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Des francs-tireurs aux experts

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Aude Terray

Troisième partie. Une jeune direction à la recherche d’une légitimité administrative et scientifique 1964-1968

Chapitre XV. La mise en chantier de nouveaux outils

Texte intégral

1Nous étudierons dans un premier temps la RCB qui constitue une tentative d’innovation dans la lignée de la comptabilité nationale et des budgets économiques par la direction de la Prévision. Nous aborderons ensuite le phénomène de modélisation qui touche les anciens secteurs de la direction, c’est-à-dire la macroéconomie, et que nous considérons comme une vaste entreprise s’appuyant sur une croyance en les outils, mathématiques et informatiques, caractéristique de l’esprit et de la culture qui animaient les équipes de la direction de la Prévision à l’époque.

I. Le lancement de la RCB (1966‑1968)

2Comme le SEEF, la direction de la Prévision veut mettre au point un outil de gestion destiné à la gouvernabilité de l’État dont les principales caractéristiques sont l’aspect pharaonique des travaux à réaliser, la volonté missionnaire de convertir les mentalités et les habitudes politico-administratives à la rationalité et à la modernité, l’implication très forte et l’enthousiasme du manager. Pourtant la RCB ne connaîtra pas le même processus de vie que ses prédécesseurs : encensée, récupérée par des alliés de plus en plus directifs, déviée de ses objectifs initiaux pour séduire le système à qui elle est destinée, elle est abandonnée au milieu des années soixante-dix avant de passer pour l’archétype de la technocratie et de la croyance scientiste en la rationalisation. Notre étude se concentrera sur deux points : d’une part, la RCB résulte de la stratégie délibérée de Jean Saint-Geours qui, dès 1965, développe des études pionnières avant même de s’inspirer de l’exemple américain et qui réussit ensuite à vendre son projet en suscitant l’agrégation des intérêts et des alliances ; d’autre part, la RCB est le fruit, dès sa genèse, d’une situation paradoxale : tout en étant récupérée par le ministre des Finances, elle bénéficie des feux de la rampe et d’un lancement officiel alors même que ses initiateurs à la direction de la Prévision doutent de sa réussite, s’inquiètent du détournement de ses objectifs initiaux et gèrent des difficultés internes marquées par un gonflement des effectifs et des conflits de personnes.

  • 1 Rapport sur les entreprises publiques, Paris, Documentation française, 1968.
  • 2 Jean Bouvier, in Fernand Braudel et Ernest Labrousse (dir.), Histoire économique et sociale de la F (...)

3Le lancement de la RCB s’inscrit dans un contexte économique mutant faisant émerger de nouvelles contraintes dont nous avons précédemment évoqué les traits (volonté d’équilibre budgétaire et débudgétisation, retour de doctrines monétaires et financières plus orthodoxes, modernisation industrielle et libéralisation progressive de l’économie imposées par l’ouverture des frontières) et qui suscitent dans la classe politique et au sein de la haute fonction publique non pas la condamnation de l’intervention de l’État mais bien plutôt une réflexion sur les conditions d’amélioration de son action, sur la recherche d’une plus grande efficacité et d’une meilleure rentabilité de ses dépenses. Cette réflexion débouche notamment sur le rapport dirigé par Simon Nora1 qui a eu un grand écho à sa publication en avril 1967 en critiquant largement l’emprise de la tutelle financière de l’État sur les entreprises publiques. Ce rapport dénonce la mainmise bureaucratique et la gestion centralisée des entreprises publiques présentées comme incompatibles avec le souci de compétitivité et de productivité. Il plaide en faveur de leur autonomie en matière de prix, de salaires et d’investissements tout en exigeant d’elles un effort d’autofinancement plus important et de gestion plus rigoureuse2. Le rapport Nora encourage les entreprises publiques à pratiquer une politique commerciale guidée par le marché et non plus par l’État ; cette nouvelle approche se situe dans le droit fil des travaux de recherche de gestion optimale lancés dès le début des années cinquante, notamment à EDF sous la houlette de Marcel Boiteux. Ce rapport dont la publication est concomitante au lancement officiel de la RCB illustre bien la prédominance de certains thèmes forts de l’époque : la réforme et la réorganisation nécessaires de l’État ; son désengagement progressif et la volonté de tenir compte des lois du marché avec pour objectif l’amélioration de la compétitivité.

  • 3 Décret nº 46-1786 du 9 août 1946 portant création d’un Comité central d’Enquête sur le coût et le r (...)
  • 4 SAEF, B 44 559, direction du Budget, « Note brève de présentation du Service Central d’Organisation (...)

4L’essence de la méthode RCB consiste à définir des objectifs aussi complètement et précisément que possible, et à recenser toutes les combinaisons de moyens permettant de les atteindre. Les avantages et les coûts de chaque action administrative font l’objet d’une évaluation fondée sur le calcul économique. Non seulement les coûts et les avantages directs sont pris en compte, mais tout ce qui constitue une charge ou un gain indirect pour la collectivité. Il s’agit donc d’une technique d’analyse qui vise à évaluer la rentabilité économique et sociale des actions publiques et des projets envisagés, par l’établissement de bilans actualisés en s’appuyant sur des études mathématiques de modèles formalisés en vue d’un traitement par ordinateur. Ces fondements de la RCB, qui consistent à appliquer la méthode coûts/avantages à la répartition des crédits publics au sein de chaque ministère, puis si possible à l’ensemble des ministères, ne sont pas nouveaux ; ils s’inscrivent indéniablement dans une tradition administrative. Le Comité central d’Enquête sur le coût et le rendement des services publics propose dès 19463 que chaque service administratif justifie d’une mission précise à l’appui des moyens budgétaires estimés nécessaires pour la réaliser. L’objectif de cette méthode est de permettre le contrôle de l’opportunité d’une dépense publique et de veiller à la cohérence de l’action publique afin d’éviter les doubles emplois et les augmentations injustifiées des effectifs. De même, le Service Central d’Organisation et des Méthodes (SCOM), issu du secteur « organisation » créé en 1954 au Commissariat général de la Productivité est constitué et rattaché en 1959 à la direction du Budget ; sa tâche est de fournir aux administrations qui le souhaitent une assistance technique destinée à l’amélioration de leur organisation interne (courrier, téléphone, rangement, répartition géographique des bureaux, etc.)4. Cependant ces services travaillent dans l’ombre, sans grands moyens, ils ont du mal à obtenir les informations et à faire entendre leurs conclusions.

  • 5 Jacques Bravo et Philippe Huet, L’expérience française de Rationalisation des Choix Budgétaires (RC (...)

5Avant même que, à l’initiative de la direction de la Prévision, le ministère des Finances ne s’empare du projet, des expériences inspirées très directement du PPBS américain ont vu le jour en France dès le milieu des années soixante dans deux services d’études composés d’ingénieurs formés au calcul économique et à l’informatique : au ministère des Armées, le Centre de Prospective et d’Évaluation (CPE) créé en 1964, chargé de l’élaboration des plans à long terme, étudie et transpose les méthodes initiées au Pentagone sous la houlette de monsieur R. Mac Namara pour orienter et sélectionner des actions de recherche dans le domaine militaire puis pour mettre au point une procédure détaillée de définition des objectifs et des programmes à partir de l’étude des missions des forces armées ; au ministère de l’Équipement, le Service des Affaires Économiques et Internationales (SAEI) s’inspire également dès 1966 des méthodes américaines de PPBS appliquées aux projets civils pour réaliser des études pilotes dont une étude de « sécurité routière ». Ces deux services deviendront des partenaires privilégiés et réguliers de la direction de la Prévision5.

A. La RCB : fruit d’une stratégie délibérée

  • 6 Cf. Patrick Fridenson, « Le changement par le calcul économique : le cas de Renault (1956-1980) », (...)

6Nous avons vu plus haut que le souci de Jean Saint-Geours est de créer des outils de calcul orientés vers la notion de rentabilité des investissements sectoriels en s’inspirant des besoins qu’il a pressentis lorsqu’il était secrétaire du FDES et des premières études fondées sur le calcul économique que lui soumettent alors les entreprises pour appuyer leur demande de financement public. Non seulement il est convaincu de l’utilité de mettre au point de tels outils, mais en acceptant de reprendre un SEEF vidé d’une partie de ses hommes et de ses anciennes missions axées sur la programmation à moyen terme, il est acculé au renouvellement de ses effectifs et de sa stratégie. Enfin il a une conception ambitieuse du rôle du ministère des Finances, et il souhaite que la direction de la Prévision soit capable de fournir des études sectorielles lui permettant de devenir l’acteur prédominant d’une politique économique et industrielle compétitive, moderne, efficace et rationnelle. Fidèle à son père spirituel, François Bloch-Lainé, Jean Saint-Geours veut donner à son ministère les moyens d’une stratégie alliant en les concentrant les préoccupations d’équilibre financier aux impératifs de développement économique et industriel. Il fait ainsi prendre une orientation décisive à la direction de la Prévision qu’il ouvre à la microéconomie en estimant que les travaux de calcul économique et de recherche opérationnelle développés depuis 1945 dans les grandes entreprises sont adaptables aux nouveaux besoins de modernisation et d’efficacité de l’État6. Un aspect de cette intrusion de la microéconomie dans le giron de la macroéconomie ne doit pas être occulté et explique certainement une partie de l’engouement de Jean Saint-Geours : en se fondant de manière extensive, systématique et rigoureuse sur la formalisation mathématique, les travaux microéconomiques offrent une légitimité scientifique et une garantie de neutralité et de scientificité à laquelle croit et aspire le directeur de la Prévision pour asseoir sa jeune direction. D’autre part, cette inflexion est grandement encouragée selon Jean Saint-Geours par l’attitude restrictive de Valéry Giscard d’Estaing à l’égard des travaux macroéconomiques du SEEF :

  • 7 Jean Saint-Geours, 22 juin 1992, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« Les conseils de politique économique généraux, Giscard n’en voulait pas, cela l’énervait […]. Quant aux études économiques plus sectorielles […], ces études sectorielles là sont accueillies avec plaisir par le cabinet. Dans ce domaine-là, c’est-à-dire dans les domaines qui n’étaient pas macroéconomiques mais qui permettaient d’appliquer des méthodes relativement scientifiques, ils étaient demandeurs »7.

7L’opération qui apparaît sous le nom de code Optimisation des Dépenses Publiques (ODP) est lancée dès 1965 en s’appuyant sur quelques études pionnières ; elle s’inscrit non seulement dans la continuité du SEEF en visant la rationalisation de la décision de politique économique, mais elle est explicitement prévue dans le décret de création de juillet 1965 qui charge la direction de la Prévision « de contribuer à la définition et au perfectionnement des techniques d’analyse permettant de calculer le coût, de mesurer la rentabilité et d’évaluer les effets économiques directs et indirects d’une opération donnée ». Les travaux ODP ne surgissent donc pas du néant mais ils correspondent bien au croisement de divers facteurs qui les rendent possibles : l’ouverture des frontières et la prise en compte de l’adaptation nécessaire aux lois du marché ; un engouement en faveur des techniques de calcul économique mises au point au milieu des années cinquante au sein des entreprises et orientées vers la notion d’optimum de prix et d’investissement qui peuvent selon Jean Saint-Geours être adaptées à l’étude sectorielle des dépenses publiques ; les désirs d’un ministre qui se méfie sans doute des analyses de ses experts macro-économistes réputés de gauche et qui est séduit par des méthodes de calcul économique sophistiquées, garantes, à ses yeux de polytechnicien, de rigueur et de neutralité, de modernité et d’efficacité ; la prise de conscience progressive et généralisée au sein de la haute fonction publique et des politiques de la surcharge de l’État et de son nécessaire repositionnement fondé sur son optimisation et sa rationalisation ; un exemple américain d’une réforme de grande ampleur de gestion des dépenses publiques qui commence à faire parler de lui.

  • 8 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 2.
  • 9 Jean-Jacques Carré, X-Air promotion 1952, est décédé en 1986. Il est l’auteur avec Paul Dubois et E (...)
  • 10 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 29.
  • 11 Hubert Lévy-Lambert, né en 1935, X-Mines, promotion 1953.
  • 12 Jean-Pierre Guillaume, X-Armement, promotion 1955. Il succède à Pierre Cazala, X-Mines, promotion 1 (...)
  • 13 Promotion 1954.

8Des besoins émergents, des nouvelles missions, des techniques disponibles et adaptables, une volonté du ministre, tous ces facteurs sont parfaitement évalués par Jean Saint-Geours qui, dans sa grande note stratégique de l’été 1965, présente comme l’objectif prioritaire de la direction le développement des deux nouvelles missions porteuses de l’ODP : « établir et appliquer des méthodes d’appréciation de la rentabilité des investissements du secteur public, ainsi que du rendement des services de l’administration » et d’autre part « déterminer les éléments de décision pour les principales interventions sectorielles de l’État : énergie, agriculture, recherche, etc. autant que possible en utilisant le calcul économique »8. Le fer de lance de cette stratégie semble être au vu des archives la nouvelle division de la Rentabilité des investissements créée en 1965 et confiée à Jean-Jacques Carré, polytechnicien âgé de 28 ans9. En étant chargée de critiquer et de juger les projets d’investissements soumis au ministère des Finances du point de vue « du mode d’estimation et de la solidité des données de base ; de la rigueur des méthodes d’analyse, de la validité des critères de choix » afin de mettre progressivement au point « une doctrine d’ensemble qui définirait les opérations dont la rentabilité pourrait être systématiquement étudiée et formulerait des critères de choix qui tendraient peu à peu à s’harmoniser »10, cette nouvelle division est clairement assignée au projet ODP. Elle semble rétrospectivement omniprésente dans ce domaine, notamment par la prolifération d’écrits méthodologiques et stratégiques sur le sujet. Cependant, le rôle central de la division ne doit pas occulter celui, plus discret, de deux de ses consœurs qui prennent part à l’opération de manière croissante au fur et à mesure de son avancement : la division des Actions économiques publiques chargée de l’étude économique des interventions publiques et des actions sectorielles de l’État mais également de l’analyse des effets économiques des décisions politiques, confiée à Hubert Lévy-Lambert, polytechnicien, ingénieur du corps des Mines11 ; la division des Structures de production chargée notamment de l’étude des structures industrielles afin de définir leur optimum de développement confiée à Pierre Cazala puis à Jean-Pierre Guillaume, tous les deux polytechniciens12. Ces trois divisions qui doivent insuffler la nouveauté sont soutenues et guidées d’un point de vue méthodologique et scientifique par la nouvelle section de Recherche opérationnelle pilotée par Jacques Raiman13, polytechnicien, ingénieur du corps des Ponts et Chaussées. Il faut souligner la prédominance des polytechniciens dans ce nouveau domaine de prédilection de la direction de la Prévision.

  • 14 François Fourquet, op. cit., p. 313 et entretien de Jean Saint-Geours, 22 juin 1992, Paris, Aude Te (...)
  • 15 SAEF, B 51 992, compte rendu du comité de Liaison du 2 mars 1966, 15 mars 1966, 5 p.

9Dès 1965, Jean Saint-Geours obtient l’accord du ministre des Finances pour lancer deux études qui doivent être considérées comme précurseurs de la RCB14, le RER et l’avion Concorde. Les nouvelles équipes de la seconde sous-direction en sont chargées : la division des Actions économiques publiques pour le Concorde et la division de la Rentabilité des investissements pour le RER, épaulées par la division des Structures. Ces études sont sous-tendues par une série de questions annonciatrices de la méthode RCB : quel peut être le but de ces opérations ? quels seront leurs effets dans les domaines de la vente, du progrès technique, de l’emploi ? de telles dépenses sont-elles avantageuses par rapport à d’autres modes de transport ? dans le déroulement des travaux, quel rythme adapter, quels tronçons du RER faut-il exécuter d’abord ? Pour répondre à ces questions, les divisions recourent au calcul économique, une fois admises des conventions et des hypothèses de base. Les premiers résultats sont remis au ministre en mars 1966. Simultanément, il est perçu au sein de la direction que de telles méthodes peuvent s’appliquer à l’équipement national : autoroutes, services d’hôpitaux, équipements d’enseignement. Il s’agit toujours d’évaluer la rentabilité d’une dépense publique au regard des services qu’en attend la collectivité. Ce qui vaut pour les dépenses publiques vaut également pour les « interventions » publiques et l’objectif de Jean Saint-Geours est de déterminer les différents moyens dont dispose l’État (tarification, fixation des loyers, réglementation des transports par exemple) les mieux adaptés aux objectifs poursuivis qui doivent toujours être centrés sur l’idée de rendre maximale la satisfaction des divers groupes sociaux dans le présent et dans l’avenir. La sélection s’appuie systématiquement sur l’application de techniques de calcul économique qui permettent de définir la décision la mieux adaptée aux fins qu’elle s’est données15.

1. Le modèle américain : une aubaine

  • 16 SAEF, B 51 992, compte rendu du comité de Liaison du 2 mars 1966, 15 mars 1966, 5 p, p. 5 et B 52 0 (...)
  • 17 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 2.
  • 18 Lettre de Pierre Lequéret à Aude Terray du 22 juin 2000.

10Nous voudrions insister sur un point : il ne faut pas exagérer le poids du modèle américain dans la décision de Jean Saint-Geours de lancer l’ODP. Avant d’envoyer pour la première fois un de ses cadres effectuer une tournée aux États-Unis pour faire le point sur le PPBS et tout en ne niant pas qu’il ait été au courant de l’expérience américaine, Jean Saint-Geours a déjà lancé des études précurseurs de la RCB dont les conclusions ont été remises au ministre le 2 mars 1966. À la fin du mois, Jean Saint-Geours peut même se targuer d’un vrai succès d’accueil auprès des autres directions du ministère qui lui demandent d’appliquer ces nouvelles méthodes à un certain nombre de dossiers16. D’autre part, en envoyant un cadre à l’étranger, la direction de la Prévision reste dans ses attributions puisqu’une de ses missions consiste à « rendre plus rigoureuse notre connaissance des économies étrangères aux fins de comparaison ou d’actions en commun »17. Jean Saint-Geours choisit Pierre Lequéret qui est un administrateur civil, ancien rédacteur au ministère des Finances, entré au BSEF en 1944 ; en septembre 1966, celui-ci a quarante-cinq ans, il est le chef d’une ancienne division, la division des Administrations et il est en attente d’un débouché18. L’envoi d’un administrateur de qualité, mais non d’un « jeune loup » de la division Rentabilité des investissements qui s’est pourtant lancée dans des travaux embryonnaires de la RCB, révèle à notre avis l’état d’esprit du directeur de la Prévision : il est curieux des nouvelles méthodes américaines mais il n’entend pas s’en inspirer complètement. Ce que cherche Jean Saint-Geours, c’est un modèle commode auquel se référer pour légitimer son projet et le vendre au ministre des Finances.

  • 19 SAEF, B 52 319, « Rapport Lequéret : le Planning, Programming, Budgeting System (PPBS) », septembre (...)
  • 20 La Rand Corporation à Santa Monica en Californie est un organisme d’étude qui réunit environ 500 ca (...)
  • 21 SAEF, B 52 319, « Rapport Lequéret : le PPBS », septembre 1966, p. 17.
  • 22 Ibid., p. 1.
  • 23 Ibid., p. 2.
  • 24 Ibid., p. 4.

11Que contient ce premier rapport administratif français sur le PPBS ? En soixante-deux pages, il retrace la mission de six semaines à Washington qui s’est déroulée à la fin du mois d’août 1966, période de l’apogée de l’expérience américaine19. Pierre Lequéret effectue une grande partie de sa mission auprès du Bureau of the Budget directement rattaché au Président des États-Unis qui est chargé de préparer le budget fédéral ; ce bureau, composé en majorité de jeunes économistes, est censé constituer le centre d’impulsion du PPBS au sein de l’administration américaine. L’auteur du rapport rappelle que le ministère de la Défense américain est à l’origine de ces méthodes en ayant d’une part lancé les techniques de recherche opérationnelle pendant la Seconde Guerre mondiale, puis en ayant développé à partir de 1961 sous la houlette du secrétaire d’État à la Défense, R. Mac Namara, entouré d’économistes de la Rand Corporation20 des études approfondies sur les moyens d’améliorer sa gestion. Pour ces économistes, « le problème général est de déterminer la stratégie de préparation des forces armées la plus efficace, c’est-à-dire celle qui maximise la valeur de l’objectif atteint avec des ressources données, ou la plus économique, c’est-à-dire celle qui minimise le coût d’acquisition d’un objectif donné »21. Leurs études ont permis de réaliser des économies substantielles dans le budget de la Défense de l’ordre de 5 à 10 % et elles séduisent le président Johnson ; celui-ci décide et annonce en décembre 1965 la généralisation de ces méthodes à l’ensemble de l’administration américaine. Pierre Lequéret, tout en avertissant le lecteur que le PPBS est une innovation en phase de conception qui présente des contours flous, définit ainsi son objectif : « Le nouveau système aurait pour objet d’une part de mettre à la disposition de ceux qui sont chargés de prendre des décisions sur la répartition des dépenses publiques des instruments leur permettant de faire des choix de la manière la plus rationnelle possible, d’autre part de s’assurer que les décisions sont exécutées efficacement et économiquement »22. Puis il explicite la terminologie, qui éclaire sur la méthode elle-même : « Le planning serait la stratégie administrative, c’est-à-dire le recensement des objectifs possibles, le choix de ces objectifs et des chemins permettant de les atteindre ; le programming, la tactique administrative entendue au sens d’aménagement physique optimal du chemin choisi ; le budgeting, l’exécution financière, c’est-à-dire d’une part la traduction détaillée en termes budgétaires des programmes et d’autre part le contrôle de l’exécution »23. Il ne cache pas qu’il est séduit par le PPBS et par l’ampleur de ses conséquences : « La vérité est que le PPBS porte en lui les germes d’une transformation radicale de la fonction budgétaire »24.

