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Des francs-tireurs aux experts

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Aude Terray

Troisième partie. Une jeune direction à la recherche d’une légitimité administrative et scientifique 1964-1968

Chapitre XIV. Stratégie ambitieuse et réformes de structure

Texte intégral

1Jean Saint-Geours fort de son expérience personnelle, professionnelle et politique développe à la fin des années soixante une doctrine fondée sur un double et corollaire axiome, la politique industrielle et l’optimalité des dépenses publiques ; il souhaite que la direction de la Prévision en devienne le moteur. Pour ce faire, il renouvelle ses méthodes en l’ouvrant à la microéconomie, aux mathématiques et à la modélisation, à la recherche opérationnelle et à l’informatique. De telles inflexions méthodologiques, sous-tendues par une stratégie clairement définie se traduisent par un bouleversement structurel, organisationnel et culturel.

I. Les idées-forces de Jean Saint-Geours, directeur de la Prévision1

  • 1 Nous nous référons à un important dossier que nous a remis Jean Saint-Geours comprenant, des docume (...)
  • 2 Cette débudgétisation fait reporter une grande partie du financement des investissements publics à (...)

2La politique économique, financière et monétaire décidée par le général de Gaulle en décembre 1958 marque le coup d’envoi d’une décennie ambiguë oscillant entre volontarisme et libéralisation économique et financière, au cours de laquelle la volonté affirmée par le politique de retour aux mécanismes de marché côtoie celle de l’impératif d’expansion et de développement industriel impulsé par l’État. L’orientation libérale, la volonté d’un retour à l’orthodoxie financière se manifestent notamment avec la débudgétisation qui sera mise en œuvre en 19642 et qui s’accompagne d’une réduction des dotations au FDES, puis avec la présentation en 1965 d’un budget en équilibre. La part des fonds publics dans le financement de l’investissement ne progresse pas mais se maintient aux alentours de 20 % ; cette situation caractérisée par un niveau encore important bien que stagnant suscite un débat sur le rôle de l’État et la politique d’investissements publics à l’heure où l’impératif de modernisation industrielle s’impose au pouvoir politique (Élysée et Matignon) comme constituant une priorité.

  • 3 Simon Nora a plaidé auprès de Pierre Mendès France pour poursuivre une politique européenne efficac (...)

3En effet, à côté de ce discours volontaire d’assainissement financier et monétaire, et de retour aux mécanismes du marché, le discours officiel affiche une volonté de modernisation industrielle : la politique du général de Gaulle, axée sur la grandeur et l’indépendance nationale, le conduit à lancer des programmes dans le domaine nucléaire et aérospatial. Autre facteur décisif à partir de 1958 : l’adhésion au Marché commun implique une réforme des structures industrielles. Ce lien entre l’ouverture des frontières et la modernisation industrielle est invoqué depuis 1954 dans l’entourage de Pierre Mendès France3 et il est systématiquement rappelé par Jean Saint-Geours au cours de ses nombreuses conférences et de ses articles ; celui-ci présente la concurrence internationale comme inéluctable ainsi que son corrélat, la nécessité de promouvoir une économie plus compétitive, notamment en préconisant une politique sélective d’investissements publics.

a. La politique industrielle

  • 4 Archives privées Jean Saint-Geours, le dossier « Groupe de travail sur la recherche industrielle, 1 (...)

4En mars 1965, Jean Saint-Geours est nommé par le général de Gaulle président d’un Groupe de travail sur la recherche industrielle4. Il se souvient à ce propos :

  • 5 Jean Ripert, est à l’époque commissaire adjoint au Plan.
  • 6 Jean Saint-Geours, 21 mars 1995, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« Le général de Gaulle avait demandé une étude sur les orientations souhaitables de la recherche en France, de la recherche-développement. Et le commissaire au Plan, – c’était Jean Ripert5 –, avait demandé la constitution d’un groupe de travail secret qui comprenait moi comme président ; Hugues de l’Estoile – le chef de service du Centre de Prospective Économique du ministère des Armées, le CPE – ; André Danzin, l’ancien président d’une entreprise française, CSF-Thomson, et depuis, président de la commission de Recherches à la Communauté européenne ; enfin Marcel Boiteux qui était le directeur des Études à EDF. Nous avons constitué un groupe de quatre personnes qui a remis au général de Gaulle un rapport qui est resté intérieur à l’administration et y a exercé, me semble-t-il, une grande influence. Nous proposions dans ce rapport les quatre orientations suivantes : au-delà du nucléaire –, c’est une orientation acquise, elle est bonne, il faut continuer – ; au-delà de l’avion Concorde, c’est lancé, on peut en discuter mais c’est lancé ; le plan Calcul, au prix d’un très gros effort d’intervention de l’État ; les satellites de télécommunication, à la suite de quoi on a fait Kourou ; et l’exploration sous-marine »6.

5La division des Structures de la direction de la Prévision travaille en lien constant avec ce groupe de travail et élabore une liste des critères destinée à sélectionner les secteurs industriels dont il faut privilégier le développement.

  • 7 Archives privées Jean Saint-Geours, Conférence à l’Institut des Hautes Études de la Défense Nationa (...)
  • 8 Ibid., p. 3.

6Fort de cette expérience, conscient du nouveau contexte politique et économique, mais également fidèle à ses préoccupations datant de son action à la commission des Investissements et à ses attaches mendésiennes, Jean Saint-Geours dont les réflexions à partir de 1965 sont toujours guidées par la notion de rentabilité des investissements investit le thème de la politique industrielle. Pour lui, celle-ci s’identifie au développement économique7 et doit être « une politique, c’est-à-dire non pas une gestion industrielle, mais un ensemble de choix qui ordonne des moyens en fonction des objectifs que l’on a choisis »8. Nous pouvons affirmer à partir de l’étude du rapport pour le groupe de travail sur la recherche industrielle et de ses interventions de 1965 à 1967 que la politique industrielle devient le cheval de bataille du nouveau directeur de la Prévision et nous pouvons dégager dans ses propos une analyse sévère de l’état de l’économie française et une nouvelle approche des investissements publics.

1. Un bilan préoccupant

  • 9 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au comité économique de l’Institut Français d’Études Str (...)
  • 10 Archives privées Jean Saint-Geours, conférence à l’IHEDN, 10 septembre 1966, op. cit., p. 11.
  • 11 Ibid., p. 10.

7Jean Saint-Geours dresse un tableau critique du potentiel économique français. Il rappelle que la France est un espace économique moyen (population, production), qu’elle dispose d’un domaine industriel insuffisant9, que l’équipement productif de l’industrie française est vieux. Il déplore la trop petite taille des entreprises françaises « à structure familiale qui mangent leur capital sans le savoir, leur capital physique, leurs facultés d’innovation, leur potentialité de résistance à la concurrence »10. Il juge la diffusion internationale de l’économie française très insuffisante. Ce discours alarmant sur la vétusté de l’industrie française et sur sa nécessaire reconversion comporte indéniablement des accents mendésistes lorsqu’il dénonce « la résistance des structures » françaises et le fait que « malgré l’ouverture des frontières, nous continuons à traîner dans notre Budget une masse considérable de subventions économiques » en faveur des Charbonnages, de la SNCF, et des chantiers navals11.

  • 12 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au comité économique de l’IFDES, op. cit., p. 2.
  • 13 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au séminaire sur la recherche et le développement, INSEA (...)
  • 14 Jean Saint-Geours s’est offusqué de la prise de contrôle de Bull par General Electric dans un artic (...)

8Pour Jean Saint-Geours, la modernisation industrielle pose à l’État le défi de concilier la compétition industrielle et ses interventions. Tout en ne cessant pas de rappeler que les économies modernes sont ouvertes et que leur potentiel économique dépend largement des échanges internationaux12, il estime, cette fois avec des accents gaulliens, que la plus grande menace vient des États-Unis qui en finançant de manière considérable la recherche industrielle13 visent la domination de l’économie mondiale. La politique industrielle ne s’inscrit donc pas, dans l’esprit de Jean Saint-Geours, uniquement dans une perspective européenne mais elle doit permettre de lutter contre la prédominance américaine14. D’autre part, Jean Saint-Geours en citant l’exemple américain prouve que l’investissement public se situe hors du débat entre dirigisme et libéralisme mais qu’il constitue la clé du développement économique.

  • 15 Archives privées Jean Saint-Geours, conférence à l’ENA à la promotion 1965, « Le rôle de la directi (...)
  • 16 Ibid., p. 10.
  • 17 Ibid.
  • 18 Cf., Éric Kocher-Marbeuf, Une décennie d’actions au service de la France gaullienne : Jean-Marcel J (...)

9Mais ce que déplore avec vigueur Jean Saint-Geours, c’est l’absence de politique industrielle française, qu’il impute à plusieurs facteurs et institutions. Sont dénoncés comme responsables successivement la reconduction automatique du Budget et la croissance annuelle des subventions de 10 à 15 % qui réduit la marge d’action de l’État pour mener une politique industrielle15, mais également le Plan qui dans ce domaine « constitue un instrument très imparfait »16. Et Jean Saint-Geours de conclure : « Je crois qu’il faut que nous ayons, que nous mettions en jeu, un modèle de l’industrie française, une politique industrielle infiniment plus contrastée que n’est le Plan à l’heure actuelle, de manière à organiser la régression dans un certain nombre de secteurs et à concentrer tous les efforts sur certains »17. Cette thématique porte en partie la marque des réflexions de deux économistes actifs en politique, Jean-Marcel Jeanneney, ministre de l’Industrie de 1959 à 1962 et de son directeur de cabinet Raymond Barre18.

  • 19 Archives privées Jean Saint-Geours, conférence à l’ENA le 15 juin 1966, op. cit., p. 19.
  • 20 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêt (...)

10Troisième responsable visé par Jean Saint-Geours : le politique. Le directeur de la Prévision regrette en effet publiquement à plusieurs reprises que de récentes décisions comme le tunnel sous la Manche, le RER, le Concorde, la liaison Rhin-Rhône aient été guidés davantage par des considérations politiques que par une recherche objective fondée sur une question essentielle : « On ne s’est pas demandé si, du point de vue de la collectivité nationale surtout, telle décision était plus avantageuse que d’autres »19. On perçoit nettement chez Jean Saint-Geours la défiance du haut fonctionnaire à l’égard du politique tenté au nom de l’indépendance et de la grandeur nationale par des programmes jugés trop ambitieux. Les outils que Jean Saint-Geours souhaite mettre en place à la direction de la Prévision en visant l’évaluation de la rentabilité des investissements permettront de contrer ces projets politiques en imposant à tous, espère-t-il, une objectivité incontestable. Ces outils sont donc conçus avec la volonté de limiter le champ d’action du politique et Jean Saint-Geours n’hésite pas à proclamer le plus clairement du monde : « Peut-être ferons-nous, dans cette entreprise, reculer la frontière du politique pur, qui est un art tout à fait noble, mais qui, à mon avis, dans l’avenir, devrait reculer pour le bien de la collectivité devant l’économique »20. L’expert se mue ici en technocrate.

2. La critérologie et les études coût-avantage

11Jean Saint-Geours met en évidence le besoin émergent d’évaluation au sein de l’administration française :

  • 21 Archives privées Jean Saint-Geours, conférence au ministère des Armées, Centre des Hautes Études de (...)

« Il est normal que l’État se demande si ses interventions et si ses activités répondent au souci de rentabilité que l’on doit avoir dans une économie caractérisée par la pénurie des facteurs et des moyens […], d’où l’idée, qui, progressivement, imprègne une partie de l’administration française, d’essayer de calculer, aussi strictement que possible, les coûts et les avantages d’un certain nombre de services et de décisions »21.

