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Des francs-tireurs aux experts

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Aude Terray

Deuxième partie. De la fragilisation à la rénovation 1957-1964

Chapitre XII. Quel équilibre des pouvoirs au sein du triptyque Plan‑SEEF‑INSEE ?

Texte intégral

1Le triptyque que Claude Gruson appelle de ses vœux en liant par sa réforme de l’INSEE les travaux des trois services Plan, INSEE et SEEF existe-t-il ? Sur quel mode de relations fonctionne-t-il ? Quelle est la marge de manœuvre dont bénéficie le jeune Saint-Geours à la tête d’un SEEF fragilisé et dépouillé d’une grande partie de ses travaux pour le Plan vis-à-vis de Pierre Massé, plus âgé, porteur d’une conception novatrice du Plan qui jouit d’une aura certaine à l’Élysée et à Matignon, et vis-à-vis de son « père spirituel » Claude Gruson qui lui a ravi une grande partie de ses attributions et de ses effectifs ? Quelle va être l’attitude de Valéry Giscard d’Estaing et quel rôle le SEEF va-t-il pouvoir jouer par rapport au Plan, détaché du ministère des Finances en avril 1962 ? Quelle est la position de Pierre Massé vis-à-vis de l’INSEE dont il dépend techniquement et de Claude Gruson dont il ne partage pas les conceptions du Plan ? Nous aborderons successivement les différends qui opposent l’INSEE au Plan et le repositionnement du SEEF vis-à-vis du Plan.

I. Les différends entre le Plan et l’INSEE

  • 1 Pierre Massé, Aléas et Progrès, op. cit., Paris, Economica, 1984, p. 160-161.

2Pierre Massé est nommé commissaire général au Plan en février 1959 à une période rendue prometteuse pour le Plan par l’intérêt que lui porte le général de Gaulle. Non seulement Pierre Massé est convoqué par le général de Gaulle une à deux fois par mois pour une audience particulière d’une demi-heure mais il assiste à des conseils restreints à l’Élysée. Pierre Massé raconte dans ses mémoires que le général de Gaulle se méfie de la liberté économique et qu’il aune conception autoritaire et dirigiste du Plan1. Alain Peyrrefite définit l’intérêt pour la planification du général de Gaulle par sa conception du dirigisme :

  • 2 Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, op. cit., t. 1, p. 529.

« Le Plan, c’est son compromis, un peu militaire, entre le collectivisme et le capitalisme, qu’il récuse tous deux. Il n’aime pas le secteur public dont les féodalités font passer l’État sous leur joug. Il n’aime pas “le laisser-faire, laisser-passer”, trop contraire à son tempérament volontaire pour ne pas lui apparaître comme une lâcheté. Le Plan permet de soumettre les agents libres de l’économie à la haute direction de l’État »2.

  • 3 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 160.
  • 4 Pierre Massé, « La pensée moderne et l’action économique », Bulletin ACF, avril-mai 1961, p. 6-27, (...)
  • 5 Discours du général de Gaulle du 8 mai 1961.
  • 6 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 162.

3Pierre Massé ne partage pas cette conception du Plan du général de Gaulle et dès son arrivée il élabore la sienne : « Un Plan plus qu’indicatif et moins qu’impératif »3, et qui « en traçant les lignes générales de l’évolution, en proposant des décisions qui limitent le champ des virtualités, agit comme un réducteur d’incertitude »4. Finalement, Pierre Massé, soutenu par Michel Debréet Jean-Maxime Lévêque, réussit à convaincre le général de Gaulle de réviser ses ambitions et de présenter le Plan aux Français comme revêtant « un caractère d’ardente obligation »5 tout en précisant qu’il ne « dirige » pas la politique économique mais qu’il la « conduit »6.

  • 7 François Fourquet, op. cit., p. 280-281.
  • 8 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 163.

4Pour Pierre Massé, son rôle consiste dans un premier temps à préparer le Plan en faisant la jonction entre les experts techniciens et les commissions du Plan, et dans un deuxième temps qu’il estime déterminant, « à convaincre le gouvernement d’adopter son plan, à convaincre le Conseil économique et social de le rapporter et à convaincre le Parlement de le voter »7. Autre tâche essentielle que s’assigne le nouveau commissaire, celle d’« éveilleur »8 d’idées, et le 4e Plan est indéniablement porteur d’innovations.

  • 9 Le 4e Plan a été préparé en 1960-1961, il est prévu pour la période 1962-1965, il intègre la poussé (...)
  • 10 Journal officiel, avis et rapports du CES nº 26, 12 décembre 1961.
  • 11 Pierre Viot, « Aspects régionaux de la planification française », Bulletin ACF, nº 19, décembre 196 (...)
  • 12 Gérard Pogorel, « Le Plan dans le débat politique français (1946-1965) », in Henry Rousso (dir.), D (...)
  • 13 Le Plan était initialement prévu pour couvrir une période de 4 ans.

5Le 4e Plan9 qui est présenté à l’Assemblée nationale le 22 mai 1962 contient en effet plusieurs innovations. Pierre Massé le fait désormais appeler « Plan de développement économique et social » et fait émerger de nouveaux thèmes de réflexion en affirmant notamment qu’un taux d’expansion économique n’est pas une fin en soi : « Nous avons à rechercher non seulement la satisfaction des besoins individuels […], mais également celle des besoins collectifs dont la nécessité et l’importance ne font que croître »10 et en lançant une étude sur la meilleure répartition possible des fruits de l’expansion, prélude à une politique des revenus. Le 4e Plan présente également pour la première fois une conception du développement économique régional et définit une méthode de planification régionale, toutes deux rattachées au Plan national11. Pierre Massé souhaite démocratiser le Plan en faisant participer le Conseil économique et social et le Parlement au choix des esquisses et des finalités ; il obtient du gouvernement l’accord pour adopter une nouvelle procédure de préparation : le 5e Plan sera présenté un an à l’avance par un texte bref permettant au Parlement de se prononcer sur les principales options à retenir pour son élaboration finale12. Il est également décidé de faire porter le 5e Plan sur cinq ans, de 1965 à 197013.

6Les préparations du Plan intérimaire et du 4e Plan se sont réalisées dans le cadre des relations de travail et de collaboration établies entre le SEEF et le Plan depuis 1953. À partir de 1962, le travail sur les options du 5e Plan qui occupent les équipes du SEEF et de l’INSEE s’amorce dans un nouvel environnement : la récente réforme de l’INSEE sous l’impulsion de Claude Gruson est axée sur les travaux pour le Plan ; le Plan placé sous l’autorité de Pierre Massé est porteur d’innovations et a le vent en poupe ; le SEEF est repris en main par Jean Saint-Geours qui opte pour une plus grande intégration du SEEF au sein du ministère des Finances alors même que le Plan est détaché du ministère en mai 1962. Ces facteurs rendent nécessaire un repositionnement entre les trois partenaires INSEE-SEEF-Plan et le triptyque que Claude Gruson appelle de ses vœux semble, après étude des témoignages oraux et des archives écrites, bien difficile à faire fonctionner.

A. Le malentendu sur la politique des revenus

7C’est dans le contexte social très tendu de l’année 1963, marquée par la grève des mineurs, qu’un débat s’engage autour de la politique des revenus. Ce thème n’est pas nouveau, il a été lancé, nous l’avons vu, par le gouvernement Félix Gaillard en 1957 avec l’institution de plusieurs réunions, rassemblant État, syndicats et patronat.

  • 14 SAEF, B 52 087, Claude Gruson, « Note au ministre », 9 juillet 1959, 17 p., p. 15.

8Claude Gruson qui a participé aux travaux précurseurs de Félix Gaillard est un fervent partisan de la politique des revenus, et en 1959 il adresse au ministre une longue note plaidant en faveur d’une politique énergique de maîtrise des mouvements de salaires et de prix. Il propose notamment dans les secteurs comme la chimie et l’automobile « qui, voyant s’ouvrir devant eux des débouchés croissants et réalisant en même temps de forts accroissements de leur productivité, éprouvent la nécessité et sont en mesure d’effectuer des surenchères sur le marché de la main-d’œuvre. Ces secteurs et ces firmes ont accordé au cours des dernières années les hausses nominales les plus importantes et ont exercé de la sorte un effet d’entraînement sur le reste de l’économie. Il conviendrait de susciter dans ces secteurs des accords contractuels entre organisations patronales et ouvrières sous l’arbitrage de l’État. Celui-ci pourrait fixer, par exemple, au moment du dépôt de la loi de Finances et de l’établissement d’un budget économique définitif, un minimum et un maximum de hausse des salaires nominaux compatibles avec l’équilibre économique attendu »14. Claude Gruson peut donc être considéré comme l’un des artisans de ce concept qui s’impose progressivement à partir de 1962 et qui devient un thème de prédilection du Plan.

