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Des francs-tireurs aux experts

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Aude Terray

Conclusion générale

Texte intégral

1Au terme de ce travail, et sans prétendre à l’exhaustivité, nous pouvons néanmoins répondre à quelques interrogations formulées en ouverture. Tout d’abord à la lumière de l’histoire du SEEF et de la direction de la Prévision, nous disposons d’éléments pertinents pour préciser le sens et déterminer les étapes constitutives de ce qui est devenu aujourd’hui une invocation courante, l’innovation. Sur ces bases, nous pouvons alors répondre à la question centrale et primordiale de notre introduction qui ouvre des perspectives sur la réforme de l’État : l’administration peut-elle susciter l’innovation et à quelles conditions ? Puis nous nous demanderons ce qui constitue dans ce cas son identité, entre partenaires obligés et population hétérogène. Enfin, les matériaux que nous analysons tout au long de notre recherche nous permettent de revisiter l’État et de porter un coup à certains mythes tenaces, notamment en relativisant l’influence que les experts économiques de la rue de Rivoli auraient exercée au sein du complexe étatique et auprès des hommes politiques au cours des trente glorieuses.

Les ressorts et les phases de l’innovation…

2À la lumière de notre étude, et en ne poursuivant pas la quête du bon modèle, nous pouvons préciser les ressorts de l’innovation. Celle-ci résulte d’une dénégation de l’ordre établi en visant sa destruction positive et elle est portée par la volonté de supplanter des pratiques jugées à un moment donné obsolètes et inadaptées à des besoins émergents ou pressentis. De manière éparse et spontanée, elle peut surgir et se greffer à tout moment, n’importe où, à l’initiative de quelques individualités qui se sentent investies de manière impérieuse mais diffuse et sans stratégie délibérée de la mission de faire du différent, du neuf pour réagir à des nécessités changeantes. L’idée de l’innovation est le fruit d’une irruption, elle procède de l’esprit créatif ; elle est une réponse directe à de nouvelles données. Elle peut prendre des formes très diverses et d’ampleur très variées comme l’introduction de nouvelles méthodes de management interne, la création d’un outil de gestion adapté aux nouveaux besoins de planification et de contrôle ou bien encore l’équipement et le développement en matériel informatique, mais aussi l’émergence d’un produit original sur le marché qui transforme les habitudes de vie des consommateurs… L’étude de cas d’une innovation en milieu administratif s’avère au fil de notre recherche pertinent et d’actualité : l’innovation doit en effet être considérée comme le vecteur privilégié du changement, de la modernisation et de la réforme qu’elle peut susciter et accompagner dans la mesure où elle introduit dans un système de l’inédit (technologique et conceptuel lorsqu’il s’agit d’un outil, mais aussi structurel avec la création d’une organisation) qui par son existence et son utilisation en modifie les habitudes et les équilibres de pouvoir. L’innovation provoque la prise de conscience des contraintes changeantes du moment, des possibilités d’adaptation à un monde en mouvement ; elle est donc un aiguillon de l’entreprise de réforme qui, elle, s’inscrit dans une démarche plus globale et transversale, évolutive et échelonnée dans le temps, et nécessite une forte volonté politique, une certaine transparence, la fixation d’objectifs.

  • 1 À propos de la nécessaire mise en relation de l’innovation avec des besoins identifiés, se reporter (...)
  • 2 Pour Christopher Freeman, art. cit., p. 30, l’innovation « requiert des connaissances techniques en (...)

3En second lieu, notre recherche permet de préciser les conditions favorables à son lancement et à son acclimatation. Il nous paraît indispensable d’insister sur les cinq étapes de la vie d’une innovation qui ressortent de l’étude du SEEF et de la direction de la Prévision. Premièrement, le terreau de l’invention semble être un climat propice au changement, fruit d’un sentiment ambiant de volonté de rupture avec le passé et de crise qui est provoqué par l’apparition de nouvelles contraintes et corrélativement de nouveaux besoins1, et qui justifie la mobilisation des énergies. Cette situation favorise l’innovation qui ne surgit pas d’un coup mais procède de tentatives antérieures analogues et dispersées qui n’ont pas abouti2. La deuxième étape correspond à la phase d’élaboration : la discrétion et le caractère informel des recherches sont de mise ; l’invention résulte d’un travail par essais et tâtonnements, réalisé par une petite équipe soudée autour d’un père fondateur qui donne le cap sans imposer de contraintes, sans impératif de résultats ni de temps. La tâche est clandestine, elle ne nécessite ni beaucoup de moyens ni beaucoup de personnel ; son sort dépend avant tout de la motivation et de la foi dans le projet de ses concepteurs. Une protection institutionnelle solide mais à l’abri des regards constitue un atout appréciable. La troisième étape correspond au basculement du statut d’invention à celui d’innovation, métamorphose qui passe par le branchement sur l’environnement proche. Il s’agit alors de conclure des alliances, de choisir un porte-parole, d’utiliser à bon escient un réseau de relations et d’appuis. Le projet non encore finalisé doit pouvoir s’adapter, s’ajuster, se modeler aux besoins pour susciter l’intérêt. Les concepteurs ont ensuite à convaincre de l’utilité de leur invention et de son applicabilité ; ils doivent adopter une stratégie de vente payante afin de gagner la confiance des futurs utilisateurs qui vont être amenés à changer leurs pratiques et à gérer des rééquilibrages de leur champ d’action. L’innovation en est à la phase de séduction, elle devient à la mode, au goût du jour et si ce branchement se déroule bien, ce sont les partenaires extérieurs qui vont devenir demandeurs, pouvant d’ailleurs l’amener à se développer dans des directions non envisagées initialement. La quatrième étape est celle du conflit et de la crise. En effet, l’innovation remet en cause l’ordre établi : elle dérange les habitudes, elle modifie et déstabilise les équilibres et la géographie du pouvoir ; en étant récupérée par ceux qui se proclament les hérauts d’un combat en faveur de la modernisation et de la réforme, elle suscite des réflexes de clan avec « les pour » et « les contre ». Elle est l’objet de conflits d’intérêts, d’oppositions ; elle devient un enjeu de pouvoir. Quant à la dernière et cinquième étape du processus, elle pose la délicate question de la pérennité et nous amène à nous interroger sur la durée de vie et sur l’avenir d’une innovation aussi bien sous son aspect structurel que conceptuel. L’innovation doit-elle s’inscrire dans la permanence ? Une structure innovante institutionnalisée est-elle capable de définir et de maintenir une organisation appropriée et adéquate à ses travaux mais également de renouveler et de remplacer sans répit des outils périmés et dépassés par les nouvelles contraintes ? Est-elle, parce qu’elle a réussi à innover une fois, capable pour autant d’anticiper en permanence sur les futurs besoins ? Son avenir consiste-t-il à devenir la rentière de son innovation en l’améliorant et en l’adaptant aux nouveaux besoins ou à constituer le vecteur du changement, de la réforme et de la modernisation ? Il serait utile de vérifier notre hypothèse selon laquelle les cinq étapes que nous avons définies caractérisent le processus de vie d’une innovation en établissant une comparaison avec d’autres cas de toutes origines. Une telle analyse portant sur les différences et les points communs serait bien évidemment riche d’enseignements.

