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Des francs-tireurs aux experts

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Aude Terray

Deuxième partie. De la fragilisation à la rénovation 1957-1964

Chapitre VIII. Le conflit avec l’INSEE

Texte intégral

  • 1 Béatrice Touchelay, op. cit., p. 525-582.
  • 2 Les directeurs qui ont pesé dans l’histoire de la statistique sont Lucien March, directeur de la St (...)
  • 3 Alain Desrosières, Jacques Mairesse, Michel Volle, « Les grands temps forts de la statistique franç (...)

1Au cours des années 1946-1961, l’INSEE traverse trois passes difficiles : successivement il est « un expert démuni », « un expert isolé », « un expert décrié »1. Alors que sur les soixante-dix années séparant 1896 et 1966 on peut retenir trois directeurs associés à trois périodes de fort développement du système statistique2, on enregistre « peu de réalisations lourdes »3.

  • 4 SAEF, B 28 220, note de Francis-Louis Closon, 4 p., p. 2.

2En 1957, Francis-Louis Closon tire la sonnette d’alarme et alerte le cabinet du secrétaire d’État aux Affaires économiques et celui du ministre des Finances sur la situation de l’INSEE : « mes collaborateurs, éternels maîtres jacques, ne peuvent suffire à leur tâche et nourrissent le sentiment d’être abandonnés par les gouvernements, toujours plus attentifs aux soucis de l’heure, à l’immédiat »4.

  • 5 Le style de Francis-Louis Closon qui s’apparente au langage parlé est brut, direct, insistant. Cert (...)

3Francis-Louis Closon dans un style personnel et direct, se démarquant très nettement du style administratif classique et formel des inspecteurs des Finances et des administrateurs civils de la rue de Rivoli5, expose avec acuité et insistance à sa tutelle l’état de l’INSEE qu’il décrit comme critique : il envoie le 15 juillet 1957 au ministre des Finances, Félix Gaillard, une note de sept pages ; puis il fait parvenir le 1er août une note au secrétaire d’État aux Affaires économiques, Émile Hugues, insistant pour que ses propositions soient prises en considération ; enfin, il adresse le 21 décembre 1957 au cabinet de Pierre Pflimlin, ministre des Finances, un dossier accompagné d’un mot pressant.

  • 6 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation (...)

4Nous nous proposons d’étudier ces notes afin de dégager les raisons qui selon Francis-Louis Closon provoquent à l’INSEE « une crise intérieure »6 et les griefs de l’INSEE à l’encontre du SEEF ; nous relaterons ensuite le déroulement du conflit qui oppose le SEEF à l’INSEE avant d’aborder son règlement.

I. La situation difficile de l’INSEE et ses griefs à l’égard du SEEF depuis 1948

A. L’INSEE, victime des réductions budgétaires

1. L’INSEE voit fondre ses effectifs

  • 7 SAEF, B 28 220, note de Francis-Louis Closon à Émile Hugues, secrétaire d’État aux Affaires économi (...)
  • 8 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note pour le ministre des Finances et des Affaires économiq (...)

5Le thème constant des notes de Francis-Louis Closon consiste à se plaindre « des faibles moyens qui lui ont été accordés depuis 1946 »7. L’INSEE est victime des restrictions imposées par la direction du Budget et depuis 1946 ses effectifs humains sont passés de 8 000 personnes à 2 8008 tandis que ses effectifs budgétaires ont diminué de près de la moitié.

6La lecture de ces notes appelle d’emblée une réflexion : si on considère que les effectifs en 1946 sont pléthoriques et composés en trop grande partie de personnels ne disposant pas de la formation adéquate au métier de statisticien moderne (tous les observateurs s’accordent à reconnaître qu’à sa création l’INSEE disposait de trop de petit personnel peu qualifié et âgé, non formé aux méthodes mécanographiques et statistiques modernes, mais également de trop nombreux cadres anciens militaires à la retraite recrutés pendant la guerre et dans l’ensemble peu performants), on peut déduire que les restrictions budgétaires subies par l’INSEE ont pu avoir des effets bénéfiques en l’amenant à développer une nouvelle stratégie de formation et de recrutement de son personnel axée sur la qualité et non sur la quantité.

7Ces restrictions budgétaires ont en effet sans doute favorisé l’arrêt d’un type de recrutement jusque-là pratiqué par le SNS et la SGF (fusionnés au sein de l’INSEE) et qui constituait une lourdeur structurelle rendant difficile la nécessaire mutation de l’INSEE et son adaptation aux techniques modernes et aux besoins nouveaux dans le domaine de l’économie quantifiée qui se développent au cours des années cinquante avec la création des services d’études dans le service public mais également dans le secteur privé, ou au sein des organismes internationaux. Les coupes budgétaires vont amener l’INSEE à redéfinir une stratégie de recrutement et à repenser ses missions.

2. L’INSEE victime de la direction du Budget

  • 9 Voir Béatrice Touchelay, op. cit., chapitre XII : différents exemples de mésentente et de conflit e (...)
  • 10 Le désintérêt des hommes politiques pour la statistique et pour l’INSEE est souligné à de nombreuse (...)

8Une deuxième interrogation s’impose à la lecture des notes de Francis-Louis Closon9 : pour quelles raisons les relations entre l’INSEE et la direction du Budget s’avèrent-elles si difficiles ? Sur ce point, certaines explications peuvent être avancées sous-tendues par un rapport de force défavorable à l’INSEE : la direction du Budget, direction ancienne et prestigieuse de la rue de Rivoli est réticente à l’égard d’une jeune direction du quai Branly ; ses cadres sont méfiants à l’égard de Francis-Louis Closon qui n’est pas issu du sérail de la rue de Rivoli, non inspecteur des Finances et qui adopte un style très direct peu conforme aux traditions administratives de la maison ; la direction du Budget appréhende mal le développement des besoins en économie et en statistique, les hauts fonctionnaires formés à la macroéconomie à l’ENA étant encore trop jeunes pour y occuper des postes décisionnels. Enfin, il ne faut pas omettre la mission essentielle de la direction du Budget qui légitime son existence et qui consiste à freiner l’augmentation de la dépense publique, voire à la restreindre là où elle peut faire valoir son avis, c’est-à-dire dans les secteurs qui ne sont pas considérés comme étant prioritaires par les décideurs politiques au Parlement et au gouvernement10 ; l’INSEE dont la tâche est mal comprise et qui est isolée institutionnellement est une proie facile et toute désignée pour la direction du Budget !

3. L’INSEE ne réussit pas à retenir ses meilleurs cadres

  • 11 SAEF, B 28 220, note de Francis-Louis Closon à Émile Hugues, secrétaire d’État aux Affaires économi (...)

9Pour Francis-Louis Closon, ces restrictions n’ont pas pour seule conséquence de faire fondre les effectifs de l’INSEE, elles l’empêchent de garantir à ses meilleurs éléments une rémunération attrayante et donc de les retenir à l’INSEE. Francis-Louis Closon donne naturellement des chiffres à l’appui de sa démonstration : « Un polytechnicien sorti depuis six ans d’une grande école gagne actuellement à l’INSEE 90 000 francs par mois, moins qu’un monteur de radiateur ou un bon comptable »11. Le directeur général de l’INSEE rappelle que l’Institut n’est parvenu à garder que dix-huit polytechniciens sur cinquante et un formés à son École d’application de 1942 à 1954. Mais les rémunérations des administrateurs constituent-elles le seul facteur de ces départs ? Il y a aussi l’intérêt des tâches que l’INSEE attribue à ses administrateurs alors que l’Institut n’a pas pu ou su développer des travaux de recherche.

4. L’INSEE n’a pas les moyens de développer la recherche

  • 12 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation (...)
  • 13 Ibid., p. 4 : « L’INSEE avait également vocation à être l’animateur et le coordinateur de l’étude s (...)
  • 14 Ibid., p. 5-6-7.

10Pour Francis-Louis Closon c’est encore le manque de moyens budgétaires qui empêche l’INSEE d’accomplir les missions qui lui étaient attribuées dans les textes, notamment le développement de la recherche et des études théoriques12, mais également la coordination et l’animation des services statistiques des ministères13 et, plus grave encore, l’amélioration des statistiques et le lancement d’enquêtes concernant des secteurs vitaux de l’économie française (notamment la production agricole et industrielle)14. Si l’obtention de moyens importants est incontestablement indispensable au lancement d’un recensement national dans le secteur agricole ou industriel, il n’en est pas de même pour coordonner des statistiques nationales ni pour développer la recherche.

11En effet, pour ce qui concerne la recherche, l’expérience du SEEF prouve que la réussite d’une novation intellectuelle au sein de l’administration ne se décrète pas et ne dépend pas nécessairement de moyens financiers officiels ni importants pour se lancer ; on peut réviser ses objectifs initiaux lorsque ceux-ci s’avèrent trop ambitieux.

  • 15 SAEF, H 1582, nº 471/920, « Note sur les travaux de recherche de l’Institut » adressée par Closon a (...)