12Ces besoins favorisent la création de nouveaux outils qui permettront selon le directeur de la Prévision de pratiquer une politique sélective et efficace des investissements. Première méthode la critérologie, c’est-à-dire l’établissement pour chaque secteur industriel d’une liste de critères de sélection. Ces critères de sélection qui sont exposés à plusieurs reprises au cours des communications et archives de l’époque sont : la noblesse de la branche industrielle en fonction du nombre de cadres et de chercheurs permettant d’agir en faveur des secteurs de pointe, requérant un haut niveau de formation et disposant de facultés concurrentielles ; le taux d’expansion prévisible de la branche ; la valeur ajoutée de la branche ; l’importance pour la Sécurité nationale ou la Défense nationale. Ce travail occupe la division des Structures en 1965-1966 en lien direct avec le Groupe de travail sur la recherche industrielle au Plan. Cette tentative de « critérologie » très ambitieuse s’avère difficilement opérationnelle et laisse place progressivement au sein de cette division au développement d’études sectorielles et monographiques axées sur le développement industriel (par exemple sur l’industrie mécanique ou sur l’industrie pharmaceutique).

  • 22 Nous reviendrons sur ces travaux en dernière partie de notre étude. Cf. Jean-Michel Glachant, Le ma (...)

13La deuxième méthode s’inspire conjointement de l’expérience américaine de rationalisation budgétaire initiée par R. Mac Namara au ministère des Armées, et des techniques de calcul microéconomique développées par les ingénieurs du ministère des Travaux publics et des Transports et au sein de quelques entreprises publiques (EDF, Renault, RATP, SCNF) ; ce sont ces expériences novatrices qui guident dès 1965 la division de la Rentabilité des investissements et la division des Actions économiques publiques dans l’élaboration des premières études sectorielles prenant en compte l’ensemble des coûts et des avantages des investissements considérés (sur le Concorde, le RER, et Airbus)22.

14On peut noter deux aspects dans les déclarations de Jean Saint-Geours : les nouveaux outils de gestion de l’État répondent à un besoin spécifique à l’administration et à terme renforceront le pouvoir technocratique face à un pouvoir politique présenté comme non compétent dans le domaine économique et trop sensible à des considérations éloignées de l’intérêt général ; une pointe de naïveté scientiste s’exprime, alors que les outils sont encore en phase d’élaboration lorsque Jean Saint-Geours soutient déjà qu’ils guideront des choix s’imposant à tous comme incontestables.

  • 23 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêt (...)
  • 24 Ibid., p. 16.
  • 25 Ibid., p. 18.
  • 26 Ibid.

15Le directeur de la Prévision exalte le rôle ambitieux qu’il entend faire jouer à sa direction au service de la définition d’une politique industrielle efficace. Il souligne l’importance que revêt la nouvelle dénomination du ministère de la rue de Rivoli, devenu le ministère de l’Économie et des Finances, qui prouve à son avis la volonté de Michel Debré de renforcer la vocation économique du ministère et légitime ainsi son implication dans la politique industrielle dont l’acteur stratégique doit être la direction de la Prévision régénérée23. Il insiste fortement sur le renouvellement de ses missions : « La Prévision participe aussi à l’établissement de décisions sectorielles, c’est là qu’elle a un visage nouveau »24. Alors que dans le passé, le SEEF pouvait être consulté sur les conséquences globales sur l’équilibre économique d’une décision sectorielle, Jean Saint-Geours se réjouit que désormais « nous avons vocation pour étudier le contenu détaillé de politiques à mettre en œuvre à plusieurs niveaux, c’est-à-dire les investissements, la tarification, la politique d’ensemble d’un secteur »25. D’où des travaux rendus possibles par le renouveau méthodologique réalisé à la direction depuis 1965 et favorisé par les débuts de l’informatique26.

  • 27 Laure Quennouëlle cite l’exemple de Jacques Ferry, responsable de la Chambre syndicale de la sidéru (...)

16L’objectif de Jean Saint-Geours est de fournir au ministère des Finances des outils permettant de coordonner, de contrôler et de reprendre l’initiative en matière de politique industrielle vis-à-vis de certains interlocuteurs devenus récemment quelque peu entreprenants dans ce domaine : le ministère de l’Industrie qui sous l’impulsion de Jean-Marcel Jeanneney a su imposer certaines décisions, mais aussi l’Élysée et Matignon dont les pouvoirs accrus depuis 1958 se concrétisent jusque dans le financement de certains investissements27 et le Plan qui bénéficie d’une écoute jugée dangereusement favorable de la part du général de Gaulle au moment même où s’ouvre la définition des investissements pour le 6e Plan, sans oublier les nouveaux chantiers comme la politique d’aménagement du territoire qui suscite certaines méfiances au ministère des Finances.

  • 28 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêt (...)
  • 29 Ibid., p. 27.

17Un autre aspect mérite d’être souligné : en désirant créer des outils destinés à une stratégie industrielle, Jean Saint-Geours poursuit la tradition de François Bloch-Lainé. Comme ce dernier en 1948 avec la commission des Investissements, Jean Saint-Geours est guidé par la volonté de maintenir au sein du ministère des Finances la maîtrise des investissements publics en sachant allier les préoccupations économiques et financières. Avec les outils qu’il en tend créer et que nous étudierons plus loin, Jean Saint-Geours prouve qu’il a une vision extensive du rôle du ministère des Finances qui doit selon lui devenir le héraut de la politique industrielle par le biais des investissements publics. Il insiste particulièrement sur ce qu’il appelle « la stratégie industrielle »28 et il estime que « c’est la responsabilité du ministre de l’Économie et des Finances d’intervenir, d’une manière très précise dans l’économie en général, et singulièrement dans l’économie industrielle »29. Jean Saint-Geours agit et raisonne en homme des Finances, bien plus que son prédécesseur Claude Gruson qui était guidé par une vision très personnelle et messianique de la vocation des instruments qu’il avait contribué à créer.

18On peut aussi déceler dans le discours technocratique de Jean Saint-Geours, marqué par la volonté de rationalisation, de rentabilité, et d’optimalité, les prémisses de la volonté d’un désengagement de l’État. En préconisant l’action de l’État en faveur de la mobilité des hommes et des activités, de la concentration des entreprises et de leur ouverture sur le plan international, l’allégement des charges des entreprises pour favoriser l’autofinancement, Jean Saint-Geours entend renforcer les entreprises françaises afin de leur donner à terme les moyens de se passer de l’État. Dans le même esprit, les travaux que souhaite lancer Jean Saint-Geours en suivant l’exemple américain (PPBS) sont fondés sur le présupposé que l’État doit prendre conscience de ses limites et mesurer avec beaucoup plus de souci la rentabilité des projets qu’il finance. Jean Saint-Geours, par sa stratégie illustre bien le paradoxe propre à la décennie des années soixante : l’injection du libéralisme au sein du dirigisme.

B. Une priorité : le renouvellement des méthodes

  • 30 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « Réunion du 9 octobre 1965 », destiné à M. Prévot au bureau de (...)

19L’orientation assignée par Valéry Giscard d’Estaing à la nouvelle direction est explicitée dans le décret de création qui prône l’amélioration des méthodes et la création d’un service de Recherche opérationnelle. Jean Saint-Geours affirme à ce propos : « Ce n’est pas qu’un mot, ni que la conséquence d’un snobisme ministériel. C’est pour nous une nécessité »30.

  • 31 SAEF, B 51 984, Jacques Le Noane, « Réflexions sur l’adaptation des méthodes », juin 1965, 6 p., p. (...)
  • 32 Ibid.
  • 33 Ibid.

20L’effort méthodologique constitue une priorité pour les responsables de la direction. Dans une note de juin 1965, Jacques Le Noane, sous-directeur, se prononce en faveur d’une « mutation », d’« une nouvelle aventure intellectuelle »31. S’il rappelle d’emblée l’ancienne « supériorité de méthode » dont a fait preuve le SEEF qui a amélioré l’information quantitative et fait prendre conscience des interdépendances économiques, c’est pour souligner sans ménagement ses limites : « la science économique des comptables nationaux est large mais peu approfondie » et ajouter que ces derniers fournissent « une géographie et non une stratégie »32. Dorénavant, la réforme du SEEF et ses nouvelles attributions prévues dans le décret de création de la direction doivent permettre de substituer « à la description rétrospective ou prospective des équilibres une véritable science des choix »33.

  • 34 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévisio (...)

21De son côté Jacques Mayer, conseiller technique écouté du directeur, estime que la direction de la Prévision doit être le moteur de recherches constantes : « Pour la plupart des problèmes qui lui seront posés, les méthodes traditionnelles de prise de décision fournissent des solutions. Il faudra ne pas se contenter d’examiner si les méthodes anciennes ont bien fonctionné mais essayer systématiquement de trouver des méthodes nouvelles »34. Il s’agit là de propos de conquérants, de pionniers qui développent un discours remettant en cause les outils passés. En 1965, l’activité de création est désignée comme la spécificité essentielle de la structure. C’est bien dans une aventure intellectuelle que les cadres de la direction veulent s’engager.

  • 35 SAEF, B 51 984, Jacques Le Noane, « Réflexions sur l’adaptation des méthodes », juin 1965, 6 p., p. (...)
  • 36 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévisio (...)
  • 37 Ibid., p. 2.

22Comme pour la comptabilité nationale, et pour l’élaboration du TEI, les cadres de la direction souhaitent s’inspirer des techniques existantes pour les remodeler, en fonction de leur doctrine mais aussi des besoins spécifiques qu’ils pressentent. Pour Jacques Le Noane qui déplore « notre stock de culture économique limité »35 aussi bien au SEEF qu’en France, il est impératif de s’intéresser aux cultures étrangères et il faut recruter du personnel capable d’ouverture, d’adaptation et de transposition. Cet intérêt grandissant pour les expériences étrangères prendra forme avec les missions d’étude sur le PPBS américain. Jacques Mayer, quant à lui, estime qu’il est impératif de s’inspirer des expériences de recherche opérationnelle conçues pour traiter des problèmes de gestion en recourant à des modèles mathématiques et à des calculateurs électroniques36. Mais, avertit Jacques Mayer, les problèmes soumis à la future direction de la Prévision « seront d’un autre ordre car ils concerneront le plus souvent l’aspect social de l’économie (c’est-à-dire l’économie de la société prise dans son ensemble) ou tout au moins porteront sur la liaison entre un problème de gestion d’entreprise et un problème d’économie sociale »37. Donc ils exigent l’élaboration par la direction de la Prévision de modèles différents de ceux pratiqués dans les entreprises.

23Comme à ses débuts, la structure fonctionne en happant les innovations réalisées à l’extérieur avec l’objectif de les adapter aux besoins de l’État. La différence entre les deux époques réside dans la volonté consciente, la stratégie délibérée des cadres de la direction de la Prévision en faveur de l’innovation alors que, nous l’avons vu plus haut, Claude Gruson et sa petite équipe n’avaient pas réellement d’idées claires au lancement de leurs travaux. Comment expliquer cette dissimilitude ? En 1965, les cadres de la direction estiment qu’ils doivent légitimer l’accession au rang de direction en honorant les missions contenues dans le décret de création : l’institutionnalisation accule la jeune direction à innover. Ils savent que la structure a vieilli, elle a dix-huit ans, elle a vécu une période de transition difficile et il lui faut retrouver une motivation, un second souffle ; ne serait-ce même que pour assurer sa survie, la structure, et les cadres en sont bien conscients, doit se rénover en ajustant ses anciens outils mais surtout en sachant en créer de nouveaux. Enfin, Jean Saint-Geours et sa garde rapprochée jugent qu’à l’aube d’une campagne de recrutement, il est impératif de définir un projet ambitieux pour remobiliser en interne ses troupes mais également pour être attractif auprès des jeunes chercheurs extérieurs.

1. L’informatique

  • 38 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêt (...)
  • 39 Archives privées Jean Saint-Geours, 6e congrès de l’Association française d’Informatique et de Rech (...)
  • 40 Ibid., p. 13-15.
  • 41 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, 9 mars 1967, op. cit.(...)