Ressources et dangers pour l’innovation dans l’administration…

4Le deuxième apport de notre étude sur le SEEF et sur la direction de la Prévision au fil de deux décennies est de cerner la capacité de l’administration à produire de l’innovation et de préciser à quelles conditions.

  • 3 Nous reprenons le terme « séisme » choisi par Frédérique Pallez dans ses articles « Les souplesses (...)

5Il est indéniable que l’administration évolue sous la pression de nouvelles contraintes : certains séismes3 s’avèrent salvateurs (la Libération et l’impératif de reconstruction, l’ouverture des frontières, la mise en place du Marché commun, la pression des Anglo-saxons, mais également les attentes changeantes de la société civile) ; ils produisent un sentiment de crise et d’urgence qui légitime la dynamique du changement et donne l’occasion à certains acteurs motivés aux qualités spécifiques de saisir l’opportunité pour innover.

6Premier constat, l’administration des Finances est protéiforme. Elle est composée d’hommes aux profils très disparates, aux motivations personnelles variées, aux cultures et aux intérêts différents, aux origines sociales reflétant la diversité de la société française. L’âge, l’appartenance ou non aux grands corps, les grades contribuent encore à accentuer son caractère hétérogène. La rue de Rivoli doit donc être considérée comme un réservoir, un vivier composite de personnalités dont peut se dégager une minorité agissante qui prenne des initiatives pour faire bouger les choses. Le développement de l’innovation dépend ensuite de la bonne volonté d’une poignée d’hommes motivés et placés à des postes clés. Certains, bien que n’étant pas directement concepteurs du projet, favorisent l’éclosion de l’innovation par souci de modernisme mais également par volonté d’extension de leur champ de pouvoir ; c’est le cas, nous l’avons vu, de François Bloch-Lainé qui s’adjoint les futurs acteurs de la comptabilité nationale. Mais l’innovation est liée à son fondateur si celui-ci sait être porteur d’un dessein et fédérer autour de lui quelques personnalités capables de s’y atteler. Il nous paraît nécessaire d’appeler particulièrement l’attention sur un trait caractéristique que présentent les innovateurs : ceux-ci sont, et bien davantage que leurs collègues de l’administration traditionnelle, portés par des convictions personnelles, des idéologies politiques et sociales qui justifient et nourrissent leur action. Leur entreprise requiert une formidable énergie à la fois pour vaincre les résistances extérieures, créer une équipe malgré les rigidités statutaires, mener à bien un projet sans certitude a priori de réussir ; il leur faut pour tenir bon tout au long de cette épreuve être soutenu par une certaine foi dans leur projet et croire qu’ils vont améliorer les choses, contribuer à la mise en place d’une ère nouvelle. Claude Gruson est animé par ses convictions religieuses et développe des espoirs quasi messianiques de transformation de la société autour du Plan ; quant à Jean Saint-Geours, plus pragmatique, il est néanmoins pénétré de sa vocation à rationaliser et à moderniser la politique économique au nom de sa conception de l’intérêt général ; les équipes qui se renouvellent au cours de la période étudiée comportent une proportion significative de cadres affichant un esprit contestataire et des convictions politiques affirmées. Innover au sein de l’administration requiert donc un enthousiasme et une volonté dignes des Croisés, fondés sur une réinterprétation parfois idéaliste voire utopiste des grandes valeurs de la nation.

7Les autres qualités demandées aux innovateurs œuvrant au sein de l’administration ont déjà été exposées au cours de notre étude et nous les rappelons brièvement : faire preuve de pragmatisme et avancer pas à pas aussi bien pour élaborer l’invention que pour étoffer son équipe. La mise en œuvre du projet est fondée sur l’apprentissage qui nécessite de savoir tirer parti des échecs, des contraintes et de ne pas formuler d’objectifs trop précis. Pour constituer une structure, l’innovateur est amené à composer avec les solutions qui lui sont proposées même si elles ne sont pas conformes à ses souhaits, à saisir les opportunités pour modifier à bon escient les règles du jeu, et à profiter des circonstances. Claude Gruson a fait preuve de beaucoup de souplesse et d’ingéniosité, il a été inventeur de solutions, et il n’a pas hésité, sans frilosité, à se mettre quasi hors la loi. Il peut se révéler utile que l’innovateur et sa petite équipe acceptent d’une part de travailler dans l’ombre en se mettant en marge et hors hiérarchie, et d’autre part d’être taxés au sein d’un milieu administratif très codifié d’originaux, d’atypiques. De cette situation particulière, ils tirent une certaine fierté et c’est avec orgueil qu’ils revendiquent le statut de franc-tireur. Indispensable et vitale, la liaison avec l’extérieur repose en grande partie sur la capacité du responsable de l’adhocratie à affronter les résistances, à gagner la confiance en utilisant les arguments susceptibles de vendre le projet. Il faut là user de qualités dignes d’un commercial, mâtinées de celles d’un diplomate sachant non seulement allier tour à tour la séduction et la prudence, mais encore accepter que les partenaires potentiels s’approprient le projet et éventuellement le modifient par rapport aux objectifs initiaux. En interne, la qualité principale du dirigeant d’une organisation innovatrice est le charisme : il faut savoir enthousiasmer ses troupes tout en les tempérant, fédérer de fortes personnalités autour d’un projet, cadrer les travaux sans les étouffer. Le rôle du leader est d’autant plus important que le SEEF comme la direction de la Prévision, structures à vocation conceptuelle, n’accomplissent pas de mission de gestion routinière, et qu’il leur revient de sans cesse anticiper sur les besoins à venir qui conditionnent le renouvellement ou la création des outils. Enfin, le leader doit tracer la voie des possibles à explorer, tout en maintenant un cap cohérent qui mobilise les énergies. Il lui faut également assurer la précaire convergence entre le personnel fonctionnaire des petites catégories et les voltigeurs qui entourent le sommet de la structure.