12Francis-Louis Closon semble loin de cette approche lorsque, pour lancer un service de recherche à l’INSEE, il réclame au ministre des Finances de pouvoir embaucher immédiatement vingt chargés de mission, puis de recruter quatre administrateurs et trois attachés chaque année pour les affecter à la recherche15. La stratégie de Claude Gruson et de François Bloch-Lainé a consisté à définir un projet branché sur un besoin estimé de l’administration et sous-tendu par un souci d’opérationnalité en pratiquant la discrétion et le service rendu.

13Il semble donc à la lecture de ses notes que le directeur général de l’INSEE appréhende moins bien que Claude Gruson le milieu administratif ; ce dernier est davantage conscient de ce qui est réalisable et il adapte sa stratégie au contexte au sein duquel son innovation émerge et dont elle dépend.

B. Le SEEF : un concurrent déloyal ?

1. Le SEEF est favorisé financièrement

  • 16 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation (...)
  • 17 Ibid.
  • 18 Ibid.

14Pour Francis-Louis Closon « le cas particulier de la comptabilité nationale »16explique les restrictions budgétaires que subit l’INSEE. Il écrit à propos du SEEF que « la solution actuellement retenue en matière d’établissement des comptes nationaux est anormale »17 en se référant aux partenaires européens chez qui les comptes nationaux relèvent de la responsabilité des statisticiens. Ce raccourci historique est assassin car en choisissant d’utiliser les termes « solution […] retenue », Francis-Louis Closon présente le SEEF comme résultant d’une décision explicite, d’une stratégie délibérée de la part du ministère des Finances « tandis que l’INSEE voyait depuis 1946 ses moyens diminuer et ses tâches s’accroître, le Service des Études Économiques et Financières au ministère des Finances pouvait recruter et rémunérer convenablement un personnel qualifié »18.

15Cette assertion prouve-t-elle une mauvaise connaissance des conditions de lancement de l’équipe Gruson comme de ses travaux de comptabilité nationale ? S’agit-il d’une ignorance feinte justifiant la revendication à bénéficier des mêmes ressources supposées que le SEEF ? Cette note illustre, en tout cas, la nouvelle stratégie de Francis-Louis Closon qui désigne le SEEF pour la première fois comme le concurrent direct et déloyal de l’INSEE qui aurait empiété sur ses missions initiales et sur ses moyens légitimes et serait donc responsable de la difficile situation de l’Institut. L’INSEE aurait-il donc lancé la comptabilité nationale si l’équipe de Claude Gruson ne s’était pas constituée ? C’est ce que sous-entend ainsi Francis-Louis Closon en faisant litière de la spécificité d’un projet scientifique.

2. Le conflit de compétence…

  • 19 Ibid., p. 7.

16Cet empiétement du SEEF « confine l’ingénieur statisticien dans des travaux de base primaires et ne leur donne pas la possibilité d’un large épanouissement intellectuel »19, selon Francis-Louis Closon.

17Cet argument sera repris quelques mois plus tard par le secrétaire d’État aux Affaires économiques dans une note qui franchit une étape supplémentaire dans la stratégie offensive de l’INSEE vis-à-vis du SEEF en prônant la fusion du SEEF et de l’INSEE :

  • 20 SAEF, B 28 220, secrétariat d’État aux Affaires économiques, « Observations concernant la fiche nº  (...)

« Faute de personnel, surtout de personnel qualifié, que rebute l’insuffisance des rémunérations, l’INSEE a vu croître progressivement dans les locaux du ministère des Finances un service qui s’est chargé de la partie la plus noble des budgets économiques : établissement des comptes de la Nation et du budget économique prospectif, travaux de toutes sortes pour le compte du cabinet du ministre »20.

3. Les transferts de personnel…

18Autre motif de grief invoqué par Francis-Louis Closon, la concurrence déloyale du SEEF à l’égard de l’INSEE au sujet du personnel car « l’INSEE a détaché auprès du SEEF quelques-uns de ses meilleurs éléments qui, mieux rémunérés au SEEF qu’à l’INSEE, y font carrière sans esprit de retour ».

  • 21 René Froment et Louis-Pierre Blanc bénéficient d’un contrat à partir de 1955, et peuvent donc être (...)
  • 22 Pierre Échard, né en 1925, polytechnicien, administrateur de l’INSEE.
  • 23 Edmond Baudier, né en 1924, administrateur de l’INSEE, 1957-1959 : mis à la disposition du SEEF.
  • 24 Philippe Carré, né en 1924, ancien élève de Polytechnique, administrateur de l’INSEE, 1955-1960 : d (...)
  • 25 Pierre Thionet, né en 1915, normalien, agrégé de mathématiques, administrateur de l’INSEE.
  • 26 SAEF, H 1580, nº 400/920, Bernard Chauvière, 3 novembre 1955, 1 p.

19Le SEEF a attiré dès 1951 à la grande fureur de Francis-Louis Closon un administrateur Louis-Pierre Blanc et également René Froment21. D’autres administrateurs de l’INSEE rejoignent ces pionniers quelque temps plus tard : Pierre Échard22, Edmond Baudier23, Philippe Carré24, et Pierre Thionet25 ; ils sont mis à la disposition du SEEF par l’INSEE26, ils sont donc rémunérés principalement par leur maison d’origine, mais ils bénéficient de primes que leur verse le SEEF grâce à l’aide fournie par la Banque de France. Prime justifiée au regard des responsables du SEEF pour deux raisons : un souci de gestion de personnel avec l’harmonisation nécessaire des rémunérations des cadres du service et la prise en compte de la lourdeur du travail nécessitant une certaine souplesse au niveau des horaires.

  • 27 Ce point est non seulement développé par Jacques Méraud au cours de ses entretiens, qui se souvient (...)

20Il faut sur ce point établir deux remarques : ces détachements se justifiaient à l’origine par le fait que l’INSEE s’était déclaré dans l’incapacité d’effectuer les comptes du passé, comme nous l’avons vu, mais à eux seuls ils sont insuffisants pour faire face à cette tâche ; l’INSEE bénéficie d’une aide financière du SEEF qui lui verse des subventions pour arrondir les fins de mois de certains administrateurs jugés comme les meilleurs par Francis-Louis Closon27.

  • 28 Commission des comptes de la Nation, « Compte rendu des débats de la session de 1956. Première jour (...)

21Il faut également signaler que le même Francis-Louis Closon dans d’autres occasions souligne au contraire la collaboration entre les deux organismes. C’est ainsi qu’à la réunion de la commission des comptes de la Nation de mars 1956, il déclare : « On apporte volontiers tout ce que l’on peut à monsieur Gruson. Dans l’administration, c’est un point qu’il est bon de signaler »28. Et d’évoquer souvent dans ses notes le soutien que l’INSEE a apporté au SEEF :

  • 29 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note au sujet de la comptabilité nationale et de la statist (...)

« Une collaboration permanente s’est instaurée entre le SEEF et l’INSEE. La nécessité pour le SEEF de disposer des services de fonctionnaires ayant reçu une formation statistique et acquis une expérience pratique dans le même domaine a conduit l’INSEE à détacher dans ce service quelques-uns de ses administrateurs. En outre, les comptes des premières années étudiées ont été établis en commun par le SEEF et par l’INSEE. Enfin les membres des différentes sections spécialisées du SEEF sont en liaison constante avec leurs collègues des services de l’INSEE susceptibles de leur fournir des informations dans leurs domaines respectifs. Ils sont en particulier associés à la préparation des opérations statistiques lancées par l’INSEE »29.

  • 30 SAEF, B 48 376, Claude Gruson, « Note pour le ministre », 30 juillet 1958,7 p., p. 5.
  • 31 En 1960, il s’agit de Pierre Échard, de Pierre Thionet et de Philippe Carré.

22La collaboration dans les travaux est en fait assez réduite, l’INSEE étant considéré comme un fournisseur de données brutes au même titre que des ministères, des banques ou des entreprises. Claude Gruson, quant à lui, estime que « la collaboration la plus efficace a consisté dans la mise à la disposition du SEEF d’un certain nombre de statisticiens, d’ailleurs de grande qualité »30. Celle-ci est limitée quand on considère les organigrammes puisqu’elle ne concerne en moyenne sur toute la période que deux ou trois administrateurs del’INSEE31.

C. Les réserves de l’INSEE à l’égard du SEEF

1. La commission des comptes de la Nation et le CEPE

23Deux autres dossiers s’avèrent bien plus délicats que ne laissent l’entendre les propos rétrospectifs des différents témoins : la commission des comptes de la Nation et la création du CEPE.

  • 32 SAEF, B 55 436, Francis-Louis Closon, « Note pour monsieur le directeur du cabinet du secrétaire d’ (...)

24Une note que Francis-Louis Closon adresse au secrétaire d’État pour faire le bilan des séances des 21 et 22 mars 1957 de la commission des comptes de la Nation est très révélatrice des tensions que cette institution suscite. Francis-Louis Closon s’élève contre le fait que le secrétaire d’État aux Affaires économiques n’ait pas été invité à ces séances, et estime qu’il serait légitime que la commission soit présidée par celui-ci : « Il est évident que si la présidence n’en était confiée à M. Mendès France personnellement, elle devrait revenir au secrétaire d’État aux Affaires économiques ès qualités »32. Au-delà des réserves que l’on perçoit chez Francis-Louis Closon envers Pierre Mendès France, on constate à travers ces propos l’isolement dans lequel est tenu le secrétaire d’État aux Affaires économiques quai Branly, ce qui ne peut que contribuer à affaiblir l’INSEE.

