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Des francs-tireurs aux experts

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Aude Terray

Deuxième partie. De la fragilisation à la rénovation 1957-1964

Conclusion de la deuxième partie

Texte intégral

1Le grand intérêt que présente cette deuxième partie de notre recherche réside dans l’étude d’un conflit politico-administratif à propos duquel nous pouvons dégager quelques aspects, d’une part sur le cycle de vie d’une organisation et d’autre part sur les pratiques administratives.

Le lancement de la crise : « inévitabilité » de la crise ?

2L’attaque de Francis-Louis Closon ne surgit pas du néant. La crise est sous-jacente et elle couve depuis de longues années.

3L’inévitabilité tient d’une part au processus de l’innovation, à son cycle de vie. Le SEEF en tant qu’innovation est parvenu à une relative stabilité en 1958 ; il a su s’insérer au sein du complexe politico-administratif d’une part et il s’est défini un ordre interne d’autre part. On peut donc considérer la crise de 1958 comme une période où l’innovation est en quelque sorte victime de son succès. C’est parce que le SEEF est sorti de l’ombre qu’il est exposé aux attaques. En lançant son offensive, l’INSEE vise le SEEF qui s’est attribué un nouvel espace et qui a modifié par sa présence et ses travaux l’ordre du pouvoir établi tel qu’il se présentait à la création de l’INSEE. L’INSEE en revendiquant le SEEF vise une redistribution de ce pouvoir en sa faveur.

  • 1 Francis-Louis Closon, 21 septembre 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

4L’inévitabilité s’explique également par certaines caractéristiques propres à l’administration. Le lancement de la crise est favorisé par le cloisonnement administratif. C’est en effet une mauvaise connaissance des conditions de la greffe du SEEF au ministère des Finances qui amène Francis-Louis Closon à revendiquer son rattachement. Les arguments de Francis-Louis Closon selon lesquels le SEEF aurait bénéficié rue de Rivoli d’un soutien financier et d’un accueil favorable au cabinet ne sont pas recevables lorsque l’on se penche sur l’histoire du SEEF. Ce ressentiment et ces attaques prouvent le mauvais état des relations entre le SEEF et l’INSEE en 1958. En outre les dirigeants n’ont pas d’atomes crochus : il est en effet indéniable que Claude Gruson et Francis-Louis Closon ne s’entendent pas. Les propos qu’ils tiennent respectivement l’un sur l’autre sont méprisants : pour Francis-Louis Closon, Claude Gruson est l’archétype du technocrate dirigiste et centralisateur qui s’est laissé séduire par Jean Bichelonne sous Vichy1 et pour Claude Gruson, Francis-Louis Closon est un homme d’action qui n’a pas de compétence économique.

5D’autre part, ce conflit illustre un trait caractéristique des responsables de l’administration qui font un enjeu stratégique de la défense des effectifs et des moyens de leur direction. C’est parce qu’il a subi une réduction de ses ressources que Francis-Louis Closon se pose en victime et remet en question l’équilibre établi ; de son côté, Claude Gruson qui ne cesse de plaider en faveur de moyens supplémentaires et officiels se bat bec et ongles pour refuser non seulement le rattachement du SEEF à l’INSEE mais également le transfert d’une partie de son équipe à l’INSEE. Quant à Maurice Pérouse, nouveau directeur du Trésor, il refuse de se départir d’un de ses services même s’il n’est pas un farouche partisan de ses travaux. La mission intériorisée d’un directeur d’administration centrale est de maintenir à tout prix les effectifs de sa direction voire de les accroître ; cette attitude est porteuse d’une bureaucratisation et d’une léthargie sclérosante et stérile en reléguant au second plan les questions essentielles sur le développement et le renouvellement d’une organisation, donc sur son identité et ses missions.

6Dernière caractéristique administrative porteuse de conflits, le prestige hiérarchique. Tout en exagérant sans doute le rôle que joue réellement le SEEF au sein du ministère des Finances en 1958, l’INSEE manifeste l’intensité de son sentiment d’exclusion voire d’infériorité vis-à-vis de ce qu’il considère comme étant « les grandes directions » de la rue de Rivoli. Inversement, Claude Gruson refuse d’être placé sous les ordres de Francis-Louis Closon.