8Dans les cas où l’innovation est issue de l’administration, à quelles conditions peut-elle s’y développer ? Premièrement, elle doit être mise en œuvre par un dirigeant qui paraisse légitime au sein de l’environnement à qui il destine ses travaux et dont il dépend pour exister. Celui-ci doit bénéficier d’une image respectable et rassurante, ce que procure, au sein de l’administration des Finances, l’appartenance au corps de l’Inspection des finances. Le pari qui se présente à lui consiste alors à jouer sur sa réputation d’original, d’inventeur capable de susciter une certaine curiosité, tout en faisant valoir sa provenance du sérail. Être issu d’un corps favorise de surcroît les constitutions de réseaux de relations susceptibles d’accroître le champ des partenariats si précieux pour l’obtention des informations, pour le branchement à l’extérieur, puis pour l’applicabilité du projet. Faire partie du système permet également à l’innovateur d’apprécier la marge de manœuvre dont il dispose, de connaître les ficelles, d’évaluer les contraintes, les blocages et les résistances difficiles à vaincre, les possibilités de contournement latéral à la fois pour exister structurellement mais aussi pour imposer son concept. Cette connaissance du terrain lui donne la possibilité de mettre en œuvre des solutions inventives et adaptées au milieu administratif en tirant profit de ses spécificités : savoir jouer des hiérarchies pour se mettre sous la protection d’une direction puissante qui fournit des moyens et abrite les travaux ; interpréter de manière avantageuse et extensive des textes administratifs sibyllins ; résister en période de crise en faisant le dos rond pour gagner du temps et faire fonctionner les réseaux ; pratiquer l’enveloppement des adversaires potentiels en les faisant siéger dans des commissions ad hoc ; initier des réunions interdirectionnelles sous l’autorité du directeur du cabinet ; court-circuiter les administrations pour obtenir l’appui direct du ministre, etc. L’appartenance au système peut permettre une bonne vision des besoins et de leurs évolutions, indispensable pour modeler et ajuster au fur et à mesure les outils mais elle favorise également leur acclimatation progressive et donc facilite leur acceptation auprès des utilisateurs potentiels.

9L’autre apport de notre étude, c’est qu’elle démontre qu’une innovation en milieu administratif affronte des dangers propres. En modifiant la géographie des pouvoirs par son existence, elle est particulièrement exposée au conflit de type administratif. Nous avons vu que la crise qui oppose le SEEF à l’INSEE révèle d’une part, lors de son déclenchement à la faveur des changements politiques et institutionnels, la mesure de l’imbrication complexe entre la sphère politique et la sphère administrative et d’autre part les dysfonctionnements de l’administration et ses pesanteurs bureaucratiques marquées par le poids des hiérarchies et des cloisonnements. Enfin, l’étude de cet épisode prouve par son dénouement que la crise est indéniablement un accélérateur de changement et de réorganisation. Nous ne reviendrons pas sur ce thème qui a fait l’objet de longs développements, mais nous souhaiterions indiquer à quel point des comparaisons avec le secteur privé où l’innovation bouleverse elle aussi par son intrusion sur les marchés un ordre et suscite inévitablement des tensions seraient opportunes. L’autre aspect qui nous paraît essentiel concerne la durée de vie et la reconnaissance officielle de l’innovation en milieu administratif ; celle-ci y est en danger car elle est potentiellement victime de son succès : si elle réussit à se faire connaître et à être utilisée, à susciter des demandes, elle semble inexorablement vouée à être récupérée par son environnement qui ne peut accepter cette excroissance qu’en la maîtrisant et en la faisant rentrer dans le rang par son institutionnalisation. Elle est alors placée en situation de dépendance, elle perd sa liberté ; elle doit servir autrement l’administration dont elle fait désormais partie intégrante en prouvant qu’elle renforce son pouvoir. Les conditions requises pour innover ne sont plus réunies. Institutionnalisée, l’organisation ne peut plus envisager de mener une destruction de l’ordre établi au sein duquel elle est désormais intégrée ; au contraire, elle se trouve alors en situation de quête de légitimité scientifique et administrative. Pour conclure sur ce propos, nous nous interrogeons : ne peut-on déceler à travers la décision de créer une direction en juillet 1965 un vice caractéristique de l’administration qui consiste à rendre permanente une structure créée pour des besoins spécifiques, en favorisant à terme une inflation bureaucratique…

10Un autre danger doit être souligné : il s’agit de l’impact du milieu administratif sur la structure novatrice et contestataire. De fait, celle-ci peut en devenir petit à petit le reflet, à la fois par nécessité et sous l’effet d’un mimétisme. Notre étude sur vingt ans relate le glissement progressif d’une organisation qui passe d’une configuration clandestine à une structuration plus conforme à son milieu ; à partir de 1965, elle paie son expansion de concessions à son environnement et à ses règles, elle est contrainte de se plier au modèle dominant aussi bien sur le plan stratégique que structurel. La comparaison avec les conditions d’émergence du SEEF permet de saisir que la direction de la Prévision, fruit d’une décision politique, ne peut pas constituer une structure adhocratique : l’accroissement de ses moyens, l’alourdissement de ses effectifs, la fixation d’objectifs prédéterminés de résultats et des voies de recherches à explorer, l’héritage d’anciennes tâches sont autant de périls pour l’innovation. Nous avons montré que la RCB ne peut pas être considérée comme une innovation et que la direction de la Prévision en quête de légitimité devient soit rentière en rénovant ses anciennes tâches, soit adaptatrice en s’ouvrant aux travaux initiés à l’extérieur qu’elle retouche en fonction des besoins de l’administration. La démarche n’est plus aussi créative que celle des pionniers du SEEF. Cette affirmation est lourde de conséquence, car si l’on considère que l’identité fondatrice de la structure est l’innovation, elle se met alors à courir deux périls : premièrement, la direction de la Prévision, qui tourne le dos à ses origines en se transformant en une administration d’experts économiques, risque de devenir de plus en plus conforme à son milieu ambiant, incapable de développer une autonomie de pensée ; en second lieu, si la direction de la Prévision n’a pas les moyens d’innover, elle ne peut pas constituer une force porteuse de changement, de modernisation voire de réforme de la rue de Rivoli. En définitive, notre hypothèse est que l’administration peut produire de l’innovation à ses marges, mais qu’elle semble inexorablement vouée à la contrôler et à la récupérer en espérant d’une part redorer son blason avec une image valorisante de modernité, et d’autre part accroître son champ de pouvoir en s’arrogeant et en contrôlant de nouvelles attributions.

