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Évaluer les politiques publiques pour améliorer l’action publique

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Sylvie Trosa

Comment intégrer l’évaluation dans l’action et le débat public ?

À quoi sert l’évaluation de l’action publique ?

Jean-René Brunetière

Texte intégral

1Tout le monde évalue l’action publique, au Parlement, à l’Université, à l’Inspection générale des finances, au bar-tabac-PMU, et le charme ingérable de la démocratie, c’est que chacun est légitime à le faire…

2À quoi ça sert ? Soyons honnêtes : d’abord à entretenir la conversation… Et ce n’est pas rien. Pour le dire autrement, ça « entretient du lien social », car dans ces conversations sur la chose publique, les points de vue et les valeurs, partagés ou non, s’expriment et nourrissent le sentiment d’appartenir à une même communauté. Y a-t-il beaucoup d’autres moyens de manifester son implication dans la chose publique que de commenter, critiquer, parfois soutenir l’action publique… et de voter ?

3L’action publique… vaste univers composé de l’activité et des choix quotidiens de millions de fonctionnaires, censée s’ordonner selon des desseins et des finalités tracées par les élus du suffrage universel. Lourde machine occupée à transformer de la force de travail quantifiée (chacun apporte ses 35 heures) et qualifiée en impacts espérés bénéfiques pour la société (et, maintenant que la planète est menacée, pour l’Humanité).

4Au-delà du plaisir de la discussion, chacun aimerait que ses évaluations influençassent l’action. La question de l’utilité opérationnelle de l’évaluation est celle de ses voies d’influence. Piloter l’action et créer du lien, telles me semblent les deux justifications parallèles de l’évaluation de l’action publique.

5Nous sommes tous influencés par le schéma de la « roue de Deming » figurant la progression de l’action humaine comme un moteur à deux temps (« action-évaluation ») ou à quatre temps (planifier, faire, contrôler, délibérer…). On trouve dans le fonctionnement de l’État de tels cycles, mais cet idéal-type fait-il une règle générale ? Est-ce la justification majeure de l’évaluation ? Dans cet univers complexe et vibrionnant qui nous déborde, n’y a-t-il pas là un moyen de se rassurer à bon compte ?

6C’est de tout cela que nous allons parler en essayant de faire œuvre de lucidité et en centrant notre propos plus sur le cas de l’État que sur celui des collectivités territoriales.

7Il nous faut partir d’une théorie de l’action, c’est-à-dire conceptualiser la chaîne qui va de l’euro voté par le Parlement (ou par un conseil régional) à l’effet (supposé positif) final pour la société. À chaque maillon de la chaîne s’attachent une problématique propre et un champ d’évaluation avec ses règles propres.

8Il nous faudra aussi revenir sur les finalités de l’évaluation, au-delà du schéma mécaniste dont chacun perçoit le simplisme, pour entrevoir les gisements d’efficacité réels de l’évaluation. Il faudra peut-être passer par l’imaginaire… mais n’anticipons pas.

9Enfin, nous fondant sur l’air du temps, nous pourrons prédire un avenir radieux à l’évaluation des politiques publiques.

I. LA THÉORIE DE L’ACTION

10La LOLF a eu la vertu d’expliciter une conception de la performance publique, et plus particulièrement celle de l’État que tous les dirigeants aimeraient voir fleurir : des objectifs de politique publique sont démocratiquement définis au sommet en même temps que les ressources pour les atteindre. Des indicateurs mesurent leur degré de réalisation et les coûts associés. Puis les objectifs descendent par gravité d’échelon en échelon dans la hiérarchie administrative, jusqu’aux objectifs individuels de chaque fonctionnaire, par rapport auxquels il va être évalué et primé en conséquence. Remontent alors de la base les indicateurs qui vont s’agréger en indicateurs de performance nationaux permettant au Parlement de constater l’efficacité, l’efficience et la qualité de service de l’administration avant de voter le budget suivant.

  • 1 P. M. Georges, Le management cockpit : les tableaux de bord qui vont à l’essentiel, Éditions d’org (...)

11Cette vision rejoint celle du « management cockpit » que Patrick Georges a développé pour les entreprises privées, où le manager contemple en temps réel les paramètres essentiels de la performance de son entreprise et la gouverne comme un avion1.

12La seconde vertu de la LOLF est d’avoir organisé une expérimentation en vraie grandeur de cette vision, et d’en avoir mis en évidence le caractère illusoire.

  • 2 J.-R. Brunetière, « Les indicateurs de la loi organique relative aux lois de finances : une occasi (...)

13Les indicateurs ne rendent pas compte de la performance de l’administration : sur un échantillon de 32 indicateurs choisis au hasard, 16 se révélaient dangereux (i.e. l’action de celui qui cherchait à maximiser l’indicateur se trouvait pervertie) 10 inutiles, et 6 survivaient à l’analyse, souvent au bénéfice du doute2.