7Quant aux causes immédiates du conflit, elles tiennent au changement de régime de 1958 qui légitime des revendications susceptibles d’être présentées comme des réformes nécessaires. À partir de 1958, le SEEF vit une situation paradoxale : en tant que novation intellectuelle il est consulté par le nouveau régime, mais son existence administrative est victime du contexte de remise en ordre et de volontarisme réformateur. 1958 est bien une période de changement susceptible de voir éclater au grand jour des conflits latents.

Le déroulement de la crise : certaines caractéristiques…

8Quant au déroulement de la crise, il met en lumière trois points révélateurs du fonctionnement administratif.

9Premier point : l’ambiguïté des prises de position. Le rôle des différents intervenants n’est pas toujours clair, sans doute guidé par des stratégies émergentes mâtinées de prudence administrative. La tactique spontanée au sein de l’administration semble consister à ne pas prendre position à chaud et à se contenter d’observer les réactions respectives. C’est le cas de Valéry Giscard d’Estaing qui se range au côté de son ministre Antoine Pinay dans un premier temps avant d’évoluer vers une attitude plus ouverte vis-à-vis du SEEF ; mais c’est également le cas de Claude Gruson qui semble avoir été en accord avec l’initiative de Francis-Louis Closon avant de s’y opposer avec énergie.

10Second point : la mobilisation des réseaux, des porte-parole et des relais. La victoire est à celui qui a les appuis les plus sûrs et les mieux placés. Le sort d’un projet dépend des alliances qu’il permet et des intérêts qu’il rassemble. Le réseau professionnel et amical de Claude Gruson a parfaitement fonctionné au sein du ministère des Finances mais également à l’extérieur avec notamment l’appui de René Brouillet à l’Élysée. En outre, le phénomène de génération joue en faveur du SEEF : les jeunes formés à la macroéconomie accèdent aux plus hauts postes de l’administration ; c’est le cas de Valéry Giscard d’Estaing dont le revirement a été décisif pour dénouer la crise.

11Troisième point, c’est la stratégie du service attaqué qui consiste à éviter à tout prix d’être touché dans la phase aiguë du conflit en adoptant une attitude de dos rond et en préparant son argumentation et ses contre-propositions en cas de dramatisation de la crise. Il en découle la tactique qui consiste tout en refusant le projet offensif à adopter une attitude plus ouverte, à la recherche d’un compromis : c’est ce que fait Claude Gruson dès avril 1959 en proposant le transfert de certaines tâches.

12Le grand atout sur lequel mise la partie attaquée dans une crise administrative, c’est le temps : les directeurs et les ministres passent, donc la menace s’éloigne ; le fonctionnement même de l’administration permet de tabler sur le pourrissement progressif d’une situation et sur l’enlisement administratif qui permet la survie du système. La routine administrative s’empare de la crise et en la faisant avorter assure la pérennité de l’organisation qui bénéficie de différentes ressources : la multiplicité des acteurs et des échelons concernés (la direction du Personnel, le directeur du Trésor, le directeur du cabinet du ministre et le ministre, etc.) et les lourdeurs structurelles (difficulté à réaliser une réforme du point de vue réglementaire, question épineuse du personnel réfractaire à une réforme les concernant directement, nécessité de définir de nouveaux moyens qu’entraîne une réforme, etc.).

13Ces caractéristiques donnent le temps à chacun de préparer son argumentation, de faire appel à ses recours et dans le cas du SEEF de se tourner vers la direction du Personnel dont c’est la vocation au sein du ministère de défendre discrètement mais efficacement ses services. Chacun mesure sa force, et c’est à celui qui tient le plus longtemps. On fait le dos rond également pour économiser son énergie car on risque de tuer l’organisation, rendue incapable de travailler en cas de mobilisation trop importante de son personnel si la défense s’effectue dans un climat dramatisé. Il faut continuer à produire comme si de rien n’était pour assurer sa pérennité mais également pour légitimer son existence.

L’issue du conflit est-elle porteuse de changement ?