  • 25 Nous analyserons plus loin la prise de conscience par Pierre Lequéret des obstacles et des difficul (...)

12Bien qu’il ne se limite pas à une description et ne soit pas un panégyrique25, le rapport de mission de Pierre Lequéret devient une référence obligée dans toutes les notes de la direction de la Prévision destinées à convertir ses interlocuteurs et doit être considéré comme le point de départ légitimant et officialisant le projet ODP au sein du ministère des Finances. Le caractère systématique pris par les méthodes américaines sert la stratégie de vente de Jean Saint-Geours en donnant à ses nouvelles études un label de sérieux et de modernité. L’expérience américaine est une aubaine qui va lui permettre de se rassurer lui-même au sujet des récentes orientations qu’il a décidées et de les justifier en interne, de s’en inspirer pour affiner son projet, mais bien plus encore de susciter à l’extérieur intérêt et croyance.

2. Le lancement interne du programme ODP

  • 26 SAEF, B 51 992, note du directeur aux chefs de division, 15 novembre 1966, 4 p., p. 2.

13Fort des premières études, et conforté dans ses projets grâce au rapport Lequéret, Jean Saint-Geours annonce à ses troupes le lancement officiel du programme ODP en indiquant qu’« il s’agit pour le moment de faire comprendre l’intérêt de la méthode aussi bien pour la préparation des budgets annuels que pour l’élaboration des choix du Plan ou que pour l’éclairage des décisions de longue portée. Des études judicieusement choisies dans quatre ou cinq domaines budgétaires nous permettront de roder les techniques et de former des équipes »26. L’objectif est ambitieux et clair, la direction de la Prévision sert de bureau d’études, elle doit persévérer dans la phase d’expérimentation afin de préciser son projet qui doit ultérieurement s’externaliser pour se développer de manière générale.

  • 27 SAEF, B 51 992, Fiche opérationnelle de la division Rentabilité des investissements, 15 novembre 19 (...)
  • 28 SAEF, B 52 375, division Rentabilité des investissements, « Fiche d’opération détaillée sur l’étude (...)
  • 29 Ibid., p. 2.
  • 30 Ibid.
  • 31 SAEF, B 51 992, fiche opérationnelle de la division Rentabilité des investissements « Recherche ren (...)

14En novembre 1966, la division de la Rentabilité des investissements se lance, par un souci d’apprentissage et d’expérimentation, avec l’objectif de mettre au point une méthode extensible à d’autres domaines27, dans deux vastes études centrées sur des questions de santé publique : la généralisation accélérée du BCG et la rentabilité d’un centre de traumatologie comparée à un service de chirurgie ordinaire. Celle qui porte sur les coûts et les avantages de la généralisation de la vaccination BCG28 doit répondre à une question : « quel dosage optimum de moyens (vaccination, dépistage, traitement, réadaptation) employer pour supprimer la tuberculose au moindre coût ? ». Pour justifier leur choix, les cadres de la division de la Rentabilité des investissements expliquent que le BCG est une vaccination simple à réaliser, que la tuberculose est encore un problème de santé publique, et qu’elle est une maladie cernée par de nombreuses statistiques29. Ils optent donc de manière pragmatique pour un sujet qui leur paraît réalisable en termes de moyens, mais également judicieux pour développer les politiques de prévention et ils insistent sur son aspect expérimental dont les enseignements pourraient s’appliquer à d’autres sujets du même ordre : vaccination contre la grippe et la rubéole, prévention de l’alcoolisme et du tabac, lutte contre la pollution de l’eau et de l’air, etc.30. Ils soulignent la nécessité d’instaurer des relations suivies avec les divers interlocuteurs extérieurs détenteurs des informations de base : ministère des Affaires sociales, INSERM, CREDOC, INED, INSEE, Assistance publique de Paris, Institut Pasteur et Mérieux, etc. Quant à l’étude sur la rentabilité comparée d’un centre de traumatologie et d’un service de chirurgie ordinaire, elle permettra d’élaborer une « recherche méthodologique de la mesure des coûts et des avantages comparés de deux techniques de soins médicales exercées avec des moyens en investissements plus coûteux dans un cas (traumatique spécialisée) que dans l’autre (chirurgie générale) » de manière à répondre à la question : vaut-il mieux créer des services spécialisés ou des services généraux ? Cette enquête est effectuée en liaison avec le groupe de Recherche opérationnelle et avec la division des Actions économiques publiques ; elle nécessite également de nombreux et réguliers contacts extérieurs à l’hôpital Cochin et Poincaré, au centre Fernand Vidal et auprès des compagnies d’assurances. Il est précisé que la collaboration d’un interne dans chacun des services visités est indispensable pour traduire les dossiers des malades en langage opératoire, de même le concours des caisses de Sécurité sociale pour exploiter un échantillon de traumatisés31.

3. Le comité de Liaison

15Les études lancées dès 1965 sont présentées par le directeur de la Prévision au comité de Liaison dont les réunions se déroulent au cabinet du ministre et qui, à l’instar des souhaits testamentaires de Claude Gruson, implique les directions du ministère dans les travaux de la DP. Jean Saint-Geours y vante les vertus de ces nouvelles méthodes, et celles-ci légitiment intellectuellement et scientifiquement la nouvelle direction auprès de ses consœurs. Le concept ODP permet également à la direction de la Prévision de s’insérer au sein du ministère, il est le vecteur favorisant sa vocation inter-directionnelle.

  • 32 SAEF, B 51 992, « Compte rendu du comité de Liaison du 2 mars 1966 », 15 mars 1966, 5 p., p. 5 et S (...)

16Ces réunions du comité de Liaison donnent la possibilité à Jean Saint-Geours de tester l’intérêt que peuvent susciter les études ODP. Comme le SEEF à ses débuts avec le comité d’Experts puis avec la commission des comptes de la Nation, le comité de Liaison permet à la direction de la Prévision de faire connaître ses travaux et d’associer les partenaires dont elle a besoin pour développer ses projets. À la fin du mois de mars 1966, et bien avant la mission de Pierre Lequéret, l’accueil est favorable, notamment de la part de la direction du Budget qui passe des commandes en demandant à la direction de la Prévision de se pencher sur le projet d’aérobus, sur le programme spatial, et sur la structure de l’industrie pharmaceutique ; le directeur du Trésor, quant à lui, souhaite une étude sur le projet de Tunnel sous la Manche32.

  • 33 SAEF, B 51 992, « Compte rendu du comité de Liaison du 4 novembre 1966 », 5 p.
  • 34 Ibid., p. 3.

17Le compte rendu du comité de Liaison du 4 novembre 196633 prouve l’implication croissante de la direction du Budget dans les travaux de sa jeune consœur ; ses avis deviennent même directifs : « M. de La Genière demande s’il est opportun de consacrer encore de gros moyens à cette étude (le Concorde) […] étant donné que les décisions sont déjà prises. Il est décidé que l’étude sur l’équipement hospitalier sera poursuivie après que M. de La Genière aura précisé ce qu’il en attend »34. À l’issue de cette réunion, l’alliance est scellée et la collaboration est officiellement annoncée :

  • 35 Ibid.

« Des études sont envisagées sur l’optimisation des dépenses publiques en liaison avec la direction du Budget. Elles visent, par exemple, à comparer le coût de moyens alternatifs pour atteindre un objectif déterminé ou à déterminer, pour des moyens donnés, celui des objectifs possibles qui présenterait le plus d’avantages »35.

B. La stratégie d’alliance avec la direction du Budget36

  • 36 À notre connaissance, les cartons d’archives ne contiennent pas de notes émanant de la direction du (...)
  • 37 Renaud de La Genière est né en 1925. ENA-inspecteur des Finances, promotion 1950, il est directeur (...)

18Fort de l’intérêt qu’il a réussi à susciter en comité de Liaison autour des premières études ODP effectuées en interne et du rapport de Pierre Lequéret, Jean Saint-Geours va employer son énergie à convaincre le directeur du Budget de ne pas se limiter à passer des commandes mais de s’investir complètement dans le projet. Les facteurs humains jouent en sa faveur : Renaud de La Genière37 est un jeune directeur du Budget, qui bénéficie d’une aura de modernité, mais surtout ils sont de la même promotion à l’ENA, tous les deux inspecteurs des Finances, et ils se savent protestants. Renaud de La Genière a contribué à faire accélérer le dossier de la titularisation des chargés de mission en 1962 car, selon les propos de Claude Gruson, il était ouvert et intéressé parles travaux du SEEF. Le fruit semble mûr et dès novembre 1966, une réunion des deux directeurs scelle le début d’une collaboration au cours de laquelle

  • 38 SAEF, B 51 992, compte rendu de la réunion du 3 novembre 1966 avec le directeur du Budget, 2 p., p. (...)

« M. Saint-Geours fait l’état des réflexions menées au sein de la DP à ce sujet, notamment depuis la mission de M. Lequéret aux États-Unis. Il remet une note verbale à M. de La Genière. Ce dernier déclare qu’il a un préjugé favorable à l’égard de cette ligne de recherche mais que le projet est très ambitieux. Une nouvelle réunion des deux directeurs spécialement consacrée à ce sujet pourrait avoir lieu ultérieurement »38.

  • 39 Nous ne partageons pas le point de vue de Vincent Spenlehauer qui, dans sa thèse de doctorat de sci (...)

19Conscient que son projet dépend de la volonté de la direction du Budget et confiant dans la personnalité énergique de son camarade de promotion, Jean Saint-Geours va s’employer à démontrer que le projet ODP sert la logique fonctionnelle de la direction du Budget et à convaincre son directeur de débloquer les moyens nécessaires à son développement. Le directeur de la Prévision vend au directeur du Budget son projet ODP dans deux notes datées de janvier 1967 et de septembre 196739.

1. La note de janvier 1967

  • 40 SAEF, B 52 090, Jean Saint-Geours, « Projet de programme d’étude pour l’optimisation des dépenses p (...)
  • 41 Ibid., p. 3.
  • 42 Ibid.
  • 43 Ibid., p. 4.

20La première grande note40 présentant l’ODP au directeur du Budget date de janvier 1967. Elle est destinée à convaincre le directeur du Budget de l’intérêt du projet. Jean Saint-Geours se réfère à deux exemples : les travaux lancés à EDF sous l’impulsion de Marcel Boiteux et Pierre Massé portant sur les choix d’investissement et la politique tarifaire41 pour élaborer des modèles qui « ont conduit dans le domaine de la politique tarifaire à différencier la tarification optimale dans le temps (heures de pointe, heures creuses) et selon la nature de la demande (puissance garantie, demande aléatoire), ce qui a eu des effets heureux sur la demande et permis d’économiser des investissements coûteux »42 ; et les méthodes américaines d’analyse économique pour la comparaison des projets qui sont désormais généralisées à l’ensemble des départements ministériels43.

21Jean Saint-Geours regrette que ces techniques n’aient pas connu les mêmes développements en France pour les dépenses de l’État et que les justifications des demandes présentées par les ministères techniques lors de la préparation du Plan et du Budget ne soient pas plus rationnelles et scientifiques. Il présente la RCB comme un outil à la disposition de la direction du Budget face aux ministères dépensiers :

  • 44 Ibid., p. 3.

« L’absence de justification économique suffisamment claire et complète rend difficile la tâche des administrations responsables et tout particulièrement celle de la direction du Budget »44.

  • 45 Ibid., p. 4.
  • 46 Ibid., p. 2.

22Ce qui frappe rétrospectivement le lecteur, c’est que Jean Saint-Geours affirme que c’est la diminution des dépenses publiques qui est visée car « on peut penser que ce programme produira des économies, c’est-à-dire conduira à obtenir les mêmes avantages pour la collectivité à un moindre coût »45, faisant miroiter les économies réalisées au ministère de la Défense américain grâce à ce programme : 5 à 10 % du montant des dépenses. On ne peut manquer de relever les propos antinomiques du directeur de la Prévision qui avait averti au début de sa note que « le problème n’est pas de réduire absolument les dépenses de l’État, mais de rendre optimum le service rendu pour chaque franc dépensé »46 et qui dans un second temps présente l’ODP comme l’outil permettant de réaliser des économies. Ainsi se révèle la contradiction initiale du projet : pour Jean Saint-Geours, il s’agit d’optimiser les dépenses publiques, alors que pour Renaud de La Genière, poussé par sa logique fonctionnelle et encouragé à l’époque par le pouvoir politique à présenter un budget en équilibre, il s’agit d’économiser.

  • 47 Ibid., p. 12.

23Pour développer cet argument d’économie, Jean Saint-Geours insiste sur l’importance d’évaluer les coûts en donnant l’exemple du Concorde qui coûtera trois fois plus cher que prévu et le RER deux fois plus cher. L’intérêt de l’ODP est donc de fournir une comparaison des coûts et des avantages afin de déterminer le projet qui a la meilleure rentabilité mais également grâce à l’utilisation des bilans actualisés de pouvoir « déterminer une date optimale de mise en service d’un équipement »47 et d’évaluer les « économies externes » propres aux investissements publics, c’est-à-dire les retombées indirectes d’un investissement, par exemple avec le Concorde la coopération franco-anglaise ou la stimulation de la recherche dans le secteur de la machine-outil.

  • 48 Ibid., p. 16.

24Dans la seconde partie de sa note, Jean Saint-Geours fait preuve de prudence ; il se garde bien de présenter des objectifs trop ambitieux qui nécessiteraient d’importants moyens susceptibles d’inquiéter le directeur du Budget ! Il ne plaide pas en faveur d’une transposition du modèle américain qui consisterait à traiter l’ensemble des dépenses publiques mais il préconise une formule limitée à l’étude de six secteurs : éducation, santé, équipement, agriculture, énergie, PTT. Il précise que « dans ces secteurs eux-mêmes, les études ne seraient pas exhaustives. Elles porteraient sur un petit nombre d’opérations […]. Il pourrait s’agir de quelques grands projets d’investissements ou de quelques opérations de politique tarifaire ou bien d’opérations d’investissements plus petites mais se reproduisant en grand nombre dans les secteurs considérés : par ex. la rentabilité d’1 km d’autoroute, d’un centre hospitalier »48.

  • 49 Ibid.
  • 50 Ibid.

25Jean Saint-Geours propose ensuite un calendrier : les premiers résultats devront être obtenus à l’été 1969 pour les arbitrages du 6e Plan et pour la préparation du Budget de l’année 197149. La seconde étape porterait sur l’année 1972, « elle viserait alors un élargissement du champ des études, leur prolongement au niveau de la réforme des nomenclatures qui seraient alors adaptées aux procédures de préparation des décisions. Cette seconde étape devrait permettre ensuite un traitement exhaustif du problème de l’ODP pour la préparation du 7e Plan »50. Le directeur de la Prévision aborde là un sujet délicat en suggérant que l’ODP constitue un moyen pour la direction du Budget de reprendre l’initiative sur le Plan en lui fournissant les moyens d’une contre-expertise. L’ODP se situe bien dans la nouvelle logique fonctionnelle de la direction de la Prévision qui depuis le détachement du Plan du ministère des Finances et depuis sa propre création joue le jeu du ministère des Finances face à un Planin dépendant.

  • 51 Ibid., p. 17.
  • 52 Ibid.

26Le directeur de la Prévision propose ensuite une stratégie de développement qui place la direction du Budget au cœur du futur dispositif. Il préconise la création de groupes de travail réunissant les représentants des ministères et des entreprises publiques étudiées, un membre de la direction de la Prévision et un membre de la direction du Budget « qui serait en principe le président du groupe »51. Plus loin il insiste : « D’une façon générale, la direction du Budget serait maître d’œuvre du programme » et il précise que la direction de la Prévision interviendrait comme « son conseiller technique »52. Jean Saint-Geours sait bien que la direction du Budget, jalouse de ses prérogatives, ne s’investira pas dans un projet qu’elle ne maîtrise pas. On relèvera cependant la manière floue et prudente avec laquelle le directeur aborde le rôle de sa direction dans le futur processus de l’opération qui révèle au-delà de la stratégie de vente à l’égard du directeur du Budget la difficulté pour une adhocratie à faire valoir sa place institutionnelle. Le rôle que la direction de la Prévision envisage d’obtenir n’est pas encore déterminé : livrer clés en main un projet ? coordonner les futurs travaux ? devenir le sous-traitant technique de la direction du Budget ? contrôler les travaux réalisés dans les ministères ? centraliser les informations ? diffuser les méthodes ? sensibiliser et informer ? Le parallèle avec l’INSEE sous Claude Gruson s’impose : la direction de la Prévision comme l’INSEE n’est pas dans une position institutionnelle forte face à ses partenaires, ce qui l’oblige à les rassurer sur ses intentions en leur déclarant officiellement qu’elle se cantonne à un rôle de sous-traitant tout en espérant bien secrètement étendre son champ de pouvoir et jouer un rôle d’influence et de conception capable de peser au niveau décisionnel. Afin d’utiliser la marge de manœuvre dont elle dispose, elle propose de se charger des tâches de coordination qui, par leur lourdeur en temps, en investissement intellectuel et en relations humaines ne sont pas a priori susceptibles d’intéresser une administration comme la direction du Budget aux prises avec ses tâches quotidiennes ; ce rôle de coordination désinvesti par ses partenaires lui permet en fait d’accéder à une position stratégique, celle de carrefour des informations et de passage obligé des divers interlocuteurs associés au projet.

  • 53 Ibid.

27Jean Saint-Geours aborde ensuite la délicate question des moyens : « Il faut prévoir des moyens importants en personnel et en crédits d’études »53 néanmoins difficiles à évaluer au stade du lancement de l’opération. Jean Saint-Geours se prononce en faveur de la création de services d’études dans les ministères qui n’en sont pas encore dotés et du renforcement des services déjà existants. Pour ce qui concerne sa direction, il réclame la création de vingt postes supplémentaires ; il estime nécessaire d’adjoindre aux responsables des budgets sectoriels à la direction du Budget un spécialiste de l’ODP. Il demande des crédits pour monter des séminaires d’information et de formation destinés aux futurs utilisateurs et aux concepteurs et techniciens de l’opération. Il souhaite aussi des crédits destinés à réaliser des études ponctuelles (enquêtes, calculs sur ordinateur) et à sous-traiter certains travaux de modélisation (SEMA, CEPREL, CERMAP).

2. La note de septembre 1967

  • 54 SAEF, B 52 090, Jean Saint-Geours, « Note pour le directeur du Budget », 5 septembre 1967, 8 p.
  • 55 Ibid., p. 2.

28En septembre 1967, Jean Saint-Geours n’a pas obtenu les moyens qu’il demandait en janvier. Le dossier n’avance pas. Le directeur de la Prévision revient à la charge auprès du directeur du Budget en renouvelant sa demande de collaboration et en réitérant ses arguments de vente54. Il déplore l’enlisement du projet qu’il impute aux ambiguïtés qui entourent le projet ODP et aux différences d’approche des deux directions : pour le Budget, la RCB constitue une arme potentielle vis-à-vis des ministères dépensiers, tandis que pour la Prévision, elle doit être davantage considérée comme un outil d’optimisation. Et Jean Saint-Geours met en garde la direction du Budget contre la tentation du centralisme expéditif : « les représentants de la direction du Budget ont suggéré que, dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de Finances, une circulaire s’inspirant de l’exemple américain PPBS pourrait être adressée à l’ensemble des ministères dépensiers, pour demander à l’occasion de toute opération nouvelle d’une certaine importance, qu’il s’agisse ou non d’un investissement, que soit fourni, dans un cadre standard, un minimum d’informations et de justifications économiques permettant d’en apprécier le coût et l’utilité ». Cela compromettrait le succès de l’opération. La direction de la Prévision est, elle, favorable à un « développement progressif du processus d’optimisation »55.

  • 56 François Fourquet, op. cit., p. 313.
  • 57 C’est bien l’objectif des commissions de la Hache de l’entre-deux-guerres, mais également du Comité (...)
  • 58 SAEF, B 52 375, division Rentabilité des investissements, « Quelques indications sur une stratégie (...)

29Ces ambiguïtés de départ se manifestent de manière encore plus explicite lorsqu’il s’agit de baptiser officiellement le projet. Jean Saint-Geours se souvient à ce propos : « Nous étions impressionnés par ce qui se faisait aux États-Unis où ça s’appelle PPBS. J’en convaincs mon collègue du Budget peu de temps avant mon départ, à condition que ça s’appelle RCB, Rationalisation des Choix Budgétaires, parce que “optimisation”, la direction du Budget n’aime pas beaucoup ça, et DP, ça fait un peu trop direction de la Prévision ! On n’a pas d’amour propre, on transforme ODP en RCB et ça n’a vraiment débouché qu’après mon départ »56. Ce qui est présenté comme une anecdote par le directeur de la Prévision révèle les divergences conceptuelles propres au lancement de la RCB. En choisissant le terme optimisation, Jean Saint-Geours oriente sa réforme dans la lignée des travaux de microéconomie fondés sur la recherche d’un optimum de gestion ; il n’est pas guidé par la volonté d’une diminution des dépenses publiques mais bien plutôt par celle d’une plus judicieuse utilisation. D’autre part, en choisissant les termes « dépenses publiques », Jean Saint-Geours doit une fois encore être considéré comme un ancien du FDES qui a une conception large du rôle de l’État dans le domaine économique, industriel et financier, quel que soit son mode de financement. Renaud de La Genière, quant à lui, en se prononçant en faveur des termes « choix budgétaires » avance une autre perspective : l’action de choisir consiste à donner la préférence à certains postes au détriment de certains autres et le terme « budgétaires » indique la conception très maison du projet initial rapporté au Budget, à la procédure budgétaire et à l’objectif d’équilibre budgétaire bien plus qu’aux conséquences économiques des dépenses de l’État qui auraient dépassé le cadre de l’action directe du Budget. Quant au mot rationalisation, il s’inscrit dans une tradition administrative qui remonte à la sortie de la Première Guerre mondiale et qui vise à couper et à tailler dans les effectifs, à supprimer les doubles emplois en fusionnant les services et les administrations afin de limiter les dépenses et le développement jugé trop important de l’État57. Il ne s’agit donc pas d’un simple débat de forme, et il nous semble que le nom de code de l’opération illustre bien les inflexions et les ambiguïtés qui ont prédominé à son lancement. La position de Renaud de La Genière est conforme à la logique fonctionnelle et à la doctrine de sa direction et Jean Saint-Geours de manière pragmatique sait que son projet pour réussir doit faire l’objet d’une appropriation par la direction du Budget, quitte à composer. Cette alliance est considérée comme vitale par les concepteurs de la direction de la Prévision, conscients que leur projet implique des moyens mais surtout une prise de conscience et un changement des mentalités dans l’ensemble de l’administration dont la direction du Budget est le relais essentiel : « stimulés par l’intérêt réel que porte le Budget à cette opération, les différents services administratifs sont appelés à découvrir eux-mêmes la possibilité de meilleures procédures de choix »58.