24L’informatique est perçue par Jean Saint-Geours comme constituant l’outil privilégié, le vecteur de perfectionnement et de renouvellement des méthodes. Selon le directeur de la Prévision, l’intérêt de l’informatique pour la recherche est primordial car « ce qui était, au fond, une commodité dans le travail, à l’origine, devient petit à petit instrument de recherche et d’amélioration de nos connaissances et de nos prévisions »38 en permettant de dégager des relations, donc d’établir des variables et de réaliser de nouveaux indices. L’informatisation est considérée à la direction de la Prévision comme une source de progrès scientifique permettant de perfectionner les modèles. Jean Saint Geours fait même preuve d’une certaine foi en l’informatique, en n’hésitant pas à affirmer que « les progrès de l’informatique sont en voie d’améliorer de façon décisive la préparation de la politique économique »39 aussi bien dans le domaine macroéconomique où elle est guidée par des préoccupations de maîtrise conjoncturelle et de développement à moyen terme que dans le domaine plus sectoriel concernant la politique des investissements publics40 ; il vante les mérites de l’informatisation qui a permis d’apporter de grandes améliorations scientifiques au modèle mathématique sur lequel s’appuie désormais l’établissement des budgets économiques41.

  • 42 On parle de calcul électronique à l’époque.
  • 43 Document remis par Patrick Gordon, Jacques Raiman, « Note sur la section de Recherche opérationnell (...)
  • 44 Ibid., p. 1.
  • 45 Ibid., p. 2.
  • 46 Patrick Gordon, lettre à Aude Terray du 7 avril 2000, 2 pages.
  • 47 Document remis par Patrick Gordon, Jacques Raiman, « Note sur la section de Recherche opérationnell (...)

25Ce développement de l’informatique devient une préoccupation croissante au sein de la direction et les comptes rendus de réunion s’en font largement l’écho. La direction de la Prévision se lance sur la voie de l’informatisation42 en ayant de plus en plus fréquemment recours pour élaborer ses modèles au CERMAP et à l’INSEE, équipés de machines électroniques, et en commandant une machine IBM 1130 propre à la direction. D’autre part, Jean Saint-Geours confie à Patrick Gordon, administrateur détaché de l’INSEE, la responsabilité de créer au sein de la section de la Recherche opérationnelle une cellule informatique chargée d’automatiser les calculs courants des divisions et de résoudre les problèmes posés sous forme de modèles mathématiques en lien direct avec les divisions et avec les conseillers techniques43. Mais la vocation de cette cellule est beaucoup plus large et s’adresse à l’ensemble du ministère des Finances : il est prévu que « outre son rôle interne à la DP, elle aura à défendre et à expérimenter des méthodes intéressant les autres directions du ministère de l’Économie et des Finances »44. L’objectif est de diffuser au niveau du ministère les techniques modernes d’utilisation des ordinateurs et de gestion intégrée de l’information45. En effet, les traditions administratives ont imposé des développements distincts de l’usage des ordinateurs et il semble indispensable aux cadres de la direction de la Prévision de les rapprocher et de favoriser les échanges d’information entre les différents systèmes : « La démarche était bien ambitieuse », relève Patrick Gordon. « C’est que nous visions à rien moins que d’intégrer toute l’information que le ministère collectait, traitait et diffusait, soulignant à juste titre l’aberration que constituait la séparation entre une informatique des travaux lourds (recensements, comptabilité publique, etc.) et une informatique des modèles de décision »46. La DP se fixe donc comme objectif d’étendre les méthodes mises au point en interne à l’ensemble du ministère pour mettre au point un système de traitement de l’information harmonisé, et destiné simultanément aux besoins d’automatisation des tâches administratives et à l’élaboration de modèles de préparation des décisions47.

2. La recherche opérationnelle et le développement des mathématiques

  • 48 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévisio (...)

26La recherche opérationnelle dont le développement est lié au progrès de l’informatique est au cœur des réflexions des cadres de la direction de la Prévision. Jacques Mayer la définit comme étant « la recherche scientifique dont l’objet est l’opération […] et si l’on pense aux opérations de la puissance publique dans le domaine de l’économie, on définit par là même un aspect essentiel de la mission de la direction de la Prévision »48, et il en déduit que « la direction de la Prévision est fondamentalement un organisme de recherche opérationnelle ».

  • 49 Ibid., p. 3.
  • 50 Ibid., p. 4.
  • 51 Ibid.

27Jacques Mayer rappelle le rôle central des modèles mathématiques dans la recherche opérationnelle des entreprises dont le mérite, souligne-t-il, est de pouvoir appréhender et traiter un ensemble de connaissances et de problèmes complexes et variés avec des modèles analogues49. « Si l’on veut construire une théorie de la gestion économique de l’État »50, le recours doit devenir systématique à la formulation mathématique qui en étant « un moyen puissant d’incitation à l’abstraction […] oblige à dégager du problème concret traité ses caractères généraux et facilite ainsi l’élaboration théorique. Il doit devenir la règle dans la direction »51.

  • 52 Ibid.
  • 53 Ibid.
  • 54 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur l’amélioration des connaissances mathématiques des membre (...)
  • 55 Ibid., p. 2.
  • 56 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévisio (...)

28Les travaux de la structure doivent désormais se fonder bien plus que par le passé sur les mathématiques. C’est la raison pour laquelle Jacques Mayer préconise de renforcer le recrutement de mathématiciens52, et de mieux exploiter la culture mathématique des chercheurs en place à la direction53. Il insiste sur la nécessité pour les mathématiciens de suivre une formation continue mais également d’organiser la direction de manière à favoriser une plus grande spécialisation des mathématiciens54. Quant à tous les experts de la direction, il leur est demandé de faire un effort particulier pour améliorer leurs connaissances en mathématiques, notamment en lisant régulièrement des ouvrages ad hoc. Claude Fourgeaud, conseiller technique à la direction, propose de créer un séminaire ouvert à tous deux fois par mois pour se familiariser avec les théories de l’avantage collectif55. Le grand tournant méthodologique de 1965-1967, ce sont les mathématiques et le mot d’ordre est clairement « de faciliter avec l’aide des conseillers scientifiques le perfectionnement des mathématiciens de la direction et d’orienter progressivement les travaux de la direction vers une formulation mathématique »56.

  • 57 SAEF, B 51 984, Guy Pélachaud, « Compte rendu de la réunion du 29 octobre 1965 sur la recherche opé (...)

29Cette question centrale des mathématiques comme fondement du renouvellement des méthodes anime les esprits et est l’objet de nombreuses réunions. La réunion du 29 octobre 1965 rappelle qu’il incombe à la direction de la Prévision de mettre au point les techniques mathématiques adaptées aux problèmes économiques, que l’unicité des méthodes est impérative et qu’elle passe nécessairement par la formulation mathématique. Le compte rendu de la réunion fait état des débats autour de la question du recyclage des mathématiciens qu’appelle de ses vœux Jacques Mayer : « Certains pensent que le perfectionnement des mathématiciens exige de leur part un effort important permanent et systématique […]. D’autres pensent qu’il est plus important d’avoir une culture générale que de se recycler et qu’il serait suffisant d’organiser, par exemple, deux heures de discussion par semaine sur un sujet précis »57. Finalement, le directeur de la Prévision tranche :

  • 58 Ibid., p. 4.

« En conclusion, M. Saint-Geours pense que la direction de la Prévision a besoin de deux sortes de mathématiciens : un ou deux conseillers en mathématiques polyvalents et d’un niveau élevé ; un ou deux mathématiciens par division, plus spécialisés dans certains types de problèmes »58.

  • 59 Guy Pélachaud est né en 1936 ; Ingénieur des Arts et Métiers, docteur en mathématiques économiques.
  • 60 La section de Recherche opérationnelle se compose de Jacques Raiman (X-Ponts et Chaussées), Philipp (...)
  • 61 SAEF, B 51 984, Gérard Eldin, « Rôle de la section de la Recherche opérationnelle », 17 février, 3  (...)
  • 62 Ibid., p. 2.

30Cette stratégie délibérée se traduit dans la structure par la création de la section de la Recherche opérationnelle. On sait qu’elle avait été stipulée dans le décret de création de juillet 1965 ; un chargé de mission, Guy Pélachaud59 est recruté en 1966. Mais cette section manque de personnel ; elle ne prend son envol qu’après l’intervention de Jean Saint-Geours auprès de Michel Debré qui permet d’obtenir la création de douze postes dont neuf lui seront attribués60. Elle suscite de grands espoirs et elle est censée devenir le centre névralgique de l’innovation. Sa mission est vitale pour une direction qui se veut novatrice ; Gérard Eldin n’hésite pas la qualifier d’« antiroutine »61. Sa fonction essentielle est de susciter l’esprit de recherche en mettant au point des méthodes nouvelles, notamment en s’inspirant des méthodes traditionnelles de la recherche opérationnelle et en les adaptant aux besoins de la direction ; elle est également chargée de centraliser et de coordonner les travaux méthodologiques de l’ensemble des divisions de la direction qui vont se développer particulièrement dans le domaine du calcul électronique (un travail effectué par le groupe informatique dont nous avons présenté les missions plus haut) ; elle est également chargée d’insuffler l’esprit innovateur en développant le recours systématique aux mathématiques et en jouant « un rôle de contestation des méthodes traditionnelles comportant à l’égard des divisions une part de défi »62.

II. Stratégie et structure

  • 63 Jean Saint-Geours, 11 avril 1995, Paris, Aude Terray, CHEFF : « C’est Serge Barthélémy, qui avait u (...)

31Dès l’été 1965, Jean Saint-Geours en collaboration avec Serge Barthélémy63 rédige une longue note qui révèle les inflexions stratégiques de la structure :

  • 64 Jean Saint-Geours, 13 février 1995, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« C’est un travail fait pendant l’été 1965. Afin d’éclairer notre propre lanterne à plusieurs usages : pour coucher sur le papier quelques réflexions sur l’organisation de la direction de la Prévision et puis pour servir à éclairer le partage des tâches avec l’INSEE et avec le Plan »64.

32Cette note confirme que la spécificité de la direction de la Prévision par rapport au reste de l’administration est d’être une direction à vocation intellectuelle et novatrice qui ne dispose pas de droits régaliens et doit sans cesse se redéfinir et promouvoir des projets pour légitimer son existence. Le sort d’une adhocratie dépend de son manager et de sa garde rapprochée qui doivent en permanence faire preuve d’une capacité à anticiper, à susciter le besoin, à inventer des outils et à renouveler les objectifs de la structure. Ce qui apparaît également à la lecture de cette note, c’est la rupture avec le SEEF : non seulement, Jean Saint-Geours inscrit sa direction dans une stratégie Finances bien davantage que Claude Gruson dont le centre d’intérêt principal s’était déplacé vers le Plan à partir de 1954, mais il ouvre la structure à la microéconomie et la transforme par une vaste campagne de recrutements.

A. Les grandes orientations et l’organisation définies au cours de l’été 1965

  • 65 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 2.
  • 66 Ibid., p. 27.
  • 67 Nous étudierons plus loin les relations entre la direction de la Prévision et le Plan.

33Pour Jean Saint-Geours qui n’aborde pas dans cette note les relations avec l’INSEE, les interlocuteurs de choix sont le Plan, le cabinet et les directions du ministère. Comment envisage-t-il ses relations avec le Plan alors que Valéry Giscard d’Estaing voulait faire de sa jeune direction un contre-Plan ? La note se révèle particulièrement offensive : dès les premières lignes, il est rappelé la volonté du ministère des Finances de reprendre l’initiative dans le domaine de la planification et la direction de la Prévision est présentée comme constituant le principal outil de cette stratégie65. C’est la division des Programmes financiers qui est vouée à devenir le maître d’œuvre, le point d’articulation avec la rue de Martignac. Sa tâche « consiste à impliquer dans la préparation du Plan, de manière aussi précoce que possible, les directions spécialisées du ministère des Finances ». L’objectif de ce rapprochement est clairement affirmé : amener le Plan à « modifier quelques-uns de ses principaux traits dans la mesure où les réalités financières – ou la volonté des financiers – provoqueront des inflexions »66, de manière à le rendre « plus réaliste, plus attentif à ses conditions d’exécution ». Tout en précisant que le ministère ne souhaite pas prendre le contrôle de la planification, les auteurs de la note assignent clairement à la direction de la Prévision une nouvelle mission : jouer le rôle d’intermédiaire privilégié, de tête de pont entre les deux institutions. Le pragmatisme et les convictions de Jean Saint-Geours mais également le détachement du Plan du ministère des Finances conduisent la direction de la Prévision à adopter une position Finances et à se présenter comme l’atout susceptible de renforcer le pouvoir du ministère vis-à-vis du Plan67.