Forger une identité collective en fédérant des partenaires obligés…

11L’exploration sur vingt ans du SEEF et de la direction de la Prévision nous a fait appréhender la vie d’une organisation publique ayant des intérêts propres et élaborant une stratégie. Nous avons montré que la stratégie est le fruit d’une alchimie complexe mêlant subtilement les contraintes extérieures, les convictions personnelles et les doctrines, les logiques de fonction et d’extension de territoire, et qu’elle est fluctuante et non linéaire. La stratégie est particulièrement vitale pour le SEEF, puis pour la direction de la Prévision qui cherchent au fil des vingt ans étudiés non seulement à conquérir du terrain mais à stabiliser des zones d’influence et une assise. Rien n’est jamais définitivement acquis pour une organisation dont les spécificités, – innovation et conception –, ne garantissent aucune tâche d’exécution ou de gestion attitrée une fois pour toutes et qui évolue au sein d’un champ flou et imprécis. Cette situation d’instabilité impose l’élaboration continue et émergente de différentes stratégies adaptées aux circonstances : c’est petit à petit, au gré d’une maturation intellectuelle et des opportunités, que Claude Gruson et son équipe élaborent leur projet, l’assoient et le développent, mais également constituent une structure et l’organisent. Cette stratégie payante est poursuivie par Jean Saint-Geours lorsque celui-ci reprend le SEEF en 1962 : pragmatique, conscient des besoins récents du ministère des Finances et des carences de son service, celui-ci fait preuve d’une grande capacité à l’adaptation, en n’engageant pas de réformes impromptues mais en définissant progressivement les conditions de sa rénovation.

12Nous avons pu mesurer que l’adoption de ces stratégies propices est souvent imposée par ce qui change à l’extérieur : le départ du Plan en 1962 de la rue de Rivoli modifie radicalement les rapports entre celui-ci et l’administration des Finances, obligeant le SEEF puis la direction de la Prévision à un repositionnement tactique ; les volontés réformatrices des ministres Valéry Giscard d’Estaing puis Michel Debré après 1965 en faveur de la libéralisation de l’économie mettent l’État keynésien et modernisateur en porte à faux par rapport au nouveau visage de la modernité et obligent la direction à se renouveler en s’ouvrant à la microéconomie et en lançant la RCB. De même, la décision du ministre de créer une direction rétrécit la marge de manœuvre de Jean Saint-Geours ; celui-ci est désormais tenu de remplir les orientations assignées par le décret de création et de prouver que son service renforce le pouvoir de son ministère, rogné par les cabinets de l’Élysée et de Matignon, de plus en plus directifs dans la conduite de la politique économique. Si la stratégie est déterminée par le leader, d’autres acteurs peuvent contribuer à sa définition dès lors que la structure n’est pas trop hiérarchisée ni cloisonnée, favorisant ainsi les initiatives individuelles : Simon Nora entraîne le SEEF sur la scène politique, Louis-Pierre Blanc définit une organisation de type adhocratique, Henri Aujac et André Hamaide font abandonner la première version du TEI, etc.

13Dans le cas que nous avons étudié, les stratégies les plus payantes sont indéniablement celles qui sont émergentes. Ce constat est renforcé par l’analyse de l’action délibérée que mène Claude Gruson à la tête de l’INSEE pour imposer une réforme conforme à ses convictions planificatrices : non seulement elle provoque en interne des résistances et des blocages difficiles à vaincre mais encore elle le marginalise dans ses relations avec ses partenaires obligés, notamment les deux commissaires au Plan, Pierre Massé puis François-Xavier Ortoli. La leçon à tirer est claire : pour réussir à s’intégrer et à imposer un concept au sein de l’administration, il ne faut surtout pas se donner l’image d’un doctrinaire en adoptant une stratégie trop ouvertement délibérée. Nous entendons par doctrine la traduction de la conception de l’intérêt général que l’organisation publique est censée défendre et qui guide son action. Les doctrines, même si elles existent et portent des projets, ne doivent pas être exhibées. Il faut au contraire faire preuve d’une stratégie de prudence, voire de dissimulation : au début de son entreprise, Claude Gruson pour justifier ses premiers travaux explique avec tact que ces futurs outils de gestion sont destinés à servir aussi bien une politique libérale que dirigiste ; Jean Saint-Geours présente l’ODP comme le moyen idéal de servir les intérêts de la direction du Budget en visant la réalisation d’économies substantielles.

