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Des francs-tireurs aux experts

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Aude Terray

Troisième partie. Une jeune direction à la recherche d’une légitimité administrative et scientifique 1964-1968

Conclusion de la troisième partie

Texte intégral

1De l’étude de l’institutionnalisation, du renouvellement des missions et des réformes structurelles de la jeune direction de la Prévision nous pouvons dégager trois thèmes saillants et dont le dénominateur commun est la rupture avec le passé : un contexte économique en évolution, l’émergence de nouvelles contraintes administratives, et la diversification culturelle.

Un nouveau contexte économique

2L’innovation administrative et intellectuelle que Claude Gruson et son équipe pionnière lancent à partir de 1949 a bénéficié nous l’avons vu plus haut, de circonstances historiques exceptionnelles et porteuses (Libération, Reconstruction). En 1965, lorsque la direction de la Prévision est créée et qu’elle entreprend de nouveaux chantiers scientifiques en s’ouvrant au calcul économique, le contexte historique est très différent et, bien que marquant une rupture, ne peut être considéré comme exceptionnel. La mue qu’opère le SEEF en 1965 doit être plutôt tenue pour une adaptation vitale à un environnement complexe et changeant dont elle devient le reflet. Son institutionnalisation et la définition de nouvelles orientations qui l’accompagne sont fortement marquées par l’avènement de la Ve République. La nouvelle Constitution modifie la géographie des pouvoirs en renforçant ceux de l’Élysée et de Matignon et en rognant celui du ministère des Finances. Ce dernier se sent affaibli ; il cherche à élargir son champ et à renforcer ses positions, notamment vis-à-vis du Plan qui lui a échappé en créant une nouvelle direction ; d’autre part, les décisions économiques du général de Gaulle en faveur du Marché commun suscitent de nouvelles interrogations et de nouveaux besoins sous-tendus par une volonté d’amélioration de la gouvernabilité.

3Cette nouvelle toile de fond économique amène en effet d’une part de nouveaux besoins et la création ad hoc d’outils de gestion destinés à l’État, et d’autre part fait prendre conscience de la surcharge de l’État. Pour Jean Saint-Geours parfaitement au fait de la nouvelle donne européenne et de ses implications par son expérience professionnelle, il est impératif pour l’État de s’approprier les notions de productivité, de rentabilité, de compétitivité et d’optimum qui avaient été explorées et développées par les entreprises publiques en s’appuyant sur le calcul économique et la recherche opérationnelle destinés à définir un optimum de gestion des tarifs et des investissements. Le nouveau contexte économique impose et justifie un repositionnement scientifique et fonctionnel de la direction de la Prévision.

4L’innovation administrative et intellectuelle du SEEF a été portée par un certain idéal sociétal et romantique rendu possible par des situations historiques exceptionnelles, alors que la création de la direction de la Prévision et la redéfinition de ses missions s’inscrivent dans un contexte économique légitimant de nouveaux objectifs guidés par le souci d’améliorer et d’optimiser la gestion et la gouvernabilité de l’État.

Innovation, bureaucratisation, rénovation

5Contrairement au SEEF, la direction de la Prévision est l’objet de la volonté du ministre. Sa création est décidée du haut, décrétée par le cabinet dans une logique de pouvoir et avec un souci d’image réformatrice. La nouvelle direction est ainsi assignée à une obligation de résultat définie par son décret de création. Elle devient un enjeu de pouvoir vis-à-vis du Plan, de Matignon et de l’Élysée. Elle doit suivre la voie qui lui a été tracée. Alors que l’innovation lancée par Claude Gruson résultait d’une stratégie émergente (apprentissage, pragmatisme et fonctionnement latéral), la direction de la Prévision est le fruit d’une stratégie délibérée aussi bien sur le plan de sa structure que de ses missions.

6L’institutionnalisation accroît la contingence par rapport au système. Jean Saint-Geours ne peut plus contourner facilement la bureaucratie. Le statut de directeur restreint sa marge d’action latérale et donc diminue le champ des alliés possibles. La nouvelle direction doit rentrer dans le rang, se plier à certaines contraintes administratives et hiérarchiques, savoir composer en tenant compte des susceptibilités émanant notamment de la direction du Personnel. En même temps il lui faut justifier son existence en prouvant qu’elle sait adapter ses outils aux besoins de ses destinataires, en étant soucieuse de l’utilisation de ses travaux par le ministère des Finances, ce qui peut engendrer un carcan conceptuel. Elle doit, car elle ne tire pas sa légitimité d’un droit régalien, anticiper et donc gérer de manière interne une précarité porteuse d’innovation mais également une pression anxiogène. D’autre part cette institutionnalisation oblige la direction à marcher sur la corde raide : prouver qu’elle conforte le pouvoir du ministère des Finances en lui fournissant des outils de gestion qui visent par le chiffrage et la prévision à renforcer son efficacité au sein de l’économie et préserver une liberté indispensable à un esprit d’innovation et garante d’une crédibilité scientifique.