  • 15 Hervé Dumez, Alain Jeune maître, Diriger l’économie – L’État et les prix en France, 1936-1986, Pari (...)
  • 16 Confirmé par François-Xavier Ortoli, directeur de cabinet de Pompidou, dans Études et Documents, II(...)
  • 17 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 227.
  • 18 Ibid., p. 230.
  • 19 André Gauron, Histoire économique et sociale de la Ve République, Paris, La Découverte, Maspero, 19 (...)

9Pierre Massé reprend ce concept novateur dans son rapport introductif au 4e Plan : il mentionne l’expérience des revenus en cours aux Pays-Bas et il préconise l’établissement de moyens qui permettent aux pouvoirs publics de rendre compatible l’évolution des revenus avec la stabilité des prix15. Pierre Massé demande au Premier ministre16 de convoquer sous sa présidence une conférence des Revenus avec les partenaires sociaux17 qui s’ouvre le 24 octobre 1963. La réaction des partenaires sociaux est méfiante18 par crainte de l’immixtion de l’État dans les relations professionnelles. La CGT, majoritaire, est hostile aux projets de politique des revenus, suivie de manière plus nuancée par FO et la CFTC qui dénoncent les procédures qui visent à renforcer l’autoritarisme étatique et se méfient de toute atteinte au droit de grève19.

  • 20 Voir l’analyse et l’introduction des travaux de ce groupe par Claude Gruson dans Études et Document (...)

10Il ressort de cette conférence la proposition de création d’un Collège d’Étude et d’Appréciation des Revenus (CEAR). Trois personnalités : Raymond Barre, professeur d’économie connu qui avait dirigé le cabinet de Jean-Marcel Jeanneney, premier ministre de l’Industrie sous la Ve République, Raymond Mathey, ancien directeur adjoint du Budget et conseiller-maître à la Cour des comptes, et Claude Gruson, directeur général de l’INSEE, sont chargées par le Premier ministre de présenter un rapport sur les missions de ce futur collège. Ils entament un travail d’information et de réflexion, d’interviews diverses d’avril 1964 à la fin de l’été20.

11Claude Gruson, qui s’est beaucoup investi dans la préparation et la rédaction de ce rapport, se souvient :

  • 21 François Fourquet, op. cit., p. 278.

« Nos conclusions ont pris la forme d’un rapport qui essayait de définir le statut juridique et les modalités d’intervention d’un organisme chargé de formuler des normes s’appliquant aux revenus et aux prix et de juger dans les cas concrets de la conformité à ces normes. Quand on réfléchit aux exigences logiques d’une politique des revenus digne de ce nom, on voit vite qu’elle n’est pas compatible avec l’économie de marché de style habituel. Pour l’intelligence de cette histoire, il suffit de constater que l’inflation se manifeste, dans une économie en évolution rapide, par des mouvements de prix et de revenus très divers, désordonnés, dont l’interprétation dans chaque cas particulier n’est jamais facile. Or ce sont ces mouvements élémentaires qu’il faut comparer, au moins grossièrement, aux normes fixées, faute de quoi l’inflation s’étend par contagion et cesse d’être contrôlable. L’institution chargée de cette comparaison est nécessairement lourde et elle ne peut fonctionner en l’absence d’un consensus politique qu’il est difficile d’assurer. C’est pour cette raison qu’une politique des revenus implique une mutation profonde, quasi révolutionnaire »21.

  • 22 François-Xavier Ortoli, Études et Documents, II, op. cit., p. 549.

12Le rapport finalement remis en mains propres par Claude Gruson à François-Xavier Ortoli, directeur de cabinet de Georges Pompidou, fut rejeté par le Premier ministre car les conditions exposées pour créer le CEAR lui parurent inacceptablement contraignantes. Selon François-Xavier Ortoli, Georges Pompidou a jugé le rapport « trop confiant dans la valeur intrinsèque d’une programmation à moyen terme chiffrée […] ; il le trouvait inutilement interventionniste car, pour lui, on ne pouvait pas et il ne fallait pas descendre systématiquement au nom d’une analyse générale au niveau de l’entreprise individuelle pour lui dicter son comportement. Le rapport enfin lui paraissait d’une certaine manière marqué d’irréalisme par excès d’ambition, par excès de détail »22.

13Claude Gruson se déclare très amer après le rejet de ce rapport ; il se sent marginalisé, incompris et impuissant devant une évolution qui lui paraît inéluctable vers la voie d’un libéralisme économique dont il dénonce les méfaits. Claude Gruson ne cache pas son dépit :

  • 23 Claude Gruson, Études et Documents, II, op. cit., p. 540.

« La méfiance déclarée du président Georges Pompidou pour toute utopie interventionniste, fût-elle la mieux défendue, ne faisait qu’annoncer la puissante idéologie libérale actuelle »23.

  • 24 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 234.

14Pierre Massé, quant à lui, impute la responsabilité de l’échec de la politique des revenus qui lui tenait à cœur à Claude Gruson en estimant que les propositions formulées dans ce rapport sur le futur CEAR sont démesurées et remettent en question l’économie de marché. Il ne cache pas sa déception et une certaine rancœur à l’égard de Claude Gruson dont le rapport enterre le débat qu’il avait lancé24. Cet épisode révèle le hiatus entre les conceptions économiques de Pierre Massé et celles de Claude Gruson.

  • 25 Jean Saint-Geours, 24 janvier 1995, Aude Terray, Paris, CHEFF. Sur le GRDP, voir Frank Georgi, L’in (...)
  • 26 Jean Saint-Geours, 22 juin 1992, Paris, Aude Terray, CHEFF.

15Sur ce dossier, le SEEF garde ses distances. Jean Saint-Geours assiste aux réunions d’octobre 1963, de la conférence des Revenus sous la présidence de Pierre Massé ; il connaît bien certains membres de la CFTC car il donne des cours du soir square Montholon dans le cadre du Groupe de Recherches Ouvrier-Paysan pour initier les syndicalistes à la macroéconomie25 et Jean Saint-Geours s’intéresse depuis 1961 à la politique des revenus qu’il préconise, nous l’avons vu, pour lutter contre l’inflation et il consacre un chapitre de son cours à Sciences Po sur l’expérience hollandaise26. Il a des espoirs précis :

  • 27 Jean Saint-Geours, 13 décembre 1994, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« À l’époque nous étions plusieurs à penser qu’un des moyens de concilier une planification trop dure, trop soviétique, trop interventionniste et la liberté, c’était d’avoir une politique des revenus, c’est-à-dire essayer de donner des orientations avec un certain nombre d’interventions clés pour que l’on n’oscille pas entre la récession et l’inflation »27.

16Il est clair qu’il n’est donc pas question de remettre en cause la libéralisation de l’économie mais de l’organiser afin de l’optimiser. Jean Saint-Geours ne partage pas la conception dirigiste et planificatrice de Claude Gruson.

B. Les relations délicates entre le Plan et l’INSEE à l’occasion de la préparation du 5e Plan

  • 28 Pierre Massé écrit : « À ce premier cercle se rattachaient les experts du SEEF et de l’INSEE qui pr (...)

17Dans ses mémoires, Pierre Massé présente le SEEF et l’INSEE comme constituant avec l’administration du Plan le premier cercle autour du commissaire général au Plan28 :

  • 29 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 155.

« Parmi eux se détachait Claude Gruson, père spirituel de la comptabilité nationale, homme d’intelligence et de foi, que j’admirais. Des divergences de pensée qui apparurent ultérieurement entre nous n’altérèrent pas mon amitié »29.

  • 30 SAEF, B 55 443, « Note pour monsieur Massé », Claude Gruson, 27 novembre 1964, 1 p. Sur Massé à EDF (...)

18Pierre Massé et Claude Gruson sont de promotions voisines de l’X mais ils ont suivi des parcours très différents. Pierre Massé, par son expérience à EDF, a suivi de près les travaux de microéconomie lancés par Marcel Boiteux autour de la notion de tarification au coût marginal et de l’optimisation de prix, tandis que Claude Gruson a contribué à créer des outils avec des préoccupations macroéconomiques. Claude Gruson souhaite que l’INSEE devienne le partenaire indispensable du Plan ; il veut impliquer le Plan dans les travaux de l’INSEE en conviant Pierre Massé à participer au comité de direction de l’INSEE consacré à l’établissement de son programme de travail pour l’année 196530 et il conserve la présidence du groupe de l’Équilibre.

  • 31 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 213.
  • 32 François Fourquet, op. cit., p. 286.