14Les objectifs et les indicateurs des PAP ne structurent pas le débat parlementaire, voire même sont laissés de côté par les élus, dont les rapports successifs expriment un malaise sur le sujet.

15Les objectifs et les indicateurs des PAP sont généralement inconnus des fonctionnaires qui sont censés participer à leur réalisation.

16Les interactions entre les programmes de missions différentes et avec les opérateurs et les partenaires externes sont ignorées, voire entravées.

17Soyons clairs : avant d’avoir essayé, il était difficile de se rendre compte de tout cela, et, si nous savons saisir l’occasion de cette expérience en vraie grandeur pour réfléchir ensemble, la LOLF n’aura pas été inutile, au-delà de l’incontestable clarification qu’elle a opérée.

18Ainsi donc, la chaîne des résultats ne serait pas une droite verticale…Un exemple simple : un gendarme vous arrête en pleine nuit pour vous faire souffler dans un éthylotest. Dans quelle chaîne de résultat s’inscrit-il ?

19La finalité est clairement de diminuer l’hécatombe routière. Mais votre arrêt, vous qui êtes sobre, ne va pas en soi diminuer la statistique macabre même d’une unité.

20L’action du gendarme se fonde en fait sur une chaîne d’hypothèses parmi lesquelles :

  1. l’alcoolémie du conducteur augmente le risque d’accident ;
  2. la puissance publique peut et doit agir sur le comportement des conducteurs ;
  3. la peur du gendarme est le commencement de la sagesse ;
  4. la qualité des procédures est une condition de l’acceptation sociale de la répression (respect du droit, rigueur de gestion, politesse des gendarmes…) ;
  5. les tests d’alcoolémie sont d’une fiabilité suffisante ;
  6. les gendarmes sont correctement équipés et formés ;
  7. pour faire son effet, la répression doit être effective (on ne doit plus pouvoir faire effacer ses contraventions) ;
  8. la justice relaiera convenablement l’action de la gendarmerie ;
  9. le contrôle est plus efficace à la sortie des boîtes de nuit qu’en rase campagne le matin ;
  10. la publicité et la pédagogie ne suffisent pas à changer les comportements des conducteurs, sauf si elle est associée à la répression ;
  11. il est raisonnable dans cette brigade de gendarmerie de consacrer 12 %3 du potentiel aux contrôles d’alcoolémie ;
  12. les options d’organisation des brigades de gendarmerie sont bonnes ;
  13. le budget de la gendarmerie est correct et bien réparti, etc.

21Évaluer cette action publique passe par l’appréciation de la solidité et des conditions de validité de chaque hypothèse. Certaines appréciations résultent d’études scientifiques (1, 5), d’autres d’appréciations expertes, d’audits (6, 8,12) ou de contrôles (4), d’autres d’observations sociologiques (3, 7, 10), d’autres de choix arbitraires, politiques (13) ou administratifs (11), etc.

22Si l’évaluation consistait seulement à mettre en évidence ces hypothèses implicites, dont les acteurs ont rarement conscience tellement leurs paradigmes sont acquis, elle aurait déjà fait œuvre de progrès et de lumière.

23Mais de toutes ces hypothèses, en voyez-vous une seule qui ne doive pas faire débat, et débat public ? Dans nos sociétés ouvertes, aucune appréciation ne peut ou n’a pu s’imposer sans débat, de la seule autorité de l’appréciateur. Pour avoir une influence, une appréciation doit être suffisamment partagée par l’ensemble des acteurs qui auront à en tenir compte, et le principal vecteur du partage, c’est le débat.

24Au début des années 1970, la majorité des Français ne voyaient pas dans l’alcool un facteur majeur d’accidentologie routière (« quand j’ai un peu bu, je fais plus attention… »). Ce sont les travaux de l’INRETS vers 1978 (Pr. Got) qui ont mis en évidence le facteur alcoolique dans plus de 30 % des accidents mortels, puis les débats du début des années 1980 (programme « REAGIR ») qui en ont popularisé les résultats dans les administrations, puis dans l’opinion, de sorte qu’aujourd’hui le consensus est devenu naturel et a pu fonder une politique répressive de plus en plus rigoureuse dans une acceptation sociale suffisante.

25Investigations, études, débat… Débat largement public, forcément, car celui qui fait la performance de sécurité routière, c’est d’abord le conducteur. Comme dans la plupart des politiques de l’État, la performance est le résultat d’une coproduction entre 65 millions de Français et 2,5 millions de fonctionnaires. Entre l’élève et le professeur dans l’éducation, entre l’avocat et le tribunal dans la justice, entre le patient et l’hôpital dans la santé… Mais coproduction aussi entre administrations et organismes publics (et parfois privés) divers : la sécurité routière engage la police et la gendarmerie, la justice, mais aussi les secours d’urgence, les services routiers, les Mines, les auto-écoles et les services du permis de conduire, etc. Il y a peu de politiques de l’État qui n’engagent qu’une administration, qui lui soit entièrement imputable. Oublions l’image d’une administration de l’État délivrant à elle seule des produits et services à des consommateurs passifs : presque toutes les activités répondant à ce profil ont été décentralisées ou privatisées.