14Les leçons à tirer pour une innovation de type administratif sont claires : l’adhocratie n’existe pas en dehors du système qui définit à la fois sa marge de liberté et la rationalité qu’elle peut utiliser dans son action ; elle a du mal à couper le cordon ombilical avec son manager qui seul peut la porter et lui donner vie et qui seul peut la modifier. La juxtaposition de ces deux logiques entraîne les contraintes de l’action organisée. Le grand atout de Claude Gruson par rapport à Francis-Louis Closon, c’est justement d’être parfaitement conscient de ces contraintes et de savoir les organiser : il reprend l’initiative vis-à-vis de l’INSEE en définissant lui-même et petit à petit un nouveau partage des tâches qui, conciliable avec les objectifs initiaux de son innovation, va lui donner les moyens de se transformer et de perdurer.

15À partir de 1959, les péripéties de la crise conflictuelle s’amortissent et la sortie s’impose à tous les protagonistes (SEEF, INSEE, cabinet du ministre des Finances) comme inéluctable car elle résulte du rétrécissement progressif des marges de manœuvre respectives (le départ de Francis-Louis Closon pour Havas, les attentes déçues de Claude Gruson en termes de carrière, la situation de blocage entre les deux services) et consiste à nommer Claude Grusonà la tête de l’INSEE, escorté d’une partie des hommes et des missions du SEEF.

16Cette nomination s’explique a posteriori par des raisons positives : Claude Gruson bénéficie d’un magistère intellectuel et scientifique indéniable aux yeux de tous et sa nomination à la tête de l’INSEE est la solution qui apparaît comme susceptible de débloquer la situation ; elle répond également au besoin fondamental d’adaptation car en raison de la double attache de Claude Gruson au SEEF et à l’INSEE, elle est susceptible de favoriser l’organisation de circuits plus courts et efficaces entre les deux anciens services adversaires ; elle favorise ainsi la maîtrise d’un mode de fonctionnement devenu trop complexe et conflictuel en établissant un mode d’autorité permettant la centralisation des responsabilités.

17Par ailleurs, en prenant l’initiative du transfert d’une partie des hommes du SEEF à l’INSEE, Claude Gruson transforme les revendications de son ancien adversaire en ressources pour le changement. Par sa nomination à la tête de l’INSEE, Claude Gruson est donc conduit à viser non pas la destruction des anciens ennemis, INSEE-SEEF, mais leur transformation en partenaires.

18On peut d’autre part considérer que cette crise est porteuse de changement en constituant un épisode inhérent et constitutif de la dynamique d’une structure adhocratique. La structure innovante risque en effet, si elle poursuit tranquillement ses activités en vivant comme une rentière de son innovation, de ne pas se remettre en question, de ne pas prendre en compte les nouveaux besoins et donc de ne pas s’adapter à son environnement, mais elle risque aussi d’étouffer sous la lourdeur de ses instruments et de ses effectifs, d’être acculée à se sur spécialiser et à se hiérarchiser, à gérer le vieillissement de ses cadres. Autant d’écueils à éviter pour le SEEF au bout de dix ans d’existence. Dès lors la crise de 1958-1959 est source de renouvellement obligé et salutaire.

19L’autre grand intérêt de notre deuxième partie réside dans l’étude du changement au sein des organisations administratives. Le changement se révèle être la condition de survie d’une adhocratie comme le SEEF pour continuer à innover, mais il peut également dans le cas de l’INSEE être la condition d’un repositionnement plus favorable au sein du système. Au terme de notre analyse, trois éléments essentiels apparaissent : le changement est porteur de crise interne ; le rôle du manager est déterminant pour conduire le changement ; le changement est modelé par les contraintes.

Le changement est porteur de crise interne

20La perte du père spirituel, du fédérateur et le départ d’une partie des hommes et des outils à l’INSEE provoquent au sein du SEEF une crise interne qui revêt plusieurs aspects. Ce transfert casse la perception que les cadres ont d’avoir mis en œuvre un processus et remet en question la représentation construite de l’utilité et de la finalité de leurs travaux. Les cadres sont confrontés à une crise d’identification vis-à-vis de l’équipe comme du projet initial. C’est une rupture brutale ; c’est l’expérience collective de la gestion psychologique d’un choc qui s’apparente à une disparition, à un divorce. Les cadres du SEEF peuvent avoir du mal à tourner la page, et être tentés par la nostalgie et l’exaltation du temps passé.