19La préparation des options pour le 5e Plan qui furent adoptées le 26 novembre 1964 par l’Assemblée nationale et le 8 décembre par le Sénat n’est pas sans poser des problèmes entre l’INSEE et le Plan, et Pierre Massé en évoque les conséquences : « Je n’étais pas très satisfait du texte que j’avais présenté, les options n’étant pas aussi accessibles que je l’aurais souhaité »31. Pierre Massé impute ce défaut aux experts de l’INSEE dont il dépend techniquement et qui ont eu selon lui « du mal à comprendre l’aspect politique de ma fonction […]. Il me semble que les comptables nationaux n’ont pas aperçu la nécessité où j’étais d’avoir des instruments utilisables […]. Malheureusement, les experts m’ont préparé des options beaucoup trop détaillées qui préfiguraient le Plan de trop près […]. J’aurais aimé que les options contiennent un petit nombre de variantes formant un éventail ouvert entre lesquelles les parlementaires auraient pu choisir »32.

  • 33 C’est la direction des Synthèses de l’INSEE qui à l’époque est l’exclusif fournisseur des projectio (...)

20Pierre Massé se souvient d’un incident révélateur qui s’est déroulé au Conseil économique et social au moment de la présentation des options : à la demande d’éclaircissement d’un membre du Conseil sur les hypothèses qui sous-tendent la projection présentée, Louis-Pierre Blanc33, qui l’accompagne en tant qu’expert, explique qu’il est dans l’impossibilité de fournir cette explication, car chaque étape de la projection se fonde sur des calculs d’approximations et de retouches successives impossibles à reconstituer.

21À l’époque, en effet, les experts de la division des Programmes de l’INSEE préparent leurs projections en posant au jugé certaines données, et en leur appliquant des relations comptables et des relations de comportement. Si leur calcul ne se bouclait pas, ce qui était souvent le cas, ils apportaient aux données de départ des retouches inspirées de leurs expériences et de leur intuition, et procédaient à une seconde, voire à une troisième approximation.

  • 34 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 184.

« C’était ce que nous appelions une programmation discrétionnaire, parce qu’elle dépendait à chaque étape de l’itération des appréciations subjectives du programmateur »34.

  • 35 Ibid.
  • 36 François Fourquet, op. cit., p. 287. Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 182.
  • 37 François Fourquet, op. cit., p. 289.

22C’est justement cette méthode que Pierre Massé critique car selon lui elle « avait l’inconvénient d’être lourde, au moment où la procédure des options allait nous obliger à assortir l’esquisse centrale de variantes à proposer au Parlement. En outre, elle ne mettait pas en lumière les retouches introduites au cours du calcul »35. Mais le commissaire au Plan formule une autre critique à l’égard des comptes nationaux qui se présentent en équilibre, alors qu’il souhaite justement faire apparaître les déséquilibres36. « L’équilibre n’est pas naturel ; ce qui est mobilisateur et justifie les mesures, c’est le déséquilibre »37.

  • 38 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 185.
  • 39 Ibid.

23Influencé par les travaux mathématiques de modélisation économétrique réalisés à EDF par l’équipe de Marcel Boiteux, et encouragé par le développement récent des ordinateurs, susceptibles d’accroître l’importance et le développement des modèles, Pierre Massé qui souhaite l’élaboration d’une programmation formalisée décide que pour le 5e Plan la projection centrale sera établie par les experts de l’INSEE suivant la procédure discrétionnaire et qu’elle sera complétée pour la première fois par une ou deux variantes formalisées38 qui seront, elles, préparées par le CERMAP dont il décide la création (Centre d’Études et de Recherches Mathématiques Appliquées à la Planification) et dont la mission est d’encourager la recherche dans le domaine économétrique39.

24Cette création du CERMAP doit être considérée comme une première manifestation de volonté d’indépendance technico-scientifique du Plan vis-à-vis de l’INSEE car elle vise à explorer de nouvelles méthodes, présentées officiellement comme complémentaires des travaux des comptables nationaux mais susceptibles de fournir à terme une contre-expertise, une autre vision de l’économie. Elle prouve que le Plan dirigé par Pierre Massé souhaite développer sa propre doctrine de manière autonome, au moment même où Claude Gruson souhaite ardemment par une imbrication des travaux que l’INSEE devienne un partenaire influent du Plan.

25Les divergences qui opposent Pierre Massé à Claude Gruson doivent être abordées comme révélant, une fois encore, une frontière réelle entre les macro-économistes et les microéconomistes. Jean Bénard y voit le résultat de débats d’écoles qui influencent la construction des modèles :

  • 40 François Fourquet, op. cit., p. 285.

« La méfiance à l’égard de la microéconomie, partagée par les grusoniens et les marxistes au sein du SEEF, a amené une chose curieuse : les gens de la comptabilité nationale avaient une attitude réticente vis-à-vis de la modélisation à tendance optimisante (maximisation des fonctions sous contraintes) ; ça leur apparaissait illusoire et même nocif […]. Lorsque Gruson et Blanc sont passés à l’INSEE, ils n’ont pas beaucoup stimulé les efforts de modélisation avec optimisation. C’est dommage. C’est la nouvelle génération d’économistes mathématiciens (formés par l’ENSAE, les grandes écoles, assez peu malheureusement par les anciennes facultés de sciences économiques) qui a modernisé les choses. Il y a toujours de la part des plus anciens une certaine méfiance qui rejoint celle des plus marxisants des jeunes économistes d’aujourd’hui envers ce qu’ils appellent l’économie néo-classique. Ils l’assimilent au conservatisme »40.

  • 41 Ibid.

26Jean Ripert à propos de ces divergences estime que « Blanc a donné une impression d’inertie à ce moment-là »41. Louis-Pierre Blanc se défend avec vigueur :

  • 42 Ibid.

« Pour la préparation du 5e Plan, on a encore fait sinon de l’empirisme total du moins du modèle grossier. J’ai eu à ce moment-là un conflit assez pénible avec Massé qui voulait modéliser très vite dans des conditions sur lesquelles je n’étais pas d’accord, ce qui a abouti à la création du CERMAP. Massé a recruté quelques économètres, mais c’étaient des gens qui n’avaient aucune expérience des problèmes concrets de la préparation d’un Plan »42.

27Les critiques de Pierre Massé à l’égard de l’équipe de l’INSEE portent donc sur la lourdeur et la lenteur des travaux fournis ; l’étude d’une variante prend au moins dix jours aux comptables nationaux alors que le commissaire au Plan est pressé de convaincre le ministre des Finances et le Premier ministre ; Pierre Massé reproche aux projections des comptables nationaux d’empêcher toute discussion constructive.

  • 43 Archives privées Claude Gruson, lettre à Pierre Massé de Claude Gruson, 9 octobre 1964, 6 p., p. 1.
  • 44 Ibid., p. 5.

28Ni les demandes renouvelées ou les reproches formulés par Pierre Massé ni la création du CERMAP ne suffisent à régler les problèmes entre l’INSEE et le Plan. Une note que Claude Gruson envoie à Pierre Massé le 9 octobre 1964 fait le point. Il est clair à sa lecture que Pierre Massé envisage à cette époque de ne plus dépendre exclusivement des techniciens de l’INSEE et de s’adjoindre au Plan une équipe d’experts composée de statisticiens, d’économètres et d’économistes. Lors d’une dernière conversation « difficile »43, le commissaire général au Plan a dénoncé le rapport de dépendance technique du Plan à l’égard de l’INSEE, et il a affirmé sa volonté de réformer les relations de travail entre les deux services « de manière irréversible »44. Pierre Massé se plaint des méthodes de travail de l’INSEE qu’il juge lourdes, lentes et opaques et de l’attitude de Louis-Pierre Blanc. Les projets édifiés par Claude Gruson lors du transfert à l’INSEE des travaux pour le Plan sont alors dangereusement compromis. Claude Gruson tente dans cette note de rallier à ses vues le commissaire au Plan et de préserver la collaboration entre les deux institutions.

  • 45 Ibid., p. 1.
  • 46 Ibid., p. 2.