7Ce qui frappe dans les inflexions stratégiques de 1965, ce sont les différences de méthode avec les débuts du SEEF. Les travaux d’optimisation que lance Jean Saint-Geours prennent appui sur la microéconomie dont les préoccupations sous-tendues par la logique de gestion et d’optimisation peuvent s’appliquer à la dépense publique. Contrairement à 1949 avec Claude Gruson qui avait, tout en s’étant inspiré d’expériences antérieures en France et à l’étranger, initié une comptabilité nationale à la française en ayant défini sa finalité de manière forte et personnelle et avec une équipe réduite, Jean Saint-Geours souhaite avec un renfort d’ingénieurs transposer et adapter les méthodes de calcul économique mises au point par les microéconomistes des pays occidentaux aux besoins de l’administration économique et financière. La direction n’est pas leader dans la nouveauté, elle capte ce qui est fait à l’extérieur pour se renouveler. D’autre part, la lourdeur et la super spécialisation de ses effectifs n’en font plus un laboratoire de recherches à part entière. Claude Gruson doit être considéré comme un innovateur, Jean Saint-Geours comme un manager porteur d’un projet de rénovation.

8La direction de la Prévision n’est pas une innovation administrative : elle hérite d’effectifs et d’anciennes missions, elle doit remplir certains objectifs précisés dans le décret de création. Elle doit se rénover à la fois pour tenir compte de la nouvelle donne européenne, et pour conquérir sa légitimité administrative et scientifique. Les lourdeurs structurelles (nombre et âge des anciens cadres, routines et habitudes, revendications catégorielles) héritées de l’ancienne structure menacent la rénovation. Jean Saint-Geours n’est pas comme son prédécesseur, le fédérateur d’une petite équipe pionnière, mais il manage une direction aux effectifs lourds dont les intérêts sont parfois divergents, gagnée par une certaine bureaucratisation (structure duale et cloisonnements, syndicats). La tâche est délicate : mobiliser les énergies et susciter l’enthousiasme des troupes pour amener la structure à se renouveler par l’intégration de méthodes extérieures et l’élargissement de son champ de missions tout en préservant certains thèmes forts et fondateurs du SEEF (esprit de recherche et conseil de politique économique).

9L’institutionnalisation de la structure la place dans une situation de dépendance au ministre, d’autant plus délicate à gérer qu’elle se doit d’être une direction de conception et non d’exécution et aspire à jouer un rôle d’état-major proche du pouvoir et des directions. Cette position fragilise sa légitimité institutionnelle et scientifique car elle est directement et en permanence exposée au jugement du ministre ; elle peut également être rejetée par ses consœurs qui ne la consultent pas, par ignorance et incompréhension ou par volonté de veiller jalousement à leur propre mission de conception. Une fois encore, la direction est contrainte à osciller entre le rôle d’état-major du ministre et la tâche d’un service à vocation interdirectionnelle.

Culture, doctrine et stratégie

10Une organisation n’est pas uniquement construite puis active en fonction de son intérêt ; elle reflète également la pensée de la société. Par conséquent pour vivre, elle doit s’ouvrir sur l’extérieur et dans le cas de la direction de la Prévision absorber pour les adapter aux besoins du système les travaux de calcul économique qui se sont développés à l’extérieur. En diversifiant son recrutement, en renouvelant ses travaux et ses missions et en modifiant son organigramme, la direction de la Prévision offre un nouveau visage conforme à la diversité des écoles de pensée économique du moment.

11Il est encore trop tôt pour une synthèse en 1967, ce qui explique que, contrairement au temps des pionniers, la « doctrine » de la structure, c’est-à-dire la traduction de sa conception de l’intérêt général qu’elle est censée défendre et qui guide son action n’est ni homogène ni clairement défini. Au SEEF, la culture relativement cohérente et la doctrine explicite (macroéconomie, grands équilibres, Keynes, Plan, PC, Mendès France, équilibre énarques et ingénieurs) offraient des contours nets. À partir de 1965, l’intrusion de la microéconomie, le recrutement massif d’ingénieurs-économistes, et la diversification tous azimuts qui les accompagne (mathématiques, modélisation, informatique) font de la direction de la Prévision un chantier scientifique et intellectuel aux contours flous, une organisation multiculturelle. Il n’y a pas à proprement parler une ligne de pensée dominante ou une méthode d’approche des affaires propres à la direction de la Prévision ; il n’y a pas de transmission de l’enseignement reçu entre les acteurs, mais plutôt une volonté de rupture avec le passé. La structure en voie de rénovation n’a pas encore digéré la diversification de ses hommes, de ses tâches et de ses croyances et ne peut pas encore produire une culture spécifique d’identification. La direction de la Prévision qui traverse une étape cruciale de bouillonnement culturel est confrontée à la difficile gestion de la production de nouveaux savoirs. C’est alors une structure en mouvement.