  • 33 SAEF, B 55 436, Francis-Louis Closon, « Note pour monsieur le directeur du cabinet du secrétaire d’ (...)
  • 34 Ibid.
  • 35 SAEF, B 55 436, Francis-Louis Closon, « Note pour monsieur le secrétaire d’État aux Affaires économ (...)
  • 36 CHEFF, « Archives CEPE », notes adressées à François Bloch-Lainé par Charles Prou les 5 juillet 195 (...)

25Le CEPE est également une pomme de discorde et certaines notes prouvent les réserves et les ambiguïtés de l’INSEE à son égard : dans une de celles-ci qu’il adresse au secrétaire d’État33, Francis-Louis Closon rappelle que l’initiative de la création du CEPE revient à Charles Prou et il déplore d’avoir « été tenu partiellement au courant de ce projet »34. Il demande à Edmond Malinvaud de prendre la tête du CEPE : « Je vous verrais fort bien exercer les fonctions de directeur du CEPE » en lui expliquant qu’il a obtenu l’assurance de Charles Prou que le CEPE serait rattaché ultérieurement à l’École d’application de l’INSEE. Son objectif est de contrôler et de récupérer la novation dont il n’est pas l’initiateur. « Le maintien du Centre auprès du SEEF (qui) ne pourrait que créer une inutile concurrence avec la tâche poursuivie par l’École d’application »35. Cependant dans l’immédiat cette tentative n’aboutira pas, Charles Prou s’insurgeant avec vigueur contre toute idée de rattachement en 1958 et en 195936. Il faudra attendre 1987 pour que le CEPE soit rattaché à l’ENSAE.

2. La position réservée de l’INSEE vis-à-vis des travaux de comptabilité nationale

  • 37 Jacques Vacher, « Souvenirs de la période 1960-1970 » in Pour une histoire de la statistique, op. c (...)

26L’opposition fondamentale entre le statisticien et le comptable national est souvent exposée par les statisticiens eux-mêmes. En 1977, Jacques Vacher résume très clairement les propos tenus de part et d’autre : « Le statisticien, homme de la statistique pure […], rigoureux, prétend que ses chiffres ne sont utilisables que dans le cadre de leur définition qui est limitée par les imperfections de l’instrument » et s’oppose à « l’interprète de la statistique qui l’accommode à ses fins. Aux yeux du premier personnage, l’interprète est un traducteur et donc aussi un traître. Mais l’interprète, lui, veut des tableaux complets ou bien des tendances claires, manifestant des cohérences comptables ou économiques. Pour cela, il extrapole des chiffres hors de leur domaine strict de validité, remplit des cases vides à l’aide de la seule vraisemblance, fait appel à des opinions. “Cohérence fabriquée” accuse le statisticien pur. “C’est ce que l’on peut faire de moins mal” répond l’autre »37.

  • 38 Edmond Malinvaud, Initiation à la comptabilité nationale, Paris, INSEE, 4e éd., 1973.

27Edmond Malinvaud ne cache pas ses réticences malgré un séjour de quelques mois au SEEF dont il sortira un ouvrage Initiation à la comptabilité nationale38. Des années plus tard, il fait allusion à ses réserves en écrivant :

  • 39 Edmond Malinvaud, « Charles Prou, père du CEPE », Programmes économiques, juin 1992, 3 p., p. 2.
  • 40 CHEFF, Archives CEPE, « Adresse d’Edmond Malinvaud à Charles Prou », 17 décembre 1987, 2 p., p. 1.

« J’avais eu quelques amicales disputes avec mes collègues du SEEF à propos de l’édification de la comptabilité nationale »39 et « Je ne décrirai pas mes rapports avec l’équipe du SEEF à l’époque, rapports compliqués à analyser »40.

  • 41 Edmond Malinvaud, cassette 2, Paris, 1989, CHEFF.

28Dans son entretien de 1989, Edmond Malinvaud paraît notamment sceptique sur le lien établi par Claude Gruson entre les travaux de comptabilité nationale et la planification41. Les anciens du SEEF ont conscience de ces réserves :

  • 42 Claude Gruson, 22 décembre 1993, Paris, Aude Terray, CHEFF. Jean Sérisé partage cet avis, et fait p (...)

« Malinvaud n’avait pas du tout envie de travailler au SEEF. Il se méfiait beaucoup, il préférait être un statisticien pur »42.

  • 43 Archives privées Claude Gruson, Francis-Louis Closon, « Note pour le secrétaire d’État aux Affaires (...)
  • 44 Archives privées Claude Gruson, Francis-Louis Closon, « Observations sur l’expansion économique et (...)

29De son côté, le directeur général de l’INSEE exprime ses réserves à l’égard des travaux du SEEF. En se posant comme le représentant et le défenseur de la position des statisticiens vis-à-vis de la comptabilité nationale, Francis-Louis Closon met en doute la validité des chiffres sur lesquels s’appuient les travaux de comptabilité nationale. Dans une note de mars 1955, il critique la pertinence et la validité scientifique de l’expertise économique du SEEF portant sur les conséquences de l’augmentation récente des salaires, il insiste notamment sur un point omis selon lui par les évaluations des comptables nationaux : « Les facteurs psychologiques, difficilement appréciables, peuvent avoir un effet aussi important que l’effet mécanique approximatif mesuré à l’aide de la comptabilité nationale et les extrapolations ne peuvent être conduites d’une année sur l’autre avec rigueur »43. Dans une autre note, Francis-Louis Closon réduit la comptabilité nationale à une « mode » qui « progresse non sans difficultés, de longues années la séparent de son rythme de croisière »44.

3. La conjoncture et les budgets économiques…

  • 45 Jacques Méraud, né en 1926, ancien élève de l’école Polytechnique, administrateur de l’INSEE, il en (...)
  • 46 François Monier, « Les enquêtes de conjoncture », in Pour une histoire de la statistique, t. II, p. (...)

30Le témoignage de Jacques Méraud45 est particulièrement éclairant sur les réserves de l’INSEE à l’égard des travaux du SEEF. Jacques Méraud entre à l’INSEE en 1951 à la direction des Études économiques chapeautée par André Piatier. Il travaille sur les enquêtes de conjoncture qui ont été lancées en 195146, et qui ont été considérées d’ailleurs avec scepticisme au sein même de l’INSEE par de nombreux statisticiens. Jacques Méraud est le principal artisan de ces nouveaux travaux et il est amené à rencontrer l’équipe du SEEF et à développer des critiques à l’égard des méthodes de fabrication des budgets économiques. Les deux techniques, études conjoncturelles et budgets économiques, visent la prospective économique et peuvent être placées en situation de concurrence.

  • 47 R. Jankeliowitch, « Les perspectives économiques en France à la fin de 1951, d’après les chefs d’en (...)

31Que sont les études de conjoncture ? La première enquête est lancée en mai 1951, elle s’inspire largement de celles que réalisait périodiquement la revue Fortune aux États-Unis depuis 1947 ; elle touche plus de 3 000 chefs d’entreprise et son but est de « recueillir leurs prévisions sur la situation, vers la fin de cette année (1951), de l’économie française dans son ensemble, et de leurs propres entreprises »47.

32Les enquêtes consistent à interroger les chefs d’entreprise qui reçoivent des questionnaires légers n’exigeant pas de recourir à de nombreux chiffres ; elles sont réalisées par courrier auprès d’un échantillon de volontaires. Ces enquêtes concernent l’industrie principalement mais également des entreprises importantes dans le domaine du commerce, des banques, des assurances et des transports. Les questions posées sont toutes qualitatives, il est demandé aux chefs d’entreprise d’indiquer l’évolution qui leur semble la plus probable pour les six prochains mois. Les chefs d’entreprise qui acceptent de répondre à ces questionnaires reçoivent systématiquement les comptes rendus des enquêtes auxquelles ils ont participé.

33L’exploitation des réponses aux questionnaires est rapide : le délai séparant le retour des questionnaires et leur dépouillement n’excède jamais un mois. Les enquêtes de conjoncture sont donc répétées régulièrement et fournissent dans des délais brefs une description de l’évolution de l’activité économique et des prévisions à très court terme ; le conjoncturiste peut ainsi apprécier les tendances en synthétisant sous forme quantifiée les appréciations qualitatives et subjectives recueillies auprès des chefs d’entreprise en établissant des séries chiffrées au moyen de pourcentages et de soldes.

  • 48 SAEF, B 55 366, Note de Francis-Louis Closon au secrétaire d’État aux Affaires économiques, 17 févr (...)