14Le SEEF et la direction de la Prévision connaissent une vie jalonnée de phases d’expansion et de repli, de ruptures brutales et de reconnaissance officielle. En interne, leur fonctionnement présente un caractère mouvant au gré des stratégies, de sa croissance (13 personnes en 1952, 196 en 1967) et du renouvellement conjoint de ses troupes. Malgré des dissensions et des cloisonnements qui tiennent en grande partie à la diversité des formations, des statuts et des compétences de ses membres, une identité s’est forgée, qui, même si elle correspond moins à la réalité quotidienne de la vie de la direction en 1968, est alors toujours revendiquée. Elle repose principalement sur le rejet de la hiérarchie administrative et la dénonciation du conservatisme ambiant au ministère des Finances, sur l’appartenance politique marquée de la majorité des cadres, sur le travail en équipe, et sur la volonté de rationaliser et de moderniser la décision de politique économique… Cette identité qui renvoie aux débuts du SEEF et à son projet fondateur, exaltés comme constituant une période épique par les anciens, ne doit pourtant pas faire oublier qu’en 1968, la structure est en plein bouleversement du fait de son ouverture à la microéconomie et du lancement de la RCB. Cette diversification des travaux et la vague de recrutement de personnel qui l’accompagnent ont beaucoup de conséquences pour la culture du groupe qui devient multipolaire. Le mythe qui a favorisé la cohésion de l’organisation risque de s’effriter et le sentiment d’appartenance au groupe devenir moins évident. De plus, en présentant comme indispensable à la modernisation de la structure, le développement de nouveaux travaux, Jean Saint-Geours porte implicitement un coup aux anciennes tâches macroéconomiques qui constituaient pourtant le programme permanent de la structure et qui avaient déjà été atteintes peu de temps auparavant par la mise au pas de la commission des comptes de la Nation. En 1968, la direction de la Prévision est en pleine phase de transformation et de redéfinition de son identité et de sa culture, ce qui implique de réussir la synthèse des doctrines, des croyances et des savoirs particuliers qui se juxtaposent en son sein. Nous signalons ici une des limites de notre étude, qui est de ne pas avoir pu restituer avec suffisamment de précision les affinités politiques et religieuses qui contribuent à l’élaboration de microdoctrines transversales au sein du service, car elles sont très difficiles à établir avec fiabilité rétrospectivement et sans porter atteinte aux personnes.

15Nous voudrions insister sur le souci de la mécanique organisationnelle dont font preuve les responsables du SEEF et de la direction de la Prévision tout au long de la période étudiée ; ceux-ci ont en effet compris intuitivement et très rapidement que l’organisation conditionne la production. Ce qui frappe, une fois encore, c’est le mouvement perpétuel, les réajustements imposés par les évolutions internes (démographie, origines diverses) et par les contraintes extérieures. Nous avons constaté au cours de notre étude qu’une organisation publique n’est aucunement statique. En l’espèce, la structure s’adapte à la stratégie : laboratoire au stade de l’invention ; adhocratie pour développer l’innovation tout en la canalisant de manière souple mais efficace ; administration pour se glisser dans le moule administratif et asseoir sa légitimité. Nous avons également vu que l’organisation est le reflet non seulement des inflexions scientifiques avec l’apparition de nouvelles équipes, mais aussi de l’état de ses relations avec ses partenaires obligés comme l’atteste l’épisode du partage des tâches avec l’INSEE. Enfin, nous avons pu dégager les caractéristiques propres à une structure dont la vocation est conceptuelle en milieu administratif : diversité des origines, des formations et des statuts de sa population en vue de favoriser l’esprit de création ; coexistence parfois difficile de fortes personnalités de chercheurs au tempérament individualiste qu’il faut fédérer autour d’un projet ; nécessité d’éviter les cloisonnements et la bureaucratie qui brident les initiatives individuelles et de coordonner sans imposer ; gestion délicate des revendications catégorielles avec la volonté de maintenir une précarité considérée comme porteuse d’émulation ; organisation originale du temps prévoyant la nécessité de la discussion, du palabre, de nombreuses réunions formelles et informelles ; mise sur pied d’un enseignement supérieur adéquat aux besoins de la structure qui cherche à former ses futures recrues avec la création du CEPE. Certaines caractéristiques d’ordre psychologique ne doivent pas non plus être négligées : le sentiment de frustration inhérent à la situation d’observateur qui redoute de ne pas être écouté par le prince ; l’angoisse de se projeter dans l’avenir et de se tromper en fournissant des prévisions qui se révéleraient fausses ; l’inquiétude relevant de la prise de risque consécutive au lancement d’outils sans aucune garantie de succès ; la crainte d’être cantonné dans une position de service d’études et de ne pas participer au processus décisionnel ; les tensions et les affrontements internes qui résultent de l’instabilité permanente propre à la structure. Une telle situation rend, nous l’avons vu, le rôle du directeur primordial : celui-ci doit trouver le point d’équilibre entre le ministre et ses équipes, entre ses chargés de mission et ses administratifs, entre ses anciennes et ses nouvelles missions, entre le lancement de travaux et la perpétuation de ceux qui fondent la légitimité administrative de sa direction.

16Enfin, il nous semble indispensable de revenir sur la place que tient notre organisation au sein du ministère des Finances. Même s’il est a priori artificiel d’opposer les fonctions régaliennes aux autres, il est indéniable que la direction de la Prévision présente le caractère original au sein de l’administration de ne disposer d’aucun rôle gestionnaire à l’inverse des autres directions. Son contour est donc flou, et c’est là sa particularité. Direction de conception, elle est à la conquête permanente et en même temps à la défense de son terrain. Plus que toute autre organisation publique, son champ d’action est susceptible à tout moment de croître et de rétrécir. Mais, pour exister et se mouvoir, elle est placée en situation de dépendance vis-à-vis des directions du ministère qui sont non seulement détentrices des informations indispensables à la création et au perfectionnement des outils, mais aussi indicatrices indispensables et privilégiées de la réalité des besoins et utilisatrices potentielles des travaux ; ces dernières sont animées par leur propre logique de pouvoir et veillent jalousement à leurs prérogatives comme à leur autonomie de pensée. La vocation interdirectionnelle que s’attribue la direction de la Prévision au sein du ministère en désirant se charger de l’expertise économique, mais également de centraliser ses informations, de produire un langage commun (comptabilité nationale, informatique, RCB) est bien difficile à remplir et butte inévitablement contre les hiérarchies et les cloisonnements. Cette organisation doit éviter à tout prix de se présenter ouvertement comme la direction dont le rôle est d’introduire rationalisation et modernisation pour ne pas prendre de front ses consœurs qui risquent alors de riposter par la résistance passive, voire le blocage ou même l’offensive ouverte, rompant ainsi un lien qui lui est vital.