12Si la doctrine ne peut être clairement définie, la stratégie est l’objet de l’attention particulière du nouveau directeur. Ce dernier, en période de bouleversement organisationnel et scientifique forge l’unité de la direction. L’objectif de Jean Saint-Geours est de faire de sa direction un état-major performant et opérationnel à la pointe des méthodes scientifiques au service du ministère des Finances. Il reprend donc la mission initiale du SEEF, mais sans les ambiguïtés de Claude Gruson à l’égard du Plan, en jouant unilatéralement la carte du ministère des Finances. Contrairement à Claude Gruson qui avait une conception très personnelle de ce que devait être « sa » novation et de sa finalité (axée sur la programmation à moyen terme), Jean Saint-Geours est avant tout un homme des Finances qui cherche à renforcer le pouvoir de l’institution qu’il sert. Contrairement à Claude Gruson qui apparaît comme un innovateur doctrinaire, Jean Saint-Geours se veut un manager pragmatique et rénovateur. Il sait saisir les idées dans le vent, analyser voire anticiper les besoins émergents, les exploiter et les développer sans dogmatisme (d’où notamment son intérêt pour la politique industrielle et la rentabilité des investissements et sa volonté d’y impliquer la direction de la Prévision). Ses desseins pour la direction sont ambitieux mais réalistes.

13Au final, la dernière partie de notre recherche nous conduit à nous poser une question cruciale à propos de l’organisation que nous étudions depuis sa création depuis 1949 : la direction de la Prévision peut-elle encore en 1968 être qualifiée d’adhocratie ? A-t-elle réussi à préserver son identité qui légitime sa récente accession au rang de direction et produit-elle encore de l’innovation ? Comment a-t-elle concilié le défi paradoxal qui se présentait à elle en 1965 : l’institutionnalisation et l’innovation ?

La direction de la direction de la Prévision, une adhocratie qui se bureaucratise ?

14En 1968, la direction de la Prévision constitue une organisation hybride oscillant entre l’adhocratie et la bureaucratie, ce qui s’explique par la transformation qu’elle opère depuis sa rénovation et son institutionnalisation. Cette imbrication illustre le modèle de cycle de vie d’une organisation qui n’est en rien linéaire ni uniforme et qui balance entre plusieurs configurations au fil du temps.

15De l’adhocratie la direction a su préserver certaines caractéristiques primordiales : la qualification élevée et la jeunesse de ses cadres ; l’utilisation de technologies élaborées ; une certaine décentralisation des décisions managériales et opératoires au sein des divisions et le maintien des relations interpersonnelles (réunions informelles, liens d’amitié, appartenances politiques communes, esprit de corps, etc.) ; la liaison assurée par Jean Saint-Geours avec l’extérieur (comités de Liaison, réunions bilatérales avec les directeurs, commission des comptes de la Nation, cabinet, communications diverses dans des séminaires et des journées d’études, participation à des comités et des commissions) pour faire connaître les travaux, pour attirer des recrues et pour récolter des commandes.

16Ces traits distinctifs ne sauraient néanmoins dissimuler un indéniable glissement vers la bureaucratie dû à certains facteurs émergents et tenaces : la multiplication des travaux de plus en plus pointus et spécialisés requérant les compétences d’experts accroît la tendance à la division du travail aussi bien verticale qu’horizontale, et incite à une coordination standardisée des procédés et des résultats qui repose sur la formalisation et la planification des activités ; le poids croissant des effectifs et l’alourdissement de la taille de la structure obligent la direction à s’organiser, donc à se rigidifier, risquant ainsi de paralyser les initiatives individuelles ; l’installation auprès du directeur d’un staff de conseillers crée un sommet stratégique source de hiérarchie ; la difficile fusion des experts individuels et la coexistence de deux mondes entre les nouveaux travaux inspirés de la microéconomie et les anciens macroéconomiques.