  • 59 Ibid., p. 2.
  • 60 SAEF, B 52 090, Jean Saint-Geours, « Note pour le directeur du Budget », 5 septembre 1967, 8 p., p. (...)
  • 61 Ibid., p. 5 et 6.
  • 62 Ibid., p. 6.
  • 63 Ibid.
  • 64 Ibid., p. 7.
  • 65 Ibid.

30Dans sa note de septembre 1967, Jean Saint-Geours se plaint également de ne pas avoir obtenu les moyens demandés quelques mois plus tôt : « il ne paraîtrait pas satisfaisant de se contenter de la situation actuelle, où la direction de la Prévision, avec des moyens limités, s’efforce à partir de cas ponctuels, de dégager une méthodologie »59. Pour se faire entendre et obtenir une collaboration opérationnelle de son collègue, il met en avant cette fois-ci sans réserve les économies qui résulteront de la mise en œuvre du projet : « Je n’ai pas manqué de souligner que si un tel programme était de nature à introduire une sorte de novation dans les procédures de préparation des décisions et, en fin de compte, permettre des économies substantielles, sa réalisation supposait la mise en œuvre de moyens relativement importants, notamment en personnel qualifié, tant au sein du département que dans les autres ministères intéressés »60. Il rassure son confrère en rappelant qu’il n’est pas question de vouloir lancer en France un programme de la même ampleur qu’aux États-Unis et il propose de se limiter à quelques études pilotes concernant sept ministères (Affaires sociales, Agriculture, Équipement et Transports, Postes et Télécommunication, Industrie, Éducation nationale, Finances)61. Le directeur de la Prévision réaffirme que « la direction du Budget étant maître d’œuvre du programme », le rôle de la direction de la Prévision est de lui offrir les prestations d’« un bureau d’études efficace »62 ; sa mission consisterait à « contrôler et orienter les travaux décentralisés à réaliser par les ministères techniques, les grandes entreprises et éventuellement des sociétés d’études privées »63 et ses cadres « joueraient le rôle d’animateurs et de conseillers techniques, assurant la coordination des études sur le plan méthodologique »64. Jean Saint-Geours attribue cependant à la DP un rôle moins modeste et moins effacé que dans sa dernière note, puisqu’il n’hésite pas à revendiquer pour sa direction non seulement les tâches stratégiques de centralisation et de coordination, mais également celles de conception, d’impulsion et de contrôle. Des attributions plus larges exposées de manière explicite en raison sans doute de la prise en compte récente de certaines pesanteurs susceptibles de nuire au projet : d’une part, les membres de la direction du Budget accaparés par des tâches administratives classiques n’ont ni le temps ni forcément le goût ou l’aptitude d’entreprendre une réforme de cette envergure et, pourraient être tentés de l’infléchir dans un sens trop « Budget » ; d’autre part, mettre en avant la direction du Budget peut s’avérer périlleux et maladroit en risquant de provoquer des réactions de méfiance et des réticences de la part des ministères qui pourraient y voir un moyen de renforcer la tutelle de la direction du Budget, alors que leur adhésion est justement indispensable pour la réussite de l’entreprise. C’est pour faire accepter cet élargissement du rôle de sa direction que Jean Saint-Geours appelle à la création d’un groupe de synthèse piloté conjointement par les deux directions, destiné à préciser le programme d’études, son calendrier et ses moyens, à coordonner le déroulement des premières études afin d’en dégager une méthode susceptible d’être généralisée, et à en mesurer « leurs effets sur la procédure budgétaire et la planification »65.

  • 66 Pierre Cortesse est né en 1927, ENA, administrateur civil à la direction du Budget, il est successi (...)
  • 67 Pierre Suard, né en 1934, est polytechnicien, ingénieur du corps des Ponts et Chaussées de la promo (...)

31Jean Saint-Geours obtient la mise sur pied d’une mission commune aux États-Unis réunissant des membres de la direction du Budget, Guy Vidal et Pierre Cortesse66, des membres de la direction de la Prévision, Gérard Eldin et Jacques Raiman ainsi que Pierre Suard67, chargé de mission au cabinet du ministre Michel Debré. Guy Vidal se souvient :

  • 68 Guy Vidal, né en 1929, ENA, sous-directeur à la direction du Budget, 1966-1970. Cassette 4, Paris, (...)

« On a appelé cela la mission des fonctionnaires anonymes parce que quand on a fait notre rapport, on a pensé à tout sauf à joindre la liste des gens qui composaient la mission […]. Nous sommes partis aux États-Unis pour voir où ils en étaient. Et on est allé aussi bien à Washington que dans une collectivité locale, à Los Angeles, pour voir quel était l’état d’avancement des réflexions aux États-Unis et comment fonctionnait le PPBS. Et on est revenus avec l’idée qu’il fallait essayer de faire quelque chose dans lequel on rapprocherait davantage qu’on ne pouvait le faire en France, parce que le budget français était un simple budget de moyens, les missions et les moyens. Deuxièmement, l’idée aussi était celle d’une approche interdisciplinaire : avoir une vision beaucoup plus globale des problèmes que l’on n’en avait. Et puis la troisième idée était qu’on aurait certainement à créer une sorte d’institut de réflexion en France »68.

  • 69 SAEF, B 52 090, Jean Saint-Geours, « Note pour le directeur du Budget », 5 septembre 1967, 8 p., p. (...)
  • 70 SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Note pour le ministre, objet : Compte rendu d’une mission aux États-U (...)

32À l’issue de cette mission, Pierre Suard devient le relais précieux des concepteurs de l’ODP au cabinet, auprès du ministre. Ce dernier, par sa formation initiale (X-Ponts), son âge (33 ans), ses affinités avec Jacques Raiman (même corps et même promotion), mais également par sa première expérience professionnelle au service économique du ministère des Travaux publics qui a largement contribué au développement du calcul économique axé sur la rentabilité des investissements et dont les travaux se sont très vite inspiré des méthodes américaines de PPBS, joue un rôle influent et décisif auprès du ministre. Les notes écrites le prouvent, et au retour de cette mission commune des deux directions, Pierre Suard non seulement vante à son ministre l’intérêt « évident » de telles méthodes qui permettent de « faire la chasse aux doubles emplois dans le Budget de l’État », de « présenter clairement au responsable de la décision toutes les conséquences de la politique choisie », d’« assurer la préparation des décisions en étudiant leurs conséquences dans le long terme », de « donner la possibilité de suivre la réalisation des objectifs dans un cadre budgétaire adapté »69, mais il plaide en faveur de leur introduction en France « après adaptation éventuelle aux habitudes françaises »70. Cette tournée collégiale aux États-Unis s’avère également décisive car c’est à son retour que la direction du Budget se rallie à la stratégie de développement proposée par Jean Saint-Geours qui consiste à concentrer le lancement du projet sur quelques études pilotes, et qu’elle s’engage réellement dans le projet ; cette mission a contribué indéniablement à rapprocher les deux directeurs qui peu de temps après signent une note conjointe au ministre en lui demandant de lancer officiellement l’opération, centrée dans un premier temps sur des études pilotes :

  • 71 SAEF, B 52 277, Renaud de La Genière et Jean Saint-Geours, « Note pour le ministre. Objet : Proposi (...)

« La solution proposée au ministre concilie la nécessité de dépasser l’étude de cas ponctuels, effectués jusqu’ici, et celle de progresser par étape. Elle consiste dans le lancement d’études pilotes, portant sur des sujets variés et intéressant des secteurs très différents. Ces études permettraient d’approfondir les méthodes en fournissant des champs de réflexion divers, de former des équipes de travail spécialisées et de mieux utiliser les fonds publics dans les secteurs étudiés, aussi bien pour les crédits d’investissements que pour les crédits de fonctionnement »71.

C. La récupération du projet par Michel Debré

33Jean Saint-Geours peut annoncer fièrement à ses troupes le 20 décembre 1967 :

  • 72 SAEF, B 52 005, compte rendu de réunion du 20 décembre 1967, 8 p., p. 8.

« Le ministre a donné son accord sur le principe de l’ODP. Une note définissant la façon de prendre les différents sujets va être envoyée très prochainement. De plus, l’idée ODP-Finances connaît un certain succès. Des réunions sont prévues aujourd’hui et demain pour préciser ce point. Mais des problèmes d’organisation vont se poser. Une réunion ODP-Finances se tient cet après-midi chez M. Dupont-Fauville à laquelle participe M. Saint-Geours »72.

1. Michel Debré séduit par le projet et l’officialise

  • 73 SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Note pour le ministre : Compte-rendu d’une mission aux États-Unis », (...)
  • 74 Michel Debré, dans ses Mémoires, Gouverner autrement, 1962-1970, t. IV, Albin Michel, 1993, relate (...)
  • 75 Sur la commission de la Réforme administrative de 1959, voir infra, chapitre VII.
  • 76 Décret nº 46 1786 du 9 août 1946 portant création d’un comité central d’Enquête sur le coût et le r (...)
  • 77 Les membres sont à l’issue du décret nº 54-442 du 20 avril 1954, Journal officiel du 21 avril 1954, (...)
  • 78 Selon le même décret, le Comité pour faire réaliser ses enquêtes fait appel à des membres du Consei (...)

34Michel Debré va s’approprier le projet et l’infléchir dans le sens de la rationalisation et de la réforme administrative. Le cabinet est, nous l’avons vu plus haut, tenu régulièrement au courant de la définition progressive du projet grâce au comité de Liaison présidé par le directeur de cabinet, Antoine Dupont-Fauville ; il est également le destinataire régulier de nombreux documents émanant de la direction de la Prévision sur l’ODP : les conclusions sur les études Concorde et RER, le rapport de Pierre Lequéret, un double de la note de janvier 1967 destinée à vendre le projet au directeur du Budget, le compte rendu de la mission aux États-Unis réunissant pour la première fois des membres de la direction du Budget et de la direction de la Prévision73, la note au ministre signée conjointement du directeur du Budget et du directeur de la Prévision. Ces documents bénéficient d’une attention particulière du jeune chargé de mission Pierre Suard qui en fait régulièrement part à son ministre par des petites notes. Très vite, le ministre se déclare séduit par le projet74, parce qu’il y perçoit un projet d’envergure porteur de la rationalisation et de la réforme administrative qu’il a déjà appelées maintes fois de ses vœux tout au long de sa carrière politique. Michel Debré a été responsable à la tête de la mission pour la réforme administrative en 1946 de la création de l’ENA, et en 1958, il a décidé au poste de Premier ministre la création de la commission de la Réforme administrative instituée par l’article 76 de la loi de Finances pour 1959. Cette commission était chargée de proposer des mesures de rationalisation de l’administration en supprimant les doubles emplois et les postes obsolètes, en dénonçant les privilèges indus, en traquant les effets pervers de la bureaucratie (lenteur, inefficacité, lourdeur des effectifs, cloisonnement et hiérarchisation sclérosants)75. L’autobiographie de Michel Debré est éloquente sur ses intentions de l’époque : lorsqu’il aborde la RCB, il la présente comme résultant d’une part de l’expérience américaine et d’autre part des travaux du Comité central d’Enquête sur le coût et le rendement des services publics. En se référant à ce Comité d’Enquête, créé en 194676, qui réunit une vingtaine de personnalités77 sous la houlette du premier président de la Cour des comptes et dont la mission est « de rechercher, puis de proposer les mesures propres à réaliser des économies dans le fonctionnement des ministères, des établissements publics, des collectivités locales, des sociétés ou organismes dans lesquels l’État possède une participation financière supérieure à 20 % du capital social »78, Michel Debré indique qu’il perçoit à l’époque le nouvel outil de gestion que lui présentent ses directeurs comme un moyen de rationalisation administrative porteuse d’économies. Quant à la référence au PPBS américain, elle donne un habillage de modernité à un projet qui s’inscrit dans une tradition française.

  • 79 SAEF, B 52 277, Renaud de La Genière et Jean Saint-Geours, « Note pour le ministre : proposition d’ (...)
  • 80 SAEF, 1 A 49, note de Michel Debré, 4 janvier 1968, 3 p.
  • 81 Cette étude est facilitée par l’arrivée de Jean Sérisé au poste de directeur de la Comptabilité pub (...)
  • 82 SAEF, 1 A 49, communication du ministre au sujet de l’ODP, 4 janvier 1968, 4 p., p. 4.
  • 83 Ces six études ont été réclamées par le directeur du Budget et le directeur de la Prévision dans le (...)

35Répondant au souhait émis par le directeur du Budget et le directeur de la Prévision dans leur note conjointe : « Pour souligner l’importance de l’opération projetée […], son démarrage devrait revêtir une certaine solennité et un accord explicite des ministres responsables des Départements appelés à participer aux travaux devrait être obtenu »79, Michel Debré fait accepter et officialiser le projet en Conseil des ministres le 4 janvier 196880. Il y annonce le lancement de deux études internes au ministère des Finances portant d’une part sur la localisation optimale des perceptions et la mise au point d’une méthode destinée aux TPG de région pour apprécier au niveau local la rentabilité économique des investissements81 et d’autre part sur la gestion du domaine immobilier de l’État. Il sollicite de manière pressante, à la mesure du Premier ministre qu’il a été, la collaboration des ministères intéressés : « Je compte sur la plus entière assistance des ministres ; je ne sollicite pas seulement leur accord pour laisser faire cet effort ; je les convie à persuader leurs collaborateurs et leurs services d’y participer activement »82. Il les invite à s’engager dans le lancement des projets concernant les accidents de la route, l’aide aux familles, la répartition géographique des forces de police, le traitement des maladies mentales, le développement de l’urbanisation, l’adaptation de l’agriculture83. Se montrant directif et impératif, Michel Debré déclare qu’il attend des résultats rapides dans les prochains mois afin que les enseignements méthodologiques puissent être définis et permettre dès 1969 leur développement et leur généralisation à d’autres secteurs. Robert Boulin, secrétaire d’État au Budget, se voit confier la charge de mettre en œuvre cette première étape.

  • 84 Pierre Cot, X-Ponts et Chaussées, né en 1911, est directeur de l’Aéroport de Paris ; il a commandé (...)
  • 85 SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Compte rendu de la réunion tenue à Amboise les 17 et 18 février 1968  (...)
  • 86 Il s’agit de Pierre Cortesse, directeur de cabinet de Robert Boulin, de Pierre Suard, chargé de mis (...)

36Michel Debré prend la décision d’organiser un séminaire de réflexion sur la RCB à Amboise, ville dont il est le maire, les 17 et 18 février 1968. Ce séminaire qui réunit les directeurs et sous-directeurs de la direction du Budget et de la direction de la Prévision ainsi que Pierre Suard et Pierre Cortesse, mais également le secrétaire d’État au Budget Robert Boulin, les représentants du ministère de l’Équipement et de la Défense et quelques représentants d’entreprises publiques comme Pierre Cot84 (ce dernier fait un exposé remarqué sur l’apport des méthodes RCB pour les entreprises publiques, aussi bien à leur gestion propre qu’à leurs rapports avec l’État) permet à Michel Debré d’annoncer sa volonté « de confier le projet RCB-Finances à un responsable rendant compte directement au ministre. Ce responsable aurait à sa disposition une équipe pluridisciplinaire à constituer » et permettrait d’affirmer que « le projet RCB Finances ne peut commencer qu’après désignation du responsable »85. Pour les autres ministères, il est spécifié que la responsabilité des études doit leur être confiée de manière autonome en laissant disposer chacun de sa propre équipe RCB. Ce séminaire qui constitue le coup d’envoi de l’opération par Michel Debré est le prélude d’une longue série. À peine un mois plus tard, le 28 mars 1968, un nouveau séminaire se déroule à Barbizon et réunit exclusivement les hauts fonctionnaires du ministère des Finances qui réfléchissent sur la définition de la méthode RCB, sur le rôle du ministère des Finances en faveur du développement de ces études et sur l’organisation de la formation ; ils font également le point sur les premières études envisagées dans les ministères techniques et au ministère des Finances86.

  • 87 SAEF, 1 A 49, groupe central pour les études RCB. Réunion du mercredi 13 mars 1968, 3 p. Les membre (...)

37Le 13 mars 1968, le secrétaire d’État au Budget, Robert Boulin, conformément à la mission qui lui a été confiée en Conseil des ministres le 4 janvier 1968, crée un groupe central pour les études de Rationalisation des Choix Budgétaires qui rassemble plusieurs personnalités d’horizons divers chargées de suivre les études RCB de la conception à leur conclusion mais également de réfléchir sur les possibilités de leur utilisation pour les arbitrages budgétaires entre secteurs de dépenses, sur l’expérimentation et la déconcentration de ces nouvelles méthodes, sur les problèmes de formation et sur les enseignements à tirer de l’expérience américaine87. Le programme est ambitieux mais les archives écrites ne permettent pas de retracer le travail effectif de ce groupe, sans doute pris de court par l’accélération et l’officialisation de l’opération décidées par Michel Debré dès avril 1968.

2. La mission Huet

  • 88 SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Note pour le ministre : Études RCB », 10 avril 1968, 4 p.
  • 89 SAEF, 1 A 49, « Communication du ministre au Conseil des ministres et nomination de M. Huet », 27 a (...)
  • 90 Journal officiel, 15 mai 1968, p. 4 863.
  • 91 SAEF, 1 A 50, bulletin du Télégramme économique, nº 2342, jeudi 2 mai 1968.
  • 92 Archives Philippe Huet, rapport établi par la mission de rationalisation des choix budgétaires, t.  (...)

38Le 10 avril 1968, Pierre Suard dresse l’état d’avancement des travaux à son ministre : il déplore que depuis la réunion d’Amboise « très peu de choses a été fait […] ; aucune des études proprement dites n’a commencé, faute de moyens ; des concours ont été pris pour obtenir des concours extérieurs auprès de la Seita, du ministère de l’Équipement et du ministère des Armées, mais aucun n’a encore abouti à la désignation de personnes »88. C’est sans doute alerté parce mot que Michel Debré décide d’activer le processus en nommant en Conseil des ministres le 27 avril 1968 Philippe Huet ancien directeur des Prix89, à qui est confiée la mission « de faire toutes propositions relatives à la définition des missions du ministère de l’Économie et des Finances ; de proposer les modifications à apporter à la compétence et à la structure des services du ministère de l’Économie et des Finances pour l’accomplissement de ces missions », ces travaux devant permettre en outre « d’expérimenter une méthode tendant à la RCB et au contrôle des résultats de l’action administrative par des études d’analyse de systèmes et de coût-efficacité »90. L’objectif est de montrer l’exemple aux autres ministères et de prouver que la méthode RCB est applicable et effective. « Le ministère de l’Économie et des Finances donnera l’exemple et fait ainsi la preuve de sa bonne foi en se soumettant, le tout premier, aux nouvelles disciplines, et en acceptant par conséquent à l’avance l’éventualité de grands bouleversements »91. Pour ce faire, Philippe Huet dispose d’une équipe formée en majorité de fonctionnaires dont deux inspecteurs des Finances, un ingénieur de l’Armement, un directeur départemental des Impôts, un directeur départemental adjoint du Commerce intérieur et des Prix et un inspecteur principal du Trésor. Y sont adjoints deux chargés de mission à compétence scientifique et trois à compétence économique92. La mission Huet en visant explicitement la réforme des structures du ministère des Finances et par sa composition à forte connotation administrative s’inscrit donc dans la tradition de rationalisation administrative bien plus que dans le dessein initial technocratique et scientifique voulu par Jean Saint-Geours.

  • 93 Il s’agit de notre part d’une hypothèse.

39Le choix de Michel Debré en faveur de Philippe Huet est révélateur. Inspecteur des Finances, âgé de quarante-huit ans, directeur des Prix depuis 1962, apprécié de tous, il n’est ni technicien ni économiste. Si Michel Debré ne nomme pas un jeune loup rodé aux nouvelles techniques de calcul économique, c’est parce qu’il est animé par un souci de réorganisation du ministère des Finances ; pour la mener à bien il lui faut un homme de la maison, ayant de l’expérience à des postes décisionnels, aguerri aux blocages et aux rivalités internes propres au ministère, sachant manier avec tact les susceptibilités et jouer des hiérarchies implicites. Michel Debré en nommant Philippe Huet et en fixant les missions énoncées ci-dessus voit dans l’opération RCB aux objectifs non encore clairement définis le moyen de réaliser ce qu’il n’avait pu entreprendre jusqu’alors, notamment alors qu’il était Premier ministre en 1959 avec la commission de la Réforme administrative de l’article 76. En 1968, Michel Debré conçoit la RCB comme un moyen de développer la stratégie qui guide son action, depuis des années sous-tendue par sa volonté de réformer l’État et son administration93.