  • 68 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 7.
  • 69 Ibid., p. 9 et 10.

34Jean Saint-Geours précise ensuite que « le principal client »68 de la direction doit être le cabinet du ministre mais il insiste sur le rapprochement nécessaire avec les directions du ministère. Comme Claude Gruson dans ses notes-testaments de 1961, Jean Saint-Geours perçoit la vocation de sa direction à devenir inter-directionnelle en prônant l’intensification des échanges d’informations avec la direction de la Comptabilité publique et la direction des Douanes pour élaborer les comptes, mais également avec la direction générale des Impôts afin d’améliorer les statistiques fiscales, avec la direction du Trésor dans le cadre de la préparation de l’exploitation du TOF et pour siéger au conseil de direction du FDES, et avec la direction du Budget afin d’améliorer la préparation des budgets économiques69.

35Jean Saint-Geours fixe ensuite les orientations et le programme de travail pour chacune des dix divisions de la future direction. L’établissement précis d’un calendrier des charges par division est une nouveauté introduite par Jean Saint-Geours et cet effort de synthèse, de précision sera poursuivi, approfondi et renouvelé chaque année entre octobre et janvier avec l’établissement par division d’un bilan très précis des activités et d’un programme de travail pour l’année suivante. Nous pouvons dégager deux points saillants de ce calendrier des charges qui révèle la volonté de rompre avec le passé : les anciennes divisions sont appelées à mettre fin à leurs vieilles habitudes, elles doivent impérativement améliorer leurs méthodes et fournir des études beaucoup plus opérationnelles ; les nouvelles divisions, quant à elles, sont chargées du renouvellement des méthodes et elles doivent axer leurs études sur la rentabilité et l’optimalité de la dépense publique.

1. Premier impératif : rénover les anciennes divisions

  • 70 Ibid., p. 19.
  • 71 Ibid., p. 21.
  • 72 Ibid.
  • 73 Le Groupe d’Études et de Prospective des Échanges Internationaux (GEPEI) qui est chargé de réaliser (...)
  • 74 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 24.
  • 75 Ibid., p. 25.

36La division des Administrations reprend ses anciennes attributions mais la nouveauté réside dans le fait qu’elle délègue désormais à la direction de la Comptabilité publique l’établissement des comptes du passé à partir desquels elle « doit analyser pour ce qui est du passé, et contribuer à définir pour ce qui est de l’avenir, les instruments et les effets de la politique économique de l’État qui sont du domaine des Finances publiques »70 ; elle doit s’associer de près aux travaux de deux nouvelles divisions, la division de la Rentabilité des investissements et la division des Actions économiques publiques, notamment en cherchant à donner une expression quantitative de l’exécution des tâches de l’État (coût et valeur des services publics). Donc elle doit se tourner vers le développement des nouvelles missions de la direction. Quant à la division des Opérations financières, elle s’est également récemment déchargée de l’élaboration des TOF définitifs, réalisés désormais par la Banque de France (le SESOF), et elle doit se concentrer sur l’établissement des TOF provisoires et prospectifs. Jean Saint-Geours insiste sur la nécessité pour cette division de réaliser « le passage entre la construction un peu abstraite du TOF et le fonctionnement effectif des institutions financières, afin de rendre plus aisée l’utilisation du TOF pour la préparation de la politique financière et l’estimation de ses effets, afin aussi de viser à une certaine vulgarisation »71. Une fois encore, l’objectif du directeur de la Prévision est de rendre applicables les travaux de la direction. La division de l’Extérieur est chargée de l’établissement du compte de l’extérieur, et là encore le directeur insiste sur la nécessité « de présenter le compte d’une manière plus accessible aux directions qui administrent les problèmes d’échanges extérieurs et aux instances de planification »72. Quant au GEPEI73, son activité peut être poursuivie s’il relie davantage ses travaux à ceux de la direction. À propos de la division des Budgets économiques qui s’appuie sur les projections de comptabilité nationale pour éclairer la politique du gouvernement afin de préserver l’équilibre économique d’ensemble, Jean Saint-Geours indique l’orientation à suivre : « Il est nécessaire de dépasser le niveau de généralité auquel les observations de politique économique ont été jusqu’ici formulées et d’apprendre à formuler des recommandations plus particulières et plus précises, mieux utilisables par les cabinets ministériels »74. La réalisation des budgets économiques devra désormais s’appuyer selon lui sur des études de variantes plus approfondies, en particulier par l’utilisation de modèles. Quant à la division de l’Actualité économique, elle doit pour Jean Saint-Geours, axer ses efforts sur sa mission essentielle : « le traitement des questions de politique économique à court terme qui ne sont pas de la compétence de la division des Budgets économiques parce qu’elles ne mettent pas en jeu l’équilibre économique d’ensemble »75. En relation constante avec le service de conjoncture de l’INSEE, elle est chargée de rédiger les documents de caractère général : rapports économiques et financiers pour le Parlement, réponses aux organisations internationales (ONU, OCDE, FMI, etc.). Et enfin la division des Programmes financiers travaille en relations étroites avec le Plan, elle est, nous l’avons vu plus haut, le rouage essentiel de la nouvelle stratégie du ministère des Finances à l’égard du Plan.

2. Les missions des nouvelles divisions : rentabilité de la dépense publique et renouvellement des méthodes

  • 76 Ibid., p. 23.
  • 77 Ibid., p. 29.

37La division des Économies étrangères est nouvelle. Elle est conformément au décret de création de la direction, chargée d’observer l’évolution des économies étrangères en termes de comptabilité nationale tant par des constatations que par des prévisions à court et moyen terme de façon à faciliter les comparaisons et les transpositions mais, avertit Jean Saint-Geours, « de manière aussi scientifique que possible en fuyant la littérature économique vague »76. La division Rentabilité des investissements doit étudier les projets d’investissements dont le ministère des Finances est saisi. Elle reprend les missions prévues dans la note proposant la création d’un bureau des Investissements : fournir une contre-expertise au ministère lui permettant de critiquer et de juger la validité des projets présentés par les demandeurs de financement public. Et Jean Saint-Geours estime que « l’expérience progressivement acquise devrait lui permettre de formuler une doctrine d’ensemble qui définirait les opérations dont la rentabilité pourrait être systématiquement étudiée et formulerait des critères de choix qui tendraient peu à peu à s’harmoniser »77. Cette méthode pourrait, selon Jean Saint-Geours, s’étendre à l’organisation des services administratifs de manière à permettre des études sur le coût et le rendement de ces services. La division des Actions économiques publiques, également de création récente, est chargée d’étudier les effets économiques des principales interventions de l’État dans le comportement des autres agents économiques, elle doit apprécier d’un point de vue économique, pour le compte du ministère des Finances, les politiques sectorielles (énergie, transport, agriculture, etc.) en se fondant le plus possible sur les techniques modernes de calcul économique.

  • 78 Ibid., p. 31.
  • 79 Ibid., p. 32.

38La division des Structures s’intéresse aux problèmes posés par l’évolution à long terme de l’économie française, en fonction des progrès scientifiques et techniques, et en relation avec l’évolution prévisible du reste du monde. Cette division correspond à une nouvelle mission assignée dans le décret de juillet 1965. Rappelons que Claude Gruson avait exprimé à son sujet les plus grandes réserves en estimant que ce domaine de recherche était trop vaste pour la future direction, et qu’il nécessiterait la création d’un centre de recherche ad hoc placé sous la responsabilité conjointe de l’INSEE et du Plan. Ses mises en garde semblent avoir porté sur Jean Saint-Geours qui reconnaît avec prudence la prééminence du Plan sur cette question, en insistant néanmoins sur le rôle prépondérant du ministère des Finances qui prend ou contrôle des décisions essentielles dans le domaine économique. Il estime donc indispensable de « faire entrer dans le jeu le ministère des Finances afin de relier l’administration concrète ou spécialisée à la nature fondamentale du mouvement général – spontané ou voulu – de l’économique »78. Nous avons constaté plus haut à quel point la politique industrielle est au cœur des préoccupations de Jean Saint-Geours, c’est la raison pour laquelle il ne veut pas lâcher ce champ d’étude en préconisant la création d’un centre de recherche commun et collégial composé de la direction de la Prévision, de l’INSEE et du Plan. Dernière innovation, la création du service de Recherche opérationnelle qui, on l’a vu, « doit orienter progressivement les travaux de la direction de la Prévision vers une formalisation mathématique »79 ; elle coordonne et suit les travaux méthodologiques des autres divisions et elle est chargée du futur matériel de calcul électronique si la direction en acquiert ou bien de commander des calculs à l’extérieur. Ce service est censé, nous l’avons vu, constituer le poumon innovateur de la structure.

B. La direction de la Prévision en 1967 : une structure duale et marginale ?

1. Entre héritage et nouveauté

  • 80 Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », Bulletin de l’Économie et des Finances, nº 34, (...)
  • 81 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », 25 août 1967, 23 p., p. 5.
  • 82 Ibid., p. 6.

39Lorsque Jean Saint-Geours est amené au bout de neuf mois à présenter sa direction il insiste sur la transformation opérée depuis juillet 1965 fondée sur le renouvellement des missions et des méthodes. Elle est sous-tendue par la volonté de « mieux éclairer les choix de politique économique, voire certaines décisions particulières »80. S’il rappelle les tâches classiques de la direction c’est en braquant les projecteurs sur les évolutions récentes réalisées grâce au développement récent des modèles : l’élaboration des comptes de la Nation s’appuie désormais sur des modèles explicatifs des différentes évolutions économiques ; les budgets économiques sont effectués à partir du nouveau modèle Zogol qui d’une part « permet d’étudier un certain nombre de variantes qui font apparaître les conséquences de modifications soit dans la politique économique (volume du budget de l’État, relèvement de prestations sociales ou d’impôts) soit dans les variables indépendantes (évolution de la demande internationale, rythme de progression des salaires du secteur privé) »81 et qui d’autre part nécessite sans cesse d’être perfectionné avec la mise au point de sous-modèles destinés à étudier de manière grossie certains problèmes particuliers82.

  • 83 Ibid., p. 7. Le modèle Fifi est le fruit de la collaboration avec le Plan et avec l’INSEE. La direc (...)

40Lorsqu’il aborde les relations avec le Plan, Jean Saint-Geours, tout en rappelant le rôle d’intermédiaire que joue la direction de la Prévision, insiste sur les innovations récentes que sa direction a initiées : la création des groupes Finances-Plan et le lancement du modèle physico-financier qui pourra en établissant « des liaisons entre décisions monétaires et comportement des agents économiques » permettre de construire des modèles « représentatifs autant qu’explicatifs de la croissance économique et de ses accidents »83.

  • 84 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », 25 août 1967, 23 p., p. 8.
  • 85 Ibid., p. 10.
  • 86 Ibid., p. 11.

41Lorsque le directeur de la Prévision énonce les tâches classiques de la direction de la Prévision, c’est donc pour mieux mettre en valeur le lifting réalisé grâce au développement des modèles. Quant aux nouvelles missions des divisions récemment créées, elles sont « centrées autour de la notion d’optimum »84 de la dépense publique en s’inspirant des méthodes nouvelles de calcul économique dont Jean Saint-Geours fait l’apologie car elles permettent d’« évaluer la rentabilité d’une dépense publique au regard des services qu’en attend la collectivité »85 et donc d’« éclairer la décision et rendre la politique mieux adaptée aux fins qu’elle s’est donnée »86. C’est dans cette perspective et en utilisant ces nouvelles méthodes initiées à l’extérieur de son champ que la direction de la Prévision a donné son avis au ministre sur deux projets d’investissement : le RER et le Concorde.