17D’autres aspects ne doivent pas être négligés qui menacent l’esprit d’innovation : d’une part, les membres de la direction manifestent davantage de soucis de carrière que leurs prédécesseurs pionniers et des revendications catégorielles surgissent qui prouvent une moindre implication dans le projet collectif ; d’autre part, le recours croissant à des ingénieurs de très haut niveau peut modifier la culture de l’organisation en risquant de faire passer la compétence comme prioritaire sur l’adhésion aux valeurs fondatrices. Nous pouvons donc affirmer que la direction de la Prévision est une adhocratie qui se bureaucratise.

La direction de la Prévision de 1965 à 1968 : de l’adhocratie à la technocratie ?

18La direction de la Prévision est confrontée à partir de 1965 à un paradoxe. Institutionnalisée, elle se doit de rentrer dans le rang administratif, de gagner ses galons de respectabilité et de crédibilité alors que son identité fondamentale est d’innover, ce qui la place nécessairement en rupture avec les modes d’actions préétablis de l’organisation au sein de laquelle elle est reconnue et à qui elle destine justement ses travaux. Cette institutionnalisation accroît la pression du ministère des Finances qui présente les traits d’un environnement simple, stable et prévisible, et qui en tant que destinataire exclusif des travaux de la jeune direction de la Prévision les conditionne sans conteste, induisant ainsi son mode d’action.

19Ces contingences politico-administratives imposées par l’environnement extérieur conduisent Jean Saint-Geours à adopter une stratégie délibérée guidée par le souci d’efficience destiné à légitimer l’existence de sa direction mais aussi par le réflexe « Finances » en visant l’obtention objective de résultats opérationnels et applicables, et en se muant en vendeur de projets susceptibles de séduire. Cette stratégie qui décide de l’innovation au lieu de l’inciter risque de brider les actions créatives et donc de mettre en péril la configuration adhocratique. Cette situation amène à s’interroger : une adhocratie peut-elle survivre à la reconnaissance officielle et à la mission explicite d’innover pour accroître le pouvoir de l’environnement dont elle est issue et auquel elle est redevable ? une adhocratie doit-elle avoir une vie courte et doit-elle mourir lorsqu’elle a réussi ? le succès et la reconnaissance ne sont-ils pas dangereux à terme en installant l’organisation dans un environnement stable et en lui faisant adopter une structure bureaucratique ? ce succès ne risque-t-il pas de l’encourager à répéter certaines activités, à s’accrocher à de vieilles tâches et à ne se faire accepter que pour ses tâches classiques qui deviennent en quelque sorte routinières et non dérangeantes pour son environnement (commission des comptes et rapport économique) ? À partir de 1965, pouvons-nous considérer que la direction de la Prévision a réellement l’envie et la capacité d’entreprendre une destruction créatrice de l’ordre dont elle fait désormais partie intégrante ?

20Nous estimons que 1965 met définitivement fin à l’histoire des pionniers et des innovateurs du SEEF, porteurs dans leur grande majorité d’un idéal de société parfois révolutionnaire et transgressant certaines valeurs établies. L’institutionnalisation sonne le glas de cette époque et annonce une nouvelle ère, celle des experts qui, placés au service de leur administration, deviennent des rentiers de leur innovation et s’installent dans une certaine routine. Ce phénomène est amplifié par la foi en les outils, caractéristique de ces années. La haute technicité des outils avec la mathématisation poussée et la généralisation des modèles, le recours systématique à l’informatique contribuent à faire de la direction de la Prévision un service de spécialistes qui tirent leur légitimité de leurs compétences et non plus de leur capacité à innover. Les projets sont calqués sur des modèles préexistants (la RCB, la recherche opérationnelle, le calcul économique) ; ils visent à perfectionner les outils hérités du passé (modèles macroéconomiques) ou à s’assurer une future exploitation (la direction de la Prévision entend bien jouer un rôle primordial dans le futur dispositif de la RCB). La RCB qui est vécue comme le grand projet de la direction se transforme rapidement en un lourd outil bureaucratique et technocratique : le projet est vendu comme un moyen de renforcer le pouvoir du ministère au nom de l’intérêt général, avant d’obtenir la faveur de moyens importants, lourds, rigides (recrutement, création d’une troisième sous-direction, mission Huet, budgets ad hoc dans les ministères concernés par les études pilotes, etc.).

21En 1968, la direction de la Prévision ne constitue plus une adhocratie mais s’engage sur la voie d’un service de spécialistes, consulté pour ses compétences d’ordre scientifique et technique sur lesquelles il s’appuie pour s’assurer un monopole d’expertise. La direction de la Prévision n’est plus productrice d’innovation mais d’expertise technocratique. Elle est devenue le service des experts économiques du ministère des Finances.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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