40Quant à Philippe Huet, il explique ainsi les circonstances de sa nomination.

41D’une part pour des raisons de carrière, il est à l’époque en attente de débouché :

« Alors, j’avais eu plus ou moins des promesses d’un poste financier important, et simplement il fallait qu’il y ait un poste qui devienne disponible et cela ne se présentait toujours pas »,

et d’autre part il a de l’intérêt pour les questions qu’il qualifie d’ :

« organisation administrative ».

42Il relate ainsi les objectifs de sa mission :

  • 94 Philippe Huet, cassette 21, Paris, 1990, CHEFF. La « photographie » dont parle Philippe Huet repose (...)

« Je considérais qu’il y avait beaucoup à faire dans ce domaine [l’organisation administrative] en France : moderniser, employer des méthodes utilisant toutes les techniques récentes, notamment en ce qui concerne l’informatique à la fois pour la gestion des bureaux et pour l’aide à la prise de décision, le contrôle de l’exécution, bref un travail de modernisation considérable à entreprendre. L’idée, c’était de faire des suggestions concrètes, pratiques et puis que ce soit mis en œuvre tout de suite […]. Nous avions fait une grande enquête dans le ministère, enfin une photographie du ministère »94.

  • 95 On peut cependant s’interroger : la composition d’une mission RCB était-elle indispensable pour con (...)
  • 96 CHEFF, archives Philippe Huet, « Rapport établi par la mission de rationalisation des choix budgéta (...)
  • 97 Jean Ripert est directeur général de l’INSEE de 1967 à 1974.
  • 98 Cinquante ans d’INSEE…, op. cit., p. 104.
  • 99 Il s’agit là de la formulation d’une hypothèse et de pistes de recherches à mener ultérieurement.
  • 100 SAEF, 3 D 78, « Stage RCB-Château d’Artigny », 7, 8, 9 février 1969, 3 p.

43Nous percevons bien à travers ses propos que dans l’esprit de Philippe Huet, il s’agit de mener une action de réforme des structures. Un travail de réorganisation qui semble avoir été très influencé par l’introduction récente en France des méthodes scientifiques de gestion et des techniques sociales modernes d’organisation et de décision importées des États-Unis visant l’accroissement de l’efficacité et de la productivité par la rationalisation des méthodes de travail. Le travail et le rapport final de Philippe Huet dont le grand mérite est l’accélération de l’équipement informatique du ministère95 illustrent la sensibilisation des hauts fonctionnaires aux préceptes managériaux. Les titres du rapport de décembre 1971 sont évocateurs : « Les missions du ministère au sein de l’État et les problèmes posés par leur accomplissement » pour la première partie, mais surtout : « La gestion du ministère : les voies de recherche d’une plus grande efficacité » pour la seconde partie avec comme thèmes d’études privilégiés le « management actif du département », « l’adaptation des moyens (personnel et immeubles) » ; « le développement de l’informatique » ; « l’étude du rôle et de la place des directeurs et des sous-directeurs »96. Une acclimatation sans doute facilitée par l’entourage proche de Philippe Huet ; son beau-frère n’est autre que Jean Ripert97. Ce dernier a remplacé Claude Gruson à la tête de l’INSEE et révolutionne le vénérable Institut en commandant à la société américaine Mc Kinsey un audit qui aboutira à une remise à plat et à une redéfinition des missions ainsi qu’à des réformes de structures modifiant l’organigramme. Une entreprise que l’ancien directeur général de l’INSEE explique ainsi : « C’était la grande époque de la RCB, et certains d’entre nous pensaient que l’administration pouvait bénéficier de ces nouvelles méthodes de management. Je souhaitais faire appel à Mc Kinsey, persuadé que les polytechniciens ne pouvaient juger leurs pairs. C’était la première fois qu’une administration décidait de se faire auditer par des étrangers »98. Nous le constatons, pour Jean Ripert cette consultation se situe dans la lignée de la RCB mais son objectif est le management99. Précisons également que des représentants de McKinsey assistent activement au stage RCB des directeurs du ministère de l’Économie et des Finances au château d’Artigny des 7, 8 et 9 février 1969 en présentant une communication qui tire les enseignements de deux études pilotes de « processus intégré de RCB » réalisées à Air France et à l’Organisation Internationale du Travail, axées sur la fonction managériale et répondant au souci de « traduire les choix de priorités en action effective »100. Au-delà de la rationalisation administrative souhaitée par Michel Debré, Philippe Huet et son équipe, certainement influencés par les récents travaux de sociologie des organisations et de management public, rendent en fait un rapport d’audit qui constitue une implication possible du projet de Jean Saint-Geours mais qui ne répond pas à son objectif initial ; celui-ci s’avérait en effet plus ambitieux qu’une réforme de structures en concernant l’ensemble des dépenses publiques de l’État pour leur appliquer la notion de rentabilité fondée sur le calcul économique et destinée à moderniser non seulement son administration mais bien au-delà son rôle dans l’économie.

44Nous constatons donc que le projet porté par la direction de la Prévision a été dévié plusieurs fois : de l’Optimisation des Dépenses Publiques et de la réforme du rôle de l’État acteur de la modernisation économique et industrielle, il devient lors de son appropriation par la direction du Budget un moyen d’améliorer la procédure budgétaire et de réaliser des économies, avant d’être récupéré par un ministre soucieux de rationalisation administrative et qui commande une étude sur le ministère des Finances dont le rapport est cette fois marqué par l’introduction des préceptes organisationnels et managériaux. La RCB résulte du croisement de ces influences et paternités diverses ; son contour et ses objectifs sont donc flous à son lancement et lors de ses premiers développements. Nous considérons que dès 1968, de nombreuses fragilités sont inhérentes au projet et menacent sa croissance. Contrairement à la comptabilité nationale et aux budgets économiques qui sortent de l’ombre au début des années cinquante après une phase de recherches et de conception, la RCB bénéficie des feux de la rampe avant même d’avoir été clairement définie aussi bien sur le plan méthodologique que sur ses objectifs. Parce qu’elle est encore un projet à peine entré en phase d’élaboration, la RCB suscite en 1968 un intérêt auprès de plusieurs partenaires potentiels séduits par un projet qu’ils peuvent encore infléchir dans le sens de leurs intérêts et de leur stratégie. C’est ainsi qu’elle devient un enjeu de pouvoir, un objet de tiraillements et de tensions contradictoires parmi ceux qui veulent la récupérer, mettant ainsi en péril son existence même et ses chances de succès. Cette multiplication des partenaires, des acteurs et des intervenants – la direction du Budget, le cabinet du ministre, le ministre, les experts de la direction de la Prévision, le secrétaire d’État au Budget, la mission Huet, les ministères concernés par les études pilotes – est porteuse de désagrégation. Dernier facteur de fragilité, le soutien et l’engagement de Michel Debré, ministre de l’Économie et des Finances, qui par son poids politico-médiatique et par l’annonce officielle de janvier 1968 devient le porte-parole de la RCB ; il s’en fait le héraut. Il agit de manière autoritaire en Conseil des ministres, insiste pour obtenir des résultats pressants, s’implique personnellement en étant présent aux premiers séminaires de réflexion. La RCB si elle est voulue par le ministre des Finances risque d’être perçue par les ministères extérieurs dont la collaboration active est pourtant indispensable à la réussite de l’entreprise comme une arme, un outil au service de l’impérialisme du ministère des Finances menaçant leur marge de pouvoir. Récupérée par le ministre, la RCB devient une réforme imposée du haut qui risque de buter sur une résistance passive et bureaucratique alors que pour réussir elle implique adhésion et révolution des mentalités. L’appui et l’engagement du ministre constituent donc pour la RCB une stratégie payante à court terme mais qui la rendent en fait dangereusement tributaire d’un ministre à qui elle lie son sort. Lorsque Michel Debré quitte le ministère, le projet est encore flou, la mission Huet est à peine constituée, les études pilotes ont du mal à se mettre en place, les limites de l’expérience américaine sont connues des experts et rien ne permet de spéculer sur l’intérêt que porteront les futurs ministres à la RCB.

D. Le paradoxe de la RCB : un lancement officiel malgré l’émergence de difficultés et la persistance des ambiguïtés initiales

1. Les études pilotes

  • 101 SAEF, 3 D 1, « Mission PPBS — septembre-octobre 1967 », 14 décembre 1967, 10 p., p. 7.
  • 102 Ibid.

45Nous l’avons vu, Jean Saint-Geours fait preuve de réalisme et de prudence en plaidant auprès du directeur du Budget en faveur d’un lancement du projet ODP qui se limiterait à quelques études pilotes. La direction du Budget se rallie à cette proposition à la suite de la mission aux États-Unis conjointe avec la direction de la Prévision en septembre-octobre 1967. Ses membres insistent dans leur rapport sur l’importance des moyens engagés aux États-Unis pour lancer le PPBS avec huit cents personnes affectées exclusivement au développement de l’opération101. Ils estiment qu’il est impossible de transposer ce modèle en France : « S’il ne paraît pas possible actuellement du point de vue politique et du point de vue technique de lancer une opération d’une aussi grande envergure que le PPBS, la préparation du programme d’études en vue d’optimiser les dépenses publiques (ODP) est un premier pas vers cette voie »102. La prise en compte du décalage entre les moyens américains et français conduit les auteurs de la note à préconiser une solution plus légère en se concentrant sur quelques études pilotes. Cette proposition sera reprise par les deux directeurs du Budget et de la Prévision dans leur note commune au ministre Michel Debré pour le convaincre de s’engager avec force dans le projet. Cette stratégie de développement scelle l’alliance entre les deux directions et fonde le lancement de l’opération en France.

  • 103 Ibid., p. 7 et p. 8.
  • 104 Ibid., p. 8.
  • 105 Ibid., p. 9.

46Tout en faisant part des contacts « officieux » pris auprès de certains ministères techniques qui « laissent présager un accueil favorable », les auteurs de ce rapport avertissent qu’il est néanmoins indispensable « de consacrer à cette opération les moyens nécessaires pour qu’elle puisse être menée de manière efficace et démonstrative » en créant dans les ministères dépensiers des services d’études multidisciplinaires disposant de moyens élevés, dépendant directement de leur ministre103. Au ministère des Finances ils recommandent de monter dans chaque direction une cellule d’études rattachée au directeur, mais également d’augmenter les effectifs de la direction de la Prévision et de faire « jouer » à la direction du Budget « un rôle de maître d’œuvre du programme ODP », ce qui implique qu’elle dispose « de moyens d’études propres »104. En effet, contrairement aux États-Unis où les organismes d’études ont été capables de participer au développement du PPBS, « il est clair que les organismes publics existant actuellement (CERMAP, CEPREL, SEDES) ne disposent pas de moyens suffisants et ne sont pas à l’échelle du problème. En outre, la pluralité des administrations de tutelle freine leur développement »105.

47Cependant Pierre Suard en avril 1968 déplore que la mise en route des études pilotes s’avère beaucoup plus lente et difficile que prévu.

2. Les stages en France et les missions aux États‑Unis

  • 106 SAEF, B 52 015, « Conclusion du stage Pont-à-Mousson août-septembre 1968 », 17 p., p. 8.
  • 107 SAEF, 3 D 1, « Mission PPBS-septembre-octobre 1967 », 14 décembre 1967, 10 p., p. 10.
  • 108 Ibid., p. 10.
  • 109 SAEF, B 52 015, Philippe d’Iribarne, « Note sur les problèmes de formation posés par l’opération RC (...)

48Pour les cadres de la direction de la Prévision qui rédigent de nombreuses notes sur le sujet, c’est la préparation du milieu administratif et politique qui constitue « le point le plus important, car c’est d’une bonne préparation des esprits que dépendra le succès ou l’échec de la RCB »106. Le rapport issu de la mission DP-DB de septembre-octobre 1967 insiste sur ce point ; il préconise sans doute sur le modèle des missions de productivité du plan Marshall, l’envoi de nombreuses missions aux États-Unis destinées aux futurs « Rcbistes » mais également l’établissement d’un programme de recyclage des fonctionnaires aux méthodes modernes de préparation de décisions sous la forme de journées d’études et de stages de longue durée107. La sensibilisation du milieu administratif semble être la préoccupation majeure des concepteurs du projet : « il s’agit d’un état d’esprit à répandre ; l’action psychologique consiste à amener les agents à s’interroger sur leurs fonctions et à développer le goût des responsabilités, préalable à une plus grande autonomie de gestion »108. Au-delà de la « révolution culturelle » qui doit gagner l’ensemble de l’administration, les cadres de la direction de la Prévision impliqués dans le lancement du projet s’inquiètent plus particulièrement de la formation des futurs techniciens de la RCB qui devront être parfaitement rodés aux méthodes modernes de calcul économique et d’informatique et être capables d’appréhender les domaines étudiés très variés (trafic routier, hôpitaux, hydraulique agricole) et de la formation des futurs utilisateurs qui seront amenés à prendre des décisions en s’appuyant sur les études RCB. « Il semble indispensable de procéder à la mise en place d’un responsable à temps plein pour les questions de formation liées à l’opération RCB »109.

a. Les stages

  • 110 Ces nouvelles méthodes de travail qui prennent la forme de séminaires de réflexion à côté de Paris, (...)
  • 111 SAEF, B 52 015, « Conclusion du premier stage RCB. Pont-à-Mousson. 19 août-6 septembre 1968 », 17 p
  • 112 SAEF, B 52 015, stage RCB à Marly-le-Roi des 4-15 novembre 1968.
  • 113 SAEF, B 52 015, Jean-Jacques Carré, « Stage des directeurs (7, 8, 9 février 1969) », 16 décembre 19 (...)

49Afin de procéder à « la rééducation des fonctionnaires en place et aux commandes », mais également pour perfectionner les techniciens de la RCB, concernés par les études pilotes dans les différents ministères, les cadres de la direction de la Prévision organisent ce qu’ils dénomment des stages, mais qui sont en réalité des séminaires en raison de leur contenu strictement théorique et informatif. Ces stages se déroulent à côté de Paris sur deux ou trois jours ; ils deviendront par leur répétition et leur nombre une caractéristique de la RCB qu’il faut restituer dans le contexte de l’époque110. Les stages se succèdent : à Pont-à-Mousson fin août 1968111, à Marly-le-Roi en novembre 1968112, au château d’Artigny (réservé aux directeurs d’administrations centrales)113 en février 1969. Les journées s’étalent de 9 h 30 à 19 heures, et suivent un ordre du jour uniforme d’un stage à l’autre : les exposés s’appuient principalement sur l’expérience américaine ; ils rappellent également les premières études réalisées par la division de la Rentabilité des investissements et ils présentent les instruments méthodologiques (le taux d’actualisation, les modèles) avant d’expliquer les enjeux et l’intérêt des études pilotes françaises.

  • 114 SAEF, B 52 015, pochette 1969, « Les stages de sensibilisation à la RCB », mars 1969, 6 p., p. 1.
  • 115 Ibid., p. 4.
  • 116 Ibid., p. 5.
  • 117 Ibid., p. 6.
  • 118 SAEF, B 52 015, « Stage RCB des directeurs, (7-8-9 février 1969), château d’Artigny », sixième et d (...)

50Ces stages de sensibilisation à la RCB qui sont considérés comme « la grande tâche de la DP »114 posent néanmoins de nombreux problèmes aux cadres de la direction de la Prévision chargés de les organiser car « les concepts, les étapes de la RCB et l’insertion de ces méthodes étant en cours d’élaboration, il est difficile de les faire appréhender, du fait même de leur caractère non définitif »115. Jean-Jacques Carré, au titre de ses responsabilités à la tête de la division de la Rentabilité des investissements qui se charge de l’organisation de ces premiers stages, relève les lacunes de ces journées et les frustrations qu’elles suscitent. Il fait part de la déception des participants qui estiment n’avoir étudié que des cas américains et souhaiteraient un développement beaucoup plus approfondi des études pilotes françaises. C’est alors, déplore Jean-Jacques Carré, qu’« ils découvrent en même temps les failles et le flottement méthodologiques dans lesquels nous nous trouvons en ce moment »116. Cette petite phrase en dit long sur la difficile genèse de la RCB. L’auteur relève un autre point, « le manque de cohérence de l’encadrement lié à l’absence d’une conception unitaire de la RCB ; l’accord en effet n’est pas unanime sur la définition des concepts. Il en résulte pour les stagiaires une impression de flou, de contradiction et finalement de doute sur l’intérêt des méthodes diversement proposées et sur le sérieux des animateurs », et il conclut de manière pessimiste : « Il n’est pas possible de continuer longtemps à présenter la RCB de façon aussi floue, et parfois diverse sous peine de la dévaloriser »117. En février 1969, au cours de la séance de clôture du stage des directeurs, les concepteurs du projet reconnaissent devant les décideurs qu’ils sont pourtant censés convaincre de l’intérêt de leur projet que « la méthode n’est pas achevée et les concepts ne sont pas totalement construits : ils s’élaborent au fur et à mesure que les études se développent »118. La comparaison doit être établie avec l’élaboration de la comptabilité nationale et des budgets économiques qui impliquait un type de relations avec l’extérieur très différent de la RCB : pour Claude Gruson et son équipe, il s’agissait d’attirer à soi le maximum d’informations pour les traiter de l’intérieur en les adaptant à leurs besoins ; ce n’est qu’une fois l’innovation mise au point qu’elle a pu être externalisée à l’INSEE, à la Banque de France, et dans certaines directions. Au contraire le lancement et le développement de la RCB coïncident avec son extension et son expatriation au sein des ministères concernées par les études pilotes. Cette stratégie de développement multipolaire implique une multiplication des acteurs, une diversité des interprétations et des logiques fonctionnelles et rend bien difficile le rôle d’impulsion, de coordination et de synthèse que s’est assigné la direction de la Prévision.

b. Les missions aux États-Unis

  • 119 Contrairement à la dernière vague de missions de productivité, aucune n’est une mission de longue d (...)
  • 120 SAEF, B 52 329, Philippe d’Iribarne, « L’application des méthodes modernes de préparation des décis (...)
  • 121 SAEF, B 52 329, Bernard Vignier, « Compte rendu d’activité de mission », 20 mars 1968, 20 p.

51De nombreuses missions aux États-Unis119 sont destinées aux futurs techniciens de la RCB. Nous n’en citerons que quelques-unes : celle de Pierre Lequéret auprès du bureau du Budget en août et septembre 1966 ; celle de Philippe d’Iribarne au département des Transports fédéraux, au département des Travaux publics de l’État de New York, et à la Rand Corporation en décembre 1966120 ; sans oublier la mission commune de la direction du Budget et de la direction de la Prévision en septembre-octobre 1967 ni celle de Bernard Vignier au « Health, Education and Welfare Department » menée à Washington auprès des universités et des organismes d’études en janvier 1968121. Ces missions s’effectuent au moment de l’apogée de l’expérience PPBS et leurs comptes rendus qui sont envoyés au cabinet du ministre légitiment le projet français. Elles permettent aux Rcbistes de préciser leur méthodologie et leur stratégie de développement, puis d’exposer le PPBS au cours des journées de stage. Les rapports de ces missions ne se contentent pourtant pas d’être descriptifs ni lyriques ; leur intérêt principal pour le lecteur d’aujourd’hui réside dans la prise de conscience très précoce des limites de l’expérience américaine.

  • 122 SAEF, B 52 319, « Rapport Lequéret : le PPBS », septembre 1966, 62 p., p. 2.
  • 123 Ibid.
  • 124 Ibid., p. 58.
  • 125 Ibid., p. 60.
  • 126 Ibid., p. 61.
  • 127 Ibid., p. 21.

52En effet, les cadres envoyés en mission aux États-Unis insistent tous sur les obstacles qui surgissent dès 1966, puis sur le relatif échec du PPBS qui se profile en 1968. Pierre Lequéret, qui rédige le premier rapport d’une longue série, ne semble pas s’extasier béatement devant les méthodes américaines. Bien au contraire, il avertit les lecteurs : « Le PPBS est encore loin d’être un système achevé, ayant fait ses preuves ; c’est une création continue, qui n’en est qu’à ses débuts et dont les contours sont encore mal délimités »122. Un flou auquel Pierre Lequéret est confronté lorsqu’il demande aux fonctionnaires américains chargés de mettre en place le PPBS d’expliciter leur projet : pour certains, il s’agit d’une révision des nomenclatures budgétaires, pour d’autres, il s’agit de placer le Budget dans un horizon à moyen terme, ou bien d’appliquer des techniques modernes de mesures de coûts-avantages des dépenses publiques, ou encore d’entreprendre la réforme de l’administration123. Pierre Lequéret établit ensuite un tableau des critiques et des résistances les plus répandues : craintes devant « la volonté de puissance des technocrates de la nouvelle école et leur prétention de régler les problèmes de stratégie administrative par des analyses quantitatives », notamment de la part des parlementaires inquiets de voir leur pouvoir de décision et de contrôle se transformer en peau de chagrin ; refus de l’institutionnalisation d’une procédure comme le PPBS qui surchargera le travail des administrateurs par de nouvelles circulaires et qui constituera à terme « une routine s’ajoutant aux autres routines » et donc « une cause supplémentaire de sclérose au lieu d’être un instrument de rénovation et de rationalisation »124 ; inquiétudes de voir s’établir une véritable planification de l’administration fédérale en instaurant par le PPBS des liens contraignants entre les grands objectifs nationaux et les objectifs ou sous-objectifs de l’administration. D’autres critiques portent sur la difficulté qu’il y a à comparer la rentabilité de programmes très différents en estimant qu’il était facile au ministère de la Défense de choisir entre différents types d’armements mais qu’il est beaucoup plus complexe de comparer la rentabilité d’un programme hospitalier avec un programme d’enseignement supérieur. Pierre Lequéret relate les résistances face à l’innovation de la part des « vieux routiers de l’administration » qui se déclarent sceptiques devant « les prétentions du PPBS à la nouveauté » en rappelant que les décisions budgétaires ont toujours été prises dans le cadre d’une stratégie administrative, même rudimentaire, et que l’administration a sans cesse cherché à améliorer son efficacité et à contrôler l’exécution des décisions125. Toutefois « le fait que le PPBS ait été présenté, par le président Johnson lui-même, comme une procédure budgétaire applicable immédiatement et dans l’ensemble de l’administration a créé un choc psychologique et constitue probablement un facteur de réussite »126. Cependant la contrepartie de ce soutien au plus haut niveau est un facteur de fragilité, conclut Pierre Lequéret, car le départ du Président ou de Mac Namara mettrait en péril le PPBS. Et l’auteur d’avertir prudemment : « Il importe de souligner que cette expérience démarre seulement. Ce n’est que dans quatre ou cinq ans au minimum que l’on pourra dire si elle a atteint ses objectifs »127. À son retour, Pierre Lequéret fait part de ses réserves aux cadres de sa direction. Ilse souvient à ce propos :

  • 128 Lettre de Pierre Lequéret à Aude Terray du 22 juin 2000.

