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Les quartiers irréguliers de Beyrouth

 | 
Valérie Clerc-Huybrechts

Conclusion - Quand planification, foncier et propriété déterminent les lieux d’inscription de l’occupation illégale

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Mots clés :

banlieue, urbanisme

Géographique :

Beyrouth, Liban

Texte intégral

1L’hypothèse a été posée, au début de cette recherche, selon laquelle plusieurs facteurs étaient susceptibles d’influer sur la localisation de l’occupation irrégulière en banlieue sud-ouest de Beyrouth : l’histoire urbanistique des terrains, l’histoire et la structure foncières des quartiers et l’attitude des propriétaires de parcelles. L’un ou l’autre de ces facteurs aurait orienté l’occupation irrégulière sur certains terrains plutôt que sur d’autres. L’occupation illégale serait le fruit de difficultés se situant, pour chaque quartier, principalement, voire exclusivement, dans l’une de ces histoires (foncière, urbanistique ou des propriétaires). C’est la raison pour laquelle la démonstration a été focalisée, pour chaque terrain ou groupe de terrains, sur l’un de ces sujets.

2Dans cette conclusion, nous montrons que, pour chaque quartier, les heurts dans l’une de ces histoires masquent en réalité des impasses dans les deux autres. Presque tous les terrains présentent une triple vulnérabilité liée à leur histoire foncière, à leur histoire urbanistique et au comportement de leurs propriétaires. Bien sûr, ces trois sujets sont intrinsèquement liés. Il apparaît cependant que ce ne sont pas les heurts de l’histoire foncière ou de l’histoire urbanistique ou les attitudes des propriétaires qui créent les conditions de l’occupation d’un terrain, mais bien la combinaison des trois, lorsque sont présents certains critères, dont nous allons maintenant faire le bilan.

3Des cas exposés dans cet ouvrage, on peut extraire cinq critères selon lesquels s’exerce l’influence des histoires urbanistiques et foncières sur l’occupation illégale des terrains. L’histoire urbanistique a un impact principalement par : 1) la constructibilité faible ou nulle des terrains et 2) les défauts, retards, inachèvements de lotissement ou de remembrement. L’histoire foncière influe sur l’occupation par : 3) la présence de terrains de très grande taille, 4) la présence de terrains détenus en indivision et 5) la présence, à l’origine des quartiers, de noyaux bâtis anciens où les droits sont contestés ou bien les règles non respectées. L’attitude des propriétaires dépend fortement de ces cinq critères. Elle en a amplifié ou en a atténué les effets lorsque, pendant la guerre, la puissance publique n’était plus très présente en banlieue sud et que les propriétaires ne pouvaient plus compter que sur leurs propres ressources pour défendre leurs terrains.

Faible constructibilité et défauts de remembrements

4La banlieue sud a fait l’objet d’un empilement de décisions d’urbanisme réglementaire et de plans directeurs d’urbanisme depuis 1953. Or, les quartiers illégaux de la banlieue sud-ouest sont localisés dans des zones dont les coefficients de constructibilité, définis par ces documents d’urbanisme, sont ou ont été nuls ou plus faibles qu’ailleurs. Souvent en raison de cette constructibilité faible ou nulle, les remembrements et lotissements rendus nécessaires par les plans d’urbanisme et/ou la structure foncière n’ont pas été adoptés, n’ont jamais été mis en œuvre ou n’ont pas été menés à terme avant occupation.

  • 1 Significativement, les deux zones de Horch al-Qatil et Horch Tabet avaient fait l’objet respectivem (...)

5La démonstration a été menée en première partie pour les quartiers Horch al-Qatil et Horch Tabet, pour lesquels la décision de rendre les terrains faiblement constructibles était liée à la présence de zones boisées (ce sont les seules zones boisées qui ont été à un moment protégées en banlieue sud-ouest). Le remembrement avait été rendu nécessaire par le décret même qui déterminait ces règles de construction particulières pour les forêts. Les remembrements avaient été réalisés tardivement ou lorsque le terrain était déjà occupé1.