29Tout en reconnaissant d’une part qu’il est légitime de la part du commissaire au Plan de vouloir disposer « de quelques techniciens de la planification qui soient ses collaborateurs personnels ; qui puissent l’éclairer sans délai sur le contenu d’un chiffre ; qui connaissent assez bien l’ensemble des variantes ayant fait l’objet d’études détaillées pour y interpoler rapidement une variante nouvelle – tout cela pour l’assister dans ses responsabilités administratives quotidiennes, dans ses discussions et négociations – »45 et d’autre part « que cette forme de collaboration, l’équipe de l’INSEE n’a pu vous l’apporter ces temps derniers avec la souplesse et la célérité que vous étiez en droit d’exiger », Claude Gruson prend la défense de son collaborateur : « Il n’y a eu dans l’équipe de Blanc ni désir de garder des secrets de fabrication ni impérialisme intellectuel d’aucune sorte ni mauvaise humeur. J’ai été désolé, je dois le dire, de n’avoir pu vous persuader que le caractère de Blanc n’était pas difficile »46. Cette phrase prouve que Pierre Massé n’a pas même confiance et qu’il y a incompatibilité d’humeur entre les deux hommes.

  • 47 Ibid.

30Claude Gruson attire l’attention de Pierre Massé sur la distorsion entre les moyens dont dispose l’équipe de Louis-Pierre Blanc et l’ampleur des travaux à effectuer pour le Plan. Claude Gruson impute la responsabilité de cette situation au manque de moyens et de personnel dont souffre l’INSEE47. La division des Programmes a subi de récents départs et ne comprend que huit chargés de mission. Claude Gruson explique qu’il ne peut pas retirer aux autres services de l’INSEE leurs meilleurs éléments pour renforcer la division des Programmes car il est selon lui impératif de renforcer l’information chiffrée de base, d’améliorer les statistiques sur lesquels se fondent les travaux de synthèse. Ses arguments centrés sur le manque d’effectifs ressemblent à ceux de son prédécesseur, Francis-Louis Closon, et amènent le lecteur à s’interroger : Claude Gruson n’a-t-il pas eu des ambitions trop grandes pour l’INSEE ? L’INSEE a-t-il les moyens de la stratégie que son nouveau directeur général lui a définie ?

  • 48 Ibid., p. 3.

31Claude Gruson propose une solution à Pierre Massé : mettre à la disposition du Plan un jeune polytechnicien affecté récemment à des travaux de recherches sur l’utilisation de matériel électronique pour les synthèses économiques. Tout en soulignant le sacrifice que cette mise à disposition représenterait pour l’INSEE, Claude Gruson avertit Pierre Massé qu’« il faudrait d’ailleurs que très rapidement, nous nous entendions sur la nature exacte des tâches que vous voulez lui confier. Personnellement, je ne les conçois pas encore très clairement »48. Par cette petite phrase, Claude Gruson sous-entend qu’il ne perçoit pas précisément les attentes de Pierre Massé et donc non plus ses reproches. On ne peut manquer de souligner que cette solution n’est pas à la mesure des critiques et des souhaits de Pierre Massé et qu’elle ne risque pas de le satisfaire ni d’aboutir.

32Puis, Claude Gruson aborde franchement la question des problèmes que poserait à la division des Programmes de l’INSEE la création d’une cellule d’experts chargée des projections du Plan auprès de Pierre Massé ; le directeur général de l’INSEE en redoute le développement :

  • 49 Ibid., p. 4.

« Je souhaiterais que nous assignions dès le départ une limite aux dimensions de la cellule de statisticiens et d’économètres situés au Plan. Je vous l’ai dit l’autre jour : vue de l’INSEE, cette condition est vraiment essentielle »49.

  • 50 Ibid.

33Là se trouve le cœur du problème. Gruson insiste sur le lien qui unit le Plan et l’INSEE : « Nous ne ferons de progrès décisifs, vous le savez, que dans la mesure où l’information de base s’infléchit dans le sens des exigences de la prévision à long terme »50. Claude Gruson estime que c’est l’équipe de la division des Programmes qui est la mieux à même de voir de l’intérieur les problèmes que pose la prévision à long terme aux bases statistiques et donc à les améliorer.

34L’enjeu s’est déplacé par rapport à la période antérieure au cours de laquelle étaient présentés comme interdépendants les progrès de la comptabilité nationale et de la statistique : c’est désormais l’interdépendance des progrès de la statistique et des travaux de projection pour le Plan qui est soulignée et qui justifie selon Claude Gruson une collaboration étroite entre l’INSEE et le Plan. Celle-ci ne doit pas être remise en question par la création d’une cellule d’expertise technique directement rattachée au Plan.

  • 51 Ibid.

35Et Claude Gruson met en garde contre les conséquences qu’aurait à terme pour l’INSEE la création d’une cellule au Plan. Elle ôterait selon lui toute crédibilité à la division des Programmes au sein même de l’INSEE, notamment vis-à-vis des chefs de division qui sont censés fournir et améliorer l’information de base ; dans ces conditions, la division des Programmes risque d’apparaître « comme simplement chargée par vous de missions peut-être fondamentales, mais lourdes et ternes ; très éloignées par conséquent des véritables tâches de conception »51.

  • 52 Ibid., p. 4.

36Claude Gruson estime que cela le mettrait également dans une position délicate à l’égard de ses collaborateurs qui ne manqueraient pas de dénoncer le Plan qui réduit l’INSEE à un rôle de sous-traitant : « La direction de l’INSEE est une tâche très difficile […]. Je ne puis faire ce travail sans un minimum d’autorité intellectuelle. S’il apparaît que le partage des tâches entre le Plan et l’INSEE ne me laisse que des tâches étroitement techniques, cette autorité intellectuelle sera vite compromise »52. Claude Gruson revendique clairement pour l’INSEE un rôle de conception dans l’élaboration du Plan.

37Le ton de cette note prouve que Claude Gruson est ébranlé, qu’il semble passer par une période de doute. Nous retrouvons chez lui les préoccupations de Francis-Louis Closon, soucieux de ne pas cantonner les administrateurs de l’INSEE dans des tâches ingrates.

  • 53 Ibid., p. 5.
  • 54 Ibid., p. 6.

38En admettant qu’il revient à Pierre Massé de formuler la « doctrine » de la planification française, Claude Gruson défend une certaine idée du Plan : « La doctrine du Plan doit bien plus viser à mettre en lumière les modalités de cette insertion (dans la vie politique et administrative et dans la vie des affaires) qu’à étudier les problèmes techniques de cohérence, de signification des agrégats, de passage des agrégats aux données concrètes, voire d’optimum. Ces problèmes techniques sont affaires de statisticiens et d’économètres »53. Claude Gruson adopte une position contradictoire : d’une part il refuse de voir l’INSEE réduit à effectuer des tâches d’exécution en revendiquant un rôle de conception et d’autre part il insiste sur le rôle technique de l’INSEE, sans doute pour se faire accepter. Le ton de la fin de la lettre est implorant : « Nous regarderons toujours comme impérieuse la nécessité de nous adapter aux besoins que vous ressentez »54.

39Claude Gruson en axant la réforme de l’INSEE vers les travaux de planification a lié le sort de l’INSEE au Plan. En 1964, la situation de l’INSEE et ses relations avec le Plan sont dangereusement compromises. La distance entre Claude Gruson et Pierre Massé se creuse et encore plus après la remise par Claude Gruson de son rapport sur la politique des revenus que Pierre Massé critique et qui a contribué selon lui à donner un coup d’arrêt au projet qu’il avait lancé.

40Claude Gruson ne formule aucune solution dans le sens souhaité par Pierre Massé. Il ne propose pas le lancement de nouvelles méthodes de travail, économétriques par son équipe. Il s’accroche à sa conception des relations entre l’INSEE et le Plan. Il maintient une position délicate et contradictoire pour l’INSEE. Les questions organisationnelles et méthodologiques qui opposent Pierre Massé et Claude Gruson révèlent des divergences de conception de la politique économique : le directeur général de l’INSEE souhaite un Plan prédominant régentant l’économie d’amont en aval, alors que Pierre Massé est favorable à un certain libéralisme économique qui doit intégrer des préoccupations sociales.

41Jusqu’en 1964, Claude Gruson nourrit des espoirs en Pierre Massé. Son rapport sur la politique des revenus et les critiques de Pierre Massé à l’égard des méthodes de travail de l’équipe de Louis-Pierre Blanc qui se manifestent particulièrement lors de la préparation des options pour le 5e Plan marquent une divergence durable entre les deux hommes. La tâche est rude pour Claude Gruson vis-à-vis d’un Plan exigeant, porteur d’innovations et soucieux de son indépendance mais également au sein même du ministère des Finances dont il a du mal à obtenir des moyens et un véritable intérêt pour ses travaux.

C. L’INSEE n’est pas soutenu par le cabinet du ministère des Finances

42Alors que le Plan bénéficie d’une certaine aura jusqu’en 1964, et que le commissaire au Plan est reçu régulièrement à l’Élysée et à Matignon, l’INSEE semble isolé au sein même du ministère des Finances.