  • 4 Sur ce rôle de l’imaginaire collectif, produit de l’action passée et matière première de l’action (...)

26Toute évolution de politique nécessite donc un minimum de consensus social et une compréhension accordée de la partition à jouer. À un état instantané de l’opinion (surtout en démocratie) correspond un spectre limité d’évolutions politiques possibles. On ne peut faire l’économie du passage par l’imaginaire collectif4. Ce n’est que sur l’évolution de l’imaginaire des acteurs qu’on va pouvoir fonder des évolutions novatrices des stratégies publiques et de leur réalisation. L’homme n’est pas un chien de Pavlov, et on doit postuler un minimum de rencontres entre les visions des parties prenantes pour que l’action collective ordonnée devienne possible.

27Ces évolutions subjectives naissent dans des confrontations qui ne peuvent prendre pour objet qu’un regard sur le passé ou sur l’ailleurs : comment parler de ce qu’il faut faire sans se référer à ce qui a été fait ou à ce qui se fait ailleurs ? Dès lors, l’évaluation de l’action publique devient une occasion de travail collectif sur l’interprétation de la société et sur ses avenirs souhaitables. À mon avis, c’est sa principale utilité.

II. LA GAMME DES ÉVALUATIONS

28On entre dans la question de la « stratégie », c’est-à-dire de la définition des buts et des moyens (ressources et chemins) pour les atteindre. Peut-être peut-on distinguer deux niveaux dans la stratégie : la stratégie politique et la stratégie opérationnelle.

29Le politique, dans l’idéal, trace une perspective et institue un budget et des dispositions légales cohérents avec son dessein. Dans notre exemple de la sécurité routière, le 14 juillet 2002 a marqué une ligne politique en rupture avec les errements antérieurs : le président de la République récemment réélu faisait de la sécurité routière une des trois priorités de son quinquennat, ouvrait la voie à une politique de répression de la « délinquance routière », nommait un magistrat pour y veiller et annonçait des mesures législatives nouvelles et quelques moyens nouveaux. Un nouveau décor était planté…

30Une fois le dessein politique établi, les administrations s’organisent pour concevoir et mettre en œuvre une stratégie opérationnelle : ce fut, dans le cas cité, le déploiement des radars automatiques, la refonte des procédures de traitement des infractions, des campagnes de communications plus dures qu’auparavant… et la division par deux en deux ans de l’accidentologie routière (4 000 vies économisées par an).

31On peut alors distinguer deux familles de processus d’évaluation qui vont devoir se déployer pour mettre « sous contrôle » l’action publique.

A. LES CONTRÔLES DE LA MISE EN ŒUVRE OPÉRATIONNELLE DE LA STRATÉGIE

32Aux échelons opérationnels, l’action collective obéit à des logiques assez comparables dans l’administration et dans l’entreprise, et l’importation d’outils issus du secteur privé est largement justifiée, moyennant les adaptations nécessaires aux diverses cultures administratives. Ces outils visent à savoir si la stratégie opérationnelle telle qu’elle a été définie dans ses cadres institutionnels est correctement mise en œuvre et à constater les écarts aux normes et aux prévisions. Le vocabulaire n’est pas parfaitement stabilisé, mais on peut avancer les définitions suivantes :

33Les contrôles internes répondent au souci de l’organisation de se prémunir contre les risques de toutes natures : risques pour les personnes et les biens, risques juridiques, financiers, éthiques, ou de défaillances qualitatives. Ils font beaucoup appel au contrôle de la conformité de l’action à des règles préétablies, reconnues comme propres à réduire les risques. Ces contrôles souffrent d’une hypertrophie coûteuse dans l’administration française.

34Les audits internes et externes vérifient le respect des règles professionnelles communes, et portent un regard sur l’efficacité de leur mise en œuvre.

35Le contrôle de gestion répond à la question « l’organisation (l’établissement, le service, l’équipe…) est-elle en voie d’atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés ? ». Cela suppose qu’elle se soit fixé des objectifs suffisamment clairs pour être contrôlés, ce qui, d’expérience, est possible dans la quasi-totalité des services opérationnels. Cependant, dans les activités publiques, ces objectifs et ces indicateurs, tout à fait utiles dans leur champ de validité, sont rarement capables de rendre compte de la totalité de l’action, de sa justesse et de son efficacité : même si des progrès sont possibles dans l’évaluation de l’enseignement, il paraît illusoire de prétendre apprécier entièrement l’action d’un professeur à l’aide d’indicateurs chiffrés. La question n’est d’ailleurs pas propre au secteur public : dans l’entreprise aussi, et sans doute de plus en plus, des paramètres essentiels d’ordre qualitatif (la qualité des relations internes et externes, par exemple) échappent aux tableaux de bord chiffrés.