21Ce transfert casse les habitudes de travail. De nouvelles relations de travail doivent être définies non seulement au sein du SEEF mais encore avec l’INSEE, devenu le partenaire obligé. Il faut construire un nouvel équilibre des pouvoirs, enterrer la hache de guerre, adhérer au projet de l’ancien adversaire devenu partenaire obligé.

22Le personnel manque. Se vider de plus de la moitié de ses cadres est difficile à gérer pour un service qui envisageait depuis longtemps le transfert de la comptabilité nationale comme un soulagement en termes de travaux mais certainement pas comme une amputation en termes de personnel.

23Le SEEF s’inquiète de ne plus être l’interlocuteur principal du Plan au ministère des Finances en perdant la majeure partie de ses travaux de projection à moyen terme ; Jean Saint-Geours regrette ce partenariat avec le Plan, et il ne considère pas le transfert de la division des Programmes à l’INSEE comme un allégement. D’autre part, le SEEF est affaibli stratégiquement car il perd une partie de sa légitimité administrative, en subissant la réduction de ses contacts à l’extérieur et une déperdition d’informations. L’expérience antérieure avait au contraire montré qu’il est vital pour une structure innovante d’accroître le réseau de ses interlocuteurs, d’intéresser le plus grand nombre susceptible d’alliés et de favoriser l’agrégation d’intérêts.

24Autre facteur inquiétant pour le SEEF, les revendications statutaires des cadres restants. Ces cadres qui ont vieilli, inquiets de l’incertitude qui pèse sur la structure et se fondant sur leur ancienneté, estiment légitime de revendiquer une amélioration de leur statut et une reconnaissance officielle. Faute d’identification à un projet porteur, ils considèrent désormais que le temps est fini des pionniers dénués de considérations de carrière.

25Cette crise interne est encore plus dangereuse pour le SEEF que la crise conflictuelle qui l’a précédée car devant une agression extérieure l’organisation se soude, fait bloc, alors que dans le cadre de la crise interne les hommes jouent contre les autres hommes, les clans apparaissent. Il y a les déçus comme Vaez Oliveira, les opportunistes, les fidèles au projet initial comme Jacques Le Noane, ceux qui prennent pendant un certain temps leurs distances comme Jean Sérisé. Le tempérament et la psychologie de chacun sont des facteurs prédominants dans ces moments de crise interne.

26À l’INSEE, également, le changement engendre une crise interne. Il paraît difficile d’enterrer la hache de guerre, et le hiatus entre le comptable national et le statisticien ne se comble pas aisément. L’INSEE est le lieu d’une certaine dramatisation, le théâtre d’opérations où s’opposent des hommes contre d’autres hommes. La situation s’avère difficile à l’INSEE pour Claude Gruson car l’engagement des hommes est nécessaire pour réformer avec ampleur.

Le rôle déterminant du manager pour conduire le changement

27L’étude du SEEF et de l’INSEE de 1961 à 1964 montre que, pour une organisation publique au cours de cette période, le rôle du manager est déterminant dans la conduite du changement. Comme conséquence de son autorité formelle, seul le manager peut engager son organisation dans une nouvelle direction d’activités et, en tant que centre du système nerveux de l’organisation, il est encore seul à accéder à des informations aussi complètes que possible afin de mettre en place l’ensemble des décisions qui illustreront la stratégie de son organisation.

28Une constatation s’impose : la fonction fait l’homme. Claude Gruson à la tête de l’INSEE reprend les arguments et parfois même le ton de son prédécesseur ; quant à Jean Saint-Geours, à peine nommé il s’investit dans la résistance face aux revendications du nouveau directeur général en reprenant à son compte les arguments de défense développés par Claude Gruson en 1958.