43Il est clair à la lecture des notes que Claude Gruson envoie au cabinet du ministre des Finances qu’il est assailli par les difficultés et qu’il ne se sent pas soutenu par le cabinet du ministère des Finances. Il adresse directement au ministre des Finances Valéry Giscard d’Estaing le 30 avril 1964 une note aux accents désespérés pour attirer l’attention du ministre « sur les tâches de gestion de l’INSEE (qui) sont lourdes jusqu’à l’absurde » et il présente une requête comme un ultimatum en menaçant de démissionner dans un style qui ne peut que faire penser à celui qu’utilisait son prédécesseur Francis-Louis Closon :

  • 55 Archives privées Claude Gruson, lettre au ministre des Finances de Claude Gruson, 30 avril 1963, 3  (...)

« J’arrive maintenant au point où je me sens incapable d’assumer dorénavant mes fonctions si une demande, que je regarde comme de première importance et que j’ai formulée depuis longtemps, n’est pas satisfaite sans plus de délai »55.

  • 56 Ibid., p. 1.
  • 57 Ibid., p. 2.
  • 58 Ibid.

44Claude Gruson se pose en victime de la bureaucratie : « Les règles traditionnelles de la gestion administrative subsistent, et elles forment un système étouffant, dont les meilleures volontés sont prisonnières »56 et il se plaint d’être confronté à des « obstacles insurmontables » qui l’empêchent de mener à bien la réforme de l’INSEE. Claude Gruson présente ses collaborateurs comme « découragés », car ils « peinent absurdement »57, accaparés par des tâches de « routine ». Il réclame les moyens matériels, notamment l’obtention de nouveaux locaux qui lui permettront de concrétiser l’accord de mars 1962 par l’intégration physique des équipes du SEEF quai Branly, indispensable pour réaliser la réforme de l’INSEE. Claude Gruson estime impératif que les missions de l’INSEE soient considérées comme « une priorité absolue » et il demande à son ministre d’« être traité par les organisateurs de la vie administrative comme doit l’être l’état-major de l’armée dans une guerre ouverte »58.

  • 59 Ibid., p. 3.

45Au-delà de la demande de nouveaux bureaux pour mener les réformes entreprises décidées lors du partage des tâches entre le SEEF et l’INSEE, c’est un nouveau statut pour l’INSEE que revendique Claude Gruson. Il conclut sa lettre en menaçant de démissionner : « Je n’arriverais plus à me convaincre moi-même que je dois consacrer toutes mes forces physiques et intellectuelles à un travail que je saurais voué à l’échec »59. Claude Gruson semble, comme son prédécesseur Francis-Louis Closon, ne pas jouir d’un crédit supérieur.

  • 60 Michel Poniatowski est chargé de mission au cabinet du ministre des Finances, Valéry Giscard d’Esta (...)
  • 61 Archives privées Claude Gruson, lettre de Claude Gruson à Michel Poniatowski, 17 mai 1963, 2 p., p. (...)
  • 62 Ibid., p. 2.

46Le 17 mai 1963, Claude Gruson paraît découragé lorsqu’il s’adresse à Michel Poniatowski60 pour s’étonner que sa lettre du 30 avril 1963 n’ait pas été remise au ministre ! Sur le même ton que son prédécesseur, Claude Gruson fait part de « la vague de découragement qui est à la veille de tout submerger »61 au sein du personnel de l’INSEE. Claude Gruson menace de démissionner s’il n’obtient pas des locaux pour les équipes issues du SEEF ainsi que des décisions relatives aux indices de prix. « Voyez-y (dans cette lettre) simplement l’intensité dramatique de ma situation »62.

  • 63 Archives privées Claude Gruson, note à Michel Poniatowski de Claude Gruson, 3 juillet 1963, 1 p.
  • 64 Archives privées Claude Gruson, lettre de Claude Gruson à Michel Poniatowski, 12 septembre 1963, 1  (...)

47Quelques semaines plus tard, Claude Gruson alerte à nouveau Michel Poniatowski pour se plaindre de la récente décision du ministre « de réduire à 12 millions, dans le projet de budget, les crédits d’enquêtes et de recensements de l’INSEE » que Claude Gruson avait estimés lui, à 20 millions. Il en conclut : « Une telle décision revient à me dire en langage diplomatique que je dois quitter mon poste »63. La tâche de Claude Gruson ne semble pas facile. Le 12 septembre 1963, Claude Gruson envoie une nouvelle missive à Michel Poniatowski dans laquelle il se plaint du barrage des secrétaires du cabinet dont il estime avoir été récemment victime : « Le désarroi de vos charmantes secrétaires était trop clair, pour qui a été si souvent amicalement reçu dans votre bureau. J’ai bien compris que vous ne vouliez pas me parler »64 et il menace à nouveau de démissionner.

  • 65 Archives privées Claude Gruson, lettre de Claude Gruson à Pierre Massé, 9 octobre 1964, 6 p., p. 3.

48Par ailleurs, les relations avec le SEEF ne sont pas faciles et Claude Gruson dans sa note à Pierre Massé le déplore : « Jean Saint-Geours me reproche souvent, lui aussi, de ne pas affecter à des tâches plus proches de la synthèse les collaborateurs dont je dispose »65. Les liens se distendent au fur et à mesure que le SEEF reprend confiance en son avenir, qu’il se définit une nouvelle identité et de nouvelles missions qui lui permettent d’envisager à partir de mars 1964 un destin de direction.

II. Le repositionnement du SEEF vis‑à‑vis du Plan

A. Le détachement du Plan du ministère des Finances

  • 66 Pierre Massé, « La pensée moderne et l’action économique », Bulletin ACF, nº 11, avril-mai 1961, p. (...)

49Le Plan a le vent en poupe en 1962, et le bulletin du ministère des Finances se fait l’écho de cette vogue en publiant pour la première fois une série de six articles consacrés à la présentation des travaux du Plan66. Cette nouvelle situation dont bénéficie le Plan s’accompagne d’une série de facteurs qui conduisent le SEEF à adopter une nouvelle attitude à son égard à partir de 1962 : le SEEF, déchargé de ses anciens travaux pour le Plan transférés récemment à l’INSEE, ne s’occupe plus que des projections financières ; Jean Saint-Geours n’est pas dans une situation institutionnelle de force parce qu’il est beaucoup plus jeune que Pierre Massé, qu’il est simple chef de service d’un SEEF fragilisé par sa récente scission et qu’il n’a pas accès comme Pierre Massé aux plus hautes instances politiques ; le détachement du Plan du ministère des Finances en mai 1962 modifie radicalement l’équilibre des pouvoirs et Jean Saint-Geours engage définitivement le SEEF vers la voie de l’intégration au sein du ministère des Finances.

  • 67 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 188.
  • 68 Ibid., p. 165.

50Le 10 mai 1962, le Premier ministre Georges Pompidou place le Plan sous son autorité. Pierre Massé raconte dans ses mémoires ne pas avoir été consulté sur le sujet67 et ne pas avoir souhaité ce détachement, estimant qu’il était vital pour le Plan d’être intégré au ministère dont dépendait son financement mais aussi que le Plan jouait en retour un rôle précieux pour le ministère des Finances « en opérant un tri entre les projets selon leur caractère plus ou moins rentable » et que « le Plan pouvait, en certaines circonstances, être une force de dissuasion précoce, évitant aux Finances d’avoir à s’incliner ou à polariser les ressentiments »68. Pierre Massé souhaite maintenir cette collaboration et éviter que les liens se distendent.

51De son côté, à en croire Jean Daney de Marcillac, Valéry Giscard d’Estaing n’apprécie pas cette décision de son Premier ministre :

  • 69 Jean Daney de Marcillac, 6 avril 1998, cassette 1, Paris, Association Georges Pompidou.

« J’ai senti plus tard en écoutant Valéry Giscard d’Estaing combien il avait été blessé de la décision prise par Georges Pompidou de lui enlever le Plan qu’il avait interprétée comme une mesure personnelle contre lui. Le fait que les services du ministère ne soient plus soumis à la même autorité que les services du Plan accentuait la coupure »69.

  • 70 Jean Rivoli, Le Budget et l’État, Paris, Le Seuil, 1969, p. 59-79. Jean Rivoli est le pseudonyme de (...)