36Ces contrôles ont des points communs :

  • ils aboutissent à un jugement comportant des préconisations et des procédures le cas échéant coercitives ;
  • ils sont fondés sur des référentiels préexistants : pas de jugement sans texte préalable ;
  • Ils sont pratiqués par des acteurs distincts de ceux qui ont réalisé l’action5 ;
  • leur existence doit garantir à l’extérieur un niveau de confiance suffisant dans l’action de l’administration. Ils sont générateurs de confiance externe.

37L’indépendance de l’évaluateur vis-à-vis de l’évalué est un gage de fiabilité de son jugement. Ces contrôles ne se déroulent pas obligatoirement dans la confiance irénique entre l’évaluateur et l’évalué : on ne dit pas tout spontanément au « bœuf-carottes », on lui présente les choses sous leur meilleur angle et c’est à lui de trouver les failles. Quand on sait combien le « travail réel » diffère du « travail prescrit », on se rend compte des obstacles à une compréhension par le contrôleur des ressorts réels des pratiques relevées.

B. L’ÉVALUATION STRATÉGIQUE COMPRÉHENSIVE

38Une fois ces contrôles diligentés, il reste encore à évaluer les choix stratégiques pour juger de l’efficacité et de la pertinence de l’action publique : adéquation de la stratégie politique aux finalités publiques, adéquation des stratégies opérationnelles aux stratégies politiques.

39Bien entendu, cette distinction idéal-typique que nous opérons pour la clarté de l’exposé entre les deux niveaux stratégiques est dans la pratique beaucoup moins nette. En réalité, une fois établi qu’il y a un décalage entre ce qui est réalisé et ce qui est prévu, la nécessité apparaît de comprendre pourquoi, par quels mécanismes, jeux d’acteurs, complexité sociale ? Quels ont été les choix faits explicitement ou implicitement ? Comment évaluer ces niveaux stratégiques ? La première différence avec l’opérationnel est qu’il n’y a plus de référentiel consensuel préétabli, plus de recettes canoniques à suivre. La seconde est qu’on entre dans le mystère du fonctionnement de la société et que les causalités sociales, les relations de cause à effet entre l’action et ses résultats sociaux sont incertaines, paradoxales, controversées. La troisième est qu’à ce niveau politique, les convictions, la diversité des valeurs des uns et des autres s’expriment légitimement : les points de vue peuvent diverger à partir des mêmes données de fait et le débat démocratique est ouvert. C’est cet ensemble d’exercices difficiles qu’on convient en France d’appeler « évaluation des politiques publiques », conçue comme « la science de la mesure des effets économiques et sociaux de l’intervention publique ». Elle n’ignore pas les travaux de contrôle, mais sa plus-value est ailleurs.

40La clef de voûte de l’évaluation des politiques publiques est le suffrage universel, démocratiquement incontestable, dont on doit convenir cependant qu’il manque de détail. Un ou deux bulletins de vote tous les cinq ans ne permettent pas d’assurer un jugement nuancé sur les mille et une affaires publiques du quinquennat.

41La démocratie représentative est sans doute le moins mauvais système politique, mais la délégation de pouvoir à des élus nourris de sondages d’opinion et d’indicateurs de la LOLF sous le feu des médias produit une forme d’évaluation spontanée en risque permanent d’impulsivité. Cela se traduit par des réponses législatives immédiates à l’événement et une débauche de mesures législatives désordonnées dont tout le monde déplore la profusion. Un chien mord un enfant : on fait dans l’émotion une loi sur les rottweilers ; des jeunes casseurs se ruent dans un collège, on fait une loi sur les « bandes » ; un accident d’ascenseur déclenche une loi sur les ascenseurs… Chacun ressent le besoin de prendre du recul, d’alimenter les organes de la démocratie représentative en analyses critiques un peu plus élaborées de l’action publique. La démocratie a besoin de lieux où les études et les points de vue se confrontent dans une analyse critique de l’action passée et où, dans le meilleur des cas, se forgent des éléments de consensus et de sens partagé pour l’action future.

42On peut y entrer soit par le débat social soit par l’analyse experte, mais chacune des deux approches appelle, plus exactement nécessite, l’autre : il n’y a pas de débat social organisé qui ne réclame d’être alimenté en analyses et en études, et une analyse savante de politique publique qui n’entre pas dans un débat est condamnée à l’étagère, à l’inaction, au sentiment d’avoir raison tellement l’on est peu entendu.

43Le « Grenelle de l’environnement » est le prototype le plus récent d’entrée dans l’évaluation par le débat social. Il s’est nourri d’une analyse critique systématique de toutes les politiques publiques ayant un impact en termes d’environnement pour rapprocher des points de vue au départ divers, voire opposés, et construire des éléments de vision partagée. Cette vision sert de socle à une stratégie politique nouvelle, à traduire dans des lois, mais qui contribue au-delà de la lettre juridique à l’« alignement stratégique » des acteurs, gage de convergence des efforts.