La révision du rôle et de l’influence des technocrates au cours des trente glorieuses…

17Notre étude apporte un nouvel éclairage sur la réalité du rôle et de l’influence des hauts fonctionnaires français pendant les trente glorieuses. Parmi ceux-ci, nos innovateurs sont particulièrement loués car ils auraient, grâce à leurs outils rationalisateurs et modernes, permis un pilotage efficace de l’économie et contribué à la consolidation de la planification à la française. Notre travail permet de réviser cette approche en nuançant l’impact de leurs outils de gestion sur les décisions de politique économique ainsi que leur ascendant supposé sur la sphère politique.

18Ces questions nous amènent à réfléchir sur un concept flou à la connotation généralement péjorative, la technocratie. Le pouvoir des technocrates reposerait sur une science, une compétence technique sur lesquelles l’homme politique s’appuierait pour décider. Les technocrates sont assimilés par l’opinion publique à des oligarques qui investiraient les cabinets en faisant jouer leurs réseaux pour exercer un pouvoir sur le ministre ; ils influenceraient la prise de décision en imposant une expertise réalisée à l’abri des bureaux qui ne prend pas en compte les aspects humains, les réalités sociales et politiques. En usant de leur art de la note administrative, au sein de laquelle chaque mot est pesé, le style lissé, chaque argument habilement présenté, leurs exposés techniques fondés sur des critères incontrôlables et indiscutables laisseraient au ministre une marge de décision bien étroite. D’un autre côté, le terme technocratie est présenté par certains hauts fonctionnaires comme la garantie de la neutralité de l’État face aux considérations politiques et aux intérêts privés. Les technocrates seraient alors ceux qui refusent toute proximité avec le cabinet et toute affinité politique avec le pouvoir en place pour défendre l’intérêt général, d’où leur méfiance à l’égard du Parlement, du Plan, de la décentralisation et des administrations locales.

19Pour nous prononcer sur l’influence de nos experts économiques publics qui peuvent a priori être tenus pour des parangons de pouvoir technocratique, il nous faut distinguer entre deux périodes, donc entre deux leaders.

20Sous la houlette de Claude Gruson, l’ambition initiale du SEEF est bien de déboucher sur l’action politique, en fournissant des outils de gestion destinés à peser dans le processus décisionnel ; l’objectif imprégné de scientisme, est d’éclairer et de rationaliser la prise de décision de politique économique. La première tentative d’influence politique date de 1954 à l’occasion de la présidence du Conseil de Pierre Mendès France ; elle se solde pour le SEEF par un demi-échec, marqué par le rejet du rapport Gruson prônant un Plan fort et central destiné à régenter l’économie. En effet, Pierre Mendès France, converti à l’idée européenne et à une libéralisation organisée de l’économie, n’est pas en situation d’entendre Claude Gruson. Hormis cette expérience qui, en dépassant le cadre de la rue de Rivoli, prouve l’ambition politique de Claude Gruson, il nous faut considérer le conseil dispensé par le SEEF de manière plus quotidienne aux ministres des Finances. Or tout au long de la période, à part le court épisode d’osmose avec le cabinet de Félix Gaillard, son chef de service adopte de manière quasi constante une position critique : d’un côté, il expose ses réserves et ses inquiétudes que ce soit à propos du plan de redressement de 1958 (à la préparation duquel le SEEF n’a été que partiellement et ponctuellement associé) ou de l’ouverture des frontières et de la mise en place du Marché commun, et d’un autre côté il cristallise ses propositions autour de deux axiomes, un Plan fort et la politique des revenus. Ces positions tranchées du chef de service sont à contre-courant des options du moment et sont irrecevables au niveau politique. Nous pouvons donc déduire que si les conseillers du prince exhibent trop clairement leur doctrine et développent une forte autonomie de pensée par rapport au pouvoir politique en place, ils prennent le risque de ne pas être écoutés et donc de ne pouvoir exercer qu’une influence limitée, de se détacher de la réalité et de passer pour des utopistes voire des idéologues. Cet échec quasi constant de Claude Gruson à faire passer ses messages, à être entendu et à convaincre rappelle également que le ressort spécifique de l’État est l’homme politique, et ce même sous la IVe République. Placé à la tête d’une administration, celui-ci vit au gré des élections, ce qui le met directement sous le contrôle de la société civile. De ce fait, il représente un électorat, il est tenu de prendre en compte les aspirations sociétales du moment, les évolutions dans les attentes des citoyens. L’homme politique peut être considéré comme la courroie de transmission entre les différentes composantes économiques et sociales, privées et publiques, entre les diverses activités de l’État et ses connexions avec la société. Situé au cœur de ces interrelations, il est nécessairement exposé, et il est ainsi conduit à impulser, mais aussi à maîtriser et à contrôler son administration. Il ne faudrait donc pas surestimer le poids des experts économiques publics au cours des trente glorieuses, mais peut-être réhabiliter d’une part le rôle de ceux des hommes politiques qui ont pris des initiatives audacieuses dans le domaine économique parfois contre l’avis de leurs conseillers officiels, et d’autre part, celui des entreprises privées qui ont contribué à la dynamique de la croissance et ont élaboré comme les entreprises publiques, des outils de calcul économique.

  • 4 Le vibrant hommage de Christian Sautter est éloquent ; pour l’ancien ministre des Finances, Claude (...)

21Enfin, nous avons à rappeler l’influence que Claude Gruson a tenté d’exercer sur le Plan. Celle-ci a été, nous l’avons constaté, très vite circonscrite par les commissaires au Plan successifs qui ne partagent pas les convictions du chef de service du SEEF et sont tentés de développer leur autonomie sur le plan technique. L’influence de Claude Gruson4 et de son équipe est donc avant tout d’ordre intellectuel : ils doivent être considérés comme des éveilleurs d’idées et de concepts, comme des révélateurs de problèmes exposés à la commission des comptes de la Nation qui leur sert de tribune (notamment avec le premier rapport de 1953 de Simon Nora). Ils ont également joué un rôle de formation des élites en dispensant des cours à l’ENA et à l’IEP de Paris, et de pédagogue rue de Rivoli en rédigeant des notes et des rapports administratifs. Ils ont ainsi acclimaté les milieux administratifs à une approche quantitative et interdépendante, moyen-termiste, macroéconomique et keynésienne, de l’économie dont on peut affirmer rétrospectivement qu’elle était adaptée aux besoins de l’époque dominés par la reconstruction, la modernisation et la croissance dans un contexte de circuit encore en partie protégé de l’extérieur.