52Ce détachement s’effectue quelques mois après le lancement des travaux pour le 5e Plan, marqué aussi bien au Commissariat qu’au sein du ministère des Finances par l’émergence d’une attention aux questions de finances publiques : la nécessité se fait jour d’étudier les grandes lignes mais aussi certains détails de la politique budgétaire qu’il conviendrait de suivre à moyen terme pour réaliser le Plan. La première phase de travail dans cette optique se situe au début de 1962 : il s’agit de définir le taux de progression admissible à long terme pour les investissements publics à partir du niveau atteint en 1965, c’est-à-dire à la fin du 4e Plan70. Alors que le Plan est détaché du ministère des Finances, des travaux s’engagent donc pour la première fois entre la direction du Budget et le Commissariat au Plan avec l’objectif de mieux évaluer les conséquences sur le budget de l’État des programmes d’investissements du Plan mais également de mieux apprécier son degré de réalisation en paiements et donc d’améliorer la connaissance de l’exécution des équipements programmés dans le Plan.

  • 71 SAEF, 1 A 421, Paul Questiaux, « Note d’information sur les orientations générales du 5e Plan », 14 (...)
  • 72 SAEF, 1 A 421, « Note sur l’harmonisation des nomenclatures », 18 novembre 1964, 6 p.
  • 73 SAEF, B 52 215, SEEF, « Les problèmes budgétaires liés aux options sur le 5e Plan et leur traductio (...)

53Le SEEF participe à ces réunions qui tentent de mettre sur pied un tableau de correspondance sur le plan budgétaire entre la notion de « formation brute de capital fixe » utilisée par le Plan et les notions de crédits de paiement et d’autorisations de programme en usage aux Finances71 et d’harmoniser leurs nomenclatures72, ainsi qu’à la série de discussions qui ont eu lieu à la direction du Budget avec le service financier du Commissariat au Plan au cours desquelles les projections de la direction du Budget sont confrontées avec les projections du Plan73.

54Parallèlement, des représentants du ministère des Finances siègent dans les commissions du Plan qui traitent des questions financières et des problèmes d’équilibre général, notamment les commissions verticales qui dépendent de la commission de l’Économie générale du financement. Ils participent aux « ateliers budgétaires » chargés d’étudier la croissance des diverses catégories d’équipement collectif.

B. La création des groupes Finances-Plan et le dossier des « clignotants »

55Le rapport sur les options du 5e Plan (qui a, on le sait, donné lieu à des dissensions entre l’équipe de Louis-Pierre Blanc et Pierre Massé) est présenté au Parlement en décembre 1964. S’engage alors la préparation proprement dite du 5e Plan d’après les directives du gouvernement qui sont transmises dans les premiers jours de janvier 1965 au commissaire général au Plan et qui serviront de base aux travaux des commissions du Plan pour l’année 1965. Il est prévu qu’à la fin de l’année, le projet définitif du 5e Plan, portant sur la période 1965-1970, sera soumis au vote du Parlement. Dans cette perspective, allié à un contexte de plan de stabilisation et d’objectif d’équilibre budgétaire, le ministère des Finances décide en décembre 1964 sous l’impulsion du SEEF de se rapprocher, voire de se donner les moyens de contrôler les travaux du Plan avec la création des groupes Finances-Plan.

56Le SEEF est, nous l’avons vu, associé aux réunions de travail entre la direction du Budget et le Commissariat général au Plan depuis 1962 ; il joue le rôle clé de l’« indispensable expert » qui a élaboré la comptabilité nationale sur laquelle sont établies les projections du Plan et la fixation du taux de croissance. Paradoxalement, le détachement du Plan du ministère des Finances et la perte d’une grande partie de ses anciens travaux de programmation à moyen terme conduisent le SEEF à servir d’intermédiaire ad hoc entre le ministère des Finances et le Plan. D’un côté, le SEEF ne paraît plus aux yeux de la direction du Budget trop impliqué dans les travaux du Plan. De l’autre, il bénéficie au sein du Plan de la réputation d’un ancien partenaire proche et loyal devenu l’interlocuteur indispensable.

57Dès lors le SEEF s’engage sous la direction de Jean Saint-Geours sur la voie d’une plus grande intégration au sein du ministère des Finances, en particulier sur le dossier du Plan. Le SEEF adopte en effet une attitude de plus en plus « Finances », notamment en préconisant l’institution des groupes Finances-Plan (au sein desquels il s’octroie un rôle charnière) mais également en limitant la portée d’un concept novateur de Pierre Massé, les « clignotants ».

1. Le SEEF à l’origine des groupes Finances-Plan

58Une note du SEEF fait le point à l’issue du vote des options par le Parlement et des directives du gouvernement, et incite le ministère des Finances à reprendre l’initiative dans la préparation du Plan en préconisent, dès novembre 1964, l’instauration de groupes de travail placés sous le contrôle du ministère chargés d’étudier les problèmes financiers posés par le 5e Plan.

  • 74 SAEF, B 52 217, division des Programmes financiers, « Note sur l’organisation de l’étude des aspect (...)

« Il serait nécessaire que des discussions s’engagent rapidement entre les directions sur chacun des points soulevés par le 5e Plan qui les concernent directement et qu’elles aboutissent à un débat plus général, au sein du ministère, sur les grands problèmes financiers qui se posent pour la période 1965-1970. Il paraît donc opportun de créer des groupes de travail au sein desquels les représentants des directions en collaboration avec les membres du cabinet pourront discuter les problèmes financiers du 5e Plan »74.

  • 75 Ibid., p. 3.

59Ces groupes qui sont mis sur pied à la fin de l’année 1964 et qui s’appelleront les groupes Finances-Plan ont donc été conçus par et pour le ministère des Finances. Le SEEF présente leur création comme un moyen d’appropriation, de contrôle et de contre-expertise par le ministère des Finances des travaux du Plan et de leurs implications financières car les conclusions de ces groupes doivent permettre « avant la fin du mois de décembre 1964 d’entreprendre une première analyse globale des problèmes posés, de manière à effectuer une présynthèse des positions du département »75 vis-à-vis du Plan.

  • 76 SAEF, B 52 217, division des Programmes financiers, « Note sur l’organisation de l’étude des aspect (...)

60Le SEEF justifie cette initiative en mettant en avant le principe du domaine réservé au ministère des Finances concernant les questions financières : « Le choix des sujets obéit aux préoccupations que fait naître dès maintenant le 5e Plan du point de vue financier. Elles concernent : l’équilibre des finances publiques, les circuits de financement, la balance des paiements, l’équilibre des prix et revenus »76. Cet argument qui repose sur les prérogatives du ministère des Finances a d’autant plus de portée que le Plan lui a été retiré pour être rattaché au Premier ministre. La création de ces groupes peut donc être appréhendée par le cabinet du ministre des Finances comme un moyen de reconquérir une influence au Plan.

61En proposant ces groupes, le SEEF dont les travaux pour le Plan consistent à préparer les projections financières reste dans ses attributions, mais il prouve qu’il en a une conception extensible et qu’il se considère comme un service du ministère des Finances dont il défend les intérêts. Cette proposition s’inscrit dans la stratégie définie par Jean Saint-Geours de faire du SEEF un service opérationnel, inter-directionnel, proche du cabinet et adapté aux besoins du ministère des Finances. Elle vise à constituer au sein du ministère des Finances un front commun face au Plan :

  • 77 Ibid.

« Au cours de l’année 1965, ces groupes permettront d’assurer les contacts nécessaires entre les représentants des directions et avec le cabinet du ministre, de manière à préciser et à coordonner l’action du département pendant les travaux des commissions du Plan »77.

  • 78 SAEF, B 52 217, SEEF, « Étude des aspects financiers du 5e Plan au sein du ministère des Finances. (...)
  • 79 Notons que l’INSEE n’est pas associé au projet et qu’il n’est pas prévu en 1964 de le faire siéger (...)

62Le message est fort bien passé au cabinet, d’autant plus qu’il rejoint les préoccupations de Jean Sérisé. Celui-ci prend l’initiative d’organiser une réunion le 10 décembre 1964 à laquelle assistent les représentants des directions du ministère des Finances et du SEEF mais également les responsables du Plan, Pierre Massé, Jean Ripert, Gilles Brac de La Perrière78. Cette réunion décide la création de douze groupes (échanges commerciaux, balance des paiements, dépenses et recettes de l’État, secteur public industriel, fiscalité, Sécurité sociale, collectivités locales, marché financier et crédit banque, logement, prix, salaire, politique des revenus, clignotants, agriculture) et établit une liste précise de leurs participants. Les responsables des groupes sont tous des hauts fonctionnaires du ministère des Finances intéressés par les questions étudiées ; ces groupes sont composés de quatre ou cinq représentants des directions du ministère des Finances à côté desquels siègent de manière systématique un représentant du Plan et un membre du SEEF79.