34Cependant ce lancement des enquêtes de conjoncture ne bénéficiera pas d’un accueil favorable de la part des statisticiens « purs » mais également du cabinet du secrétariat d’État aux Affaires économiques qui émet de sérieuses réserves en critiquant auprès du directeur général de l’INSEE la qualité et la pertinence de ces études. Francis-Louis Closon est amené à prendre la défense de son service de la Conjoncture en dénonçant l’isolement dans lequel il est tenu par le gouvernement et par la Banque de France ; cette situation fragilise la qualité du son travail car selon lui une bonne évaluation ne peut pas être réalisée tant que « les informations précieuses que détiennent les banques d’affaires, la direction du Trésor, etc. demeurent pour lui un domaine interdit »48. Doit-on y déceler une allusion aux meilleures conditions de travail dont bénéficie le SEEF à la même époque ?

  • 49 Jacques Méraud, 5 janvier 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF. À la question : « À qui cette note confi (...)

35Malgré ces critiques, Jacques Méraud développe les études de conjoncture. Il rédige à partir de juin 1955 tous les deux mois une note sur la situation économique, la Note verte à caractère confidentiel, adressée à quelques centaines de personnalités49 du monde économique, social, politique et universitaire ; elle utilise largement les résultats des enquêtes. En juillet 1957, la division de la Conjoncture est créée, elle est confiée à Jacques Méraud qui institue à partir d’octobre 1957 trois enquêtes annuelles (février, juin et octobre). Et à partir de juillet 1957, les Notes vertes qui sont toujours destinées dans un premier temps à un public réduit sont publiées deux mois plus tard dans la revue de l’INSEE Études et Conjoncture.

  • 50 Béatrice Touchelay, op. cit, p. 606.

36La comparaison entre études de conjoncture et budgets économiques qui ont également pour objectif d’explorer le proche avenir fait apparaître plusieurs points qui les distinguent très nettement : le SEEF publie les budgets économiques lors des sessions de la commission des comptes de la Nation et en introduction de la loi de Finances qui peuvent être considérés comme des budgets économiques officiels, mais il réalise également des budgets économiques corrigés destinés de manière restreinte au cabinet du ministre et à quelques directeurs de la rue de Rivoli qui visent explicitement le conseil de politique économique, alors que la Note verte de l’INSEE est diffusée plus largement (à cent cinquante personnes50 dont la majorité est extérieure au ministère des Finances) et donne les tendances du contexte économique sans viser le conseil de politique économique ; l’horizon temporel des études conjoncturelles est de trois à six mois alors que les budgets économiques explorent l’année en cours et l’année à venir (n + 1) ; la méthode est également différente car les études de conjoncture s’appuient sur la technique du sondage et sur des indicateurs statistiques, tandis que les budgets économiques s’appuient sur les tableaux de comptabilité nationale ; tous les travaux du SEEF, notamment les tableaux de comptabilité nationale, visent l’élaboration des budgets économiques alors qu’à l’INSEE les études de conjoncture ne bénéficient pas de grands moyens et ne sont pas considérées comme la finalité des travaux de l’Institut.

  • 51 Yves Bernard, né en 1932, ENA, inspecteur des Finances, promotion 1960, à la direction de la Prévis (...)
  • 52 Yves Bernard et Pierre-Yves Cossé, L’État et la prévision macroéconomique, Paris, Berger-Levrault, (...)

37Yves Bernard et Pierre-Yves Cossé comparent les avantages et les inconvénients des deux méthodes. La méthode exploratoire du SEEF présente selon eux un avantage51 : « celui d’une plus grande cohérence, et, en contrepartie, des faiblesses : lourdeur, et dépendance à l’égard de bases comptables d’une qualité inégale lorsqu’il s’agit des comptes les plus récents »52. Le pont entre les deux méthodes paraît a priori difficile à établir, le budget économique évalue des flux annuels et fait apparaître des taux de variation entre deux moyennes annuelles qui ne sont pas directement raccordables avec les évolutions en cours d’année privilégiées par l’approche conjoncturelle.

  • 53 Jacques Méraud, 5 janvier 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.
  • 54 Ibid.
  • 55 Jacques Mayer, né en 1917, ENS, est à l’époque chef de la division Comptes et Budgets économiques.

38Jacques Méraud se souvient avoir eu très peu de contacts avec le SEEF du temps de la direction d’André Piatier, mais souligne l’amorce d’un changement avec l’arrivée de Jacques Dumontier qui prend l’initiative d’organiser à partir de 1955 des réunions rassemblant les représentants des grandes directions du ministère des Finances53. Le SEEF de son côté anime des réunions d’information sur les travaux de comptabilité nationale ; Jacques Méraud participe à ces rencontres de 1955 à 1958 qu’il qualifie de « grands-messes »54 à l’issue desquelles il s’oppose à Jacques Mayer55 sur la notion de moyenne annuelle qu’il estime insuffisante et partielle pour établir des prévisions économiques.

39Lors de notre entretien, Jacques Méraud développe sa critique qui selon lui était identique à l’époque à quelques mots près :

  • 56 Pour Jacques Méraud, les travaux de conjoncture du SEEF sont les budgets économiques.
  • 57 Jacques Méraud, 5 janvier 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

« Il y a eu beaucoup de discussions entre le SEEF et nous sur les budgets économiques parce que j’avais démontré de manière d’ailleurs très simple que les données annuelles n’étaient pas adéquates pour analyser la conjoncture et qu’il fallait des données à tout le moins trimestrielles et de préférence mensuelles et “lissées”. L’explication est simple. Elle se réfère à la différence entre la tendance, qui est la pente d’une courbe, et le niveau, qui est la moyenne d’une donnée économique au cours d’une période. Tout se faisait en termes de comptabilité nationale et le cadre de la comptabilité nationale était un cadre annuel. Du coup le SEEF ne fournissait, même dans ce qu’il appelait ses travaux de conjoncture56, que des matériaux qui étaient exprimés en moyenne annuelle. La prévision du budget économique pour l’année qui allait commencer, en accompagnement de la loi de Finances sortait chaque année au mois de septembre. Ce qui fait que le travail de prévision correspondant était fait au mois de juillet et au mois d’août, pour l’année suivante. Cela veut donc dire que la période qui s’écoulait entre le moment où on faisait la prévision et la fin de la période couverte par cette prévision était de près de dix-huit mois. Une période beaucoup trop longue pour faire une véritable prévision conjoncturelle. Au-delà de huit à dix mois, on ne pouvait faire que de l’extrapolation pure ou du volontarisme, pas de la prévision ! »57.

40Jacques Méraud, tout en estimant que la comptabilité nationale est utile pour l’établissement des comptes du passé, est donc réservé sur les travaux prévisionnels du SEEF qui selon lui sont établis à partir de moyennes annuelles qu’il juge trompeuses parce qu’insuffisantes pour évaluer les évolutions probables de l’économie. Il estime que les outils dont dispose le SEEF sont inadéquats pour faire de la prévision à court terme ; il considère que l’équipe de comptabilité nationale a trompé les non-économistes en entretenant cette ambiguïté « tendance-moyenne » ; et enfin, Jacques Méraud aurait souhaité qu’un plus grand travail de collaboration s’instaure entre les deux approches, budgets économiques et études conjoncturelles, afin que l’équipe de comptabilité nationale considère davantage les travaux de conjoncture et les intègre dans ses travaux de projection économique.

II. La grande offensive de Francis-Louis Closon

  • 58 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation (...)

41Pour remédier aux maux de l’INSEE, Francis-Louis Closon propose dans sa note du 15 juillet 195758 au ministre de transformer le statut de l’INSEE en établissement public à caractère scientifique, doté de la personnalité civile, ainsi que de l’autonomie administrative et financière (les ressources de l’INSEE seraient alors constituées des concours financiers de l’État, des sommes versées en échange de travaux réalisés par l’INSEE pour des particuliers ou des collectivités, de la vente des publications, etc.) et de placer l’INSEE sous la tutelle du ministre des Finances. Cette proposition présente un double avantage : l’INSEE ne dépendrait plus de la direction du Budget, et se rapprocherait du pouvoir en se plaçant sous la tutelle directe du ministère des Finances. Cependant il ne demande pas encore le rattachement du SEEF à l’INSEE.

  • 59 René Larre, né en 1915, inspecteur des Finances, promotion 1942.

42Il faut attendre une année pour que l’offensive de Francis-Louis Closon franchisse un pas décisif. Le 23 avril 1958, celui-ci remet au ministre des Finances Pierre Pflimlin un projet de loi de fusion de l’INSEE et du SEEF au sein d’un institut, l’Institut National de la Statistique et des Études Économiques et Financières (INSEEF). Pierre Pflimlin renvoie le projet de loi à son directeur de cabinet René Larre59, en précisant sur une petite note signée de sa main et datée du 24 avril :

  • 60 Archives privées Claude Gruson, Pierre Pflimlin, « Note pour M. Larre », 24 avril 1958, 1 p. Cette (...)

« Vous trouverez ci-joint un projet de loi qui m’a été remis par M. Closon. J’ai naturellement réservé ma position. M. Closon m’a affirmé que M. Gruson accepterait cette solution, si certains de ses collaborateurs sont réticents. Veuillez me donner votre avis. Signé Pierre Pflimlin »60.

  • 61 SAEF, B 55 436, note de Francis-Louis Closon, 4 avril 1958, 2 p. Il écrit à la p. 2 : « Le chef du (...)
  • 62 Claude Gruson explique à plusieurs reprises au cours de ses entretiens qu’il aurait souhaité à l’ép (...)