  • 87 La division des Budgets économiques est responsable des synthèses prospectives à court terme. Elle (...)
  • 88 La division des Administrations est chargée de l’établissement des comptes prévisionnels de l’ensem (...)
  • 89 La division de l’Extérieur établit le compte de l’Extérieur pour les comptes du passé, pour les bud (...)
  • 90 La division des Économies étrangères analyse tout particulièrement les conséquences que pourraient (...)
  • 91 C’est la division qui suit la conjoncture et se charge de faire connaître les travaux de la directi (...)
  • 92 La division des Opérations financières élabore les tableaux d’opérations financières provisoires et (...)
  • 93 C’est une ancienne division, mais elle a un rôle important qui correspond à la nouvelle stratégie d (...)

42Cette distinction que Jean Saint-Geours revendique entre les anciennes et les nouvelles attributions, cette rupture entre l’héritage du passé amené à se rénover et les récentes innovations est transposée dans les organigrammes. La structure s’organise de manière bicéphale, correspondant aux deux missions qui se côtoient désormais au sein de la jeune direction : la mission traditionnelle héritée du SEEF liée à la comptabilité nationale et orientée sur l’étude de l’équilibre économique global à la première sous-direction (la division des Budgets économiques87, la division des Administrations88, la division de l’Extérieur89, la division des Économies étrangères90, la division des Études fiscales, et la division de l’Actualité économique91) et les nouvelles missions axées sur les problèmes de rationalité et d’optimum économique concentrées en une deuxième sous-direction qui peut être considérée comme un bureau d’études et de stratégie. Outre la division des Opérations financières92 et la division des Programmes financiers93 qui poursuivent leurs activités passées mais avec des méthodes rajeunies et une stratégie redéfinie par le décret de création, les tâches des trois nouvelles divisions de la deuxième sous-direction (division des Structures, division de la Rentabilité des investissements et division des Actions économiques publiques) sont centrées sur les orientations novatrices définies par Jean Saint-Geours et fondées sur le calcul économique appliqué aux dépenses publiques et sur l’informatique ; elles concentrent l’ensemble des nouveaux recrutés, ingénieurs mathématiciens rodés à la microéconomie.

2. La confrontation de deux écoles de pensée, la microéconomie et la macroéconomie ?

43Les grandes orientations décidées par Jean Saint-Geours et le recrutement qui les accompagne (dix-huit ingénieurs mathématiciens dont dix frais émoulus des Mines et des Ponts) présentent un défi difficile à relever pour la direction de la Prévision : réussir le mariage entre la macroéconomie et la microéconomie. La greffe de la microéconomie sur le principal rameau de la macroéconomie transforme radicalement la structure en y faisant coexister deux écoles de pensée qui s’étaient jusque-là tenues à bonne distance l’une de l’autre.

  • 94 François Etner, Histoire du calcul économique en France, Paris, Economica, 1987, p. 265.
  • 95 Jean Michel Glachant, « Maurice Allais et la fondation d’une seconde école française de tarificatio (...)
  • 96 Maurice Allais, Autoportraits – Une vie, une œuvre, Paris Montchrestien, 1989, p. 36.
  • 97 Jean-Michel Grandmont, « Rapport sur les travaux scientifiques de Maurice Allais », Annales d’Écono (...)

44Il nous paraît indispensable de souligner combien l’entrée de la microéconomie dans le lieu sacro-saint de la macroéconomie marque une rupture, voire une révolution culturelle, qui met fin à l’ère grusonienne. Se côtoient désormais deux courants aux différences marquées : les microéconomistes ont développé et approfondi le calcul économique en faisant progresser depuis la Libération dans les entreprises publiques l’économie mathématique, l’économétrie et la recherche opérationnelle tandis que les macro-économistes ont quantifié et planifié la croissance économique nationale ; ils forment « deux groupes relativement homogènes, les gestionnaires néoclassiques et libéraux s’opposant volontiers aux planificateurs keynésiens et interventionnistes »94. Ces deux écoles de pensée se sont développées de manière autonome et dans une relative indifférence réciproque après 1945 sous la houlette de deux personnalités : Claude Gruson pour la macroéconomie et Maurice Allais pour la microéconomie. Ces deux innovateurs intellectuels sont issus de la même génération (Maurice Allais est né en 1911, et reconnaît avoir été très marqué par la crise économique de 1929), ils sont de promotion voisine à l’X (Maurice Allais entre en 1931), ils sont issus tous deux du corps des Mines. Les ressemblances s’arrêtent là : Claude Gruson critique avec virulence l’enseignement économique qu’il a reçu à l’X, tandis que Maurice Allais rend hommage à certains de ses anciens professeurs d’économie (François Divisia) ; les travaux de Maurice Allais s’inscrivent dans une grande tradition française d’analyse rationnelle des problèmes de tarification, celle des « ingénieurs-économistes », appuyée sur des corps d’élite et des grandes écoles : l’école des Ponts et l’école des Mines95 alors que les travaux que Claude Gruson lance en 1949 s’inspirent d’expériences anglo-saxonnes récentes et destinées à transformer la décision de politique économique au niveau gouvernemental. Pour Claude Gruson, les travaux de Maurice Allais s’inscrivent dans une tradition microéconomique héritée du xixe siècle et teintée de néo-libéralisme suspect. Maurice Allais se présente d’ailleurs comme un libéral convaincu : « Il est hors de doute que mes travaux d’économie appliquée ont été influencés par une philosophie d’inspiration libérale dans la ligne d’Alexis de Toqueville, de Léon Walras, de Vilfredo Pareto et de John Maynard Keynes »96. Contrairement à Claude Gruson, il est partisan du libre-échange comme moyen d’améliorer la richesse et le bien-être des nations et se définit comme un défenseur vigoureux de la construction d’une union fédérale et de l’adoption d’une monnaie unique en Europe97. Autre différence entre les deux hommes, leurs moyens d’action : Maurice Allais se consacre à l’enseignement et à la recherche de manière individuelle tout en essaimant ses jeunes étudiants au sein des entreprises publiques, Claude Gruson mobilise son énergie à créer et à gérer une structure dont la finalité est de déboucher sur l’action politico-administrative. La première tentative de passerelle entre les deux courants est voulue par Charles Prou lorsqu’il met en place le CEPE et prévoit de faire coexister ces deux courants de la pensée économique au sein de l’enseignement dispensé.

45Revenons sur les travaux de Maurice Allais, prix Nobel en 1988 et sur leur influence. Après avoir travaillé de 1943 à 1948 au bureau de Documentation et de Statistique minière, il marque des générations d’ingénieurs en étant professeur d’analyse économique à l’École nationale supérieure des Mines de Paris (à partir de 1944), directeur d’une formation de recherche au CNRS (à partir de 1946), et professeur à l’Institut de Statistique de l’Université de Paris (ISUP), dont nous ne citerons que les plus connus : Marcel Boiteux, Gérard Debreu, Jacques Lesourne, Edmond Malinvaud…

46À la Libération, Maurice Allais concentre ses travaux de recherches et ses analyses sur les secteurs de l’énergie, des transports et de l’exploration minière. En effet à cette époque les nationalisations dans ces trois secteurs rendent obsolète le traditionnel critère de profit comme indicateur de bonne gestion et imposent, selon Maurice Allais la recherche et l’adoption d’un nouveau critère respectueux des conditions marginales de l’efficience inspiré de la théorie du rendement social maximum en se posant deux questions : comment appliquer le principe de tarification au coût marginal ? comment dégager une tarification susceptible de conduire à l’optimalité parétienne ? Maurice Allais se souvient à ce propos :

  • 98 Maurice Allais, Autoportraits… op. cit., p. 34-35.

« Mes contacts avec les milieux administratifs et industriels m’ont amené dans mes mémoires sur les économies de l’énergie, des transports, et de la recherche minière à étudier trois séries de questions qui m’ont été posées à différentes reprises. Quelle doit être la politique énergétique d’investissements, d’exploitation et de prix pour qu’elle puisse être considérée comme effectivement satisfaisante ? Suivant quels principes doivent être établies une coordination et une politique tarifaire rationnelles des transports ? Quelle est la stratégie optimale à adopter pour la recherche minière des gisements minéraux ? Tous ces problèmes m’ont amené à étudier des questions très diverses, éminemment concrètes, et à réfléchir sur de nombreux aspects de la théorie économique, de l’économétrie et de la recherche opérationnelle »98.

  • 99 Bertrand Munier « Portée et signification de l’œuvre de Maurice Allais, Prix Nobel d’Économie 1988  (...)

47Les recherches de Maurice Allais ont rapidement une influence au sein des entreprises publiques. Par exemple, dans le domaine de la gestion des houillères nationalisées, la politique de substitution de charbon importé à la production de certaines exploitations inefficaces menée dans les années soixante a en bonne partie découlé de ses recommandations99. De 1943 à 1946, Robert Le Besnerais, directeur général de la SNCF, charge un jeune polytechnicien, Roger Hutter, d’étudier ses théories sur la tarification au coût marginal pour chaque type de service. À la même époque, Charles Malégarie, président de la Compagnie parisienne de distribution de l’Électricité, engage des travaux de réflexion sur la notion d’optimum de gestion et sur le renouvellement de la politique tarifaire en s’inscrivant dans son sillage.

  • 100 Jean-Michel Glachant, art. cit. et Alain Beltran, Martine Bungener, « Itinéraire d’un ingénieur. Pi (...)

48C’est à EDF que Maurice Allais a fait des émules et que ses théories ont été appliquées. En 1949, EDF recrute Marcel Boiteux, normalien mathématicien, chercheur au CNRS et membre de son séminaire. Celui-ci lance un immense travail qui aboutit vers 1960, au bout de dix ans de travail, au calcul économique d’EDF : la gestion coordonnée des interdépendances entre les prévisions sur la demande, les calculs d’optimisation des investissements et du parc d’équipements, la gestion rationnelle des moyens de production, le calcul des coûts marginaux et la détermination des formes optimales de tarification. Marcel Boiteux bénéficie lors de ses recherches du soutien et de la collaboration de Pierre Massé (X- Ponts), directeur de l’Équipement d’EDF, qui s’est engagé dans la recherche théorique et pratique de la gestion optimale des stocks hydrauliques100. Nous avons déjà évoqué les divergences de vues entre Claude Gruson et Pierre Massé, commissaire au Plan et habitué des travaux microéconomiques d’EDF, qui souhaite que les experts de la direction des Synthèses de l’INSEE lui fournissent une programmation économique formalisée s’appuyant sur des modèles sous-tendus par une logique d’optimum.

  • 101 Maurice Allais, Autoportraits…, op. cit., p. 24.

49L’autre grande nouveauté que Maurice Allais introduit, c’est la pratique par l’économiste des mathématiques. Il rappelle que cette exigence mathématique n’avait pas cours juste après la guerre, donc que son utilisation pour appuyer ses théories novatrices était alors très mal vue et lui avait valu de nombreuses critiques. Maurice Allais, tout en estimant indispensable le recours systématique à la formalisation mathématique présente ainsi sa manière de procéder : « Toute science repose sur des modèles, et tout modèle scientifique comporte trois stades bien distincts : partir d’hypothèses bien explicitées ; déduire de ces hypothèses toutes leurs conséquences ; confronter ces conséquences avec les données de l’observation. De ces trois phases, seules la première et la troisième, l’élaboration des hypothèses et la confrontation des résultats avec la réalité, présentent de l’intérêt pour l’économiste. La deuxième phase purement logique et mathématique, c’est-à-dire tautologique, ne présente d’intérêt que mathématique »101. L’influence de Maurice Allais en faveur de l’utilisation systématique et formalisée des mathématiques est déterminante ; elle gagne la direction de la Prévision dans ses travaux macroéconomiques et explique en partie la vogue et le développement des modèles accélérés par l’informatique au cours des années soixante.

50Avec l’introduction de travaux microéconomiques et le recrutement massif d’ingénieurs formés au calcul économique, la direction de la Prévision tourne la page du SEEF : sa production ne vise plus exclusivement l’expertise macroéconomique keynésienne, elle doit s’adapter aux nouveaux besoins liés notamment à l’entrée de la France dans le Marché commun en absorbant l’expertise microéconomique néoclassique pour gérer la dépense publique. Il s’agit d’une révolution culturelle puisque la macroéconomie keynésienne et planificatrice qui a constitué le socle doctrinal du SEEF est désormais porteuse de nouveaux savoirs économiques jusque-là peu connus, et jugés comme a priori difficilement utilisables au niveau de la politique économique nationale. La direction de la Prévision devient donc avec l’introduction de la microéconomie une structure moins homogène que par le passé au sein de laquelle se côtoient diverses doctrines. Ce qui frappe à la lecture des organigrammes et à la lumière des témoignages, c’est la coexistence de deux mondes. Les passerelles entre les deux écoles de pensée et une éventuelle synthèse semblent bien difficiles à établir. Les témoignages recueillis se font l’écho de ce cloisonnement :

  • 102 Réponse anonyme au questionnaire écrit.