63Quant au SEEF, il se voit attribuer un rôle central dans le fonctionnement de ces groupes non seulement en siégeant de manière transversale dans chacun des groupes, mais encore en préparant le rapport synthétique des travaux destiné au cabinet. Celui-ci semble s’investir dans ce projet en prévoyant de piloter et de suivre de près les travaux de ces groupes. Quant aux propos du directeur du cabinet, Jean Sérisé, qui signe lui-même le compte rendu de la réunion du 15 décembre, il prouve que le cabinet s’approprie le projet du SEEF :

  • 80 SAEF, 1 A 421, Jean Sérisé, « Note sur l’étude des problèmes financiers du 5e Plan », 15 décembre 1 (...)

« J’ai l’intention d’installer moi-même chacun des groupes de travail au cours des prochains jours. La première réunion se tiendra donc dans mon cabinet à une date et à une heure qui seront fixées pour chaque groupe en accord avec l’animateur du groupe et le membre du cabinet responsable »80.

  • 81 SAEF, B 52 217, SEEF, « Étude des aspects financiers du 5e Plan », 15 décembre 1964, 1 p.

64Si le cabinet s’intéresse de près au projet, ce n’est pas uniquement en raison des liens qui unissent Jean Sérisé et le SEEF, mais aussi à cause de la conjoncture : le désir de contrôler le Plan et de préserver ses prérogatives sur les conséquences financières de la programmation à moyen terme alors que l’objectif du moment défini par le ministre des Finances est la poursuite du plan de stabilisation et la présentation d’un budget en équilibre81.

65Jean Saint-Geours prouve qu’il est parfaitement conscient, parce qu’il en est issu, des besoins du ministère des Finances dont il a intériorisé les attentes et les aspirations.

66Le projet du SEEF se concrétise pour plusieurs raisons : il bénéficie d’un allié de poids au sein du cabinet Jean Sérisé ; il correspond à un besoin ressenti par le ministère des Finances inquiet d’un Plan qui lui échappe, qui est rattaché au Premier ministre et qui est en vogue et bénéficie du soutien du général de Gaulle ; et il donne au ministère des Finances les moyens de sa stratégie qui vise le renforcement de son pouvoir. Le cabinet y percevant l’intérêt du ministère des Finances décide donc de le développer. Le SEEF a su prouver son utilité pour le ministère des Finances. Il est à la reconquête de sa légitimité.

67Les Finances réinvestissent le Plan de peur de ne plus rien contrôler. Le Plan a également peur de l’éloignement avec les Finances et il est donc demandeur. Il serait en effet abusif de ne voir dans la création de ces groupes Finances-Plan qu’une contre-offensive des Finances vis-à-vis du Plan. Le commissaire au Plan et ses collaborateurs veulent à tout prix se rapprocher du ministère des Finances, et ils sont associés de près à la préparation de ces groupes. Gilles Brac de La Perrière se souvient d’avoir ressenti la nécessité de constituer de tels groupes et d’avoir participé à leur mise en place :

  • 82 Gilles de La Perrière, in Henry Rousso (dir.), De Monnet à Massé, op. cit., p. 211.

« Je reviens un instant sur le problème de la relation entre le Plan et les Finances qui est en effet très importante dans notre pays. Lorsqu’en 1965 nous avons achevé les travaux du 5e Plan, nous étions, Jean Ripert et moi, très frappés par la nécessité de prolonger certains travaux. Au cours d’une rencontre chez Jean Sérisé au cabinet des Finances, nous avons imaginé de mettre en place des groupes de travail officieux de post-planification, appelés Finances-Plan »82.

68Ces groupes Finances-Plan ont donc été proposés par le SEEF, guidé par une stratégie Finances, et nous verrons en troisième partie leur fonctionnement et leur résultat.

2. Le SEEF préconise une vision restrictive des « clignotants »

  • 83 SAEF, B 52 218, Jacques Le Noane, « Note sur les clignotants », janvier 1965, 8 p., p. 1.

69Sur un autre dossier, la position du SEEF nous apparaît menée par les intérêts du ministère des Finances. À la conférence des Revenus d’octobre 1963, Pierre Massé lance un nouveau concept « les clignotants » : « Les clignotants sont des avertisseurs qui indiquent automatiquement le passage d’un seuil et marquent l’entrée de l’économie dans une zone critique. Leur fonctionnement doit conduire les autorités responsables de la politique économique à examiner les causes de l’inexécution du Plan et à prendre les mesures correctives appropriées »83. Ils doivent, dans l’esprit de Pierre Massé, permettre de favoriser les passages entre le Plan et la politique économique, de rapprocher les objectifs prévisionnels des contraintes de la réalité.

  • 84 SAEF, B 52 218, SEEF, « Note d’orientation : enquête sur les clignotants de l’économie », 6 août 19 (...)
  • 85 SAEF, B 52 218, Jacques Le Noane, « Réunion du 9 février du groupe de travail sur les clignotants » (...)

70Les experts du SEEF planchent sur ce nouveau concept et rédigent un document de base destiné à servir de référence aux futures réflexions sur le thème des clignotants ; c’est un recueil de définitions, de méthodologie et de propositions organisationnelles84. Il est discuté lors d’une réunion du groupe de travail le 9 février 1965 au cours de laquelle Yves Ullmo, le représentant du Plan, rappelle que Pierre Massé souhaite mettre en place des avertisseurs qui fonctionnent automatiquement et publiquement. Les représentants du Budget et du Trésor (Renaud de La Genière et Laval) sont très réservés et se déclarent inquiets des conséquences de l’annonce publique de clignotants inflationnistes ou récessionnistes ; ils se déclarent favorables à l’établissement d’avertisseurs internes destinés aux administrations économiques et financières, principalement au ministère des Finances, sans communication au grand public85.

  • 86 SAEF, B 52 218, Jacques Le Noane, « Note sur les clignotants », janvier 1965, 9 p., p. 2.
  • 87 Ibid., p. 3.
  • 88 Ibid., p. 4.
  • 89 Ibid., p. 3.

71Jacques Le Noane rappelle les impératifs du ministère des Finances : mettre en œuvre une politique axée sur la réalisation des objectifs dessinés par le Plan tout en veillant à ne pas provoquer de déséquilibres fondamentaux. Cette analyse amène Jacques Le Noane à proposer deux séries de clignotants : « Les clignotants d’objectifs qui fonctionnent quand l’économie s’engage sur une voie qui ne conduit manifestement pas vers les objectifs prévus ; les clignotants d’équilibre qui avertissent de l’amorce d’un déséquilibre »86. Puis il avertit que « la publicité des clignotants pose des problèmes redoutables. Un dispositif d’alerte peut avoir la double action de susciter des parades efficaces ou de semer une panique incontrôlable » et il en déduit qu’« il est sans doute préférable, le plus souvent, de n’alerter que les principaux responsables et de ne rendre public l’état critique qu’une fois qu’il a été conjuré par les mesures appropriées »87. Les experts du SEEF suggèrent donc l’établissement de clignotants internes complexes et nombreux conçus exclusivement pour l’administration et de clignotants externes, conçus pour le public qui doivent être simples et peu nombreux88. Yves Ullmo n’est pas convaincu par les arguments des hauts fonctionnaires du ministère des Finances et « il craint qu’on ne voie dans les uns des clignotants Finances, dans les autres des clignotants Plan »89.

72Le SEEF sous l’autorité de Jean Saint-Geours défend les intérêts du ministère des Finances sans doute davantage que sous Claude Gruson, qui se sentait investi d’une mission de conversion du ministère au Plan et pensait fournir au Plan des outils susceptibles de renforcer son pouvoir. Jean Saint-Geours dirige le SEEF vers une intégration poussée au sein du ministère des Finances et ne partage pas les convictions messianiques de Claude Gruson. Ainsi déclare-t-il :

  • 90 Jean Saint-Geours, 23 juin 1992, Aude Terray, Paris, CHEFF.

« Moi, j’étais personnellement beaucoup moins planificateur que Gruson qui, lui, l’était terriblement et durablement. Il continua à écrire pendant des années : “il faut planifier”. Mon ami Gruson, était fortement déphasé par rapport à l’évolution des mécanismes économiques et de la société »90.

73En 1965, le nouveau SEEF a su reconquérir une légitimité au sein du ministère des Finances grâce à un difficile travail de reconstruction interne, de modernisation des outils et de redéfinition de la ligne stratégique.

Notes

1 Pierre Massé, Aléas et Progrès, op. cit., Paris, Economica, 1984, p. 160-161.

2 Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, op. cit., t. 1, p. 529.

3 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 160.

4 Pierre Massé, « La pensée moderne et l’action économique », Bulletin ACF, avril-mai 1961, p. 6-27, p. 20.

5 Discours du général de Gaulle du 8 mai 1961.

6 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 162.

7 François Fourquet, op. cit., p. 280-281.

8 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 163.