43Il est très étonnant de découvrir à travers ce petit mot que Claude Gruson aurait donné son accord initialement à la tentative de Francis-Louis Closon, d’autant plus que ni ses souvenirs ni ceux de ses collaborateurs interrogés ni les archives écrites publiques ou privées ne permettent de confirmer ce point. Cette position favorable du chef de service du SEEF à l’égard de la première tentative de fusion de l’INSEE est pourtant rappelée à diverses reprises par Francis-Louis Closon61. Ce doute sur la position initiale de Claude Gruson appelle plusieurs suggestions : celui-ci souhaitait-il désamorcer le conflit qui l’oppose à Francis-Louis Closon en adoptant officiellement une attitude conciliante et en espérant que le temps jouerait en sa faveur ? a-t-il vu le moyen en donnant son accord d’améliorer ses relations avec Francis-Louis Closon sans prendre trop de risques parce qu’il ne considérait pas cette tentative comme réalisable ? les propositions de Francis-Louis Closon lui semblaient-elles aller dans le sens d’une rénovation souhaitable de l’appareil statistique français à une période de sa vie professionnelle où il envisageait de quitter le SEEF62 ?

  • 63 SAEF, H 1581, nº 273/920, note de Francis-Louis Closon pour Georges Pompidou, directeur de cabinet (...)

44Nous pouvons également nous demander quelles raisons conduisent Francis-Louis Closon à attaquer frontalement le SEEF. Ce dernier semble dés abusé et isolé à travers ses notes successives de plaintes. Sa première demande de changement de statut pour l’INSEE n’aboutit pas, il se dit usé par son poste qu’il songe à quitter63. Donc, Francis-Louis Closon lance l’offensive contre le SEEF pour trois raisons : il est convaincu du rôle qu’il doit jouer en faveur de l’institution qu’il a créée et dont il assume la responsabilité depuis de longues années ; il est persuadé du bien-fondé de sa position ; il estime qu’il n’a plus rien à perdre.

45Cependant cette première offensive même si elle bénéficie d’un accord de Claude Gruson, risque d’être arrêtée au niveau du cabinet du ministre des Finances où elle ne peut que paraître téméraire voire déplacée : Francis-Louis Closon n’est pas issu du sérail de la rue de Rivoli ; l’INSEE est considéré comme une structure à part, dénuée d’influence, dépendant d’un secrétariat aux Affaires économiques éloigné du centre de décision, c’est-à-dire du cabinet du ministre des Finances. De plus Francis-Louis Closon en s’attaquant à un service dépendant de la prestigieuse direction du Trésor, de surcroît placé sous la houlette d’un inspecteur des Finances, a peu de chances de voir son projet accepté par le ministre des Finances. Par ailleurs, Pierre Pflimlin, qui est pour la seconde fois ministre des Finances en 1958, connaît le SEEF dont il reçoit les notes. Force est de constater que, au-delà de la question institutionnelle, l’avenir de la statistique ne semble pas être une préoccupation au niveau politique ; sa rénovation est le cadet des soucis du ministre des Finances, qui doit faire face à la crise des devises de mai 1958 et à la crise politique.

46René Larre, directeur de cabinet de Pierre Pflimlin et inspecteur des Finances, transmet le projet de loi à Claude Gruson, accompagné de sa carte et sans annotation particulière. Cette première attaque, dont Claude Gruson ne se souvient pas, ne semble pas avoir été vécue comme un grave danger. Elle n’aboutit pas.

47La seconde offensive date de juin 1958. Elle s’inscrit dans un contexte politique nettement moins favorable au SEEF quelques jours après la nomination d’Antoine Pinay aux Finances. Elle va donc constituer une réelle menace pour le SEEF en remettant en cause son existence et son mode de fonctionnement.

A. L’attaque frontale de juin 1958

  • 64 Du 11 septembre 1948 au 28 octobre 1949 (Cabinet Henri Queuille).

48Tout change en juin 1958 avec le retour du général de Gaulle, dont Francis-Louis Closon, compagnon de la Libération, est un proche et avec la nomination d’Antoine Pinay, ancien secrétaire d’État aux Affaires économiques64, qu’il connaît bien et dont il partage les réserves à l’égard des hauts fonctionnaires de la rue de Rivoli. La rupture que ce nouveau régime déclare vouloir introduire avec la IVe République, les orientations volontaristes en faveur de l’application du traité de Rome sont autant d’opportunités que Francis-Louis Closon entend saisir pour sortir de son isolement et réussir à se faire entendre.

  • 65 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p
  • 66 SAEF, B 55 436, note de Francis-Louis Closon à ses collaborateurs prouvant que le dossier a été réd (...)

49Le directeur général de l’INSEE rédige un long réquisitoire65 dénonçant les défauts du système statistique français pour alerter Antoine Pinay et le convaincre d’opter pour le rattachement du SEEF à l’INSEE. Ce dossier se compose de trois parties ; la première est consacrée à l’analyse de la situation, la seconde est centrée sur la proposition de rattachement du SEEF et la troisième se compose d’annexes détaillées. Il a été préparé et conçu par Francis-Louis Closon, aidé de sa garde rapprochée66. Cette nouvelle attaque qui se situe dans un contexte politique moins favorable pour le SEEF prend une certaine ampleur au cours de l’été et de l’automne 1958. Cet épisode est riche d’enseignements sur la crise administrative, marquée par des étapes caractéristiques : attaque menaçante et apogée de la crise, enlisement progressif qui se solde par un échec apparent pour l’attaquant mais laisse des traces profondes et porteuses de renouvellement.

  • 67 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p (...)
  • 68 Ibid., p. 6.
  • 69 Ibid., p. 7.
  • 70 Ibid., p. 6.

50Il est clair dès les premières lignes du rapport envoyé à Antoine Pinay que Francis-Louis Closon entend profiter des changements institutionnels : il n’hésite pas à souligner les échecs répétés de la IVe République dans le domaine de la lutte contre l’inflation67 et il met en avant pour justifier la rénovation de l’appareil statistique français l’entrée de la France dans le Marché commun. Il insiste sur le fait que la direction Statistique de la Communauté économique européenne souhaite ne connaître par pays qu’un interlocuteur centralisant les données statistiques68, et que le représentant de la France dans ce domaine doit pouvoir représenter son pays en disposant de moyens égaux à ceux de ses collègues européens69. Il redoute « que la dispersion actuelle ne conduise à des réponses diverses et parfois contradictoires suivant les interlocuteurs et n’offre au service européen la tentation de tirer profit d’un dispositif inadéquat »70.

1. La France en situation d’infériorité sur le plan statistique vis-à-vis de ses partenaires européens

  • 71 Ibid., p. 1.
  • 72 Ibid., p. 11.

51Francis-Louis Closon dénonce la situation de la France qu’il qualifie de « statistiquement sous-développée »71, et il énumère les secteurs économiques mal connus. Pour convaincre le ministre des Finances, il établit des comparaisons peu flatteuses pour la France : alors que dans les pays européens, des recensements visant la population, l’agriculture, le commerce et l’industrie sont réalisés régulièrement à un rythme annuel et décennal, la France ne s’est fixé aucune périodicité. Il souligne que non seulement le recensement démographique n’est pas réalisé de manière régulière mais qu’il est imparfaitement exploité, qu’il a fallu attendre 1956 pour réaliser le premier recensement agricole français, tandis que les secteurs du commerce et de l’industrie n’ont pas été inventoriés depuis le xixe siècle72.

2. Les faibles rémunérations des statisticiens français

  • 73 Ibid., p. 3.
  • 74 Ibid., p. 8-9-10 et annexe 4, 12 p.
  • 75 Ibid., p. 9.

52Pour expliquer cette déficience, Francis-Louis Closon reprend les arguments qu’il a développés dans ses notes de 1957, en rappelant le manque de moyens dont dispose l’INSEE73et l’injuste situation financière dont sont victimes ses administrateurs74. Le directeur général de l’INSEE insiste sur le malaise et le sentiment d’abandon qui gagne ses collaborateurs75.

3. La dispersion des statistiques françaises

  • 76 Ibid., p. 4.
  • 77 Ibid., p. 6.

53Puis Francis-Louis Closon dénonce l’éparpillement statistique français qu’il présente tantôt comme le facteur essentiel de la difficile situation de l’INSEE tantôt comme la conséquence inévitable de son manque de moyens. Il rappelle le décret du 29 mai 1947 qui attribuait à l’INSEE la mission de centraliser et de coordonner les statistiques, et la situation de nos partenaires européens qui ont opté pour la centralisation et l’élaboration de toutes les statistiques76. Il met en garde son ministre contre les conséquences de cette situation porteuse de « concurrences inutiles et de sérieuses tensions entre les services »77.

  • 78 Ibid., p. 3.
  • 79 Ibid.
  • 80 Ibid.