  • 5 Nous reprenons à notre compte le terme « esprit gestionnaire » exposé et présenté par Albert Ogien, (...)

22Une nouvelle période s’ouvre avec Jean Saint-Geours, plus pragmatique, moins planificateur et très conscient des nouvelles contraintes qui plaident pour un recentrage des activités du SEEF. Ces contraintes sont d’ordre institutionnel et politique : externalisation des hommes et des tâches à l’INSEE ; détachement du Plan du ministère des Finances puis déclin progressif de son rôle ; nomination de deux ministres « forts » et directifs, Valéry Giscard d’Estaing puis Michel Debré, à la tête de la rue de Rivoli ; rééquilibrage des pouvoirs consécutif à la nouvelle Constitution qui place le ministre des Finances en situation défensive face aux cabinets de l’Élysée et de Matignon. Ces contraintes sont également d’ordre économique avec la mise en place du Marché commun et la décision prise par les politiques dès 1964 d’instiller une dose de libéralisation de l’économie. Une dynamique différente s’enclenche qui rend obsolète la vision macroéconomique keynésienne et la planification, et impose de nouveaux besoins axés sur la compétitivité et sur la rentabilité. Elle restreint le champ d’influence sur le plan macroéconomique du SEEF et de la direction de la Prévision, déjà mis à mal lors de la préparation du plan de stabilisation (le SEEF a été à l’écart) et la réforme de la commission des comptes de la Nation ; de surcroît, les ministres Valéry Giscard d’Estaing et Michel Debré sont peu enclins à se laisser conseiller sur les grandes options. La direction de la Prévision, institutionnalisée depuis peu n’a pas d’autre choix que de se couler dans le moule : elle doit nécessairement intégrer et épouser les prises de position politiques du moment, prouver qu’elle renforce le pouvoir du ministère en lui fournissant des armes de contre-expertise au sein du gouvernement. Devenue la direction d’experts du ministre, elle dépend de son bon vouloir. Elle est tenue à la discrétion, ses comptes sont épluchés et contrôlés au cabinet. Sans possibilité d’action, elle représente un faible pouvoir au sein du ministère des Finances, mais elle doit maintenir une marge d’autonomie de pensée qui justifie son existence. Le point d’équilibre est difficile à trouver et nécessite d’être sans cesse redéfini. Conscient de ces nouvelles données et de sa marge de manœuvre étroite, Jean Saint-Geours axe l’effort de rénovation sur le développement de nouveaux outils (microéconomie et RCB) en étant animé par l’espoir de fournir une expertise scientifique, neutre et indiscutable, qui imposerait à tous, au-delà des intérêts particuliers, des différends parfois passionnés et des clivages politiques, la raison et donc la décision idéale pour la collectivité. C’est pour conquérir une influence que le nouveau directeur de la Prévision concentre les efforts de rénovation sur l’acquisition d’une compétence scientifique et technique (les mathématiques et l’informatique). C’est dans cet esprit qu’il agit sur deux fronts : d’une part, il rénove les anciennes tâches macroéconomiques en ayant recours à la modélisation qui offre le grand avantage de l’habillage scientifique et donc une garantie d’objectivité et d’autre part, il lance des travaux fondés sur le calcul économique pour développer des études sectorielles et la RCB susceptibles de fournir des résultats opérationnels et adaptés aux défis économiques du moment. À terme, de telles inflexions accordant une place prioritaire aux outils sont porteuses à notre avis, mais il faudrait le vérifier et l’analyser au-delà de 1968, de la transformation de la structure en direction d’expertise composée de spécialistes dont le savoir technique de plus en plus pointu et hautement spécialisé susceptibles d’imposer au nom des principes de la rationalité technique une priorité de l’esprit gestionnaire5 dans la conduite des affaires publiques.

L’impact intellectuel sur le long terme…

23En 1968 Jean Saint-Geours quitte son poste pour la direction générale du Crédit lyonnais. Jean Sérisé le remplace. Il cumule ses fonctions à la tête de la DP avec celles de directeur de cabinet puis de chargé de mission auprès du ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing, ce qui placera la DP dans une situation des plus ambiguës vis-à-vis du pouvoir politique et posera avec acuité la question de sa capacité d’action et de sa créativité intellectuelle. Puis viendra le tour d’Edmond Malinvaud qui engagera la direction vers une nouvelle étape de perfectionnement méthodologique axé sur la modélisation économétrique. Celui-ci est directeur d’études à l’École des Hautes Études depuis 1957, la même année que Claude Gruson et futur professeur au Collège de France. Cet itinéraire peut symboliser une dernière dimension de notre recherche : l’apport intellectuel sur le long terme qui a été celui des francs-tireurs de la comptabilité nationale puis des experts de la prévision économique au ministère des Finances. Il touche à la fois les sciences exactes et les sciences sociales.

24Du côté des sciences exactes, la France excelle en mathématiques pures et a obtenu au xxe siècle des médailles Fields. Son école mathématique a longtemps rejeté dans l’ombre les mathématiques appliquées et la statistique, considérées comme moins nobles dans les universités et la recherche. De ce point de vue, les comptables nationaux et les prévisionnistes ont joué un rôle significatif dans le rééquilibrage partiel qui est intervenu dans l’univers des mathématiques en faveur des applications. Le SEEF et la DP n’ont pas été les seuls. Les contributions de l’INSEE, du Plan, du CERMAP participent au fond, du même mouvement. On peut dire ainsi que c’est de l’extérieur des universités (où l’ISUP de Paris était quelque peu isolé) qu’est venu le renforcement d’un secteur des mathématiques jusque-là marginalisé par les tenants d’une conception traditionnelle de cette discipline. Le développement des outils informatiques a fourni une incitation supplémentaire dans ce sens. Parallèlement, le SEEF et la DP ont donné des emplois et des carrières à des mathématiciens hétérodoxes qui, en retour, ont développé des compétences plus larges que le seul exercice de leur discipline.

  • 6 Voir les travaux de Philippe Le Gall, Histoire de l’économétrie (1914-1944). L’érosion du détermini (...)
  • 7 Cf. Marie Chessel et Fabienne Pavis, Le technocrate, le patron et le professeur. Une histoire de l’ (...)