29La contrepartie, c’est la personnalisation du pouvoir. Le manager s’approprie et remodèle son service. Claude Gruson est bien l’homme d’un projet, et il amorce une révolution culturelle à l’INSEE conforme à ses convictions personnelles. De son côté, Jean Saint-Geours prend en main le SEEF en homme d’action et de décision et il défend ses intérêts ; il porte un jugement critique sur le SEEF ancienne manière et il n’hésite pas à se présenter comme son sauveur en voulant en faire un service performant adapté aux besoins émergents au ministère des Finances qu’il a pressentis lors de ses fonctions antérieures.

  • 2 Nous rappelons que pour lancer et développer le SEEF, Claude Gruson avait fait preuve de grandes ca (...)

30Le troisième aspect saillant du rôle du manager tient au choix de sa stratégie. Claude Gruson, fort de ses convictions planificatrices, adopte pour entreprendre la réforme de l’INSEE une stratégie délibérée2. Il impose sa conception de l’INSEE, ce qui n’est pas sans provoquer des résistances et des grincements de dents. Il s’obstine dans le cas de son conflit avec Pierre Massé à qui il ne propose pas de solutions alternatives et dans celui de son rapport sur la politique des revenus. Claude Gruson ne redéfinit pas son projet ; sa position se radicalise et comporte le risque de le marginaliser. Cette attitude peut s’expliquer par son âge, il a plus de cinquante ans : la force de ses convictions, forgées au fil des années et alimentées par sa foi, compte d’autant plus qu’estimant être en fin de carrière, il pense n’avoir plus grand-chose à perdre. Sa stratégie est fondée sur ses conceptions qui sont devenues son projet de vie et il entend mettre en œuvre tous les moyens dont il dispose pour tenter de le mener à bien.

  • 3 Henry Mintzberg, Le management, voyage au centre des organisations, op. cit., p. 21-45.

31Jean Saint-Geours apparaît, quant à lui, comme un pragmatique, conscient des besoins du ministère des Finances et des carences du SEEF. Il fait preuve d’une capacité à l’adaptation, pour lui-même en continuant ses activités à la direction du Trésor, mais également pour le SEEF en n’imposant pas de réformes impromptues mais en engageant des travaux de réflexion sur la rentabilité des investissements. Jean Saint-Geours adopte une stratégie émergente. Il est le manager comme l’entend Henry Mintzberg3 : il cherche à améliorer l’organisation dont il a la charge, à l’adapter au changement dans les conditions de son environnement. Observateur actif, il est à la recherche de nouvelles idées pour mettre en place un projet. Entrepreneur, il initie le changement. Régulateur, il gère la crise de personnel. Leader, il se donne les moyens de remotiver ses troupes en définissant petit à petit un nouveau projet mobilisateur.

32Jean Saint-Geours est jeune et ambitieux, il veut et il doit faire ses preuves ; il est enthousiaste et confiant dans ses convictions mais il n’est pas doctrinaire. Il fait preuve d’une certaine souplesse et d’un sens de l’adaptabilité ; il est réceptif à son temps. Il pressent un projet, la création de nouveaux outils destinés à la rentabilité des investissements et il adopte une stratégie de circonstances propices. Le contexte de l’époque dont les préoccupations sont tournées vers la modernisation industrielle rend le projet de Jean Saint-Geours légitime et lui donne les moyens de s’imposer.

33Nous pouvons donc considérer que Claude Gruson est un innovateur missionnaire qui, après avoir fait preuve à la tête du SEEF d’une grande capacité à l’adaptation, s’appuie à la tête de l’INSEE sur une stratégie délibérée pour faire passer son projet, tandis que Jean Saint-Geours en rénovateur pragmatique met en œuvre une stratégie émergente.

Le changement et le poids des contraintes

34Le changement est pour une bonne part un processus d’interaction avec des contraintes qui, dans le cas du SEEF et de l’INSEE, sont de plusieurs ordres.