44L’évaluation de la politique de sécurité routière, et notamment celle achevée en 2003 qui a porté sur les « contrôles sanctions automatisés », est partie, elle, de l’analyse experte des phénomènes, mais le débat l’a accompagnée concomitamment, d’abord au sein de groupes de travail rassemblant au total 120 personnes représentatives des savoirs, des responsabilités et des intérêts en cause, puis dans l’ensemble de l’opinion publique.

45Comment produire des évaluations de politique publique susceptibles de recueillir suffisamment de consensus pour fonder des stratégies politiques convergentes ? Le cahier des charges est lourd.

46Il faut décider de s’engager dans l’évaluation, ce qui est toujours un effort pour les décideurs, qui risquent de voir critiquer leur action (on conseille les débuts de mandat…). Les acteurs de la politique ne peuvent être tenus au dehors de l’entreprise, à la fois parce qu’ils détiennent des informations essentielles que les autres n’ont pas, et parce qu’ils auront à prendre en compte les conclusions le moment venu. Savoir parler vrai sans mettre inutilement en cause le politique est un art.

47Les sujets à aborder au cours des travaux peuvent faire appel à des considérations techniques ou scientifiques sophistiquées, hors de portée des néophytes. Pourtant, la politique ne peut être laissée à des spécialistes que le peuple serait prié de croire sur parole. Il faut que l’évaluation soit à la fois compétente et démocratique.

48Les produits de l’évaluation, et notamment les propositions, doivent être réalistes au regard de la culture ambiante et des rapports de force entre les intérêts en cause : on n’évalue pas la lutte contre l’alcoolisme de la même manière en pays viticole et en pays musulman…

49L’évaluation doit couvrir une surface médiatique à la dimension des parties prenantes, et donc être relayée dans les collectivités qui auront une influence sur la politique. Pourtant, il faudra, pour préserver la liberté de parole des intervenants, être garanti d’une discrétion suffisante.

50Elle doit prendre en compte l’opinion des élus du peuple sans les engager ès qualités : on imagine mal écarter des débats les élus, dont la sensibilité à l’opinion et la connaissance des problèmes, voire la part qu’ils ont prise dans la politique étudiée peuvent être précieuses.

  • 6 Voir sur ce point la « charte de l’évaluation » de la Société Française de l’Évaluation (http://ww (...)

51On se trouve rapidement devant un problème impossible à résoudre rigoureusement, et il faut selon les cas trouver le meilleur artifice qui puisse représenter un compromis entre ces exigences6.

  • 7 Parfois, lorsqu’on a réussi à définir le sujet de l’évaluation et à obtenir le consentement des pa (...)

52L’évaluation de la politique de sécurité routière que nous avons citée répondait aux canons codifiés par les textes de 1989 qui ont introduit l’évaluation moderne des politiques publiques à l’initiative du Premier ministre Michel Rocard et qui ont présidé à de nombreuses opérations d’évaluation, sous l’égide du Commissariat au Plan et du Conseil National de l’Évaluation (CNE), de 1990 à 2003. Le modus operandi consiste à réunir une « instance » soigneusement composée comprenant des représentants significatifs de toutes ces parties prenantes (les responsables de la politique, les divers acteurs, les groupes d’intérêt, des usagers, des syndicalistes, des élus, des autorités morales, des scientifiques et autres experts, etc.) sous la houlette d’une personnalité impartiale et bon animateur, et de confier à cette collégialité le pilotage des opérations et la responsabilité du rapport final, qui sera publié. On peut espérer à l’issue de l’opération que chaque membre de l’instance (et donc les acteurs de la catégorie dont il fait partie) se reconnaisse dans les recommandations qui en sortiront, mais également qu’au cours des travaux, des rapprochements de compréhension et de positions se soient opérés. En quelque sorte, on essaie de forger au sein d’une micro-représentation de la société une vision dont on espère qu’elle sera vendable à l’échelle 1/17.

  • 8 Pas Dans Mon Jardin (Not In My Backyard en anglais).

53On l’a vu, d’autres formules comme les grands débats nationaux peuvent engager des collectifs beaucoup plus nombreux. On peut penser que d’autres formes restent à inventer dans une perspective de démocratie participative qui dépasse le syndrome PDMJ8 pour nourrir une gouvernance adaptée à une société complexe.

III. « DANSE AVEC LES LOUPS »

54Ainsi se dégagent deux pôles complémentaires dans l’activité d’évaluation de l’action publique :

  • l’évaluation externe à but de certification, où l’évaluateur, indépendant de l’évalué, produit à la suite d’investigations un jugement sur la conformité à un référentiel préexistant ;
  • l’évaluation compréhensive à but de consensus social, où les évaluateurs cherchent à élargir avec toutes les parties prenantes la plage de compréhension commune des phénomènes à l’œuvre dans une politique publique pour fonder les phases suivantes de cette politique.