6Or, les autres quartiers irréguliers de la banlieue sud-ouest de Beyrouth se trouvent également sur des terrains qui ont, ou ont eu, une constructibilité faible ou nulle. Cette constructibilité était définie soit par les règlements d’urbanisme, soit par la nature mouchaa du terrain. Et, souvent en raison de cette constructibilité faible ou nulle, la mise en œuvre des lotissements et remembrements aurait été ajournée ou ralentie.

7À Ouzaï et Raml, il n’a probablement pas été jugé nécessaire de remembrer ou de lotir des terrains inconstructibles. Dans la Zone des sables, dès lors que les terrains ont été cadastrés, en 1958, seule la partie nord-ouest de la zone a été remembrée (Raml el-Aali). Une parcelle a été séparée du bien-fonds 3908, un terrain municipal (parcelle 6764), rendant le tissu urbain conforme au plan d’urbanisme de 1953 à cet endroit. Ces deux espaces ont été relativement mieux épargnés, l’un et l’autre, par l’occupation illégale d’Ouzaï et Raml. Ne pas avoir remembré, à partir de 1958, la majeure partie des terrains de la Zone des sables est en grande partie lié à l’inutilité partielle d’une telle procédure. Car la constructibilité de ces terrains était réduite ou nulle : le plan de 1953 prévoyait un cimetière sur une moitié de la parcelle 3908, sur laquelle a lieu le développement irrégulier d’Ouzaï, puis le plan de 1964 a rendu non œdificandi, en prévision de l’extension de l’aéroport, une partie plus grande encore du même terrain et la quasi-totalité des terrains sur lesquels s’est développé Raml.

  • 2 Le plan parcellaire produit par Élyssar par exemple.

8Les autres terrains occupés illégalement n’ont pas été remembrés ou lotis, ou bien ne l’ont pas été à temps, c’est-à-dire avant leur occupation. La parcelle 190 et la petite parcelle 191 qui la jouxte n’ont pas été remembrées pour être mises en conformité avec le plan de 1953, malgré des traces sur certains plans parcellaires2 montrant qu’une telle procédure a probablement été envisagée. À Hay el-Zahra, le lotissement du très grand terrain mouchaa 188, pour rendre le parcellaire conforme au plan de 1953, a abouti en 1967, huit ans après la décision du ministère en charge de lotir, mais n’a ensuite jamais été matérialisé sur le terrain. Comme terrains mouchaa destinés à l’usage de la collectivité, leur constructibilité était limitée à l’édification de bâtisses temporaires. Le lotissement de l’ancienne parcelle mouchaa littorale 215, réalisé à la même date, n’est pas non plus matérialisé sur le terrain, et certaines constructions (les anciens hôtels) sont aujourd’hui encore situées à cheval sur les limites parcellaires. À Hay Gharbeh, enfin, seul l’ancien terrain mouchaa 1986 avait une constructibilité limitée. Les cinq terrains de ce quartier, localisé sur les pentes situées sous la Cité sportive, ont également fait l’objet d’un remembrement, pour rendre le quartier conforme au plan de 1953, mais celui-ci a abouti avec grand retard. La procédure a duré presque 30 ans, entre 1959 et 1987, et le remembrement n’a jamais été matérialisé sur le terrain, totalement occupé bien avant son achèvement. L’occupation illégale y avait commencé avant le début de la procédure (au moins depuis 1957), entravant le processus dès le départ, avant de s’étendre jusqu’à constituer ce qui était appelé l’extension ouest du camp palestinien de Chatila.