« Il faut souligner que les deux secteurs macroéconomie quantitativiste et microéconomie RCB étaient très séparés par les hommes, la culture et les préoccupations »102.

  • 103 Pierre-Yves Cossé, 26 mars 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« Il y avait deux écoles de pensée, les uns plutôt sur des schémas dits d’économie classique, les autres sur des schémas d’économie néokeynésienne. Ils ne travaillaient pas ensemble, et les gens ne passaient pas tellement d’un secteur à l’autre »103.

  • 104 Gérard Eldin, 2 avril 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF. Ces témoignages sont corroborés par ceux de (...)

« Nous, on représentait le vieux SEEF, la vision globale de l’économie, on avait des relations avec la planification. Et les nouveaux venus ont représenté une orientation microéconomique préfigurant un peu le retour à une approche plus libérale »104.

51Pour Pierre-Yves Cossé qui arrive en 1967 à la direction de la Prévision, ce clivage entre macroéconomie et microéconomie correspond à des convictions politiques :

  • 105 Archives privées Pierre-Yves Cossé, Mémoires, « L’école de la comptabilité nationale », p. 26 ; pub (...)

« Dans le secteur microéconomique, l’école libérale était fortementre présentée avec des ingénieurs disciples de Marcel Boiteux et de Maurice Allais. Le secteur macroéconomique était, lui, traditionnellement à gauche. Le premier modèle utilisé pour la confection des budgets économiques fut appelé Zogol, du nom de leurs auteurs, Philippe Herzog et Gaston Olive, qui furent longtemps au PC »105.

52Cette nouvelle orientation des travaux vers la microéconomie voulue par Jean Saint-Geours, annoncée comme nécessaire par Claude Gruson lui-même dans ses notes-testaments de 1960, et décidée dans le décret de création, constitue donc un bouleversement pour la structure à la mesure de la révolution intellectuelle que préconisent ses cadres. L’objectif est de conquérir une légitimité scientifique en diversifiant ses missions, en s’ouvrant sur l’extérieur pour renouveler ses méthodes, mais le risque est grand de multiplier les travaux et les commandes, de constituer une structure lourde et cloisonnée sans stratégie fonctionnelle claire.

3. Un fossé entre les administrateurs civils et les chargés de mission ?

53Outre le défi qui se présente à la direction de la Prévision à partir de 1965 consistant à établir un pont entre l’ancienne approche économique de la structure, la macroéconomie, et la microéconomie rapidement et en bloc introduite, se profile un dangereux déséquilibre entre les chargés de mission et les administrateurs civils. Nous avons vu que dans leurs notes sur la manière de gérer les chargés de mission, Serge Barthélémy, Gérard Eldin ou Jean Saint-Geours ont parfaitement conscience que ce personnel extérieur est vital pour l’innovation, mais ne souhaitent nullement les intégrer au sein du ministère des Finances. Tout au plus envisagent-ils pour calmer les esprits revendicatifs l’institutionnalisation de la précarité en fixant une durée maximale de passage à la direction de cinq ans, assortie de la promesse de proposer des débouchés de sortie. Tout en appliquant intuitivement les préceptes aujourd’hui prônés par une partie des sociologues des organisations, qui considèrent comme nécessaire à l’innovation le recrutement d’un personnel jeune et son maintien dans une relative instabilité (à la fois sur le plan statutaire mais également dans l’organisation du travail), les hauts fonctionnaires des Finances se révèlent assez peu réceptifs au malaise profond des chargés de mission.

54Cette structure duale qui existe depuis la création du SEEF risque de poser des problèmes plus aigus que par le passé en raison même de la récente poli- tique de recrutement consécutive au développement de nouvelles missions s’appuyant sur le calcul économique et sur l’informatique ; la proportion des ingénieurs formés à la microéconomie et jugés indispensables pour assurer le renouvellement scientifique de la direction s’accroît nettement et accentue le fossé entre les scientifiques chargés de mission détenteurs d’un nouveau savoir et les administrateurs civils. Les propos de Jean Sérisé sont particulièrement éclairants sur ce point :

  • 106 Jean Sérisé, cassette 14, Paris, 1989, CHEFF.

« Je ne vous ai pas beaucoup parlé à l’époque de l’école des Mines qui sous l’impulsion de Maurice Allais s’est intéressée à l’économie. Très vite l’École des Mines a su former des économètres. Il en est venu chez nous constamment. Ils étaient très supérieurs par leur formation aux gens qui venaient de l’ENA. Les énarques écarquillaient les yeux quand les mineurs leur parlaient d’économie, parce qu’ils la voyaient sous l’angle de l’économétrie. Ils étaient entraînés à réfléchir en termes de modèle »106.

55Pour Serge Barthélémy, l’évolution croissante du recrutement en faveur d’ingénieurs mathématiciens formés à la microéconomie risque de marginaliser encore davantage les administrateurs civils :

  • 107 Serge Barthélémy, 30 mars 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« Je pense aux énarques qui sont venus au fur et à mesure du temps, qui sont venus faire un petit bout de carrière et qui sont partis et qui finalement ont senti très fort la concurrence des matheux, des administrateurs de l’INSEE, des ingénieurs ou des chargés de mission scientifique »107.

  • 108 Voir annexe 6.
  • 109 SAEF, B 51 984, organigramme de la direction de la Prévision, 31 octobre 1967 et infra ; annexe 6.

56Cet écart psychosociologique est d’autant plus inquiétant lorsque l’on étudie les organigrammes108 : les dix-huit administrateurs civils sont minoritaires face aux quarante et un chargés de mission ; l’écart entre les moyennes d’âge devient flagrant entre les administrateurs des Finances qui ont en moyenne trente-huit ans et demi en 1967 et les chargés de mission âgés de trente-deux ans ou les vingt-quatre nouveaux entrants de vingt-sept ans109. Face à ces dix-huit administrateurs civils dont le nombre ne varie pas entre 1965 et 1967, le nombre des chargés de mission augmente fortement, de quinze personnes pour la même période. Autre point à signaler, l’opposition entre la permanence des administrateurs civils, quatre départs seulement, et le rapide turn over des chargés de mission, onze départs entre 1965 et 1967 et vingt-quatre nouveaux entrants. Alors qu’ils sont en nombre inférieur, ce sont pourtant les administrateurs civils et les inspecteurs des Finances qui encadrent la direction : les deux sous-directions sont tenues par un inspecteur des Finances, Gérard Eldin et par un énarque, ancien de la maison, Jacques Le Noane. D’autre part, le formalisme administratif conduit à ne nommer chefs de bureau que les administrateurs des Finances, tandis que les chargés de mission, bien qu’assumant des responsabilités identiques, ne peuvent prétendre à un titre officiel reflétant la réalité de leur poste. Cette distorsion comporte un grave danger avec le risque de faire encadrer par un personnel administratif vieillissant et protégé par son statut un groupe croissant de chargés de mission jeunes et de formation hétéroclite. Cette situation à terme porteuse d’instabilité peut être bénéfique à l’esprit d’innovation mais peut également lui être fatale si les jeunes chargés de mission ont le sentiment d’être incompris, pressurés et exploités.

  • 110 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « Note relative à l’aménagement de la situation administrative d (...)
  • 111 Ibid., p. 2.
  • 112 Ibid.
  • 113 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « Rapport au ministre », février 1967, 13 p., p. 2.

57Cette distorsion inquiète le directeur de la Prévision qui dans sa lettre au directeur du Personnel110 puis en s’adressant directement à Michel Debré insiste sur la pénurie dont souffre la jeune direction sur le plan des administrateurs civils : « la situation actuelle est alarmante et elle risque d’empirer dans l’avenir […]. L’âge et l’ancienneté de plusieurs d’entre eux les amènent à postuler dès maintenant à des postes de débouchés »111. Jean Saint-Geours112 dresse la liste des effets néfastes de ce manque de fonctionnaires des Finances : mauvaise insertion de la direction dans l’administration ; postes de responsabilités confiés à des étrangers (un argument qui risque de toucher la direction du Personnel !) et il se plaint que depuis sa création aucun jeune énarque n’ait été affecté à la direction113. De cette pénurie des énarques, il faut souligner que ses consœurs de la rue de Rivoli se plaignent également.

4. La réalité de l’atypisme administratif

  • 114 SAEF, B 28 216, tableau sur les personnels des bureaux des directions et services de l’administrati (...)
  • 115 SAEF, B 28 216, « Répartition des cadres A entre les directions et les services », juin 1967.
  • 116 Il s’agit de Jean Saint-Geours, Gérard Eldin, Yves Bernard et Patrick Bréaud.

58Comment évaluer la spécificité de la direction de la Prévision au sein du ministère des Finances ? La première comparaison à établir doit porter sur le nombre des bureaux et les effectifs de chaque direction114. La direction de la Prévision dispose de quatorze bureaux soit moins que la moyenne des autres directions du ministère (vingt), et malgré les tentatives répétées de Jean Saint-Geours, elle ne dispose que de deux sous-directions alors que ses consœurs en détiennent trois ou quatre. Avec cinquante-neuf cadres assimilables au cadre A (administrateurs civils et chargés de mission), la direction de la Prévision se situe dans une bonne moyenne : le Trésor bénéficie par exemple de cinquante administrateurs civils, le Budget de soixante-trois, les Impôts de soixante-treize115. En disposant de quatre inspecteurs des Finances116, elle n’a rien à envier à ses consœurs : la direction du Trésor réunifiée avec la direction des Finances extérieures dispose de neuf inspecteurs des Finances tandis que la direction du Budget, la direction des Impôts, et la DREE en ont quatre. Le prestige d’une direction au sein du ministère s’évaluant à son nombre d’inspecteurs des Finances, on peut conclure que la direction de la Prévision n’est pas mal lotie.

59L’atypisme de la direction de la Prévision tient davantage à son recrutement extérieur et à son faible nombre d’administrateurs civils par rapport aux autres directions : dix-huit administrateurs civils alors que la direction du Trésor en dispose de cinquante – tous issus de l’ENA – en 1967. Un chiffre à nuancer puisque sur ces dix-huit administrateurs, seuls huit sortent de l’ENA, les autres étant d’anciens rédacteurs ou bien des administrateurs civils issus de l’ENFOM. La direction de la Prévision dispose donc de très peu d’énarques par rapport aux autres administrations du ministère. Cet atypisme est renforcé par la campagne de recrutements de 1965-1967 qui a favorisé la croissance du nombre des chargés de mission issus de l’extérieur du ministère. Un recrutement tout à fait original puisqu’il faut attendre le début des années soixante-dix pour que d’autres directions comme le Trésor recrutent quelques polytechniciens, notamment grâce aux décrets du 26 novembre 1964 destinés à établir le principe de l’unité de corps et l’obligation de mobilité des administrateurs civils et des fonctionnaires issus de l’ENA. Ces deux caractéristiques : le recrutement à l’extérieur de ses cadres et son faible taux d’énarques en font bien une direction atypique au sein du ministère.

  • 117 Archives privées Pierre-Yves Cossé, mémoires « L’école de la comptabilité nationale ». Voir annexe  (...)