A. ÉVALUATION EXTERNE ET COMPRÉHENSION

55Juge ou complice, faut-il choisir ou trouver un autre modèle ? Les genres mixtes, qui ne sont pas forcément à éliminer d’emblée, présentent des chausses-trappes qui réclament des clarifications soigneuses des règles du jeu : ainsi, l’évaluateur externe (surtout s’il est de haut niveau comme c’est souvent le cas en France où les meilleurs sortants de l’ENA vont dans les corps de contrôle : Cour des comptes, Inspection générale des finances…) est inévitablement tenté de dépasser le jugement de conformité au référentiel voire d’efficacité pour avancer son point de vue sur les aspects stratégiques. On entre alors dans la zone de danger : le contrôleur qui se prononce sur l’opportunité, l’inspecteur qui juge une politique au regard de ses propres convictions alors qu’ils n’assument ni responsabilité hiérarchique ni responsabilité politique n’ont pas plus de légitimité que nos amis du café du commerce, mais, lorsqu’ils ont du pouvoir, ils peuvent faire des dégâts considérables en termes de destruction de capital social. Ce sont ces débordements qui, ajoutés à la pléthore des contrôles et à un fonctionnement majoritairement « top down » font de l’administration française une société de la méfiance.

56À l’autre extrémité, le contrôleur qui entre en connivence trop fraternelle avec le contrôlé ne se met pas hors du soupçon de complicité : il peut perdre la lucidité et son visa ne garantit plus la prestation aux yeux du public. Ce fut une des causes structurelle du drame du sang contaminé (les autorités de contrôle avaient des rapports incestueux et, des intérêts trop communs avec les organismes contrôlés), c’est aussi le sujet actuel de polémique sur l’indépendance des experts à l’œuvre sur la question des antennes relais par rapport aux opérateurs de téléphonie mobile.

57Dans la pratique, beaucoup d’activités d’audit, de contrôle ou d’inspection sont d’un genre mixte, du genre « danse avec les loups » selon le mot de Jonathan D. Breul9 : le juge solitaire risque de verser dans sa propre subjectivité et l’évaluateur empathique de ne plus voir les dérives. Quels garde-fous se donner sur ces terrains ? Essentiellement, à mon avis, savoir exactement « d’où on parle » et le préciser dans chaque partie de l’exercice. Et écouter des points de vue suffisamment divers pour ne pas être pris par un jeu d’intérêts.

58Pointer un écart à la norme ou à l’objectif formalisé, apprécier sa gravité, pointer un défaut d’efficacité ou d’efficience par rapport à des points de repères objectifs, pointer des défauts d’interprétation de directives, et préconiser une voie de retour à la bonne marche, ce sont les activités légitimes du contrôle externe. Il n’exclut pas l’appel à la subjectivité de l’évaluateur, mais au prix d’un travail continuel de recalage et d’harmonisation des points de vue entre les commanditaires et les évaluateurs.

59Au-delà de ce « constat intelligent », doit-on se priver de la capacité de conseil de l’évaluateur et lui interdire de suggérer une manière de faire à la lumière de son expérience ? Sans doute pas, mais il serait sain de ne le faire qu’à la demande de l’évalué et en laissant à celui-ci la pleine responsabilité de ce qu’il fera du conseil. Sinon, on voit bien le risque de déresponsabilisation perverse qu’il peut y avoir à suivre la préconisation de l’inspection sans la faire sienne, ou à retrouver pour contrôle un service qui n’a pas suivi vos dernières préconisations dont la seule justification était votre opinion personnelle.

B. CONTRÔLE ET COMPRÉHENSION DANS LA RELATION HIÉRARCHIQUE

60Il en va tout autrement dans la relation hiérarchique et dans le « dialogue de gestion », le processus par lequel, à chaque articulation hiérarchique, on confronte les résultats obtenus aux objectifs fixés et aux résultats souhaitables. Les cloisonnements nécessaires dans les évaluations externes ne sont plus de mise. En effet, dans le dialogue de gestion (et jusqu’au niveau de l’entretien professionnel individuel), les deux échelons confrontés sont bien, chacun à leur niveau, responsables de l’action et donc légitimes à mobiliser en sa faveur leur objectivité et leur subjectivité. Comme on l’a vu, une part de l’activité est traduisible en objectifs chiffrés, et ses résultats sont réductibles à des indicateurs, objet de géométrie, mais une autre part, parfois la plus significative, est objet de finesse, matière à appréciation comportant une part irréductible de subjectivité. Notamment, dans toutes les activités de régulation et d’arbitrage qui font le quotidien de l’action de l’État, les indicateurs peinent à dire la justesse des arbitrages, la pédagogie qui les entoure, le sens donné à la procédure. Plus ou moins grande sévérité, posture vis-à-vis de l’interlocuteur, échelle des critères de jugement ou de choix, interprétation du principe d’égalité face à des situations différentes, qualité d’écoute et de compréhension des situations, d’animation et de gestion des rapports de force… C’est en définitive tout cela qui fait le cœur de la mission publique, plus encore que les nombres d’actes, les délais de traitement et toutes les choses qu’on peut compter (et dont il n’y a pas lieu de nier l’importance aussi). Cet impalpable, non chiffrable est souvent le cœur de l’action publique, de sa valeur, de ce qu’elle apporte à la société et aux citoyens.