Les contraintes politiques

35La vie d’une structure administrative, de surcroît une innovation en quête de reconnaissance et de légitimité, est largement dépendante du contexte politique qui modifie sans cesse la répartition des pouvoirs. L’avènement de la Ve République rend l’Élysée et Matignon prédominants dans les choix de décision de politique économique (plan de redressement de 1958, plan de stabilisation de septembre 1963) et amoindrit le pouvoir du ministère des Finances qui perd en mai 1962 le Plan. En outre, le SEEF ne semble pas entretenir des relations de confiance avec le cabinet de Valéry Giscard d’Estaing jusqu’à un point culminant d’incompréhension qui semble correspondre à la préparation du plan de stabilisation.

36Au sein de cette nouvelle répartition du pouvoir qui lui est a priori défavorable, Jean Saint-Geours prouve pourtant qu’il sait optimiser les contraintes qui lui sont imposées en sachant présenter le SEEF comme un outil susceptible de renforcer le pouvoir du ministère des Finances, notamment vis-à-vis du Plan (création des groupes Finances-Plan).

Les contraintes administratives

37Les cloisonnements administratifs constituent une pesanteur structurelle. L’INSEE n’est toujours pas considéré comme un service à part entière du ministère des Finances et il est maintenu dans un isolement que Claude Gruson a bien du mal à vaincre. Par ailleurs, la réforme est difficile à entreprendre à l’INSEE. Les réticences à l’égard du projet même de Claude Gruson, jugé trop macroéconomique et trop tourné vers la planification, les susceptibilités dues aux statuts et à la hiérarchie, la routine et les habitudes sont autant de facteurs de résistance au changement.

38Cet isolement ne résulte pas que des contraintes administratives. Il tient aussi aux évolutions de l’équilibre des pouvoirs : le SEEF guidé par Jean Saint-Geours s’éloigne petit à petit du champ d’action de l’INSEE ; Claude Gruson, de son côté entretient des relations de plus en plus délicates avec Pierre Massé qui lui reproche d’avoir préconisé dans son rapport sur la politique des revenus des mesures trop radicales et vouées au rejet et qui veut dépasser la dépendance technique du Plan à l’égard de l’INSEE en préconisant un recours plus intensif à l’économétrie.

39Issu de la direction du Trésor, le SEEF parvient plus facilement à prendre appui sur les contraintes pour se défendre comme pour avancer. Autre type de contraintes administratives que cette recherche illustre, le poids des considérations de carrière et des frustrations qui peuvent jalonner le parcours professionnel des hauts fonctionnaires et provoquer une motivation et une personnalisation positive du pouvoir. En effet, s’ils ne sont pas nommés à la tête du service dont ils rêvaient, ces hauts fonctionnaires, libérés du mythe d’une grande direction qui peut s’avérer source de stérilité et d’autosatisfaction, et, placés à la tête d’un service moins prestigieux, peuvent choisir d’entreprendre la réforme du service en visant sa valorisation mais également la leur.

Le poids du ministère des Finances

40Le ministère des Finances reste soucieux de ses prérogatives et sa stratégie vise à maintenir voir élargir son champ d’action. De 1961 à 1964, on peut considérer que le pouvoir du ministère des Finances est rogné par le général de Gaulle qui lui impose le plan de stabilisation et par le Premier ministre, Georges Pompidou, qui détache le Plan du ministère des Finances pour se l’approprier. Dans ces conditions, le ministre des Finances est d’autant plus sensible et ouvert à ce qui est susceptible de lui donner les moyens de sa stratégie en lui permettant de reprendre l’initiative dans des domaines qu’il estime réservés.

41Jean Saint-Geours retourne donc le poids du ministère au profit du SEEF et il joue la carte Finances de façon systématique durant toute la période. Les orientations intellectuelles et méthodologiques qu’il pressent, les initiatives qu’il propose recueillent peu à peu une adhésion croissante. Pour autant, ce ne sont pas des évolutions linéaires qui vont conduire à la création de la direction de la Prévision.

Notes

1 Francis-Louis Closon, 21 septembre 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

2 Nous rappelons que pour lancer et développer le SEEF, Claude Gruson avait fait preuve de grandes capacités à l’adaptation et au compromis. C’est à la tête de l’INSEE que sa stratégie devient une stratégie délibérée.

3 Henry Mintzberg, Le management, voyage au centre des organisations, op. cit., p. 21-45.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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