« Mon rapport a été disons diversement apprécié. J’avais été frappé par la complexité du système et surtout par le peu d’enthousiasme que manifestaient les responsables budgétaires de Washington à l’appliquer. Selon moi, le PPBS n’aurait qu’une existence assez brève. Et M. Saint-Geours de me répliquer : « Alors, Lequéret, toujours aussi pessimiste ? »128.

  • 129 SAEF, 3 D 1, « Rapport de mission PPBS-Septembre-octobre 1967 », 14 décembre 1967, 10 p., p. 3.
  • 130 SAEF, B 52 329, Philippe d’Iribarne, « L’application des méthodes modernes de préparation des décis (...)
  • 131 SAEF, B 52 329, Bernard Vignier, « Compte-rendu d’activité de mission », 20 mars 1968, 20 p., p. 2.

53Quant au rapport de la mission commune direction du Budget-direction de la Prévision effectuée en septembre-octobre 1967, il reconnaît qu’« il est difficile de dire si l’opération de refonte de la procédure budgétaire lancée par le président Jonhnson a été jusqu’à présent un succès ou un échec » et il fait part des réactions critiques de la part du Congrès américain129. Philippe d’Iribarne lui, avertit que « l’introduction d’une mentalité nouvelle n’est pas toujours bien accueillie par les fonctionnaires en place. Leur recyclage n’est pas toujours facile »130. Bernard Vignier se fait l’écho des résistances administratives américaines en relatant sa propre participation aux séminaires organisés par le bureau chargé de lancer le PPBS au département du HEW et la déception des organisateurs, forcés de constater que « certaines directions conformément à un réflexe administratif traditionnel ont eu tendance à conserver les éléments brillants et à envoyer des personnels de qualité moyenne »131.

54Et c’est là un des paradoxes propres au lancement de la RCB en France : tout en étant parfaitement conscients que le PPBS ne répond pas aux attentes qu’il a suscitées lors de son lancement, les cadres de la direction persistent à vouloir instaurer une version française de l’expérience américaine. Comment expliquer rétrospectivement ce phénomène ? L’innovation est vitale pour la jeune direction de la Prévision en quête de légitimité scientifique et administrative, et Jean Saint-Geours estime qu’un vaste chantier lui permettra d’une part de mobiliser son équipe et d’attirer de nouvelles recrues et d’autre part d’asseoir sa direction au sein du ministère des Finances en renforçant sa vocation inter-directionnelle. L’aspect psychologique ne doit pas être négligé : Jean Saint-Geours est appelé par François Bloch-Lainé à le rejoindre à la tête du Crédit lyonnais dès 1967 et il veut marquer de son empreinte avec un projet d’envergure la direction qu’il a menée aux fonts baptismaux. En outre, le directeur de la Prévision, persuadé du bien-fondé du projet qui le guide depuis son expérience à la commission des Investissements et sans doute encouragé par certains de ses cadres qui se sont investis dans les premières études de rentabilité des investissements, fait preuve d’un optimisme confiant dans les capacités des Français à tirer les leçons de l’expérience américaine afin de ne pas reproduire ses erreurs. Enfin, on a vu que le projet est très vite récupéré par le ministre des Finances ; le processus s’accélère. Un phénomène de mode et de médiatisation s’empare du projet avant même qu’il ait été défini, qui prend vite une telle ampleur avec la multiplication des stages, le lancement des études pilotes, la création de la mission Huet, le recrutement massif de jeunes recrues rodées au calcul économique qu’il semble vite impossible de revenir en arrière. L’emballement du système autour du projet, amplifié par les lourdeurs bureaucratiques (déblocage de crédits, gonflement des effectifs, affectation d’agents aux études, etc.) a atteint dès 1968 un point de non-retour.

3. La RCB : une menace structurelle pour la direction de la Prévision ?

55Le lancement officiel de la RCB provoque au sein de la direction de la Prévision une crise interne caractérisée par un gonflement des effectifs, des rivalités entre les divisions et des conflits de personnes, mais il ne règle pas les difficultés inhérentes à un projet non clairement défini.

  • 132 Archives privées Jean Saint-Geours, avril-mai 1965, 33 p., p. 2.
  • 133 SAEF, B 51 992, Jean-Jacques Carré, « Programme de travail pour 1967 de la division Rentabilité des (...)
  • 134 Ibid., p. 5.

56Jean Saint-Geours confie à la division de la Rentabilité des investissements, conformément à sa mission initiale « de définir et appliquer des méthodes d’appréciation de la rentabilité des investissements du secteur public ainsi que du rendement des services de l’administration »132, le soin de développer le projet. Jean-Jacques Carré le rappelle dans toutes ses notes pour légitimer son assise et ses requêtes : « Conformément aux priorités définies par le directeur dans sa note du 15 novembre 1966, la division centrera son activité sur le programme d’ODP »133. Début 1967, cette division semble bien avoir investi ce nouveau domaine : elle doit non seulement achever les études en cours (RER, étude des grands ports pétroliers) mais également réaliser certaines commandes issues de la direction du Trésor (le Tunnel sous la Manche) et lancer le projet ODP sur la santé134. Le responsable de la division récapitule la liste des travaux en attente fin 1966 par manque de moyens et dont l’importance se mesure à leurs commanditaires : pour le ministre des Finances, une étude sur les modes de répartition les plus efficaces des crédits entre les différentes branches de la formation professionnelle ; pour la direction du Budget, des études sur l’équipement hospitalier, sur la recherche spatiale et sur l’industrie pharmaceutique sans oublier les commandes du ministre de l’Équipement sur l’aérobus et des directeurs du Budget et du Trésor sur un projet de moteur SNECMA. Un programme aussi ambitieux doit s’accompagner selon Jean-Jacques Carré, du rattachement dans les plus brefs délais de quatre nouveaux chargés de mission ; il avertit pour appuyer sa demande que, si sa division ne s’étoffe pas, l’ODP ne pourra pas s’engager réellement en 1967.

  • 135 SAEF, B 52 375, Jean-Jacques Carré, « Avant-projet de programme de travail pour 1969 », 4 octobre 1 (...)
  • 136 Ibid., p. 9.

57En 1966-1967, la division de la Rentabilité des investissements semble prédominante dans la définition de l’opération qu’elle est chargée par le directeur de la Prévision de développer. Jean-Jacques Carré s’en fait le héraut en proclamant « l’importance absolue que doit prendre la RCB »135 au sein de la direction et, fort des premières études réalisées par sa division (RER, traumatisme, BCG), il s’attribue un statut de théoricien en définissant la méthodologie, les objectifs et la stratégie de développement du projet. Il estime qu’il est du ressort de sa division de vendre le projet à l’ensemble de l’administration afin de « déclencher le processus d’insertion de la RCB »136 en sensibilisant le milieu administratif par des stages, des exposés, des notes et des articles, et enformant les futurs techniciens de la RCB (formation interne à la DP, enseignement spécifique au CEPE et missions aux USA). La division se propose donc d’être le moteur de la RCB en coordonnant ses travaux afin de dégager une synthèse méthodologique mais également d’être l’acteur de son développement en gérant les stages et les missions. Jean-Jacques Carré obtient un accroissement de ses moyens en passant de six cadres en octobre 1967 à quinze en novembre 1968.

  • 137 SAEF, B 51 984, organigramme du 31 octobre 1967, et « Liste des membres des divisions RCB et de la (...)
  • 138 Patrick Bréaud, 29 juin 2000, Paris, Aude Terray, CHEFF. À la remarque : « Il me semble que Hubert (...)

58Le rôle de la division de la Rentabilité des investissements n’est pourtant pas sans poser des problèmes au sein de la deuxième sous-direction. Il ne doit pas faire oublier celui de ses consœurs, notamment la division des Actions économiques publiques qui mène l’enquête sur le Concorde sous la houlette de Hubert Lévy-Lambert, X-Mines de trente-deux ans, et la division des Structures qui apporte son concours de manière ponctuelle aux diverses études. Cependant la progression quantitative et qualitative de ces deux divisions n’est pas comparable à celle de leur rivale : la division des Actions économiques publiques passe de six cadres en octobre 1967 à onze en novembre 1968 ; quant à la division des Structures, elle voit ses effectifs diminuer de moitié avec deux cadres en novembre 1968137. Les jeunes loups de la division de la Rentabilité des investissements ont tout à fait conscience de cette dynamique qui renforce leur position de fer de lance de l’opération RCB138. Les témoins de l’époque se font l’écho des tensions qui règnent entre Jean-Jacques Carré et Hubert Lévy-Lambert. Ce dernier se souvient :

« Il y a eu effectivement au départ un peu de rivalité entre Jean-Jacques Carré et moi ».

59À la question « S’agissait-il d’un conflit conceptuel ou était-ce simplement des rivalités de personnes ? », Hubert Lévy-Lambert n’hésite pas :

  • 139 Hubert Lévy-Lambert, 19 juin 2000, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« C’étaient des rivalités de personnes, oui. Puisque ensuite, quand j’ai chapeauté le tout, chacune des deux divisions a eu des responsabilités sectorielles différentes. Tout est rentré dans l’ordre »139.

60Patrick Bréaud, adjoint de Jean-Jacques Carré, qui entre à la division à trente ans, après avoir fait l’X et l’Inspection des finances et avoir travaillé sur le rapport Nora de 1967, dresse un portrait de son patron :

« C’était un X. Ce qui intéressait fondamentalement Jean-Jacques Carré, c’était la théorie […]. Il n’était pas un poil budgétaire, il s’en foutait comme d’une guigne. On cogitait beaucoup ».

61Pour expliquer la prééminence de sa division lors de la genèse de la RCB, Patrick Bréaud oppose les deux chefs de division :

  • 140 Patrick Bréaud, 29 juin 2000, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« La grande différence, c’est que Carré était un grand économiste, un théoricien et que Lévy-Lambert était un matheux redoutable. Je n’ai jamais conçu que Lévy-Lambert avait eu un autre projet que celui de mouliner des études […]. Il s’agissait d’une opposition de personnalités, porteuses de conceptions différentes : d’un côté un “libéral” au sens américain, idéaliste, très soucieux de sa liberté de jugement, de l’autre un technocrate très classique »140.

  • 141 SAEF, B 51 984, « Réflexions sur l’organisation », 15 novembre 1968, 3 p., p. 1.
  • 142 SAEF, B 51 984, Jean-Jacques Carré, « Remarques rapides sur un projet de réorganisation de la divis (...)
  • 143 Ibid., p. 3.
  • 144 Ibid.

62Le gonflement des effectifs et des responsabilités de la division de la Rentabilité des investissements, mais également le lancement officiel de la RCB parle ministre légitiment la création d’une troisième sous-direction dont le principe est acquis en novembre 1968 ; cette troisième sous-direction fusionnerait les trois divisions impliquées dans les premiers travaux de RCB et serait chapeautée par un sous-directeur qui « se verrait confier les tâches les plus délicates de la maison »141. Jean-Jacques Carré, inquiet devant ces projets de réorganisation, prend sa plume pour affirmer l’identité de sa division : « Pour l’immédiat, il n’y a pas d’unité de projet entre la DAEP et notre division. La DAEP, fidèle à sa mission originelle (“apprécier d’un point de vue économique, pour le compte du ministère des Finances, les politiques sectorielles…”), vise à éclairer les décisions du ministre des Finances ; elle souhaite être saisie par lui, en temps voulu, de problèmes en suspens justifiables d’une étude économique. Sa compétence n’est donc pas spécialement sectorielle mais est caractérisée par ses relations privilégiées avec les organes de décision du ministère. La division Rentabilité des investissements est essentiellement tournée vers les autres ministères. Son but principal est de participer à la mise en place de systèmes assurant une préparation rationnelle des décisions […]. Son moyen privilégié est de faire des études avec les différents ministères. Les retombées sur le ministère ne sont qu’indirectes et lentes. Le champ d’action de la division est donc lié à la stratégie choisie pour mettre en œuvre la RCB et à l’évolution de cette stratégie »142. Jean-Jacques Carré souligne le rôle central et le leadership de sa division dans le lancement de l’opération, et il demande de manière offensive de transformer ses sections en divisions car elles correspondent à des groupes d’études placés sous la houlette de chefs d’études qui par leur responsabilité et leur compétence « devraient avoir assez généralement rang et prérogatives de chefs de division »143. L’ancienne division serait ainsi transformée en sous-direction à part entière dont le responsable pourra pleinement « jouer son rôle principal d’accumulation méthodologique et de définition et d’adaptation de la stratégie RCB »144.

  • 145 Jean Sérisé, après avoir été directeur de cabinet de Valéry Giscard d’Estaing de mai 1964 à janvier (...)
  • 146 Cette troisième sous-direction est composée de trente-huit cadres et de huit secrétaires répartis a (...)

63Le projet de Jean-Jacques Carré ne sera pas retenu par le nouveau directeur Jean Sérisé145 qui organise en avril 1969 sa troisième sous-direction en fusionnant les trois divisions impliquées dans le projet RCB146. En mars 1970, cette troisième sous-direction est confiée à Hubert Lévy-Lambert qui sort vainqueur du conflit à la suite du départ de Jean-Jacques Carré. Pour expliquer cette décision du directeur, les archives écrites sont muettes et seules les archives orales peuvent nous éclairer. Selon Patrick Bréaud :

  • 147 Patrick Bréaud, entretien cité.

« Sérisé était fasciné par Hubert Lévy-Lambert ». « Ce qui a manqué à Jean-Jacques Carré, c’est d’être aussi bon en communication élargie qu’en communication proche. Hubert Lévy-Lambert était meilleur dans la manœuvre administrative. Et les ingénieurs des Mines sont des cristaux, cela circule à toute vitesse dans son cerveau et il s’en servait très bien »147.

64De son côté, Hubert Lévy-Lambert insiste sur la qualité des relations qu’il entretenait avec Renaud de La Genière. Pour conclure, nous pouvons avancer que Jean-Jacques Carré est un théoricien qui sait mobiliser ses troupes proches, alors que Hubert Lévy-Lambert est avant tout un mathématicien technocrate qui fascine le milieu administratif, aussi bien son directeur Jean Sérisé que le partenaire privilégié et incontournable du projet, le directeur du Budget. Une fois encore, l’innovation suscite des rapports de force, une ambiance dramatique et des réflexes claniques. L’innovation en gestation est conçue au sein d’une organisation adhocratique dont la particularité est de faire travailler ensemble des chercheurs aux tempéraments individualistes et aux personnalités affirmées. D’où le rôle de fédérateur et de concepteur de Claude Gruson au lancement de la comptabilité nationale et des budgets économiques ; Jean Saint-Geours puis Jean Sérisé agissent davantage en directeurs d’administration pragmatiques qui impulsent un projet en étant guidés par une logique de légitimation institutionnelle et dont ils délèguent à leurs cadres scientifiques la tâche de conception et de définition quitte à provoquer des tensions.

  • 148 François Fourquet, op. cit., p. 313-314.

65La RCB provoque un gonflement des effectifs : en octobre 1967, les trois divisions chargées des premières études regroupent seize personnes, puis en novembre 1968 vingt-huit personnes avant d’atteindre au sein de la troisième sous-direction en mars 1970 un effectif de trente-huit cadres. Cette transformation structurelle risque de déséquilibrer la direction en concentrant au sein de cette troisième sous-direction la majorité des nouveaux recrutés et des scientifiques. Jean Sérisé, nommé directeur en janvier 1968, se souvient de cette inégalité : « Quand j’étais directeur, presque la moitié de la maison faisait de la RCB, qu’on a fait démarrer avec un directeur du Budget qui avait senti ses problèmes, et aussi Michel Debré. Il y a eu une très belle équipe : Lévy-Lambert, Ternier… »148. Comme autrefois la comptabilité nationale, la RCB en nécessitant des travaux pharaoniques favorise la lourdeur et la sur spécialisation de ses effectifs ; le cloisonnement et la bureaucratisation qui en découlent menacent l’esprit d’innovation et de conceptualisation, la fluidité de l’information. Dans ces conditions, la direction de la Prévision ne peut pas être considérée comme un service d’état-major léger et souple. Comme autrefois le SEEF, elle a du mal à trouver un équilibre, à définir la frontière entre la conceptualisation, l’élaboration et l’externalisation nécessaire et vitale de son innovation. Une adhocratie oscille entre deux écueils : en se chargeant d’amont en aval d’une innovation, elle risque la sclérose bureaucratique ; en se déchargeant trop tôt, elle risque d’en perdre le contrôle et de fragiliser sa légitimité institutionnelle. Le défi qui se présente à une structure à vocation adhocratique est difficile à relever : définir une innovation adaptée à des besoins, la vendre en se proposant de la piloter et de la coordonner, prendre en charge des travaux auxquels personne ne croit vraiment et dont les résultats sont incertains, recruter et former en nombre suffisant, et savoir se décharger au bon moment en externalisant les travaux. Les cadres de la direction de la Prévision ont bien du mal à définir un tel rôle puisqu’en 1968 ils écrivent :

  • 149 SAEF, B 52 375, Jean-Jacques Carré, « Quelques indications sur une stratégie de développement de la (...)
  • 150 Ibid.

« Après avoir conçu la RCB dans son ensemble, la direction de la Prévision doit maintenant réfléchir à sa place spécifique dans une opération dont elle ne doit pas espérer contrôler tous les développements »149. « Il est cependant certain que l’opération doit rester coordonnée, que ses buts ne doivent pas être perdus de vue et que la Prévision a un rôle à jouer dans ce sens »150.

66L’étude des notes qui concernent le lancement de la RCB de 1966 à 1968 révèle ainsi l’ampleur des difficultés escomptées et des doutes qui assaillent les cadres de la DP. Il est clair qu’en 1968 non seulement une méthode unique n’est pas encore dégagée, mais que les objectifs de la RCB sont flous.

4. Les difficultés, les doutes et les ambiguïtés

a. Les relations entre l’expert et l’homme politique

  • 151 Pierre Cazala, né en 1936, X-Mines, promotion 1954, est responsable de la division des Structures d (...)
  • 152 SAEF, B 51 992, Pierre Cazala, « Note sur le programme de la division des Structures », 27 octobre (...)
  • 153 Ibid., p. 5.
  • 154 Patrice Vial, né en 1948, ENA, inspecteur des Finances, est directeur de la Prévision de 1987 à 199 (...)
  • 155 Trente ans de Prévision et de conseil. 1965-1995, Colloque du 20 octobre 1995 à l’occasion du trent (...)

67De manière très précoce, les cadres de la direction de la Prévision s’interrogent sur l’influence réelle de leurs nouveaux travaux et sur leur utilisation parles décideurs politiques. Pierre Cazala151 qui à la tête de la division des Structures a participé à l’étude sur le Concorde fait part de sa déception : « Le rapport (sur le Concorde) a sans doute provoqué, ou tout au moins précédé, une certaine prise de conscience générale du caractère aléatoire et peut-être même franchement mauvais de l’opération décidée en 1963. Toutefois aucune sanction n’a marqué cette prise de conscience et le programme continue d’avancer en absorbant environ 50 millions de francs par mois. Peut-être avons-nous manqué de courage, et aurions-nous dû remettre plus nettement en cause le principe de la poursuite de l’opération avant que l’accélération de février 1966 ne soit décidée. Le point de non-retour semble en effet maintenant bien proche, sinon dépassé en raison de l’importance des sommes engagées, des effectifs concernés et à cause de l’absence de programme de remplacement »152. Quant aux deux autres sujets d’études concernant Airbus et M. 45, « la direction a présenté des conclusions nettes : l’Airbus est un bon programme à poursuivre, le M. 45 est mauvais, à arrêter. Les décisions contraires ont été prises à l’issue d’une instruction administrative un peu confuse »153. Ces propos en disent long sur l’inquiétude des cadres de la direction de la Prévision pour qui ces nouvelles techniques doivent déboucher sur l’opérationalité mais qui sont très vite conscients, loin d’être aveuglés par un quelconque scientisme, des limites de leurs travaux par rapport à la décision politique. La création d’un nouvel outil pose de manière aiguë la question des relations entre l’expert et le décideur politique. Patrice Vial, ancien directeur de la Prévision154, au cours de sa communication au cinquantenaire de la DP souligne le scepticisme de fond du décideur politique qui rejette l’idée même que le calcul économique fournit « la » réponse à un problème de décision, alors qu’en vertu des règles démocratiques il se considère comme investi de la mission de décider et d’arbitrer155. Les initiateurs de la RCB sont bien conscients des relations problématiques entre l’expert et le politique et la nécessité de les faire travailler ensemble :

  • 156 SAEF, B 52 329, Philippe d’Iribarne, « L’application des méthodes modernes de préparation des décis (...)