60Autre facteur d’atypisme, l’appartenance politique affichée de ses cadres, qui constitue bien un phénomène spécifique à la direction de la Prévision. Sur les trente chargés de mission qui ont accepté de répondre au questionnaire, vingt revendiquent sur la période 1965-1967 une appartenance politique : onze PSU ; six SFIO ; un LCR ; un PC et un RPF. À cet égard Pierre-Yves Cossé se souvient : « Une minorité bruyante militait dans les organisations de gauche ou d’extrême gauche. Quelques communistes, avec des fortes personnalités, dont le futur ministre Anicet Le Pors, constituaient le centre […]. Les PSU étaient les plus nombreux et les plus divisés. En tant que rocardien, j’étais à “droite”. Michel Mousel, qui devint en 1975 secrétaire national du PSU après le départ des rocardiens, se situait à gauche. La véritable extrême gauche était représentée par quelques militants de la Ligue communiste ou des maoïstes, généralement des transfuges du PSU »117. La direction de la Prévision montre ainsi un nouveau visage par rapport à l’époque pionnière marquée par une forte proportion de communistes avec un glissement significatif en faveur du PSU. Cet étiquetage politique à gauche qui perdure, peut rendre suspects les travaux et les analyses de la direction aux yeux des utilisateurs potentiels, notamment au cabinet du ministre. Il peut également susciter des tensions entre les membres de la direction mais également individuellement, à cause de la difficulté à concilier la nouvelle norme méthodologique fondée sur l’utilisation des mathématiques porteuse de pureté et les engagements politiques.

5. L’organisation interne

  • 118 Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », Bulletin de l’Économie et des Finances, mars-m (...)
  • 119 Ibid.
  • 120 Ibid.

61Quel mode d’organisation les cadres de la direction de la Prévision vont-ils adopter ? Nous avons constaté plus haut qu’ils se situent dans la continuité du SEEF. Jean Saint-Geours rappelle que la spécificité de la direction de la Prévision est de constituer un « organisme d’étude autant qu’un service administratif »,118 ce qui implique une structure originale par rapport au reste de l’administration. Et là, Jean Saint-Geours reprend mot à mot la citation de Louis-Pierre Blanc pour introduire sa note de réorganisation de 1957 : « Il convient de mettre au point une organisation originale s’efforçant d’éviter deux écueils principaux, la sclérose dans un ordre administratif trop formel ou l’inefficacité dans le désordre de recherches mal coordonnées »119. L’objectif réaffirmé est bien de préserver l’héritage structurel du SEEF qui, fondé sur « une certaine décentralisation des responsabilités »120 est considéré comme favorisant l’esprit de curiosité et d’initiative. Jean Saint-Geours précise que la direction est obligée par formalisme administratif de se composer de deux sous-directions et de bureaux qui correspondent en réalité et en interne aux anciennes divisions.

  • 121 Ibid., Laure Quennouëlle, op. cit., insiste sur le cloisonnement entre les bureaux qui reste très i (...)
  • 122 Archives privées Gérard Eldin, conférence à la promotion 1966 de l’ENA, « La direction de la Prévis (...)
  • 123 Ibid., p. 11.
  • 124 Ibid.

62Au cours de son exposé de présentation de la direction à la promotion 1966 de l’ENA, Gérard Eldin insiste sur l’originalité de la direction qui tient à son organisation : contrairement à l’organisation administrative classique où les relations de travail s’effectuent de manière verticale et cloisonnée121, à la DP le travail s’effectue de manière horizontale et croisée. Pour les études importantes notamment, le personnel de différentes divisions est amené à travailler ensemble. Le fonctionnement est collectif, « chaque étude importante nécessite, car il n’y a pas répétition stricte des travaux, au départ un investissement intellectuel, une mise en commun des expériences, une friction des esprits »122. Le rôle de l’état-major de la direction est donc « plus complexe que dans l’administration traditionnelle »123 : il doit exercer une conception d’ensemble (définition et orientation du travail), un contrôle de qualité en phase finale des documents écrits, et il doit vendre les travaux à l’extérieur et assurer les liaisons avec le reste de l’administration afin que « les capacités du service soient exploitées au mieux pour satisfaire les besoins de l’administration »124.

  • 125 Comme dans les années cinquante où cette fonction de coordination sur laquelle repose toute l’organ (...)

63La coordination est remise au goût du jour afin de répondre aux objectifs définis par Jean Saint-Geours. Deux types sont désormais distingués et institués près de la direction et hors de la hiérarchie des sous-directions : la coordination administrative et la coordination scientifique. La première n’est plus confiée à un tandem de vétérans125 reconnus pour leur compétence scientifique mais à un administrateur civil sorti de l’ENFOM, aidé de deux secrétaires ; il s’agit alors d’une mission de logistique qui consiste à préparer le calendrier de travail annuel et à le modifier en cours de route si besoin, à veiller d’une part à la répartition des travaux et à leur synchronisation entre divisions et sous-directions et d’autre part à l’adéquation entre les moyens et les missions. La grande nouveauté instituée par Jean Saint-Geours réside dans la création de la section de Recherche opérationnelle, qui composée de dix scientifiques de haut niveau assistés d’un personnel administratif de six agents, est chargée de la coordination scientifique en impulsant de nouvelles méthodes mathématiques à l’ensemble de la direction et en orientant le travail des différentes divisions sur le plan méthodologique. Cette nouvelle équipe, qui, on le notera, est volontairement dénommée section et non pas division doit insuffler l’esprit d’innovation à l’ensemble de la direction ; elle est, dans l’esprit de Jean Saint-Geours, le centre névralgique de la nouvelle direction ; une position extrêmement délicate, notamment vis-à-vis des chefs de division soucieux de leurs prérogatives et qui risquent de se considérer comme victimes d’une dictature scientifique, mais également vis-à-vis des conseillers techniques nouvellement institués par Jean Saint-Geours qui, eux aussi, estiment devoir jouer un rôle primordial dans le développement scientifique des travaux de la direction.

  • 126 SAEF, B 51 984, « Note sur le rôle des conseillers techniques », 1967, 2 p.

64Autre innovation introduite par Jean Saint-Geours, le renforcement de son état-major avec la création de trois postes de conseillers techniques. Ces derniers sont choisis en fonction de leurs compétences scientifiques et économiques pour « assurer la qualité scientifique des travaux menés par les divisions »126. Ils doivent être tenus au courant de toutes les études menées et de toutes les réunions. Tout projet doit leur être signalé. Leur intervention peut alors prendre différentes formes : s’associer de bout en bout, ou bien se concentrer sur une phase du projet soulevant des problèmes techniques particulièrement délicats. Ces attributions sont à la fois très vastes et imprécises et l’on peut se demander à quoi ces conseillers techniques servent réellement, et s’ils ne constituent pas un double emploi avec les experts de la section de Recherche opérationnelle. Serait-ce un moyen de caser avec un titre honorifique certains anciens ténors de la maison comme Claude Fourgeaud, Philippe Sentis et René Froment ?

6. Une remise à plat des méthodes de travail

  • 127 SAEF, B 51 984, Jacques Le Noane, « Réflexions sur l’adaptation des méthodes », juin 1965, 6 p., p. (...)
  • 128 Ibid., p. 3.
  • 129 Ibid., p. 4.

65La fluidité, le décloisonnement entre les divisions et entre les chercheurs sont toujours les mots d’ordre de la jeune direction. Ces méthodes de travail favorables à l’esprit d’innovation posent des problèmes d’organisation spécifiques. Jacques Le Noane, comme Louis-Pierre Blanc dans les années cinquante déplore la multiplication des travaux et le trop grand nombre de réunions qui empêchent, selon lui, la concentration des efforts et des énergies « Au-delà d’un nombre donné d’individus, le temps de travail et de réflexion diminue tellement qu’il y a peu de chances de voir les points de vue évoluer. Les oppositions, au contraire, s’affirment par la répétition »127. Jacques Le Noane préconise de faire le point sur la somme des connaissances acquises parle service en élaborant une méthode permettant de résumer les conclusions des travaux, en répertoriant leurs références et les points de divergence et de résistance aux recherches128. Le sous-directeur explique qu’il s’agit d’établir un cahier des charges des futurs travaux de prévision en établissant une liste des principaux problèmes économiques qui se posent à la France. Jacques Le Noane insiste sur la nécessité absolue d’adapter les méthodes de travail aux nouvelles missions et d’améliorer les travaux de phase préparatoire en posant mieux le problème posé et en utilisant des méthodes innovantes exposées plus haut129.

Notes

1 Nous nous référons à un important dossier que nous a remis Jean Saint-Geours comprenant, des documents de toute sorte. La production de ces lettres, rapports, articles, communications à des colloques et séminaires, etc., constitue un indicateur de la réalité du métier de directeur de la Prévision, tourné sur l’extérieur pour vendre les travaux et convaincre de l’utilité de ses outils. Cette production abondante indique également sans doute la prétention à un certain magistère intellectuel, mais aussi peut-être le sentiment de frustration qui peut gagner les experts économiques institutionnalisés qui en interne ne se sentent pas toujours écoutés ni suivis et qui ressentent d’autant plus le besoin de se justifier et d’exister par le biais de la communication externe. Et enfin cette production traduit la conception de Jean Saint-Geours qui sans partager les vues messianiques de Claude Gruson se définit comme un haut fonctionnaire mendésiste, éclairé, convaincu de l’importance de sa vocation d’impulseur de la modernisation de la société et de la conversion des mentalités, participant aux courants réformateurs (Club Jean Moulin, groupe Reconstruction de la CFDT).

2 Cette débudgétisation fait reporter une grande partie du financement des investissements publics à la Caisse des dépôts et consignations. Voir Laure Quennouëlle, op. cit., p. 476.

3 Simon Nora a plaidé auprès de Pierre Mendès France pour poursuivre une politique européenne efficace car il y voyait un moyen de moderniser radicalement les entreprises en provoquant une sélection naturelle entre les performantes et les canards boiteux. Pour les mendésistes la modernisation industrielle devait s’accompagner d’une politique de reconversion efficace du personnel vers les secteurs porteurs d’expansion.

4 Archives privées Jean Saint-Geours, le dossier « Groupe de travail sur la recherche industrielle, 1965 » contient la lettre de mission datée du 25 mars 1965 et le rapport daté du 1er octobre 1965 de 71 p.

5 Jean Ripert, est à l’époque commissaire adjoint au Plan.

6 Jean Saint-Geours, 21 mars 1995, Paris, Aude Terray, CHEFF.

7 Archives privées Jean Saint-Geours, Conférence à l’Institut des Hautes Études de la Défense Nationale (IHEDN), « La France a-t-elle une politique industrielle ? », 10 septembre 1966, 17 p., p. 2 : « Je crois que l’on peut, dans nos pays, identifier le développement économique au développement industriel ».

8 Ibid., p. 3.

9 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au comité économique de l’Institut Français d’Études Stratégiques (IFDES) « La capacité d’action et le potentiel économique », 1er mars 1967, 13 p., p. 8. Le directeur de la Prévision donne à ce propos des chiffres éloquents : « En 1962, seulement 40 % de la population active française était employée dans l’industrie contre 49 % en Allemagne, 48 % en Angleterre, 41 % en Italie », p. 8.

10 Archives privées Jean Saint-Geours, conférence à l’IHEDN, 10 septembre 1966, op. cit., p. 11.

11 Ibid., p. 10.

12 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au comité économique de l’IFDES, op. cit., p. 2.

13 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au séminaire sur la recherche et le développement, INSEAD, 7 mars 1966, 6 p., p. 2.

14 Jean Saint-Geours s’est offusqué de la prise de contrôle de Bull par General Electric dans un article qui n’a pas été publié « La France vient de subir une grave défaite », 28 juin 1964, 2 p. Article envoyé au Monde.

15 Archives privées Jean Saint-Geours, conférence à l’ENA à la promotion 1965, « Le rôle de la direction de la Prévision dans la préparation de la politique économique », 15 juin 1966, 21 p., p. 9. Il dénonce explicitement la politique économique du moment : « Il est navrant d’accorder 4 milliards de subventions à la SNCF, alors que nous sommes à la recherche de 400 millions pour faire une calculatrice électronique », p. 11.

16 Ibid., p. 10.

17 Ibid.

18 Cf., Éric Kocher-Marbeuf, Une décennie d’actions au service de la France gaullienne : Jean-Marcel Jeanneney 1959-1969, thèse de doctorat d’histoire, Institut d’Études Politiques de Paris, 1996.