25Du côté des sciences sociales, les bénéficiaires ont été les sciences économiques et sans doute aussi les sciences de gestion. La macroéconomie puis la microéconomie dans le cas de la France doivent une grande partie de leur développement aux mêmes organisations publiques que nous avons évoquées : le SEEF et la DP, l’INSEE, le Plan, le CERMAP. La recherche et l’enseignement dans les universités et les écoles d’ingénieurs et de commerce en ont diffusé les contenus scientifiques et les méthodes. Ces mêmes organisations publiques ont aussi pris part à l’introduction de l’économétrie en France, aux côtés d’un petit nombre d’universitaires pionniers6. De ce point de vue, le champ des sciences économiques françaises s’est trouvé durablement modifié, même si le mouvement en ce sens affectait tous les pays occidentaux en prenant des formes nationales variées. De même, par l’appel à la recherche opérationnelle et à la microéconomie, par le lancement de la RCB, on peut penser que les organisations publiques ont été une des forces, à côté des entreprises, de l’OCDE, du gouvernement et de quelques grandes écoles d’ingénieurs, qui ont pu peser pour que la France passe dans les années soixante de la comptabilité et de l’administration des entreprises comme disciplines d’enseignement et de recherche aux sciences de gestion7.

  • 8 Bernard Roy, « L’aide à la décision aujourd’hui : que devrait-on en attendre ? », in Albert David e (...)
  • 9 Mary Douglas, Comment pensent les institutions, Paris, La Découverte, 1999.
  • 10 Claude Riveline, « Le retour des tribus », Sociétal, juin 1997, p. 39-44.

26En même temps il ne faut pas idéaliser cette forte contribution intellectuelle du SEEF puis de la DP. La RCB a débouché sur un demi-échec. La recherche opérationnelle, elle, a continué à vivre, mais n’a pas répondu à tous les espoirs placés en elle par les décideurs publics. L’ambition d’approcher la décision optimale grâce à une démarche scientifique s’appuyant sur des modèles décrivant une réalité objective a buté sur le caractère non linéaire et peu rationnel des décisions et sur la variété des possibilités d’action par rapport auxquelles l’optimum prend sens et légitimité. La valorisation de l’arithmétique pour « comptabiliser des facteurs ou des phénomènes hétérogènes sur une échelle unique grâce à une unité commune (le plus souvent monétaire comme l’analyse coût-bénéfice ou coût-avantage) » s’est elle aussi révélée réductrice car elle peut faire passer un système de valeurs comme objectif ou créer des équivalences factices en négligeant une partie de la réalité. Dès lors, on continue aujourd’hui à avoir une démarche scientifique, mais ce qui est devenu l’aide à la décision multicritère limite son ambition à « la présentation de solutions satisfaisantes, de compromis possibles » soumis au discernement des décideurs8. Il a fallu en rabattre de la prétention d’établir des vérités objectives qui était un des ressorts des hommes du SEEF et de la DP. En d’autres termes, l’optimum mathématique qui réunissait marxistes et keynésiens, puis libéraux autour de Gruson puis de Saint-Geours et leur donnait une base pour développer une véritable pensée collective de l’institution9 ne fait plus autant recette. Le contraste est devenu éclatant entre la précision des calculs et la fragilité intrinsèque des modèles. La démarche scientifique à laquelle le SEEF puis la DP ont contribué en est venue, après la période que nous avons étudiée, à continuer à chercher une rationalité mais en admettant qu’elle pouvait ne pas être celle qui est dans les modèles. C’est cette découverte non seulement de la rationalité des différents agents économiques, mais encore de leur recherche de mythes rassembleurs qui fait percevoir « la raideur des modèles de jadis »10 et prendre davantage en compte les limites des dispositifs de rationalisation.

Notes

1 À propos de la nécessaire mise en relation de l’innovation avec des besoins identifiés, se reporter à l’article de Christopher Freeman, « À quoi tiennent la réussite ou l’échec des innovations dans l’industrie », Culture technique, mars 1989, p. 30-39.

2 Pour Christopher Freeman, art. cit., p. 30, l’innovation « requiert des connaissances techniques en général disponibles, mais auxquelles doivent souvent être ajoutées de nouvelles données scientifiques et techniques, fruit d’une activité de recherche originale »

3 Nous reprenons le terme « séisme » choisi par Frédérique Pallez dans ses articles « Les souplesses cachées du mammouth », Journal de l’École de Paris, nº 15, janvier-février 2000, p. 9-12 et « L’administration en mouvement ? », Journal de l’École de Paris, nº 23, mai-juin 2000, p. 15-24.

4 Le vibrant hommage de Christian Sautter est éloquent ; pour l’ancien ministre des Finances, Claude Gruson est un « maître », « un grand humaniste », « un pessimiste passionné ». Claude Gruson, Propos d’un opposant obstiné au libéralisme mondial (1990-2000), préface par Christian Sautter, Paris, Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2001.

5 Nous reprenons à notre compte le terme « esprit gestionnaire » exposé et présenté par Albert Ogien, comme la définition objective, économique et comptable du bien commun. Albert Ogien analyse les conséquences de cette immixtion du raisonnement gestionnaire et rationalisateur dans la sphère politique. Voir à ce propos son livre, L’esprit gestionnaire, Paris, Éditions de l’EHESS, 1995.

6 Voir les travaux de Philippe Le Gall, Histoire de l’économétrie (1914-1944). L’érosion du déterminisme, thèse de doctorat, Lallement (Jérôme) (dir.), Université de Paris I, 1994 ; et « La loi, l’homme, le nombre : retour sur l’histoire de la modélisation économétrique », Revue d’Histoire des Sciences Humaines, à paraître.

7 Cf. Marie Chessel et Fabienne Pavis, Le technocrate, le patron et le professeur. Une histoire de l’enseignement supérieur de gestion, Paris, Belin, 2001.

8 Bernard Roy, « L’aide à la décision aujourd’hui : que devrait-on en attendre ? », in Albert David et alii, Les nouvelles fondations des sciences de gestion, Paris, Vuibert, 2001, p. 141-149.

9 Mary Douglas, Comment pensent les institutions, Paris, La Découverte, 1999.

10 Claude Riveline, « Le retour des tribus », Sociétal, juin 1997, p. 39-44.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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