54Contrairement aux propos qu’il a pu tenir en 1955 et 1957, il ne met plus en doute la validité scientifique des travaux du SEEF et se garde bien de les présenter comme une mode ; au contraire, il parle dans cette note des « apports importants de la comptabilité nationale »78 ; il n’hésite pas à affirmer que le SEEF « a fait preuve d’imagination et a découvert à la technique économique française de nouveaux horizons »79. Au sujet des relations du SEEF avec l’INSEE, il se garde désormais de les qualifier de concurrence déloyale et préfère insister sur la disponibilité de l’INSEE : « L’INSEE s’est efforcé de le seconder autant qu’il lui était possible de le faire »80.

B. Les arguments de l’INSEE pour annexer la comptabilité nationale

  • 81 Jacques Vacher, art. cit., p. 566.

55Il faut se reporter aux annexes du dossier afin de saisir les raisons invoquées par l’INSEE pour justifier ce rattachement. Jacques Vacher est l’auteur81 de la note qui expose en quatre feuillets les raisons scientifiques sur lesquelles se fonde cette revendication. Assez sommaire, celle-ci est partagée en paragraphes thématiques sans constituer une argumentation construite et détaillée. Elle éclaire cependant bien les sentiments, voire les ressentiments que l’INSEE entretient à l’égard du SEEF.

  • 82 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p (...)
  • 83 Ibid., annexe 2, 4 p., p. 1.

56Le développement du SEEF est présenté comme la cause principale de dispersion du système statistique français82. L’auteur estime que cette division des tâches est injustifiée et qu’elle ne garantit pas le maximum d’efficacité car la période d’élaboration conceptuelle de la comptabilité nationale est achevée et ses progrès nécessitent son rapprochement avec la statistique : « l’amélioration des comptes nationaux dépend surtout de celle des données de base existantes et de leur extension à de nouveaux domaines »83. La réciproque serait ainsi facilitée : « en retour, la comptabilité nationale permet de déceler les incohérences et les insuffisances de la statistique ».

  • 84 Louis-Pierre Blanc, « Un instrument de coordination statistique : la comptabilité nationale », Bull (...)
  • 85 Ibid., p. 16-17.
  • 86 Ibid., p. 20-25.

57Or cette collaboration et ce rapprochement sont jugés nécessaires depuis des années par les cadres du SEEF eux-mêmes. Le meilleur exemple de cette volonté est l’article de Louis-Pierre Blanc publié en 1953 dans le Bulletin intérieur de l’INSEE et intitulé « Un instrument de coordination statistique : la comptabilité nationale »84. Dans cet article, ce dernier qualifie l’équipe de Claude Gruson de « francs-tireurs » et n’hésite pas à reconnaître qu’ils ont travaillé « à la limite des approximations admissibles »85. Il estime que la période des pionniers est achevée et qu’il est temps d’établir « une langue commune entre les statisticiens, les comptables nationaux et les économistes »86. Jacques Vacher reprend donc les arguments développés par Louis-Pierre Blanc mais avec un objectif différent : il ne se contente pas de plaider en faveur d’un rapprochement intellectuel et scientifique, il revendique le rattachement institutionnel du SEEF à l’INSEE. Le rapprochement scientifique de la statistique et de la comptabilité nationale justifie-t-il le rattachement institutionnel du SEEF à l’INSEE ?

  • 87 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, anne (...)
  • 88 Ibid., p. 2.

58Le second argument développé dans cette note consiste à « considérer la comptabilité nationale comme la phase la plus achevée de la recherche statistique »87 et à revendiquer le rattachement des budgets économiques qui « sont la synthèse des recherches conjoncturelles sous une forme systématique et cohérente »88.

59Cependant on peut se demander, à la lumière des réserves exprimées par Jacques Méraud à l’égard de la comptabilité nationale au cours de son entretien, s’il n’est pas prématuré et rapide de vouloir en 1958 rapprocher et synthétiser les deux approches : budgets économiques et études conjoncturelles qui sont encore bien éloignées l’une de l’autre aussi bien sur le plan des moyens que des objectifs.

60En outre, les informations chiffrées, notamment celles détenues par les administrations centrales de la rue de Rivoli dont part le SEEF ont pu être collectées et exploitées de l’intérieur, de manière non imposée et dans un climat de confiance. Un tel fonctionnement peut légitimement paraître choquant du point de vue de l’INSEE mais représente le résultat d’un travail de tissage de réseau qui n’est pas pris en compte par le texte de l’INSEE.

61Pour l’auteur de la note, la division des tâches prévue par le décret de création de la commission des comptes de la Nation s’est révélée irréalisable, ce qui prouve qu’il est impossible de fragmenter les travaux d’élaboration de la comptabilité nationale. Jacques Vacher explique que l’INSEE se trouve dans l’incapacité de réaliser des comptes du passé car il ne sait pas comment ont été élaborés les comptes provisoires du SEEF :

  • 89 Ibid., p. 3.

« Pour améliorer une évaluation, il faut connaître dans le détail comment cette évaluation a été construite, c’est-à-dire quels ont été les matériaux de base utilisés, quelles transformations on a fait subir à ces données brutes pour les adapter au cadre comptable, de quelles appréciations d’experts, de spécialistes ou de professionnels on a bénéficié pour corriger ces données brutes de défauts congénitaux, quelle est la solidité des évaluations tirées d’autres parties des comptes avec lesquelles la cohérence d’ensemble impose des recoupements »89.

62Cette explication certes fondée de Jacques Vacher ne doit pas faire oublier le contexte dans lequel la définition des tâches a été élaborée. En 1952, lorsque la commission des comptes de la Nation est créée et le partage des tâches entre le SEEF et l’INSEE décidé, le SEEF n’a pas achevé la phase de conceptualisation de la comptabilité nationale et il n’est pas prêt à externaliser ses méthodes ni une partie de ses travaux ; on peut donc considérer que le décret de février 1952 formule le souhait de l’équipe du SEEF qui est de se décharger à terme de l’élaboration de la comptabilité nationale, jugée fastidieuse et lourde, afin de se concentrer sur l’élaboration des comptes prévisionnels.

63Avant-dernier argument invoqué par Jacques Vacher : les services seraient amenés de part et d’autre à utiliser les mêmes documents de base dans le cadre de leur travail. On ne peut que s’étonner devant cette affirmation qui ne s’appuie sur aucun exemple précis. Il faut également rappeler que les objectifs visés, comptabilité nationale et indices statistiques, n’étant pas identiques et renseignant de manière différente sur l’économie, il paraît a priori exagéré de parler de double emploi.

  • 90 Ibid., p. 4.
  • 91 Ibid.

64Enfin, l’auteur dénonce la spécialisation qui éloignerait dangereusement du statisticien le comptable national. Les statisticiens de l’INSEE sont confinés dans la collecte des chiffres et ont du mal à adapter leurs travaux aux besoins de la comptabilité nationale ; conscients des limites des informations statistiques disponibles, ils estiment que les évaluations des comptables nationaux sont « arbitraires et hasardeuses »90. De leur côté, les comptables nationaux sont amenés à demander à l’INSEE des renseignements « impossibles à obtenir pratiquement »91.

65Certaines questions essentielles n’apparaissent pas dans ce dossier revendiquant le rattachement du SEEF : quelle est la vocation de l’INSEE ? L’absorption des travaux de comptabilité nationale ne remettrait-elle pas en question l’identité fondamentale de l’Institut d’être un observateur neutre ? La volonté de s’adjoindre les budgets économiques et de se rapprocher du centre du pouvoir, c’est-à-dire du cabinet du ministre, ne risque-t-elle pas d’être préjudiciable à l’indépendance de l’INSEE ? Inversement, dans l’hypothèse d’un rattachement du SEEF à l’INSEE, le SEEF ne risque-t-il pas d’être considéré comme étranger à la rue de Rivoli et de se voir tenu éloigné du cabinet du ministre des Finances ?

66Autre question que n’aborde pas ce dossier : le rattachement du SEEF à l’INSEE réglerait-il les problèmes budgétaires et financiers de l’INSEE ? Comment rémunérer les chercheurs du SEEF s’ils sont rattachés administrativement à l’INSEE ? Comment même envisager un rattachement alors même que le SEEF ne bénéficie pas d’un statut administratif officiel et que la plupart de ses cadres ne sont pas issus du ministère des Finances ? Autre remarque qu’appelle le dossier de Francis-Louis Closon : la fusion est présentée comme étant la solution aux problèmes de l’INSEE mais le dossier n’établit pas un lien clair entre le constat sévère de l’état de la statistique français et le développement de la comptabilité nationale. Les besoins de l’INSEE et les lacunes dans le domaine statistique ne peuvent être imputés directement au développement du SEEF.

67Ce qui semble le plus probable, c’est que Françis-Louis Closon ait vu dans le rattachement du SEEF un double avantage : le moyen de rompre avec son isolement du quai Branly et celui d’offrir à ses statisticiens en acquérant la comptabilité nationale la possibilité de n’être plus cantonnés dans les tâches de collecte et donc de pouvoir à terme les retenir à l’INSEE. Quant à l’argument présentant les progrès de la comptabilité nationale et de la statistique comme interdépendants, il est développé par les cadres du SEEF eux-mêmes depuis le lancement des travaux de comptabilité nationale et il sera repris par Claude Gruson lorsque celui-ci sera nommé directeur général de l’INSEE pour justifier le rattachement d’une partie des travaux de la comptabilité nationale à l’Institut.