61Dès lors la relation hiérarchique doit faire appel à la fois à l’évaluation externe (en s’appuyant sur les résultats des contrôles externes institutionnalisés) et à l’évaluation compréhensive, productrice de sens partagé et d’alignement stratégique. Contrairement aux activités de production simple, où on peut imaginer que la stratégie se définit au sommet et s’exécute à la base, dans les activités complexes de la puissance publique, chaque échelon du sommet à la base a, à la fois, un rôle stratégique et un rôle d’application : le professeur des écoles qui ferme la porte de sa classe est maître de la stratégie de l’éducation nationale pour 55 minutes et pour 30 élèves.

  • 10 Robert S. Kaplan, David P. Norton, cf. L’alignement stratégique, Eyrolles éd., 2007.

62Alors que dans l’entreprise, l’alignement stratégique, c’est-à-dire la convergence de tous les efforts vers un but commun, se recherche autour de l’axe financier10, ce ne peut être qu’autour d’une compréhension accordée des finalités et du sens de l’action collective qu’elle peut être poursuivie dans les missions de l’État, en univers complexe et incertain.

63Il faut encore passer par l’imaginaire et accorder l’imaginaire du chef et celui de ses équipes et de ses collatéraux à toutes les rotules de l’organisation. De la même manière qu’à la grande échelle de l’évaluation des politiques, le sens partagé de l’action réclame à l’échelle de chaque équipe et à celle de l’individu une évaluation débattue et partagée de l’action passée.

64L’augmentation du capital social qui en résulte (en termes de codes partagés et d’accroissement de la confiance) passe progressivement en tête des facteurs d’efficacité au fur et à mesure que le monde se complexifie. Malheureusement, la structuration actuelle de l’entretien professionnel individuel autour de la récompense ou de la sanction des performances individuelles (sous l’influence des réformes concomitantes de la notation et du régime indemnitaire) est un obstacle préoccupant à cette évolution. Dans une organisation postmoderne efficace, l’entretien professionnel est d’abord fait pour se comprendre, pas pour récompenser et punir.

IV. L’ÉVALUATION A PRIORI

65Ces études et débats dont nous venons de parcourir la variété, classés dans la catégorie « évaluation a posteriori » n’ont donc de sens que si elles préparent le terrain à des options nouvelles pour la politique considérée. Bien qu’« a posteriori », elles sont virtuellement préalables à quelque chose, à la reformulation d’un projet socialement acceptable. C’est en aval de ces démarches, lorsque le projet trouve sa forme, que se pose la question de son évaluation « a priori » et des « études d’impact ». Les obligations d’étude d’impact, présentes dans notre droit depuis longtemps, n’ont pas eu d’effet connu, sauf dans les cas où on trouve un débat public en travers du chemin critique. Pour simplifier, la seule obligation formelle d’étude d’impact conduit celle-ci directement sur une étagère, tandis que la perspective d’un débat public oblige aujourd’hui à des études sérieuses à charge et à décharge, parfois extrêmement détaillées. Sur les grands projets d’infrastructure, l’obligation d’évaluation soumise au débat a une influence souvent considérable sur les caractéristiques du projet, et peut même conduire à son abandon.

  • 11 Certains projets publics faisaient l’objet d’une obligation d’évaluation depuis une directive du 3 (...)

66Parmi les formes « d’évaluation a priori », l’évaluation environnementale des plans et programmes publics mérite une attention particulière car elle présente toutes les caractéristiques d’une procédure en voie d’expansion. Une directive européenne du 27 juin 2001 soumet à une obligation d'« évaluation environnementale » tous les plans et programmes publics11. Cette évaluation est de la responsabilité du maître d’ouvrage, mais elle est soumise à l’avis rendu public d’une « autorité environnementale » indépendante de celui-ci. La France vient de s’organiser pour appliquer cette directive et la mission vient d’être confiée aux préfets pour les affaires locales et au Conseil Général de l’Environnement et Développement Durable (CGEDD) pour les affaires qui dépassent sa compétence. Le CGEDD abrite désormais cette formation dont on suivra avec grand intérêt l’activité, les méthodes qu’elle imposera, la portée de ses avis et leur impact dans le débat public sur les affaires sensibles, en attendant peut-être un jour l’extension de son sujet de préoccupation au-delà du seul aspect environnemental…