« Un danger existe en effet que pour de tels problèmes, le responsable incapable d’orienter l’analyste se trouve devant le dilemme d’avoir à suivre aveuglément ses conclusions ou de négliger totalement ses travaux »156.

b. La pénurie de cadres

  • 157 Ibid., p. 18.
  • 158 Ibid., p. 17.

68Les concepteurs de la RCB en France sont vite confrontés à la pénurie des spécialistes français, et ils préconisent « l’élaboration d’un programme de formation et de recyclage et la meilleure utilisation d’hommes qui risquent de rester rares pendant longtemps »157. Les auteurs des rapports de mission aux États-Unis opposent de manière systématique la situation américaine où l’effort à réaliser dans le cadre du PPBS consiste à utiliser et à exploiter des études déjà réalisées par des services d’études disposant d’effectifs importants et ayant collecté et centralisé de nombreuses informations chiffrées158, alors qu’en France beaucoup reste à faire dans ce domaine.

  • 159 SAEF, B 52 375, « Rapport de la mission d’étude sur le PPBS effectuée aux États-Unis du 17 au 27 av (...)

69Tout ceci implique d’introduire « la RCB de façon sélective »159 contrairement aux Américains. La pénurie de cadres qualifiés impose la concentration des moyens sur un petit nombre de ministères et l’application d’une politique réaliste en se gardant « du perfectionnisme et du scientisme », et en évitant de s’enliser dans des analyses trop longues « n’ayant que des lointains et hypothétiques débouchés budgétaires ». On retrouve la logique des comptables nationaux tant dénigrée par les statisticiens de l’INSEE :

  • 160 Ibid., p 11.

« Mieux vaut parvenir à une vérité grossière qu’à la fausse exactitude ; mieux vaut être approximatif et achever l’étude à temps, que d’être précis et achever l’étude après la décision »160.

  • 161 Ibid., p. 16.

70Pour contrer cette pénurie, le développement de la RCB implique une vaste politique cohérente de formation notamment dans les grandes écoles mais également à l’Université. Dans ce domaine la direction de la Prévision entend jouer un rôle prépondérant : en encourageant la constitution dans les ministères de stages d’initiation, en organisant des stages de perfectionnement orientés sur l’étude critique des premiers travaux français de RCB, en organisant des missions aux USA, en instituant des cours d’une année portant sur la RCB dans certaines universités ou dans le cadre du CEPE161.

c. Les relations avec les autres ministères

71Un autre problème se pose d’emblée : la nature des relations avec les ministères dits techniques et ou dépensiers. Pour Jacques Le Noane, ce point est très sensible dès le départ :

« Pour faire la RCB, il fallait que les experts en RCB de la direction de la Prévision travaillent avec les spécialistes d’autres ministères. Or les rapports entre le ministère des Finances et les autres ministères ont toujours été des rapports de type conflictuel ou au moins soupçonneux. Compte tenu du cloisonnement de l’administration, c’était un paradoxe de vouloir que des représentants des Finances, ingénieurs, polytechniciens, aillent dire aux vétérinaires du ministère de l’Agriculture ce qu’ils devaient faire pour être économiquement rationnels et la collaboration n’a pas été facile […]. La communication de l’information était lacunaire. Par exemple, en matière de vaccination du bétail, une réunion finale a révélé un détail extrêmement important qui compromettait les résultats de l’étude ! ».

72Plus loin, il ajoute :

  • 162 Jacques Le Noane, cassette 5, Paris, 1989, CHEFF.

« Enfin, je dirais, la naïveté de l’équipe qui menait cela, qui n’avait pas d’expérience de l’administration, notamment une sous-estimation de tous les problèmes de diplomatie, de rapports de force qu’il fallait régler pour avancer et cela a été un handicap majeur et qui subsistera dans la mesure où la DP n’est pas composée de gens qui ont des réflexes administratifs classiques. Il est évident que quand on prenait un rendez-vous avec un ministère, il ne faut pas y aller en téléphonant et en demandant rendez-vous, il faut connaître d’abord comment sociologiquement le ministère fonctionne, quels sont les centres de décision, quels sont les hommes clés, chose que l’on ne faisait pas »162.

73La collecte et la centralisation des informations chiffrées nécessaires à l’élaboration de la comptabilité nationale et des budgets économiques s’étaient effectuées de manière pragmatique, au gré des relations personnelles de Claude Gruson et de sa petite équipe, de manière confidentielle, dans un climat de confiance et avec un souci de discrétion adapté à la phase d’apprentissage et de recherche ; au contraire, la RCB, en bénéficiant prématurément d’un lancement officiel par le ministre des Finances et de moyens importants avant même que ses objectifs et sa méthodologie ne soient clairement définis et arrêtés, implique nécessairement une collaboration corrélative à son développement et susceptible de créer des tensions avec des partenaires se considérant obligés, donc a priori réticents.

d. Le rôle du Plan

  • 163 SAEF, B 52 015, « Conclusion du stage Pont-à-Mousson août-septembre 1968 », 17 p., p. 16.
  • 164 SAEF, B 52 329, Philippe d’Iribarne, « L’application des méthodes modernes de préparation des décis (...)
  • 165 Ibid., p. 16.
  • 166 Ibid.

74Les concepteurs de la RCB de retour des États-Unis soulèvent la question cruciale du Plan : « L’adoption en France de la RCB pose le problème non seulement de la place, mais aussi de la nature du Plan »163. Le grand intérêt du PPBS américain est selon eux de lier la planification à la préparation du Budget : « La liaison faite par le PPBS d’une planification à moyen terme et de la procédure budgétaire semble avoir deux avantages essentiels sur la procédure française du Budget et du Plan. Elle permet d’éclairer en permanence le court terme par une vision à moyen terme, alors que dans la procédure française cet éclairage est très insuffisant au cours des dernières années du Plan. Elle permet d’avoir une vision à moyen terme qui tienne compte de l’apparition des données nouvelles, alors qu’une vision fixe, analogue à celle du Plan français, risque fort au bout de quelques années de se montrer inadéquate au réel, et donc peu éclairante pour la décision »164. Tout en affirmant ne pas vouloir remettre en cause le caractère du Plan français qui en fixant les grandes orientations de politique économique doit avoir le caractère d’engagements stables, la RCB offrirait l’immense avantage « de procéder, chaque année, dans le cadre des grands objectifs ainsi définis, à une remise à jour des prévisions et des objectifs intermédiaires »165. Ce qui séduit les concepteurs de la RCB, c’est de pouvoir mettre en place une procédure qui permette une préparation continue tout au long de l’année du Plan et du Budget : « Elle permet en effet l’approfondissement du dialogue entre les échelons responsables des divers niveaux de cohérence (Budget, ministères, directions, services régionaux) et le développement des réflexions sur l’action de l’administration »166. La RCB constitue donc aux yeux de la direction de la Prévision l’outil ad hoc pour réaliser sa mission d’interface entre le Plan et le Budget, telle qu’elle a été définie dans la note de stratégie de Jean Saint-Geours rédigée au cours de l’été 1965.

75Même si la procédure ne semble pas encore très claire aux cadres de la direction de la Prévision, ils conçoivent ce futur outil comme un moyen de modifier les relations entre le Plan et la direction du Budget en articulant plus étroitement les perspectives à moyen terme et à court terme. L’objectif est, concernant le Budget, de dépasser l’annualité et pour le Plan d’être plus réaliste et révisable. Ces préoccupations étaient celles de Jean Saint-Geours à l’été 1965, mais sont aussi celles de Pierre Massé lorsque celui-ci lance une réflexion autour de la notion de cheminement et des clignotants destinés à faire le lien entre la politique conjoncturelle et les objectifs du Plan. Et pourtant, paradoxalement, le Plan n’est pas partie prenante au lancement de l’ODP puis de la RCB, alors qu’il risque par là même de voir son fonctionnement profondément modifié à la fois dans la définition de ses objectifs et dans son exécution. En étant conçue sans la participation du Plan guidée par les intérêts fonctionnels de la direction du Budget, la RCB doit être considérée comme un outil destiné au ministère des Finances et susceptible d’être utilisé vis-à-vis du Plan, qui sous le couvert de rationalisation et de modernisation vise en fait l’économie des dépenses publiques. Le projet RCB n’est donc pas dénué d’ambiguïtés qui tournent autour d’une question : la RCB est-elle une arme d’expertise et de contrôle de la direction du Budget et du ministère des Finances destiné à renforcer son pouvoir vis-à-vis du Plan ou bien au contraire constitue-t-elle un moyen de dialoguer sur des bases rationnelles et objectives permettant aux interlocuteurs de la direction du Budget de faire valoir en les justifiant leurs intérêts ?

e. Centralisation ou décentralisation ?

  • 167 SAEF, B 52 015, « Conclusion du stage Pont-à-Mousson août-septembre 1968 », 17 p., p. 5.
  • 168 Ibid., p. 4.

76Le projet RCB pose également la question de la décentralisation. D’un côté les initiateurs de la RCB reconnaissent que « le système peut renforcer le contrôle du pouvoir politique et permettre une centralisation plus efficace »167, et d’un autre côté ils insistent, sans doute pour convaincre les administrations de s’engager dans la RCB, en faisant valoir que ce projet contribuera à l’accroissement « de l’autonomie financière, beaucoup plus grande dans les faits qu’actuellement, qui peut être dévolue aux différents ministères »168. Une fois encore, la RCB peut être une arme à double tranchant.

77Optimisation, économies, rationalisation, procédure budgétaire, réforme de l’État, renforcement de la tutelle de la direction du Budget ou décentralisation, rentabilité des investissements, programmation à moyen terme… Autant de mots clefs qui symbolisent les ambiguïtés liées au projet en 1967. Les objectifs ne sont pas clairs, car ils sont encore à l’état de projet et font l’objet de négociation entre les divers partenaires. 1966-1968 est la phase d’agrégation des intérêts des acteurs potentiels autour d’un projet susceptible de les intéresser car il n’est pas encore défini et les enjeux de pouvoir qu’il va provoquer ne sont pas encore cristallisés. La RCB en 1966-1968 est une innovation volontariste de la part de la direction de la Prévision pour qui elle représente un moyen formidable d’acquérir une légitimité scientifique et administrative mais elle comporte des dangers qui menacent son avenir : réussir le mariage en son sein des anciennes divisions macroéconomiques et des nouvelles divisions composées de jeunes ingénieurs rcbistes férus de microéconomie, lier son sort à celui de la RCB. Une telle implication officielle est risquée. En cas de difficultés, de blocage, de résistance et d’échec latent, son rôle même de concepteur peut être mis en cause, ce qui va la fragiliser institutionnellement. En cas d’insuccès et face aux éventuelles critiques, la direction du Budget peut toujours faire valoir sa bonne volonté en faveur de la réforme qui s’est heurtée aux inerties, tandis que la direction de la Prévision joue sa crédibilité. La RCB conçue et vécue comme la nouvelle aventure innovatrice de la structure, source de légitimité et d’identité régénératrice, est donc un projet dont les conditions de lancement sont très différentes de celles de la comptabilité nationale et des budgets économiques, et portent en germe un avenir difficile et incertain.

II. Les débuts de l’ère modélisatrice pour la macroéconomie

78Nous ne ferons pas une analyse technique ni scientifique détaillée du contenu des modèles macroéconomiques inaugurés sous la direction de Jean Saint-Geours, et nous nous référons aux articles, ouvrages et communications scientifiques, rédigés dans leur grande majorité par les concepteurs mêmes des modèles étudiés. Nous tenterons de comprendre les raisons de l’engouement pour la modélisation qui gagne les cadres de la direction de la Prévision, très conscients qu’elle offre le moyen ad hoc de rénover et de moderniser en les « scientificisant » les anciennes attributions de la structure, c’est-à-dire la macroéconomie. Nous estimons que l’effort de modélisation macroéconomique entrepris à partir de 1965 au sein de la jeune direction ne tient pas de l’innovation en raison de deux facteurs essentiels et déterminants : d’une part, il doit être considéré comme le résultat de la réflexion par la structure du courant dominant prônant la mathématisation de l’économie avec lequel elle entre en résonance ; d’autre part, il s’inscrit dans une certaine continuité avec le SEEF en ne rompant pas avec le schéma keynésien des pères fondateurs.

A. Le recours aux modèles s’inscrit dans la tradition

  • 169 Claude Gruson, « Note sur les conditions d’établissement d’une comptabilité nationale et d’un budge (...)
  • 170 Robert Boyer, « Modèles macro-économiques et comptabilité nationale », in Pour une histoire de la s (...)
  • 171 Ibid., p. 637 et 638.

79Rappelons brièvement que dès 1950, Claude Gruson dans un article publié dans Statistiques et Études financières souligne qu’il est indispensable de ne pas se limiter à réaliser une photographie du passé avec la comptabilité nationale et que celle-ci doit permettre d’élaborer des comptes prévisionnels. Pour réaliser ces comptes, il insiste sur la nécessité de formuler un cadre général d’analyse c’est-à-dire un modèle dont il expose les caractéristiques : « Les relations qui unissent les divers éléments du circuit économique se traduisent par un système d’équations. Ce système doit être suffisant, disons pour fixer les idées, lorsque sont connues les données que l’analyse globale de Keynes désigne comme fondamentales, pour permettre le calcul de tous les éléments de l’activité économique »169. Le modèle qu’il propose est lourd (88 relations), d’inspiration fortement keynésienne. Sa double spécificité est d’une part deviser le conseil de politique économique et d’autre part de ne pas se limiter aux bases statistiques existantes mais de provoquer la collecte et le recueil de nouvelles sources d’informations chiffrées et adaptables à une représentation formalisée du circuit économique170. Ce modèle préconisé par Claude Gruson n’est pourtant pas sorti du domaine théorique ; il n’a jamais été testé, ni validé. Les pionniers du SEEF lui ont finalement préféré un cadre formalisé beaucoup plus simple et léger (23 relations) pour réaliser leurs projections jusqu’au milieu des années soixante. Celui-ci doit être considéré comme une ébauche de modèle en constituant « plus un cadre de réflexion et de cohérence comptable qu’un schéma complet permettant de projeter la plupart des variables macroéconomiques pertinentes »171. Tout au long de cette période, les progrès dans l’élaboration des comptes prévisionnels sont de ce fait davantage réalisés grâce à l’amélioration progressive des bases statistiques et grâce à l’apprentissage cumulatif et au savoir-faire des macro-économistes du SEEF qui s’appuient sur une méthode itérative et sont astreints au calcul manuel.

B. L’engouement des années soixante pour les modèles

  • 172 Marcel Boiteux lance à EDF les travaux rénovateurs de la tarification au coût marginal et développe (...)
  • 173 Frédéric Lebaron, La croyance économique, Paris, Le Seuil, 2000. L’auteur estime que Edmond Malinva (...)
  • 174 Frédéric Lordon, « Le désir de faire science », Actes de la recherche en sciences sociales, septemb (...)
  • 175 Philippe Steiner, « La Revue Économique, 1950-1980. La marche vers l’orthodoxie académique ? », Rev (...)

80La modélisation prend son essor au milieu des années soixante grâce à la convergence de deux tendances distinctes : un courant dominant qui conquiert progressivement le champ des économistes en faveur de la mathématisation de l’économie et le développement de l’informatique. Cet engouement pour la mathématisation de l’économie dont les ramifications sont complexes et diversifiées, résulte en France des influences conjuguées des ingénieurs-économistes dont beaucoup sont des émules de Maurice Allais172 et du modèle dominant nord-américain qui développe les travaux de recherche théorique en économie mathématique et en économétrie dont Edmond Malinvaud173 après un séjour à Chicago devient la figure de proue et le propagateur. En effet, dès le début des années soixante par le poste stratégique qu’il occupe à la tête de l’ENSAE, et comme économiste chercheur reconnu à la Société d’Économétrie, Edmond Malinvaud doit être considéré comme un acteur essentiel de la conversion des esprits français aux économistes anglo-saxons qui privilégient le recours aux mathématiques ; il est « l’inspirateur de ce que l’on pourrait appeler l’école française d’économie mathématisée »174. C’est ainsi qu’une nouvelle perception de la science économique s’impose au milieu des années soixante en prétendant constituer l’avant-garde d’une approche mathématique néo-classique au nom d’un idéal de pureté se réclamant de celui des mathématiciens. Même la Revue économique pourtant créée en 1950 afin de favoriser une réflexion pluridisciplinaire faisant se rencontrer l’économie, l’histoire et la sociologie n’échappe pas à ce phénomène : « Dans une première période (1950-1963), le pourcentage des articles contenant une formalisation mathématique évolue dans une fourchette comprise entre 9 et 22 %. Cette période initiale, clairement marquée par une minoration du rôle accordé à la formalisation, fait ensuite place à une période (1964-1968) de vive croissance de cette formalisation puisqu’au cours de ces cinq ans, le pourcentage d’articles contenant une formalisation s’élève considérablement pour se situer autour de 50 % »175. Frédéric Lordon insiste sur la révolution culturelle des années soixante qui met fin à une économie littéraire et théorique :

  • 176 Frédéric Lordon, art. cit., p. 28.

« Les nouveaux principes légitimateurs qui redéfinissent la constitution normative du champ installent la formalisation comme métaparadigme et consacrent irrésistiblement la supériorité des détenteurs de la compétence mathématique. La vieille économie politique achève sa mue et devient pleinement selon le vœu des nouveaux normateurs, une « science économique »176.

  • 177 L’informatisation du ministère des Finances est considérée comme la priorité absolue par Philippe H (...)
  • 178 Voir à propos de l’informatique et des modèles, les développements de Jean Saint-Geours dans ses co (...)

81Cette fascination pour les mathématiques est encouragée et stimulée par la pratique de nouveaux outils, ceux de l’informatique, dont la généralisation paraît inéluctable au sein de l’administration à partir de la fin des années soixante177. Nous avons vu plus haut que Jean Saint-Geours crée dès 1967 un groupe informatique au sein de la section de recherche opérationnelle et qu’il fait preuve d’un enthousiasme quasi scientiste face au développement de l’informatique. Il le conçoit comme un atout pour la direction de la Prévision, capable de lui fournir les moyens d’accroître son champ d’information et corrélativement son champ d’action et d’influence, mais également comme l’outil de rénovation idéal des anciennes missions de conseil de politique économique par lesquelles la DP peut prendre part au processus décisionnel. Il lie étroitement les deux phénomènes, mathématique et informatique ; il pressent que les modèles s’appuient sur un langage mathématique facilement transposable et exploitable en langage informatique capable de résoudre quasi instantanément des calculs lourds et complexes jusque-là presque impossibles à réaliser manuellement par les petits fonctionnaires de la direction ou par les cadres eux-mêmes178. Il est indéniable que le développement des ordinateurs a poussé de manière déterminante l’emploi systématique des modèles formalisés. Michel Rocard se souvient à ce propos :

  • 179 Cité dans François Fourquet, op. cit., p. 314.

« J’ai vécu à la DP le moment où l’INSEE a commencé à s’équiper d’ordinateurs. Cela a changé énormément de choses. Faire un compte prévisionnel, même dans un langage minimum, ça nous faisait manipuler quelque chose comme 3 000 chiffres à la règle à calcul à la main : un travail herculéen ! On sélectionnait les variables les plus probables, on faisait un compte, voire deux et on était content. Quand est arrivé l’ordinateur, ç’a été autre chose ! On a pu lui faire avaler les modèles prévisionnels : d’où Zogol, qui était un modèle à une centaine d’équations. L’ordinateur pouvait nous livrer soixante ou quatre-vingts comptes en fonction des différentes hypothèses de politique économique ou de situation »179.

  • 180 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 pages, p. 24.

82Ces deux facteurs, domination croissante d’une approche mathématisante de l’économie d’une part et développement de l’informatique d’autre part, ne doivent pas occulter le poids décisif des préoccupations de politique économique de l’époque, ni les aspects politico-institutionnels qui conduisent à institutionnaliser le développement des mathématiques et des modèles macroéconomiques à la direction de la Prévision. C’est en rappelant le contexte économique dominé par les thèmes du partage de la croissance conjugué avec une lutte efficace contre l’inflation et de l’impératif de compétitivité consécutif à l’entrée dans le Marché commun que Valéry Giscard d’Estaing justifie la création de la direction de la Prévision et préconise la modernisation des méthodes de calcul. Valéry Giscard d’Estaing est un polytechnicien, donc pour lui, les mathématiques sont un outil neutre et efficace au service d’études économiques rationnelles et modernes adaptées aux interrogations de politique économique du moment et susceptibles de renforcer le pouvoir du ministère des Finances, mais également porteur d’une purification des travaux de ses experts macroéconomistes dont les digressions politiques suscitent sa méfiance. C’est dans cet esprit qu’il fait annoncer dans le décret de juillet 1965 la création du service de Recherche opérationnelle censé renforcer la scientificité des travaux de la direction. Ces volontés du ministre et ce courant dominant en faveur d’une mathématisation de l’économie trouvent, nous l’avons vu, un écho récurrent dans les notes des cadres de la DP de 1965 à 1966 qui ont une tonalité de rupture, appelant au rejet des pratiques et des méthodes passées. Il faut voir dans cette orientation méthodologique prônée avec volontarisme et ferveur la volonté d’acquérir le label incontestable de science dure afin de mieux faire accepter les analyses économiques des experts économiques. Cette orientation illustre moins le désir de purifier leurs travaux que celui d’asseoir leur expertise. Les mathématiques sont perçues par les cadres de l’époque comme une arme et un facteur idéal de technocratisation. C’est non sans fierté que Jean Saint-Geours souligne la transformation qui repose d’une part sur la création de divisions chargées de lancer des études microéconomiques orientées sur les notions d’optimum et de rentabilité des investissements qui prendront forme avec la RCB et d’autre part sur la rénovation des anciennes divisions qui devront « dépasser le niveau de généralité auquel les observations de politique économique ont été jusqu’ici formulées et apprendre à formuler des recommandations plus particulières et plus précises mieux utilisables par les cabinets ministériels » en s’appuyant sur des modèles permettant l’étude de plusieurs variantes180. La modélisation fournit à la direction de la Prévision le moyen d’un deuxième souffle.