C. l’INSEEF, un statut hybride ?

  • 92 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p (...)
  • 93 Béatrice Touchelay, art. cit., in Le Mouvement social.

68La troisième partie du dossier de Francis-Louis Closon aborde la solution qu’il préconise : la fusion de l’INSEE et du SEEF dans l’INSEEF92. Un nouveau statut devrait permettre de vaincre les réticences manifestées jusque-là par les industriels, les commerçants et les agriculteurs à fournir leurs données statistiques à l’INSEE ; il devrait également permettre à l’INSEE de se faire rétribuer les études que Francis-Louis Closon entend développer pour les entreprises privées, les entreprises nationalisées et les organisations internationales93.

  • 94 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p (...)

69On voit bien que l’équilibre semble difficile à trouver pour Francis-Louis Closon qui tout en désirant se rapprocher du cabinet du ministre des Finances dont il souhaite dépendre directement afin d’en devenir « le tableau de bord, la tour de contrôle de l’économie et des finances françaises »94, pense aussi aux organismes extérieurs au ministère des Finances, donc présente le futur INSEEF comme une institution indépendante afin de les rassurer et d’obtenir leurs chiffres ou leur vendre des études. Dès lors, si le SEEF est absorbé par l’INSEEF, il aura bien du mal à prétendre être l’expert du cabinet du ministre, mission qui exige une proximité géographique, administrative et intellectuelle. Un SEEF dépendant d’un INSEEF s’éloignerait nécessairement du cabinet du ministre des Finances.

70D’autre part, l’INSEEF devenu établissement public relèverait directement du ministre des Finances, et serait administré par un conseil restreint composé de six personnes : un président, Francis-Louis Closon, un directeur général, Claude Gruson, le gouverneur de la Banque de France, le président de la section sociale du Conseil d’État, le directeur du CNRS, le commissaire général au Plan. Ce conseil d’administration serait secondé par un comité des utilisateurs publics où siégeraient des représentants des départements ministériels, un comité des utilisateurs privés où siégeraient des entreprises ou des organisations professionnelles, et un comité scientifique destiné à améliorer les liens de l’INSEE avec les chercheurs français ; Francis-Louis Closon appelle de ses vœux une réunion périodique de ces trois comités sous la présidence du ministre des Finances. Dernière proposition : la nomination et la coordination par l’INSEEF d’un responsable à la tête des services statistiques de chaque ministère.

71Les objectifs sont clairs, mais on est surpris par le caractère hybride du statut envisagé et le flou des propositions : les attributions précises du conseil et des trois comités ne sont pas abordées ; aucun organigramme ni aucun calendrier n’accompagnent cette proposition. Aucune réflexion sur l’identité de l’INSEE n’est développée.

72Les propositions de Francis-Louis Closon semblent aussi parfois naïves et méconnaître les pratiques de l’administration : il ne suffit pas, par exemple, de faire présider une institution par le ministre pour se rapprocher du pouvoir et l’intéresser à la question ; il paraît probable que le ministre dont l’emploi du temps est surchargé et qui de toute façon n’a pas manifesté depuis les débuts de la IVe République un grand intérêt pour l’INSEE enverrait un membre de son cabinet pour le représenter. En outre, faire administrer une organisation aussi lourde que le futur INSEEF par trois comités risque de créer des difficultés de gestion. Enfin, Francis-Louis Closon peut aboutir à un résultat opposé au rapprochement visé avec la rue de Rivoli : comment celle-ci ne verrait-elle pas d’un mauvais œil une administration dotée d’une autonomie financière et administrée par trois comités composés de nombreux intervenants étrangers au ministère ?

73En définitive, ce dossier constitue davantage un réquisitoire qu’un projet viable. Francis-Louis Closon donne l’impression d’avoir voulu vider son sac, d’avoir tenté une ultime fois de résoudre les problèmes auxquels il est confronté depuis sa nomination à la tête de l’INSEE et de réussir sa sortie, maison peut se demander s’il pense réellement, même avec le soutien d’Antoine Pinay, que sa tentative a des chances d’aboutir.

Notes

1 Béatrice Touchelay, op. cit., p. 525-582.

2 Les directeurs qui ont pesé dans l’histoire de la statistique sont Lucien March, directeur de la Statistique générale de la France de 1896 à 1920 ; René Carmille, directeur du Service national de la statistique de 1941 à 1945 ; Claude Gruson de 1961 à 1966.

3 Alain Desrosières, Jacques Mairesse, Michel Volle, « Les grands temps forts de la statistique française depuis un siècle », in Pour une histoire de la statistique, op. cit. t. I, p. 509-517, p. 515.

4 SAEF, B 28 220, note de Francis-Louis Closon, 4 p., p. 2.

5 Le style de Francis-Louis Closon qui s’apparente au langage parlé est brut, direct, insistant. Certaines de ses expressions sont osées et imagées. Ce style est-il délibérément non travaillé ? Voir sur son action à la tête de la société Information et Publicité de 1961 à 1976, Pascal Lefebvre, L’agence Havas et l’audiovisuel, 1920-1986, Paris, L’Harmattan, 1998.

6 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation de l’INSEE », 15 juillet 1957, 7 p., p. 4.

7 SAEF, B 28 220, note de Francis-Louis Closon à Émile Hugues, secrétaire d’État aux Affaires économiques, 1er août 1957, 2 p., p. 2.

8 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note pour le ministre des Finances et des Affaires économiques », 14 décembre 1960, 4 p. Voir à ce propos, Pierre Delain, « L’évolution des moyens de l’INSEE de 1946 à 1981 », in Pour une histoire de la statistique, op. cit., t. II, p. 803-810.

9 Voir Béatrice Touchelay, op. cit., chapitre XII : différents exemples de mésentente et de conflit entre l’INSEE et la direction du Budget y sont relatés.

10 Le désintérêt des hommes politiques pour la statistique et pour l’INSEE est souligné à de nombreuses reprises par Béatrice Touchelay dans sa thèse.

11 SAEF, B 28 220, note de Francis-Louis Closon à Émile Hugues, secrétaire d’État aux Affaires économiques, 1er août 1957, 2 p., p. 2.

12 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation de l’INSEE », 15 juillet 1957, 7 p., p. 4 : « Chaque année au mois d’octobre, le directeur général forme et abandonne le projet de la création d’une importante division d’études théoriques, destinée à promouvoir la recherche dans notre pays. Il doit abandonner ce projet sous la pression des tâches de gestion : le gouvernement comprendrait effectivement assez mal qu’un personnel fût affecté à des travaux théoriques, aussi essentiels soient-ils, tandis que l’établissement d’indices ou l’exploitation de recensements seraient retardés ».

13 Ibid., p. 4 : « L’INSEE avait également vocation à être l’animateur et le coordinateur de l’étude statistique dans notre pays et, en particulier, dans les divers départements ministériels […]. L’INSEE n’a pas pu revendiquer ses fonctions, n’ayant pas les agents pour y pourvoir. Il a donc vu se développer d’une manière anarchique un service de statistique dans divers départements ministériels. Il a pu aussi constater que certains ministères ou grands services, la statistique est encore fortement en retard ».

14 Ibid., p. 5-6-7.

15 SAEF, H 1582, nº 471/920, « Note sur les travaux de recherche de l’Institut » adressée par Closon au cabinet du ministre des Finances, 19 décembre 1960, 5 p., citée par Béatrice Touchelay, op. cit., p. 551.

16 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation de l’INSEE », 15 juillet 1957, 7 p., p. 5.

17 Ibid.

18 Ibid.

19 Ibid., p. 7.

20 SAEF, B 28 220, secrétariat d’État aux Affaires économiques, « Observations concernant la fiche nº 18 de la commission de Réforme administrative », été 1958, 3 p., p. 2.

21 René Froment et Louis-Pierre Blanc bénéficient d’un contrat à partir de 1955, et peuvent donc être considérés comme membres à part entière du SEEF.

22 Pierre Échard, né en 1925, polytechnicien, administrateur de l’INSEE.

23 Edmond Baudier, né en 1924, administrateur de l’INSEE, 1957-1959 : mis à la disposition du SEEF.

24 Philippe Carré, né en 1924, ancien élève de Polytechnique, administrateur de l’INSEE, 1955-1960 : détaché au SEEF.

25 Pierre Thionet, né en 1915, normalien, agrégé de mathématiques, administrateur de l’INSEE.

26 SAEF, H 1580, nº 400/920, Bernard Chauvière, 3 novembre 1955, 1 p.

27 Ce point est non seulement développé par Jacques Méraud au cours de ses entretiens, qui se souvient avoir bénéficié, ainsi que quatre ou cinq de ses collègues, de subventions du SEEF pour arrondir ses fins de mois, mais il est également signalé par Francis-Louis Closon qui écrit : « L’INSEE bénéficie aujourd’hui de quelques subsides que lui fournit le SEEF aux fins de maintenir en place, par un supplément de traitement, un certain nombre de jeunes statisticiens qui seraient tentés par le secteur privé », SAEF, B 28 220, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation de l’INSEE », 15 juillet 1957, 7 p., p. 5.