9 Le 4e Plan a été préparé en 1960-1961, il est prévu pour la période 1962-1965, il intègre la poussée démographique, la mise en application du Marché commun et la décolonisation. C’est un Plan de croissance qui prévoit une augmentation de 5,5 % par an de la production intérieure brute et réserve aux équipements collectifs une importante part des ressources dégagées.

10 Journal officiel, avis et rapports du CES nº 26, 12 décembre 1961.

11 Pierre Viot, « Aspects régionaux de la planification française », Bulletin ACF, nº 19, décembre 1962, p. 6-27.

12 Gérard Pogorel, « Le Plan dans le débat politique français (1946-1965) », in Henry Rousso (dir.), De Monnet à Massé, Paris, Éditions du CNRS, 1986, p. 183-195.

13 Le Plan était initialement prévu pour couvrir une période de 4 ans.

14 SAEF, B 52 087, Claude Gruson, « Note au ministre », 9 juillet 1959, 17 p., p. 15.

15 Hervé Dumez, Alain Jeune maître, Diriger l’économie – L’État et les prix en France, 1936-1986, Paris, L’Harmattan, 1989.

16 Confirmé par François-Xavier Ortoli, directeur de cabinet de Pompidou, dans Études et Documents, II, 1990, p. 548.

17 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 227.

18 Ibid., p. 230.

19 André Gauron, Histoire économique et sociale de la Ve République, Paris, La Découverte, Maspero, 1983, p. 94-98.

20 Voir l’analyse et l’introduction des travaux de ce groupe par Claude Gruson dans Études et Documents, II, op. cit., « À propos de la politique des revenus – Débat », p. 538-575.

21 François Fourquet, op. cit., p. 278.

22 François-Xavier Ortoli, Études et Documents, II, op. cit., p. 549.

23 Claude Gruson, Études et Documents, II, op. cit., p. 540.

24 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 234.

25 Jean Saint-Geours, 24 janvier 1995, Aude Terray, Paris, CHEFF. Sur le GRDP, voir Frank Georgi, L’invention de la CFDT, 1957-1970, Paris, Éditions de l’Atelier, 1995, p. 58-63. Le GRDP, né en novembre 1962, est favorable à la « planification démocratique ». Il accueille aussi F. Bloch-Lainé et J. Ripert.

26 Jean Saint-Geours, 22 juin 1992, Paris, Aude Terray, CHEFF.

27 Jean Saint-Geours, 13 décembre 1994, Paris, Aude Terray, CHEFF.

28 Pierre Massé écrit : « À ce premier cercle se rattachaient les experts du SEEF et de l’INSEE qui préparaient pour nous les projections de l’économie, premières esquisses des plans », Aléas…, op. cit., p. 155.

29 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 155.

30 SAEF, B 55 443, « Note pour monsieur Massé », Claude Gruson, 27 novembre 1964, 1 p. Sur Massé à EDF, voir Henri Morsel (dir.), Histoire de l’électricité en France, t. III, op. cit., et Alain Beltran et Martine Bungener, « Itinéraire d’un ingénieur. Pierre Massé avant le Plan », ? Vingtième siècle, nº 15, Juillet-septembre 1987, p. 59-68.

31 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 213.

32 François Fourquet, op. cit., p. 286.

33 C’est la direction des Synthèses de l’INSEE qui à l’époque est l’exclusif fournisseur des projections du Plan. Dans sa communication à François Fourquet, Pierre Massé affirme qu’il s’agit bien de Louis-Pierre Blanc. François Fourquet, op. cit., p. 287.

34 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 184.

35 Ibid.

36 François Fourquet, op. cit., p. 287. Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 182.

37 François Fourquet, op. cit., p. 289.

38 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 185.

39 Ibid.

40 François Fourquet, op. cit., p. 285.

41 Ibid.

42 Ibid.

43 Archives privées Claude Gruson, lettre à Pierre Massé de Claude Gruson, 9 octobre 1964, 6 p., p. 1.

44 Ibid., p. 5.

45 Ibid., p. 1.

46 Ibid., p. 2.

47 Ibid.

48 Ibid., p. 3.

49 Ibid., p. 4.

50 Ibid.

51 Ibid.

52 Ibid., p. 4.

53 Ibid., p. 5.

54 Ibid., p. 6.

55 Archives privées Claude Gruson, lettre au ministre des Finances de Claude Gruson, 30 avril 1963, 3 p., p. 1.

56 Ibid., p. 1.

57 Ibid., p. 2.

58 Ibid.

59 Ibid., p. 3.

60 Michel Poniatowski est chargé de mission au cabinet du ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing de 1962 à 1966.

61 Archives privées Claude Gruson, lettre de Claude Gruson à Michel Poniatowski, 17 mai 1963, 2 p., p. 2.

62 Ibid., p. 2.

63 Archives privées Claude Gruson, note à Michel Poniatowski de Claude Gruson, 3 juillet 1963, 1 p.

64 Archives privées Claude Gruson, lettre de Claude Gruson à Michel Poniatowski, 12 septembre 1963, 1 p.

65 Archives privées Claude Gruson, lettre de Claude Gruson à Pierre Massé, 9 octobre 1964, 6 p., p. 3.

66 Pierre Massé, « La pensée moderne et l’action économique », Bulletin ACF, nº 11, avril-mai 1961, p. 6-27 ; Gilles de La Perrière, « Les moyens d’action du Plan », ibid., nº 12 juin-août 1961, p. 6-18 ; Bernard Cazes, « Les progrès récents de la planification dans l’Europe occidentale », ibid., nº 17, juin-août 1962 ; Napoléon Susini, « La comptabilité nationale et l’élaboration du Plan », ibid., nº 18, septembre-novembre 1962, p. 6-20 ; Pierre Viot, « Aspects régionaux de la planification française », ibid., nº 19, décembre 1962, p. 7-28.

67 Pierre Massé, Aléas…, op. cit., p. 188.

68 Ibid., p. 165.

69 Jean Daney de Marcillac, 6 avril 1998, cassette 1, Paris, Association Georges Pompidou.

70 Jean Rivoli, Le Budget et l’État, Paris, Le Seuil, 1969, p. 59-79. Jean Rivoli est le pseudonyme de Philippe Huet.

71 SAEF, 1 A 421, Paul Questiaux, « Note d’information sur les orientations générales du 5e Plan », 14 septembre 1964, 8 p., p. 7.

72 SAEF, 1 A 421, « Note sur l’harmonisation des nomenclatures », 18 novembre 1964, 6 p.

73 SAEF, B 52 215, SEEF, « Les problèmes budgétaires liés aux options sur le 5e Plan et leur traduction chiffrée », 20 novembre 1964, 4 p.

74 SAEF, B 52 217, division des Programmes financiers, « Note sur l’organisation de l’étude des aspects financiers du 5e Plan au SEEF du ministère des Finances », 21 novembre 1964, 8 p., p. 2.

75 Ibid., p. 3.

76 SAEF, B 52 217, division des Programmes financiers, « Note sur l’organisation de l’étude des aspects financiers du 5e Plan au sein du ministère des Finances », 21 novembre 1964, p. 3.

77 Ibid.

78 SAEF, B 52 217, SEEF, « Étude des aspects financiers du 5e Plan au sein du ministère des Finances. Participation du SEEF », 15 décembre 1964, 2 p., p. 1.

79 Notons que l’INSEE n’est pas associé au projet et qu’il n’est pas prévu en 1964 de le faire siéger dans aucun des groupes Finances-Plan qui se montent.

80 SAEF, 1 A 421, Jean Sérisé, « Note sur l’étude des problèmes financiers du 5e Plan », 15 décembre 1964, 5 p., p. 1.

81 SAEF, B 52 217, SEEF, « Étude des aspects financiers du 5e Plan », 15 décembre 1964, 1 p.

82 Gilles de La Perrière, in Henry Rousso (dir.), De Monnet à Massé, op. cit., p. 211.

83 SAEF, B 52 218, Jacques Le Noane, « Note sur les clignotants », janvier 1965, 8 p., p. 1.

84 SAEF, B 52 218, SEEF, « Note d’orientation : enquête sur les clignotants de l’économie », 6 août 1964, 14 p.

85 SAEF, B 52 218, Jacques Le Noane, « Réunion du 9 février du groupe de travail sur les clignotants », 3 pages.

86 SAEF, B 52 218, Jacques Le Noane, « Note sur les clignotants », janvier 1965, 9 p., p. 2.

87 Ibid., p. 3.

88 Ibid., p. 4.

89 Ibid., p. 3.

90 Jean Saint-Geours, 23 juin 1992, Aude Terray, Paris, CHEFF.

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