  • 181 Frédéric Lordon, art. cit., p. 27.

83La direction de la Prévision institutionnalisée joue la carte Finances, elle doit renforcer sa crédibilité, au moment même où elle formule explicitement et revendique sa double vocation d’expert économique du cabinet et de service inter-directionnel au sein du ministère. La modélisation participe du désir de faire science, d’acquérir une nouvelle virginité et de mettre un terme aux suspicions à l’égard d’un service politisé qui ont failli être fatales à la structure en 1958, à l’image doctrinaire de Claude Gruson que ses convictions planificatrices de plus en plus affirmées marginalisent et à son passé mendésien. Cette volonté de produire un savoir scientifique, statistiquement fondé n’est pas uniquement destinée à fournir à l’organisation les moyens de s’imposer à l’extérieur, elle vise également à rassurer en interne ses membres. Il faut en effet considérer que cette mathématisation est une réponse au caractère anxiogène du travail de l’économiste gagné par le doute, par un « désir inquiet de scientificité », et par l’« inquiétude constamment refoulée » à la fois sur la validité de ses travaux et sur l’utilisation qui en est faite ; l’engouement pour la mathématisation et pour la modélisation qu’elle engendre illustre chez les cadres de la direction une stratégie de « persuasion d’incarner une bonne science »181 à un moment où ils se cherchent, encore ébranlés par la scission de 1962, et craignant de ne pas être à la hauteur des attentes engendrées par l’institutionnalisation.

  • 182 SAEF, B 51 992, « Fiche annexe 1 : Progrès méthodologique, programme 1966 », 2 p.
  • 183 Robert Boyer, « Les modèles macro-économiques globaux et la comptabilité nationale (1950-1980) », i (...)

84Le premier modèle macroéconomique est axé sur les budgets économiques (budgets exploratoires pour la préparation des grandes orientations de la loi de Finances, budgets économiques destinés à la commission des comptes de la Nation et au rapport économique introduisant la loi de Finances, budgets économiques prévisionnels destinés au ministre qui alimentent les notes de politique économique, études de conséquences de mesures particulières). Il est le résultat d’un travail de collaboration entre l’INSEE et la division des Budgets économiques182 qui depuis 1962 se partagent l’élaboration des budgets économiques. Il est élaboré en 1965 sous la houlette conjointe de Philippe Herzog et de Gaston Olive, d’où son appellation Zogol. Il est achevé en 1966 et dispose de cent équations : « le cœur en est une “boucle” keynésienne décrivant comment la consommation des ménages se forme sur la base du revenu réel disponible. Faiblement dynamique, Zogol est aussi utilisé pour engendrer des projections ou des variantes à un ou deux ans »183. Un nouveau modèle, Déca, lui succédera en 1968, également de type keynésien avec un volume de production déterminé par le niveau de la demande comme son prédécesseur, mais plus détaillé avec trois cents équations et plus dynamique, destiné avec des opérations de projection à deux – trois ans à faire apparaître des relations comportant des variables décalées dans le temps et une plus grande richesse des relations de comportement. Il sera réalisé par la direction de la Prévision pour préparer les budgets économiques de 1969 à 1973.

85L’ère de la modélisation a sonné et gagne l’ensemble des anciennes divisions de la direction ; Jean Saint-Geours peut ainsi annoncer fièrement :

  • 184 SAEF, B 51 992, « Note sur les activités de la direction en 1967 », 10 p., p. 4-5.

« De nouveaux modèles sont, soit en cours d’élaboration, soit à l’état d’études. En collaboration avec l’INSEE, la direction a étudié le problème de l’intégration des opérations financières dans la prévision à court terme. Ce modèle est un modèle keynésien intégré simple à un niveau général des prix exogène et sans taux d’intérêt. Un autre modèle a été mis au point : il concerne le commerce extérieur et a permis d’établir un compte 1975 des échanges pour dix-huit pays ou régions et en treize branches. D’autres modèles n’en sont qu’aux préliminaires, en particulier un modèle budgétaire, en liaison avec la direction du Budget et un modèle Féoga. […] La direction est chargée en collaboration avec l’INSEE de l’établissement des comptes prospectifs, en particulier ceux des administrations. Afin d’améliorer ces comptes, la direction a étudié leur mécanisation et établit des modèles qui devraient permettre non seulement de les établir plus rapidement et avec plus de précisions en y intégrant toutes les informations reçues, mais encore de prévoir un nombre plus important de variantes ; en 1967, ont été ainsi élaborés un modèle pour un sous-agent des administrations, la Sécurité sociale et deux modèles pour une fonction : assistance et éducation nationale. Les deux premiers ont été choisis l’un parce qu’il était important de connaître son évolution et son coût et l’autre parce qu’il avait fait l’objet d’une étude particulière étant donnée sa forte influence sur les finances des collectivités locales. Mais le processus de mécanisation est très long et demande beaucoup de temps et des moyens importants – l’acquisition d’une machine IBM et le recrutement de spécialistes devraient cependant contribuer à son expansion »184.

86L’élaboration d’un autre modèle, Fifi, occupe les esprits à la même époque. Celui-ci tente de fournir des éléments d’appréciation sur l’ouverture des frontières et l’impératif de compétitivité en proposant une formalisation des conséquences qu’aurait une contrainte stricte de prix extérieurs s’imposant à l’industrie française. Nous étudierons plus loin la position de la direction de la Prévision à l’égard de ce modèle élaboré conjointement par l’INSEE et par le Plan.

C. Les limites des modèles

  • 185 Edmond Malinvaud, « Pourquoi les économistes ne font pas de découvertes », Revue d’économie politiq (...)
  • 186 Maurice Allais, Autoportraits – Une vie, une œuvre, op. cit., p. 73.

87Pourtant une certaine désillusion et des critiques émergeront quelques années plus tard. Les propres précurseurs de cette scientifisation sont d’ailleurs les premiers à en dénoncer les effets pervers, et jugent abusive la modélisation185. Maurice Allais, par exemple, s’élève contre « le développement de modèles mathématiques tout à fait artificiels et totalement détachés du réel […]. D’une manière paradoxale du point de vue scientifique, incomparablement plus de soin est apporté aujourd’hui à l’élaboration mathématique des modèles qu’à la discussion de leur structure, de leurs hypothèses et de leurs résultats du point de vue de l’analyse des faits »186.

  • 187 Frédéric Lebaron, op. cit., p. 12.

88En outre, le modèle s’avère, contrairement aux attentes un peu naïves du départ (ou délibérément présentées comme telles), ne pas être neutre car il est inhérent aux représentations intellectuelles de ses concepteurs ; il peut être considéré comme porteur d’une tentative d’hégémonie d’un groupe sur les autres car il repose sur des présupposés, des postulats et des certitudes admis une fois pour toutes et difficilement repérables en raison de l’omniprésence des mathématiques. Pour le sociologue Frédéric Lebaron, même les plus scientifiques, les plus « purs » des économistes sont soumis à des forces externes qui pèsent sur la nature de leurs hypothèses, de leurs modèles, de leurs résultats empiriques : « Les objets économiques sont toujours d’une manière ou d’une autre des objets de croyances qui dépendent des dispositions acquises dans et par la pratique, liées à une origine et à une trajectoire particulières »187. Un modèle constitue donc un vecteur de croyances et d’idéologies qui, en raison de son habillage mathématique, devient un outil hermétique et occulte, malaisément critiquable par les utilisateurs extérieurs.

  • 188 Selon Michel Berry, op. cit., p. 48-50, les outils de gestion sont limités par quatre facteurs préd (...)
  • 189 Jean-Claude Moisdon, op. cit., p. 25 : « On aura à faire, d’un côté, à un projet de rationalisation (...)
  • 190 Michel Berry, op. cit., écrit à la page 73 : « “Les hommes politiques sont souvent des victimes inc (...)
  • 191 Robert Boyer, « La croissance française de l’après-guerre et les modèles macro-économiques », Revue (...)

89Une autre difficulté tient à l’adéquation difficile entre un modèle et l’organisation à qui il est destiné : la perception est forcément limitée et simplifiée de la part du modélisateur188 qui ne peut intégrer dans ses calculs l’ensemble des caractéristiques de l’organisation et ne peut donc avoir qu’une vue partielle de la diversité et de la complexité des effets sur l’ensemble de l’organisation qu’entraînerait l’application de ses hypothèses189. L’autre difficulté que pose l’adéquation du modèle à l’organisation, c’est l’obsolescence rapide et quasi inévitable des modèles qui reposent sur des théories plus ou moins anciennes et admises par les concepteurs mais qui ne correspondent pas à la réalité de l’organisation en perpétuel mouvement et à ses besoins émergents et changeants, à ses évolutions structurelles190. L’expérience prouve que le défi est d’adapter et d’ajuster en permanence le modèle au mouvement économique et social en perpétuelle évolution191.

  • 192 Ibid., p. 934.
  • 193 Ibid.
  • 194 Maurice Allais, op. cit., p. 75.

90Afin de parer à ces difficultés et aux critiques, Robert Boyer qui a été chargé de mission au groupe de recherches macroéconomiques de la direction de la Prévision de 1971 à 1974, plaide en faveur d’une maîtrise intellectuelle des modèles qui « soit opérée ex ante, c’est-à-dire au fur et à mesure de leur construction, et non plus seulement ex post, lors de leur utilisation effective en prévision »192. L’analyste doit faire son autocritique de manière permanente, étudier systématiquement les erreurs de prévision en réfléchissant de manière très rigoureuse sur les hypothèses qui fondent ses choix théoriques. « Enfin dans la mesure où les modèles macroéconomiques sont le support de discussions quant à l’orientation des politiques économiques, il importe que soit clairement reconnue la fragilité de leur statut épistémologique : celui d’hypothèses provisoires et controversées sur le fonctionnement d’un système économique particulier à un moment donné du temps »193. Quant à Maurice Allais, il estime urgent de mettre fin à la spécialisation mathématique – qu’il juge outrancière – des économistes et au cloisonnement qui en résulte pour les rapprocher des sciences sociales : « Ce qu’il faut, ce sont des économistes qui aient de larges vues sur l’histoire, la sociologie et la science politique ; des historiens rompus à l’analyse économique et à l’étude de la sociologie, des sociologues ayant la formation d’économistes et d’historiens »194. Le débat autour des modèles, concernant aussi bien leur fiabilité, que leur nécessaire et perpétuel réajustement et perfectionnement, ainsi que leur place dans la conduite de la politique économique est toujours d’actualité…

Notes

1 Rapport sur les entreprises publiques, Paris, Documentation française, 1968.

2 Jean Bouvier, in Fernand Braudel et Ernest Labrousse (dir.), Histoire économique et sociale de la France, tome IV, volume III, Paris, PUF, 1982, p. 1098.

3 Décret nº 46-1786 du 9 août 1946 portant création d’un Comité central d’Enquête sur le coût et le rendement des services publics, Journal officiel du 11 août 1946, p. 7 117.

4 SAEF, B 44 559, direction du Budget, « Note brève de présentation du Service Central d’Organisation et Méthodes (SCOM) », décembre 1966, 3 p. et B 46 469, « Récentes mesures de productivité dans l’administration », 24 avril 1956, 11 p. Sur ce service, cf. Antoine Weexsteen, op. cit.

5 Jacques Bravo et Philippe Huet, L’expérience française de Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB), Paris, PUF, 1973, p. 40 et suivantes.

6 Cf. Patrick Fridenson, « Le changement par le calcul économique : le cas de Renault (1956-1980) », art. cit.

7 Jean Saint-Geours, 22 juin 1992, Paris, Aude Terray, CHEFF.

8 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 2.

9 Jean-Jacques Carré, X-Air promotion 1952, est décédé en 1986. Il est l’auteur avec Paul Dubois et Edmond Malinvaud de La Croissance française, Paris, Le Seuil, 1972.

10 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 29.

11 Hubert Lévy-Lambert, né en 1935, X-Mines, promotion 1953.

12 Jean-Pierre Guillaume, X-Armement, promotion 1955. Il succède à Pierre Cazala, X-Mines, promotion 1954.

13 Promotion 1954.

14 François Fourquet, op. cit., p. 313 et entretien de Jean Saint-Geours, 22 juin 1992, Paris, Aude Terray, CHEFF.

15 SAEF, B 51 992, compte rendu du comité de Liaison du 2 mars 1966, 15 mars 1966, 5 p.

16 SAEF, B 51 992, compte rendu du comité de Liaison du 2 mars 1966, 15 mars 1966, 5 p, p. 5 et B 52 005, compte rendu de réunion au cabinet du 23 mars 1966, 3 p., p. 1 et 2.

17 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 2.

18 Lettre de Pierre Lequéret à Aude Terray du 22 juin 2000.

19 SAEF, B 52 319, « Rapport Lequéret : le Planning, Programming, Budgeting System (PPBS) », septembre 1966, 62 p.

20 La Rand Corporation à Santa Monica en Californie est un organisme d’étude qui réunit environ 500 cadres qui partagent leur activité entre la recherche et des études à caractère économique, dont la moitié est commandée par le ministère de la Défense.

21 SAEF, B 52 319, « Rapport Lequéret : le PPBS », septembre 1966, p. 17.

22 Ibid., p. 1.

23 Ibid., p. 2.

24 Ibid., p. 4.

25 Nous analyserons plus loin la prise de conscience par Pierre Lequéret des obstacles et des difficultés rencontrés.

26 SAEF, B 51 992, note du directeur aux chefs de division, 15 novembre 1966, 4 p., p. 2.

27 SAEF, B 51 992, Fiche opérationnelle de la division Rentabilité des investissements, 15 novembre 1966, « recherche rentabilité d’un programme de prévention en matière sanitaire soit généralisation accélérée de la vaccination BCG », 15 novembre 1966, 1 p.

28 SAEF, B 52 375, division Rentabilité des investissements, « Fiche d’opération détaillée sur l’étude : coûts et avantages de la généralisation de la vaccination BCG », 21 décembre 1966, 7 p.

29 Ibid., p. 2.

30 Ibid.

31 SAEF, B 51 992, fiche opérationnelle de la division Rentabilité des investissements « Recherche rentabilité d’un programme de prévention en matière sanitaire soit généralisation accélérée de la vaccination BCG », 1 p.

32 SAEF, B 51 992, « Compte rendu du comité de Liaison du 2 mars 1966 », 15 mars 1966, 5 p., p. 5 et SAEF, B 52 005, « Compte rendu de réunion DP-INSEE », 23 mars 1966, 3 p., p. 1 et 2.

33 SAEF, B 51 992, « Compte rendu du comité de Liaison du 4 novembre 1966 », 5 p.

34 Ibid., p. 3.

35 Ibid.

36 À notre connaissance, les cartons d’archives ne contiennent pas de notes émanant de la direction du Budget et du directeur du Budget susceptibles de nous renseigner sur les réactions suscitées par les propositions de lancement de la RCB de la direction de la Prévision. Comment expliquer ce silence ? Est-il la conséquence d’un pilonnage excessif des archives ? Prouve-t-il l’intérêt limité de la direction du Budget pour le projet de sa consœur ? Reflète-t-il le mode de fonctionnement de la direction du Budget peu habituée à la rédaction de la note stratégique ? Nous tenterons de saisir la position de la direction du Budget à travers les notes de Jean Saint-Geours, et en nous fondant sur les quelques documents communs (note au ministre de novembre 1967 et rapport de mission d’octobre 1967).

37 Renaud de La Genière est né en 1925. ENA-inspecteur des Finances, promotion 1950, il est directeur du Budget de 1966 à 1974.

38 SAEF, B 51 992, compte rendu de la réunion du 3 novembre 1966 avec le directeur du Budget, 2 p., p. 2.

39 Nous ne partageons pas le point de vue de Vincent Spenlehauer qui, dans sa thèse de doctorat de science politique L’évaluation des politiques publiques, avatar de la planification, Université de Grenoble II, 1998, estime que c’est la direction du Budget qui est à l’initiative du projet. Cette assertion ne repose pas sur des documents écrits et est étayée d’amalgames chronologiques trompeurs.

40 SAEF, B 52 090, Jean Saint-Geours, « Projet de programme d’étude pour l’optimisation des dépenses publiques » destiné au directeur du Budget, janvier 1967, 19 p.

41 Ibid., p. 3.

42 Ibid.

43 Ibid., p. 4.

44 Ibid., p. 3.

45 Ibid., p. 4.

46 Ibid., p. 2.

47 Ibid., p. 12.

48 Ibid., p. 16.

49 Ibid.

50 Ibid.

51 Ibid., p. 17.

52 Ibid.

53 Ibid.

54 SAEF, B 52 090, Jean Saint-Geours, « Note pour le directeur du Budget », 5 septembre 1967, 8 p.

55 Ibid., p. 2.

56 François Fourquet, op. cit., p. 313.

57 C’est bien l’objectif des commissions de la Hache de l’entre-deux-guerres, mais également du Comité central d’Enquête sur le coût et le rendement des services publics et de la commission de la Réforme administrative instituée par l’article 75 de la loi de Finances pour 1959.

58 SAEF, B 52 375, division Rentabilité des investissements, « Quelques indications sur une stratégie de développement de la RCB », 1er janvier 1969, 21 p., p. 2.

59 Ibid., p. 2.

60 SAEF, B 52 090, Jean Saint-Geours, « Note pour le directeur du Budget », 5 septembre 1967, 8 p., p. 1.

61 Ibid., p. 5 et 6.

62 Ibid., p. 6.

63 Ibid.

64 Ibid., p. 7.

65 Ibid.

66 Pierre Cortesse est né en 1927, ENA, administrateur civil à la direction du Budget, il est successivement directeur adjoint du cabinet du ministre de l’Économie et des Finances, Michel Debré du 8 janvier 1966 au 1er avril 1967 avant d’être directeur du cabinet du secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances Robert Boulin jusqu’au 31 mai 1967.

67 Pierre Suard, né en 1934, est polytechnicien, ingénieur du corps des Ponts et Chaussées de la promotion de 1954. Jacques Raiman, chef de la section de la Recherche opérationnelle est de la même promotion et du même corps. Avant d’être nommé chargé de mission au cabinet du ministre de l’Économie et des Finances, Michel Debré, Pierre Suard a travaillé au service des Affaires économiques au ministère des Travaux publics de 1960 à 1963. Il est ingénieur en chef puis directeur de l’exploitation de l’Aéroport de Paris (1963-1967).

68 Guy Vidal, né en 1929, ENA, sous-directeur à la direction du Budget, 1966-1970. Cassette 4, Paris, 1992, CHEFF.

69 SAEF, B 52 090, Jean Saint-Geours, « Note pour le directeur du Budget », 5 septembre 1967, 8 p., p. 4.

70 SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Note pour le ministre, objet : Compte rendu d’une mission aux États-Unis », 11 octobre 1967, 5 p., p. 4 et 5.

71 SAEF, B 52 277, Renaud de La Genière et Jean Saint-Geours, « Note pour le ministre. Objet : Proposition d’un programme d’études concernant l’Optimisation des Dépenses Publiques », 28 novembre 1967, 7 p., p. 2.

72 SAEF, B 52 005, compte rendu de réunion du 20 décembre 1967, 8 p., p. 8.

73 SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Note pour le ministre : Compte-rendu d’une mission aux États-Unis », 11 octobre 1967, 5 p. Elle s’est déroulée du 28 septembre au 7 octobre 1967. Les membres de la mission ont visité des organismes d’études (la Rand Corporation), des firmes privées (Celanese, Mobil Oil), des administrations fédérales à Washington (Bureau du Budget, Département de la Défense, Département des Postes, Département de l’Éducation, Département du Logement et du Développement urbain, Département de l’Intérieur, la Cour des comptes) et 3 D1, « Rapport de mission » 14 décembre 1967, 10 p., non signé.

74 Michel Debré, dans ses Mémoires, Gouverner autrement, 1962-1970, t. IV, Albin Michel, 1993, relate la RCB à la page 157 : « Depuis mon départ de Matignon, inspiré par certaines conclusions du comité d’Enquête sur le coût et le rendement des services publics, un mouvement se dessine à l’imitation de l’administration américaine, qui met alors au point le PPBS. Fort intéressé par ce que m’en disent mes collaborateurs Dupont-Fauville et Cortesse et par un exposé du directeur du Budget la Genière, je commence par exiger un vocabulaire français. On me propose “rationalisation des choix budgétaires”, terme que j’accepte, d’où les initiales RCB qui ont fait fortune pendant quelques années. Je charge Philippe Huet que j’avais apprécié à la direction des Prix de diriger une mission chargée de la mise au point de cette grande affaire au sein du ministère de l’Économie et des Finances et de l’apprendre aux autres. Mon collaborateur Pierre Suard, à ma demande, suivra ce dossier auquel j’attache une grande importance. À Royaumont, lors d’un colloque organisé en décembre 1967, je rappelle qu’il s’agit de réintroduire la notion d’objectif dans le choix des actions et d’appliquer un critère d’économie à la détermination des moyens. À un Conseil des ministres au début de janvier 1968, je demande aux membres du gouvernement de désigner un responsable qui sera chargé dans chaque ministère d’appliquer cette procédure […]. Un séminaire de travail a lieu à Amboise dont je suis alors le maire et où je préside la dernière séance en compagnie de Robert Boulin ».