67Dans le même temps, voilà qu’à la faveur d’une modification constitutionnelle s’installe dans notre droit l’obligation d’étude d’impact pour les projets de loi. Depuis 2003 déjà, toute nouvelle politique européenne est soumise à une telle obligation, qui se durcit au fil des années : à Bruxelles et à Strasbourg, l’étude d’impact, élaborée par la Commission et jointe au dossier qui est débattu au Parlement est désormais un point clé de la procédure d’élaboration des politiques. Qu’en sera-t-il en France ? Les formes de la procédure se discutent actuellement et l’avenir est ouvert : ou bien le Parlement, conforté ou recadré à l’occasion par le Conseil constitutionnel, se saisit de cette arme pour renforcer progressivement son pouvoir, allant à terme jusqu’à refuser d’examiner certains projets au motif d’une insuffisance ou d’une partialité excessive de l’étude d’impact, et se dotant éventuellement de capacités de contre-expertise, ou bien, dans une connivence à bas bruit entre le Parlement et le Gouvernement, on convient de ne pas retarder l’avancement des travaux et la réalisation de promesses politiques au motif d’une formalité encombrante. Au moment ou ces lignes sont écrites, la « Une » des journaux est occupée par la question des portiques à l’entrée des établissements scolaires. On voit bien ce qu’un sujet de cette nature aurait à gagner en sérénité et en qualité de solutions à une instruction scientifique et technique documentée et publiquement discutée.

68Ainsi, l’évaluation des politiques publiques, qui était tombée en sommeil depuis l’extinction du CNE en 2003, retrouve une jeunesse prometteuse, inscrite cette fois dans des lois d’origines diverses, mais qui procèdent du même « air du temps » avec un soutien appuyé de l’Union européenne. La conscience accrue des dangers qui menacent la planète en général et notre espèce en particulier, exprimée dans l’impératif de « développement durable », porte à la fois l’obligation de prudence prospective, et le concept de « gouvernance », et ce terreau devrait être fertile pour le développement de l’évaluation des politiques publiques dans ses deux composantes indissociables : l’étude et le débat.

Notes

1 P. M. Georges, Le management cockpit : les tableaux de bord qui vont à l’essentiel, Éditions d’organisation, 2002.

2 J.-R. Brunetière, « Les indicateurs de la loi organique relative aux lois de finances : une occasion de débat démocratique ? », Revue française d’administration publique, n° 117, p. 95-112, 2006.

3 Chiffre inventé…

4 Sur ce rôle de l’imaginaire collectif, produit de l’action passée et matière première de l’action future, voir L’imaginaire collectif, Florence Giust-Desprairies, Éditions érès, 2003.

5 Ce sont presque toujours des acteurs administratifs (Cour des comptes, corps de contrôle ou d’inspection) mais dont l’autonomie par rapport au service évalué est préservée. Le contrôle de gestion, lui est conduit par des organes internes aux services, mais en général rattachés à la direction et dotés d’une indépendance par rapport aux opérationnels.

6 Voir sur ce point la « charte de l’évaluation » de la Société Française de l’Évaluation (http://www.sfe.asso.fr/docs/site/charte/charte-sfe_2006.pdf).

7 Parfois, lorsqu’on a réussi à définir le sujet de l’évaluation et à obtenir le consentement des parties pour participer à l’instance, on peut considérer que le plus difficile est fait : il arrive que cette phase de « pré-évaluation » dure plus longtemps que les travaux d’évaluation eux-mêmes…

8 Pas Dans Mon Jardin (Not In My Backyard en anglais).

9 Cf. le texte de J. D. Breul sur internet : http://www.businessofgovernment.org/pdfs/ Danse.pdf. J. D. Breul est executive director du IBM center for the Business of Government.

10 Robert S. Kaplan, David P. Norton, cf. L’alignement stratégique, Eyrolles éd., 2007.

11 Certains projets publics faisaient l’objet d’une obligation d’évaluation depuis une directive du 3 juillet 1985. La directive du 26 mai 2003 oblige à une information et à une participation du public dans le cadre de ces évaluations.

Auteur

Jean-René Brunetière est coordonnateur de la mission d’inspection territoriale du MEEDDM Bourgogne-Franche Comté. Ingénieur général des Ponts et Chaussées, sa carrière a toujours été marquée par un investissement actif dans la réforme de l’État. Il a été responsable de la mission de réforme des maisons de retraite (1999-2002) et de 1997 à 1999, directeur général de l’Agence du médicament. Son intérêt pour la qualité des services publics a toujours été vif, il en a été le responsable dans l’ex-ministère de l’Équipement et a coordonné un rapport sur la satisfaction des usagers. Il a également publié des articles sur la LOLF et la pertinence des indicateurs. Il enseigne l’évaluation.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2009

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