28 Commission des comptes de la Nation, « Compte rendu des débats de la session de 1956. Première journée, 22 mars 1956 », Paris, Imprimerie nationale 1956, p. 7.

29 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note au sujet de la comptabilité nationale et de la statistique », juin 1958, annexe II, 4 p., p. 2.

30 SAEF, B 48 376, Claude Gruson, « Note pour le ministre », 30 juillet 1958,7 p., p. 5.

31 En 1960, il s’agit de Pierre Échard, de Pierre Thionet et de Philippe Carré.

32 SAEF, B 55 436, Francis-Louis Closon, « Note pour monsieur le directeur du cabinet du secrétaire d’État aux Affaires économiques », 25 mars 1957, 2 p., p. 1.

33 SAEF, B 55 436, Francis-Louis Closon, « Note pour monsieur le directeur du cabinet du secrétaire d’État aux Affaires économiques », 10 avril 1957, 1 p.

34 Ibid.

35 SAEF, B 55 436, Francis-Louis Closon, « Note pour monsieur le secrétaire d’État aux Affaires économiques », 30 avril 1959, 1 p. Il y fait part de son intention de ramener auprès de l’École d’application de l’INSEE, le CEPE et il demande à son ministre de pouvoir disposer de locaux rue de l’Université pour y installer le CEPE.

36 CHEFF, « Archives CEPE », notes adressées à François Bloch-Lainé par Charles Prou les 5 juillet 1958, et 6 mai 1959, notes d’une page. Et note de Charles Prou adressée à M. Bettelheim le 14 août 1957, 2 p.

37 Jacques Vacher, « Souvenirs de la période 1960-1970 » in Pour une histoire de la statistique, op. cit., t. I, p. 565-571, p. 565. À propos du fossé entre les statisticiens et les comptables nationaux, voir Michel Volle, « Naissance de la statistique industrielle en France (1930-1950) », in Pour une histoire de la statistique, op. cit., t. I, p. 327-361.

38 Edmond Malinvaud, Initiation à la comptabilité nationale, Paris, INSEE, 4e éd., 1973.

39 Edmond Malinvaud, « Charles Prou, père du CEPE », Programmes économiques, juin 1992, 3 p., p. 2.

40 CHEFF, Archives CEPE, « Adresse d’Edmond Malinvaud à Charles Prou », 17 décembre 1987, 2 p., p. 1.

41 Edmond Malinvaud, cassette 2, Paris, 1989, CHEFF.

42 Claude Gruson, 22 décembre 1993, Paris, Aude Terray, CHEFF. Jean Sérisé partage cet avis, et fait part des réserves d’Edmond Malinvaud à l’égard de la comptabilité nationale dans son entretien du 31 janvier 1994, Paris, Aude Terray, CHEFF.

43 Archives privées Claude Gruson, Francis-Louis Closon, « Note pour le secrétaire d’État aux Affaires économiques », 30 mars 1955, 5 p., p. 1. Claude Gruson a donc eu communication des critiques de l’INSEE.

44 Archives privées Claude Gruson, Francis-Louis Closon, « Observations sur l’expansion économique et l’aménagement du territoire », 20 mai 1955, 5 p., p. 1.

45 Jacques Méraud, né en 1926, ancien élève de l’école Polytechnique, administrateur de l’INSEE, il entre en 1951 à l’INSEE et il est nommé chef de section à la direction de la Conjoncture puis adjoint au directeur Jacques Dumontier en 1955. Il est chef du service de la Conjoncture de 1957 à 1964.

46 François Monier, « Les enquêtes de conjoncture », in Pour une histoire de la statistique, t. II, p. 447- 461.

47 R. Jankeliowitch, « Les perspectives économiques en France à la fin de 1951, d’après les chefs d’entreprise », Études et Conjoncture, nº 5, septembre-octobre 1951. Voir Béatrice Touchelay, art. cit.

48 SAEF, B 55 366, Note de Francis-Louis Closon au secrétaire d’État aux Affaires économiques, 17 février 1950, 6 p., p. 3.

49 Jacques Méraud, 5 janvier 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF. À la question : « À qui cette note confidentielle était-elle diffusée ? » Jacques Méraud répond : « Elle était adressée à des personnalités très diverses : des hommes politiques, des chefs d’entreprise, des universitaires, des syndicalistes. Il y avait une très belle liste. M. Closon était compagnon de la Libération et le premier destinataire était le général de Gaulle à l’époque où il n’était pas président de la République. Il y avait ensuite le Premier ministre ; tous les ministres la recevaient, mais des anciens ministres la recevaient aussi, et des futurs ministres aussi, si j’ose dire, de tous les bords […]. Cette note était envoyée aux directeurs d’administration centrale ».

50 Béatrice Touchelay, op. cit, p. 606.

51 Yves Bernard, né en 1932, ENA, inspecteur des Finances, promotion 1960, à la direction de la Prévision de 1965 à 1979.

52 Yves Bernard et Pierre-Yves Cossé, L’État et la prévision macroéconomique, Paris, Berger-Levrault, 1974, p. 21.

53 Jacques Méraud, 5 janvier 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

54 Ibid.

55 Jacques Mayer, né en 1917, ENS, est à l’époque chef de la division Comptes et Budgets économiques.

56 Pour Jacques Méraud, les travaux de conjoncture du SEEF sont les budgets économiques.

57 Jacques Méraud, 5 janvier 1998, Paris, Aude Terray, CHEFF.

58 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note schématique pour le ministre au sujet de la situation de l’INSEE », 15 juillet 1957, 7 p., p. 5-6-7.

59 René Larre, né en 1915, inspecteur des Finances, promotion 1942.

60 Archives privées Claude Gruson, Pierre Pflimlin, « Note pour M. Larre », 24 avril 1958, 1 p. Cette note présente dans les archives de Claude Gruson prouve que celui-ci est tenu au courant par le cabinet de l’offensive menée par Francis-Louis Closon.

61 SAEF, B 55 436, note de Francis-Louis Closon, 4 avril 1958, 2 p. Il écrit à la p. 2 : « Le chef du service du SEEF qui m’a donné son accord de principe au projet de loi inclus dans ce travail est favorable à l’idée d’une note commune portant sa signature et la mienne ». SAEF, B 55 366, Francis-Louis Closon « Note pour le secrétaire d’État aux Affaires économiques », 19 février 1959, 5 p., il écrit à la p. 3 que Claude Gruson se serait rallié à son projet de fusion et que « sa conclusion avait été que si la décision était prise dans le sens que je souhaitais la mesure ne constituait pas une catastrophe ».

62 Claude Gruson explique à plusieurs reprises au cours de ses entretiens qu’il aurait souhaité à l’époque une promotion et qu’il rêvait du poste de commissaire au Plan ou de directeur du Trésor.

63 SAEF, H 1581, nº 273/920, note de Francis-Louis Closon pour Georges Pompidou, directeur de cabinet du président du Conseil, 8 octobre 1958, 2 p. ; Francis-Louis Closon précise à la p. 2 qu’il ne souhaite pas terminer sa carrière à l’Institut qu’il a créé il y aura treize ans le 1er avril prochain.

64 Du 11 septembre 1948 au 28 octobre 1949 (Cabinet Henri Queuille).

65 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p.

66 SAEF, B 55 436, note de Francis-Louis Closon à ses collaborateurs prouvant que le dossier a été rédigé avec la collaboration notamment de MM. Chauvière, Chevry, Constant, Dumas, Dumontier, Jacquey, Lévy-Bruhl, Malinvaud, Marchand, Morice. Note du 4 avril 1958, 2 p. Et B 55 366, note de Francis-Louis Closon à Joseph Fontanet, secrétaire d’État au Commerce intérieur, 3 février 1960, 2 p. ; à la page 1, il écrit : « La note générale du mois de juin 1958 a été rédigée après de longues discussions avec mes collaborateurs ».

67 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p., p. 3.

68 Ibid., p. 6.

69 Ibid., p. 7.

70 Ibid., p. 6.

71 Ibid., p. 1.

72 Ibid., p. 11.

73 Ibid., p. 3.

74 Ibid., p. 8-9-10 et annexe 4, 12 p.

75 Ibid., p. 9.

76 Ibid., p. 4.

77 Ibid., p. 6.

78 Ibid., p. 3.

79 Ibid.

80 Ibid.

81 Jacques Vacher, art. cit., p. 566.

82 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p., p. 5.

83 Ibid., annexe 2, 4 p., p. 1.

84 Louis-Pierre Blanc, « Un instrument de coordination statistique : la comptabilité nationale », Bulletin intérieur, juin 1953, nº 6, p. 15-27.

85 Ibid., p. 16-17.

86 Ibid., p. 20-25.

87 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, annexe 2, 4 p., p. 2.

88 Ibid., p. 2.

89 Ibid., p. 3.

90 Ibid., p. 4.

91 Ibid.

92 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p., p. 13.

93 Béatrice Touchelay, art. cit., in Le Mouvement social.

94 SAEF, B 28 220, Francis-Louis Closon, « Note sur l’appareil statistique français », juin 1958, 54 p., p. 17.

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