75 Sur la commission de la Réforme administrative de 1959, voir infra, chapitre VII.

76 Décret nº 46 1786 du 9 août 1946 portant création d’un comité central d’Enquête sur le coût et le rendement des services publics, Journal officiel du 11 août 1946, p. 7 117.

77 Les membres sont à l’issue du décret nº 54-442 du 20 avril 1954, Journal officiel du 21 avril 1954, p. 3 830 : « deux membres de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, deux membres de la commission des Finances du conseil de la République, un membre du Conseil d’État, un membre de la Cour des comptes, le secrétaire général du gouvernement, le commissaire général à la Productivité, le directeur du Budget, le directeur de la Fonction publique, un membre de l’Inspection générale des finances, un membre de l’Inspection générale de la France d’Outre-mer, un membre de l’un des corps de contrôle de l’armée, de l’air ou de la marine, un membre de l’Inspection générale de l’Économie nationale, un membre du corps préfectoral, un représentant de chacune des organisations syndicales de fonctionnaires les plus représentatives choisi sur une liste de trois noms proposés par chaque organisation. »

78 Selon le même décret, le Comité pour faire réaliser ses enquêtes fait appel à des membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes et des corps de contrôle et des administrations centrales des différents ministères mais également des membres de l’Université ou des magistrats de l’ordre judiciaire, des cadres supérieurs des entreprises publiques ainsi qu’à des fonctionnaires retraités.

79 SAEF, B 52 277, Renaud de La Genière et Jean Saint-Geours, « Note pour le ministre : proposition d’un programme d’études concernant l’optimisation des dépenses publiques », 28 novembre 1967, 8 p., p. 7.

80 SAEF, 1 A 49, note de Michel Debré, 4 janvier 1968, 3 p.

81 Cette étude est facilitée par l’arrivée de Jean Sérisé au poste de directeur de la Comptabilité publique au départ de Valéry Giscard d’Estaing. Ancien pionnier du SEEF, il a favorisé alors qu’il était directeur de cabinet de Valéry Giscard d’Estaing la création de la direction de la Prévision et il a participé de près à la définition de ses nouvelles missions. Une note conjointe de la direction de la Prévision et de la direction de la Comptabilité publique fait part de cette étude destinée à répondre à la mission nouvelle confiée aux Trésoriers payeurs généraux par le décret du 14 mars 1964 qui leur donne un pouvoir de décision ou de proposition sur les projets d’investissements publics de caractère régional et départemental en s’interrogeant sur « l’aspect financier et la rentabilité économique des mesures envisagées dans les matières économiques et financières », SAEF, B 52 015, direction de la Comptabilité publique et direction de la Prévision, « Appréciation de la rentabilité économique des investissements. Note de méthode provisoire », janvier 1968, 7 p., p. 1.

82 SAEF, 1 A 49, communication du ministre au sujet de l’ODP, 4 janvier 1968, 4 p., p. 4.

83 Ces six études ont été réclamées par le directeur du Budget et le directeur de la Prévision dans leur note conjointe du 28 novembre 1967 déjà citée.

84 Pierre Cot, X-Ponts et Chaussées, né en 1911, est directeur de l’Aéroport de Paris ; il a commandé à la société Mc Kinsey un audit à l’occasion de la création de la compagnie nationale Air France ; Pierre Cot est le patron de Pierre Suard qui est ingénieur en chef, puis directeur de l’exploitation de l’Aéroport de Paris. Ce dernier est chargé de mission au cabinet de Michel Debré et devient, nous l’avons vu la courroie de transmission entre les concepteurs de la RCB et le ministre. Une fois encore l’appréhension des réseaux est indispensable pour saisir le fonctionnement de l’administration, de surcroît à une période de tentative d’innovation. On soulignera ainsi la place prépondérante des polytechniciens dans le lancement de la RCB et leur entrée en nombre et en influence au ministère des Finances.

85 SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Compte rendu de la réunion tenue à Amboise les 17 et 18 février 1968 », 9 p., p. 3.

86 Il s’agit de Pierre Cortesse, directeur de cabinet de Robert Boulin, de Pierre Suard, chargé de mission au cabinet de Michel Debré, de MM. de La Genière, Malafosse, Bonnefont, Vidal, Thoyer et Verdeil, de la direction du Budget et de MM. Eldin, Le Noane, Raiman, d’Iribarne de la direction de la Prévision. SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Note d’information », 3 p., 28 mars 1968.

87 SAEF, 1 A 49, groupe central pour les études RCB. Réunion du mercredi 13 mars 1968, 3 p. Les membres de ce groupe sont : Marcel Boiteux, directeur général d’EDF, Michel Crozier directeur du centre de sociologie des organisations, Fernand Grévisse, directeur général de l’Administration et de la Fonction publique, Houssiaux, professeur à la Faculté de droit et de sciences économiques de Nancy, Hugues de l’Estoile, directeur du Centre de Prospective et d’Évaluation (CPE) au ministère des Armées, René Montjoie, commissaire au Plan, Renaud de la Genière, directeur du Budget, Jean Sérisé, directeur de la Prévision et Pierre Racine, chargé de mission au cabinet de Michel Debré.

88 SAEF, 1 A 49, Pierre Suard, « Note pour le ministre : Études RCB », 10 avril 1968, 4 p.

89 SAEF, 1 A 49, « Communication du ministre au Conseil des ministres et nomination de M. Huet », 27 avril 1968, 2 p.

90 Journal officiel, 15 mai 1968, p. 4 863.

91 SAEF, 1 A 50, bulletin du Télégramme économique, nº 2342, jeudi 2 mai 1968.

92 Archives Philippe Huet, rapport établi par la mission de rationalisation des choix budgétaires, t. I, décembre 1971, remis au CHEFF. Les membres de cette mission sont : MM. Huet, Gonot, Auberger, d’Aumale, Aussedat, Brioudes, Cellier, Condomines, Perdriau, Salem, et Vigouroux et Melles Bonte et Montgolfier.

93 Il s’agit de notre part d’une hypothèse.

94 Philippe Huet, cassette 21, Paris, 1990, CHEFF. La « photographie » dont parle Philippe Huet repose sur un questionnaire envoyé en septembre 1969 à tous les cadres du ministère des Finances du rang de sous-directeur à celui d’attaché principal. Ce questionnaire d’une vingtaine de pages comprenait trois grandes rubriques : identification du cadre interrogé (nom, prénom, corps, grade, bureau, etc.) ; attributions (tableau des activités à préciser et à énumérer par ordre d’importance et à évaluer par avantage), produit du travail (notes, rapports, etc.), bénéficiaires du travail (relations avec l’extérieur et insertion administrative, etc.) ; missions et objectifs du bureau et du cadre interrogé.

95 On peut cependant s’interroger : la composition d’une mission RCB était-elle indispensable pour conclure à la nécessité d’informatiser le ministère ? Le mouvement en faveur de l’informatisation n’était-il pas une évolution inéluctable à laquelle le ministère des Finances ne pouvait résister et qui de ce fait n’impliquait pas nécessairement la rédaction d’un rapport par un collège de hauts fonctionnaires ?

96 CHEFF, archives Philippe Huet, « Rapport établi par la mission de rationalisation des choix budgétaires », décembre 1971, t. I, p. 6.

97 Jean Ripert est directeur général de l’INSEE de 1967 à 1974.

98 Cinquante ans d’INSEE…, op. cit., p. 104.

99 Il s’agit là de la formulation d’une hypothèse et de pistes de recherches à mener ultérieurement.

100 SAEF, 3 D 78, « Stage RCB-Château d’Artigny », 7, 8, 9 février 1969, 3 p.

101 SAEF, 3 D 1, « Mission PPBS — septembre-octobre 1967 », 14 décembre 1967, 10 p., p. 7.

102 Ibid.

103 Ibid., p. 7 et p. 8.

104 Ibid., p. 8.

105 Ibid., p. 9.

106 SAEF, B 52 015, « Conclusion du stage Pont-à-Mousson août-septembre 1968 », 17 p., p. 8.

107 SAEF, 3 D 1, « Mission PPBS-septembre-octobre 1967 », 14 décembre 1967, 10 p., p. 10.

108 Ibid., p. 10.

109 SAEF, B 52 015, Philippe d’Iribarne, « Note sur les problèmes de formation posés par l’opération RCB », 12 p., 11 mars 1968, p. 12.

110 Ces nouvelles méthodes de travail qui prennent la forme de séminaires de réflexion à côté de Paris, entre soi, en dehors des hiérarchies classiques et des cloisonnements administratifs, loin des contingences quotidiennes, illustrent l’acclimatation récente aux méthodes de management très en vogue dans le secteur privé et dans le secteur public à la fin des années soixante.

111 SAEF, B 52 015, « Conclusion du premier stage RCB. Pont-à-Mousson. 19 août-6 septembre 1968 », 17 p.

112 SAEF, B 52 015, stage RCB à Marly-le-Roi des 4-15 novembre 1968.

113 SAEF, B 52 015, Jean-Jacques Carré, « Stage des directeurs (7, 8, 9 février 1969) », 16 décembre 1968, 4 p. et 3 D 078, « Stage au château d’Artigny, (7, 8, 9 février 1969), liste des participants », 2 p.

114 SAEF, B 52 015, pochette 1969, « Les stages de sensibilisation à la RCB », mars 1969, 6 p., p. 1.

115 Ibid., p. 4.

116 Ibid., p. 5.

117 Ibid., p. 6.

118 SAEF, B 52 015, « Stage RCB des directeurs, (7-8-9 février 1969), château d’Artigny », sixième et dernière partie : compte rendu de la séance de clôture, p. 1.

119 Contrairement à la dernière vague de missions de productivité, aucune n’est une mission de longue durée.

120 SAEF, B 52 329, Philippe d’Iribarne, « L’application des méthodes modernes de préparation des décisions dans l’administration américaine. La procédure des Budgets Programmes », 20 mars 1967, 19 p.

121 SAEF, B 52 329, Bernard Vignier, « Compte rendu d’activité de mission », 20 mars 1968, 20 p.

122 SAEF, B 52 319, « Rapport Lequéret : le PPBS », septembre 1966, 62 p., p. 2.

123 Ibid.

124 Ibid., p. 58.

125 Ibid., p. 60.

126 Ibid., p. 61.

127 Ibid., p. 21.

128 Lettre de Pierre Lequéret à Aude Terray du 22 juin 2000.

129 SAEF, 3 D 1, « Rapport de mission PPBS-Septembre-octobre 1967 », 14 décembre 1967, 10 p., p. 3.

130 SAEF, B 52 329, Philippe d’Iribarne, « L’application des méthodes modernes de préparation des décisions dans l’administration américaine », 20 mars 1967, 19 p., p. 14.

131 SAEF, B 52 329, Bernard Vignier, « Compte-rendu d’activité de mission », 20 mars 1968, 20 p., p. 2.

132 Archives privées Jean Saint-Geours, avril-mai 1965, 33 p., p. 2.

133 SAEF, B 51 992, Jean-Jacques Carré, « Programme de travail pour 1967 de la division Rentabilité des investissements », 20 janvier 1967, 5 p., p. 1.

134 Ibid., p. 5.

135 SAEF, B 52 375, Jean-Jacques Carré, « Avant-projet de programme de travail pour 1969 », 4 octobre 1968, 13 p., p. 2.

136 Ibid., p. 9.

137 SAEF, B 51 984, organigramme du 31 octobre 1967, et « Liste des membres des divisions RCB et de la mission Huet » novembre 1968.

138 Patrick Bréaud, 29 juin 2000, Paris, Aude Terray, CHEFF. À la remarque : « Il me semble que Hubert Lévy-Lambert ne disposait pas d’une équipe du même niveau que celle de Jean-Jacques Carré à l’époque » Patrick Bréaud répond : « Tout à fait. On en était conscient ».

139 Hubert Lévy-Lambert, 19 juin 2000, Paris, Aude Terray, CHEFF.

140 Patrick Bréaud, 29 juin 2000, Paris, Aude Terray, CHEFF.

141 SAEF, B 51 984, « Réflexions sur l’organisation », 15 novembre 1968, 3 p., p. 1.

142 SAEF, B 51 984, Jean-Jacques Carré, « Remarques rapides sur un projet de réorganisation de la division », 9 décembre 1968, 3 p., p. 2.

143 Ibid., p. 3.

144 Ibid.

145 Jean Sérisé, après avoir été directeur de cabinet de Valéry Giscard d’Estaing de mai 1964 à janvier 1966, est nommé directeur de la Comptabilité publique. Il remplace Jean Saint-Geours en janvier 1968 à la tête de la direction de la Prévision.

146 Cette troisième sous-direction est composée de trente-huit cadres et de huit secrétaires répartis au sein de sept divisions : la division de la coordination (chargée de la coordination interne de la sous-direction RCB, de l’organisation des stages et des publications) ; la division des méthodes et de la diffusion de la RCB (développement des méthodes de la RCB) ; la division chargée des stages et des publications ; la division qui assure la liaison avec les autres ministères et la direction du Budget pour les opérations globales de RCB, puis les divisions correspondant aux études pilotes lancées dans les ministères extérieurs : industrie (études RCB dans le domaine de la politique de l’industrie, du commerce et de la recherche), équipement (études RCB dans le domaine de l’équipement, du logement et des transports), agriculture (études RCB sur la politique agricole), éducation et affaires sociales (études RCB sur l’éducation, l’emploi et la santé). Une division des études générales est chargée des différents secteurs non couverts par les autres divisions et de la liaison de la sous-direction avec le centre d’informatique et le groupe de coordination technique des modèles. SAEF, B 51 984, Organigramme : « La direction de la Prévision. Sous-direction C. RCB », 19 mars 1970, 2 p.

147 Patrick Bréaud, entretien cité.

148 François Fourquet, op. cit., p. 313-314.

149 SAEF, B 52 375, Jean-Jacques Carré, « Quelques indications sur une stratégie de développement de la RCB », 1er janvier 1969, 21 p., p. 3.

150 Ibid.

151 Pierre Cazala, né en 1936, X-Mines, promotion 1954, est responsable de la division des Structures de 1965 à 1967.

152 SAEF, B 51 992, Pierre Cazala, « Note sur le programme de la division des Structures », 27 octobre 1966, 10 p., p. 3.

153 Ibid., p. 5.

154 Patrice Vial, né en 1948, ENA, inspecteur des Finances, est directeur de la Prévision de 1987 à 1992.

155 Trente ans de Prévision et de conseil. 1965-1995, Colloque du 20 octobre 1995 à l’occasion du trentenaire de la direction de la Prévision, Paris, Éditions de Bercy, 1997. Intervention de Patrice Vial p. 122.

156 SAEF, B 52 329, Philippe d’Iribarne, « L’application des méthodes modernes de préparation des décisions dans l’administration américaine », 20 mars 1967, 19 p., p. 14.

157 Ibid., p. 18.

158 Ibid., p. 17.

159 SAEF, B 52 375, « Rapport de la mission d’étude sur le PPBS effectuée aux États-Unis du 17 au 27 avril 1969 », 17 p., p. 9.

160 Ibid., p 11.

161 Ibid., p. 16.

162 Jacques Le Noane, cassette 5, Paris, 1989, CHEFF.

163 SAEF, B 52 015, « Conclusion du stage Pont-à-Mousson août-septembre 1968 », 17 p., p. 16.

164 SAEF, B 52 329, Philippe d’Iribarne, « L’application des méthodes modernes de préparation des décisions dans l’administration américaine », 19 p., p. 15-16.

165 Ibid., p. 16.

166 Ibid.

167 SAEF, B 52 015, « Conclusion du stage Pont-à-Mousson août-septembre 1968 », 17 p., p. 5.

168 Ibid., p. 4.

169 Claude Gruson, « Note sur les conditions d’établissement d’une comptabilité nationale et d’un budget économique national », Statistiques et Études financières, op. cit., nº 19, juillet 1950, p. 519.

170 Robert Boyer, « Modèles macro-économiques et comptabilité nationale », in Pour une histoire de la statistique, op. cit., t. II, p. 635-659.

171 Ibid., p. 637 et 638.

172 Marcel Boiteux lance à EDF les travaux rénovateurs de la tarification au coût marginal et développe le calcul économique ; Edmond Malinvaud dirige l’ENSAE, mais également des générations de jeunes ingénieurs à Polytechnique, à l’École des Ponts et Chaussées, à l’École des Mines, à l’ENSAE, au CEPE.

173 Frédéric Lebaron, La croyance économique, Paris, Le Seuil, 2000. L’auteur estime que Edmond Malinvaud a eu une influence décisive sur les jeunes ingénieurs économistes en les ouvrant aux recherches internationales de théorie économique, pp. 69-71. Edmond Malinvaud est né en 1923 ; après l’X, il est administrateur de l’INSEE ; il est chercheur à la Cowles Foundation for Research in Economics à Chicago (1951), professeur à l’université de Californie de Berkeley (1961 et 1967), directeur d’études à l’École Pratique des Hautes Études (depuis 1957), directeur de l’École Nationale de la Statistique et de l’Administration Économique (ENSAE) (1962-1966).

174 Frédéric Lordon, « Le désir de faire science », Actes de la recherche en sciences sociales, septembre 1997, nº 119, p. 27.

175 Philippe Steiner, « La Revue Économique, 1950-1980. La marche vers l’orthodoxie académique ? », Revue économique, nº 5, septembre 2000, p. 1033.

176 Frédéric Lordon, art. cit., p. 28.

177 L’informatisation du ministère des Finances est considérée comme la priorité absolue par Philippe Huet dans son rapport de mission. Sur le contexte, cf. Pierre Mounier-Kuhn, L’informatique en France de la deuxième Guerre mondiale au Plan Calcul : science, industrie, politiques publiques, thèse de doctorat, CNAM, 1999.

178 Voir à propos de l’informatique et des modèles, les développements de Jean Saint-Geours dans ses communications. Archives privées Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », exposé au conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêts, 9 mars 1967, 41 p., p. 31 et suivantes ; « Le rôle de la direction de la Prévision dans la préparation de la politique économique », conférence à la promotion 1965 de l’ENA, 15 juin 1966, 18 p. ; communication au 6e congrès de l’association française d’Informatique et de Recherche opérationnelle, Nancy, 22 au 22 mai 1967, 15 p. Et article de Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », Bulletin de l’Administration des Finances, nº 34, mars-mai 1966, p. 68-81.

179 Cité dans François Fourquet, op. cit., p. 314.

180 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 pages, p. 24.

181 Frédéric Lordon, art. cit., p. 27.

182 SAEF, B 51 992, « Fiche annexe 1 : Progrès méthodologique, programme 1966 », 2 p.

183 Robert Boyer, « Les modèles macro-économiques globaux et la comptabilité nationale (1950-1980) », in Pour une histoire de la statistique, op. cit, t. II, p. 640.

184 SAEF, B 51 992, « Note sur les activités de la direction en 1967 », 10 p., p. 4-5.

185 Edmond Malinvaud, « Pourquoi les économistes ne font pas de découvertes », Revue d’économie politique, volume 106, nº 6, 1996, p. 929-942.

186 Maurice Allais, Autoportraits – Une vie, une œuvre, op. cit., p. 73.

187 Frédéric Lebaron, op. cit., p. 12.

188 Selon Michel Berry, op. cit., p. 48-50, les outils de gestion sont limités par quatre facteurs prédominants et inévitables : la simplification qui est la réduction de la complexité de la matière pose la difficile question du degré de fidélité pour la mesurer et la représenter ; les normes institutionnelles, c’est-à-dire les contraintes formelles imposées par les règlements en vigueur ; la culture, c’est-à-dire l’ensemble des évidences qui s’imposent sans même qu’elles soient nécessairement explicitées ; les personnes influencées par leurs habitudes de pensée, leur formation, leur statut.

189 Jean-Claude Moisdon, op. cit., p. 25 : « On aura à faire, d’un côté, à un projet de rationalisation axé sur une doctrine d’amélioration passant par l’élaboration de techniques reliant entre elles les activités dans un schéma abstrait ; de l’autre, seront décrites ces mêmes activités, coordonnées par un ensemble de dispositifs existants, mélange de règles et d’instruments conventionnels, structurants et relativement stables. Rencontre d’emblée problématique, la rationalité limitée du modélisateur ayant peu de chance a priori de percevoir et donc d’intégrer dans son calcul les divers effets de la rationalité limitée caractérisant le fonctionnement d’ensemble tel qu’on vient de le décrire ». Jean-Claude Moisdon plaide en faveur du renouvellement des outils de gestion qui doit se réaliser en interaction constante avec l’organisation à qui il est destiné et viser davantage l’innovation que la rationalisation.

190 Michel Berry, op. cit., écrit à la page 73 : « “Les hommes politiques sont souvent des victimes inconscientes d’économistes déjà morts” disait Keynes, rappelant ainsi que même le “bon sens” guidant les tenants de l’action immédiate est structuré par des “évidences”, des relations admises entre des variables et des cadres de pensée constitués dans des théories plus ou moins anciennes, plus ou moins pauvres par rapport aux idées agitées parmi les spécialistes. C’est souvent d’un décalage entre les cadres de référence et le contexte dans lequel on les mobilise qui explique l’incapacité à surmonter les crises. » Pour Frédéric Lordon, art. cit., p. 34, les modèles sont des « concaténations de tautologies formelles » qui n’ont « aucune capacité ampliative ».

191 Robert Boyer, « La croissance française de l’après-guerre et les modèles macro-économiques », Revue économique, volume nº 5, septembre 1976, p. 883-939. Robert Boyer écrit p. 933 : « En définitive, c’est au mouvement d’ensemble de la société que ces changements renvoient. À défaut de pouvoir l’expliquer, espoir quelque peu utopique, la modélisation se doit d’en tenir compte dans ses formalisations ».

192 Ibid., p. 934.

193 Ibid.

194 Maurice Allais, op. cit., p. 75.

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