19 Archives privées Jean Saint-Geours, conférence à l’ENA le 15 juin 1966, op. cit., p. 19.

20 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêts, « La direction de la Prévision », 9 mars 1967, 41 p., p. 41.

21 Archives privées Jean Saint-Geours, conférence au ministère des Armées, Centre des Hautes Études de l’Armement (CHEA), « L’organisation de la prévision économique à l’échelon du gouvernement », 15 janvier 1966, 21 p., p. 19.

22 Nous reviendrons sur ces travaux en dernière partie de notre étude. Cf. Jean-Michel Glachant, Le marché et le hors-marché. Une analyse économique des entreprises publiques françaises, Paris, Publications de la Sorbonne, 1994. Et Patrick Fridenson, « Le changement par le calcul économique : le cas de Renault (1956-1980) », art. cit.

23 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêts, 9 mars 1967, op. cit., p. 2.

24 Ibid., p. 16.

25 Ibid., p. 18.

26 Ibid.

27 Laure Quennouëlle cite l’exemple de Jacques Ferry, responsable de la Chambre syndicale de la sidérurgie qui fait jouer ses introductions à l’Élysée et à Matignon pour obtenir du FDES des conditions de financement plus favorables. Op. cit., p. 468-469. Et cf. Éric Kocher-Marboeuf, op. cit.

28 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêts, op. cit., p. 26.

29 Ibid., p. 27.

30 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « Réunion du 9 octobre 1965 », destiné à M. Prévot au bureau de la coordination, 2 p., p. 2.

31 SAEF, B 51 984, Jacques Le Noane, « Réflexions sur l’adaptation des méthodes », juin 1965, 6 p., p. 1.

32 Ibid.

33 Ibid.

34 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévision », 14 octobre 1965, 6 p., p. 3.

35 SAEF, B 51 984, Jacques Le Noane, « Réflexions sur l’adaptation des méthodes », juin 1965, 6 p., p. 5.

36 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévision », 14 octobre 1965, 6 p., p. 1.

37 Ibid., p. 2.

38 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêts, 9 mars 1967, 41 p., p. 31.

39 Archives privées Jean Saint-Geours, 6e congrès de l’Association française d’Informatique et de Recherche opérationnelle, « Informatique et préparation de la politique économique », Nancy, 22 au 22 mai 1967, 15 p., p. 1.

40 Ibid., p. 13-15.

41 Archives privées Jean Saint-Geours, exposé au Conseil général du Génie rural, 9 mars 1967, op. cit., p. 31.

42 On parle de calcul électronique à l’époque.

43 Document remis par Patrick Gordon, Jacques Raiman, « Note sur la section de Recherche opérationnelle », 7 septembre 1967, 3 p., p. 1.

44 Ibid., p. 1.

45 Ibid., p. 2.

46 Patrick Gordon, lettre à Aude Terray du 7 avril 2000, 2 pages.

47 Document remis par Patrick Gordon, Jacques Raiman, « Note sur la section de Recherche opérationnelle », 7 septembre 1967, 3 p., p. 3.

48 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévision », 14 octobre 1965, 6 p., p. 1.

49 Ibid., p. 3.

50 Ibid., p. 4.

51 Ibid.

52 Ibid.

53 Ibid.

54 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur l’amélioration des connaissances mathématiques des membres de la direction », 15 novembre 1965 3 p.

55 Ibid., p. 2.

56 SAEF, B 51 984, Jacques Mayer, « Note sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévision », 14 octobre 1965, 6 p., p. 6.

57 SAEF, B 51 984, Guy Pélachaud, « Compte rendu de la réunion du 29 octobre 1965 sur la recherche opérationnelle à la direction de la Prévision », 4 p.

58 Ibid., p. 4.

59 Guy Pélachaud est né en 1936 ; Ingénieur des Arts et Métiers, docteur en mathématiques économiques.

60 La section de Recherche opérationnelle se compose de Jacques Raiman (X-Ponts et Chaussées), Philippe d’Iribarne (X-Mines), Guy Pélachaud, Marc Baissac (docteur en mathématiques), Jean Alkofer (Supélec., DES économétrie), Alain Beaud (Mines, Stanford) ainsi que de trois analystes (Mme Godin, M. Indjerbadjian, M. Amar) de deux adjoints administratifs, un agent de bureau, trois sténos-dactylos. SAEF, B 51 984, Organigramme de la direction de la Prévision au 31 octobre 1967.

61 SAEF, B 51 984, Gérard Eldin, « Rôle de la section de la Recherche opérationnelle », 17 février, 3 p., p. 1.

62 Ibid., p. 2.

63 Jean Saint-Geours, 11 avril 1995, Paris, Aude Terray, CHEFF : « C’est Serge Barthélémy, qui avait une très bonne écriture, qui écrivait d’ailleurs les premières chansons de Serge Gainsbourg […] ».

64 Jean Saint-Geours, 13 février 1995, Paris, Aude Terray, CHEFF.

65 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 2.

66 Ibid., p. 27.

67 Nous étudierons plus loin les relations entre la direction de la Prévision et le Plan.

68 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 7.

69 Ibid., p. 9 et 10.

70 Ibid., p. 19.

71 Ibid., p. 21.

72 Ibid.

73 Le Groupe d’Études et de Prospective des Échanges Internationaux (GEPEI) qui est chargé de réaliser des études de long terme sur l’évolution des échanges internationaux s’est spécialisé dans l’étude des économies des pays de l’Est. Ce groupe qui bénéficie d’un financement du secrétariat général de la Défense nationale, et dont les locaux se situent avenue Franklin D. Roosevelt, a été créé par Jean Saint-Geours pour, selon ses propos, faire plaisir à Michel Courcier. Il estime que ce dernier s’est lancé dans des travaux pharaoniques difficilement utilisables par la direction. Jean Saint-Geours, 24 janvier 1995, Paris, Aude Terray, CHEFF.

74 Archives privées Jean Saint-Geours, note stratégique d’avril-mai 1965, 33 p., p. 24.

75 Ibid., p. 25.

76 Ibid., p. 23.

77 Ibid., p. 29.

78 Ibid., p. 31.

79 Ibid., p. 32.

80 Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », Bulletin de l’Économie et des Finances, nº 34, mars-mai 1966, p. 68-81, p. 69.

81 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », 25 août 1967, 23 p., p. 5.

82 Ibid., p. 6.

83 Ibid., p. 7. Le modèle Fifi est le fruit de la collaboration avec le Plan et avec l’INSEE. La direction de la Prévison a été amenée à s’en mêler, mais elle ne peut pas être considérée comme un de ses concepteurs. Voir à ce propos, Lucien Nizard, Pierre Bélanger, Jean-Paul Laurencin, Michel Longepierre, Claude Bouchet, Marie-Christine Monzies, Pierre Muller, Changement social et appareil d’État du 5e au 6e Plan, Grenoble, CERAT, 1974, p. 138-180.

84 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », 25 août 1967, 23 p., p. 8.

85 Ibid., p. 10.

86 Ibid., p. 11.

87 La division des Budgets économiques est responsable des synthèses prospectives à court terme. Elle présente les budgets économiques, assure le secrétariat de la commission des comptes de la Nation, et prépare les notes générales de politique économique.

88 La division des Administrations est chargée de l’établissement des comptes prévisionnels de l’ensemble des administrations (État, collectivités locales, Sécurité sociale).

89 La division de l’Extérieur établit le compte de l’Extérieur pour les comptes du passé, pour les budgets économiques et pour le Plan.

90 La division des Économies étrangères analyse tout particulièrement les conséquences que pourraient avoir pour notre pays les décisions de grande portée par des pays étrangers. La division participe à de nombreux travaux au sein des organismes internationaux spécialement à Bruxelles mais également à l’OCDE et à l’ONU. On notera que cette division, bien que nouvelle, ne fait que reprendre les attributions du SEEF qui a toujours occupé le terrain des organismes européens.

91 C’est la division qui suit la conjoncture et se charge de faire connaître les travaux de la direction à l’extérieur, c’est la division des « relations publiques ».

92 La division des Opérations financières élabore les tableaux d’opérations financières provisoires et prospectifs tandis que la Banque de France fournit les tableaux définitifs.

93 C’est une ancienne division, mais elle a un rôle important qui correspond à la nouvelle stratégie du ministère des Finances qui a récemment perdu le Plan. La division des Programmes financiers étudie les problèmes que posent au ministère des Finances l’élaboration et l’exécution du Plan. Elle constitue un instrument de liaison entre le Plan et les directions du ministère.

94 François Etner, Histoire du calcul économique en France, Paris, Economica, 1987, p. 265.

95 Jean Michel Glachant, « Maurice Allais et la fondation d’une seconde école française de tarification rationnelle des entreprises publiques », Économies et Sociétés, série Economica, nº 11, mars 1996, p. 109-140.

96 Maurice Allais, Autoportraits – Une vie, une œuvre, Paris Montchrestien, 1989, p. 36.

97 Jean-Michel Grandmont, « Rapport sur les travaux scientifiques de Maurice Allais », Annales d’Économie et de Statistiques, nº 14, 1989, p. 25-38.

98 Maurice Allais, Autoportraits… op. cit., p. 34-35.

99 Bertrand Munier « Portée et signification de l’œuvre de Maurice Allais, Prix Nobel d’Économie 1988 » Revue d’économie politique, 99e année, nº 1, 1989, p. 1-27.

100 Jean-Michel Glachant, art. cit. et Alain Beltran, Martine Bungener, « Itinéraire d’un ingénieur. Pierre Massé avant le Plan », art. cit.

101 Maurice Allais, Autoportraits…, op. cit., p. 24.

102 Réponse anonyme au questionnaire écrit.

103 Pierre-Yves Cossé, 26 mars 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

104 Gérard Eldin, 2 avril 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF. Ces témoignages sont corroborés par ceux de Bernard Beau et de Hubert Lévy-Lambert.

105 Archives privées Pierre-Yves Cossé, Mémoires, « L’école de la comptabilité nationale », p. 26 ; publiées en annexes, voir annexe 13.

106 Jean Sérisé, cassette 14, Paris, 1989, CHEFF.

107 Serge Barthélémy, 30 mars 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

108 Voir annexe 6.

109 SAEF, B 51 984, organigramme de la direction de la Prévision, 31 octobre 1967 et infra ; annexe 6.

110 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « Note relative à l’aménagement de la situation administrative des chargés de mission recrutés sur contrat », 7 juillet 1966, 10 p.

111 Ibid., p. 2.

112 Ibid.

113 SAEF, B 51 984, Jean Saint-Geours, « Rapport au ministre », février 1967, 13 p., p. 2.

114 SAEF, B 28 216, tableau sur les personnels des bureaux des directions et services de l’administration centrale des Finances en 1967, reproduit par Laure Quennouëlle, op. cit., p. 542.

115 SAEF, B 28 216, « Répartition des cadres A entre les directions et les services », juin 1967.

116 Il s’agit de Jean Saint-Geours, Gérard Eldin, Yves Bernard et Patrick Bréaud.

117 Archives privées Pierre-Yves Cossé, mémoires « L’école de la comptabilité nationale ». Voir annexe 13.

118 Jean Saint-Geours, « La direction de la Prévision », Bulletin de l’Économie et des Finances, mars-mai 1966, nº 34, p. 68-81, p. 74.

119 Ibid.

120 Ibid.

121 Ibid., Laure Quennouëlle, op. cit., insiste sur le cloisonnement entre les bureaux qui reste très important à la même époque à la direction du Trésor.

122 Archives privées Gérard Eldin, conférence à la promotion 1966 de l’ENA, « La direction de la Prévision », 20 juin 1967, 20 p., p. 5.

123 Ibid., p. 11.

124 Ibid.

125 Comme dans les années cinquante où cette fonction de coordination sur laquelle repose toute l’organisation est confiée à Jean Sérisé et à Louis-Pierre Blanc.

126 SAEF, B 51 984, « Note sur le rôle des conseillers techniques », 1967, 2 p.

127 SAEF, B 51 984, Jacques Le Noane, « Réflexions sur l’adaptation des méthodes », juin 1965, 6 p., p. 5.

128 Ibid., p. 3.

129 Ibid., p. 4.

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