9La faible constructibilité et les défauts de lotissement ou de remembrement (ou leur lente et difficile mise en place, souvent après occupation illégale des terrains) semblent donc avoir eu un impact déterminant dans la localisation des quartiers irréguliers. Ces caractéristiques ont été répercutées par l’attitude des propriétaires qui, pour ces raisons, ont manqué de motivation ou n’ont pu faire face à l’occupation, faute de connaître les limites des terrains à défendre. La figure 4-1 montre que les quartiers illégaux se situent quasi exclusivement dans le périmètre de ces remembrements inachevés ou non commencés.

Figure 4-1. Quartiers irréguliers et remembrements fonciers.

Figure 4-1. Quartiers irréguliers et remembrements fonciers.

Grands terrains et indivision

10La persistance de grands terrains détenus en indivision a compliqué les stratégies de défense des propriétaires lorsqu’ils cherchaient à contrer le développement de l’occupation illégale. Or, les quartiers illégaux se situent principalement sur de telles parcelles (fig. 4-2). On trouve encore aujourd’hui des grands terrains détenus en indivision à Ouzaï par exemple, où la parcelle principale (n° 3908) fait plus de cent hectares et était détenue en 1996 par 391 propriétaires. Les quartiers de Raml, Horch Tabet, Horch al-Qatil et le sud de Jnah (parcelle 190) sont aussi principalement situés sur de grands terrains détenus en indivision. Le quartier de Hay Gharbeh, entre Chatila et la Cité sportive, était situé sur de grands terrains détenus en indivision jusqu’en 1987. Enfin, le lotissement des terrains de Hay el-Zahra et du nord de Jnah en 1967 a permis aux municipalités qui en étaient propriétaires de sortir de l’indivision, mais les parcelles créées sont de grande taille, à l’échelle d’îlot. Cas exceptionnel, l’occupation illégale de ces terrains de Hay el-Zahra a été organisée par l’un de leurs propriétaires, la municipalité de Ghobeiry, dominée politiquement pendant toute la guerre par la milice chiite Amal. Les deux autres municipalités propriétaires (Haret Hreik et Chiah), situées de l’autre côté de la ligne de démarcation, étaient incapables de défendre leurs biens localisés en territoire adverse.

Figure 4-2. Quartiers irréguliers, grands terrains et indivision.

Figure 4-2. Quartiers irréguliers, grands terrains et indivision.

11Ces grands terrains, que les histoires foncière et urbanistique ont laissés en indivision, ont été plus difficiles à maîtriser et à défendre que d’autres pendant la guerre. Mais cette difficulté dépend également de la pression de l’occupation illégale dont ils font l’objet. Et cette pression est d’autant plus forte que les terrains sont proches d’un noyau d’occupation existant dans lequel les règlements sont peu respectés.

Des noyaux où les droits sont mal respectés ou contestés

12Le statut foncier originel et l’histoire de la formation des noyaux à partir desquels s’est développée l’occupation illégale jouent un rôle déterminant. Même si les quartiers irréguliers de la banlieue sud-ouest se sont développés principalement pendant la guerre, tous se sont développés à partir d’un noyau bâti avant 1975 dans lequel des droits sont contestés ou bien les règles non respectées. Ces noyaux et leurs éventuelles extensions d’avant-guerre sont localisés au cœur ou à proximité immédiate de tous les quartiers illégaux de la banlieue sud (fig. 4-3). Ils datent en général des années 1950 et 1960, certains remontent au début du xxe siècle. Ils n’étaient pas forcément illégaux à l’origine : s’ils l’étaient, ils étaient tolérés et s’ils ne l’étaient pas, ils sont ensuite devenus irréguliers ou ont constitué une zone échappant à la loi.

Figure 4-3. Noyaux d’origine du développement des quartiers irréguliers.

Figure 4-3. Noyaux d’origine du développement des quartiers irréguliers.

13Emblématique de l’histoire de la banlieue sud, le passage progressif vers une situation irrégulière des noyaux originels d’Ouzaï et de Raml a été montré dans la deuxième partie : histoire d’un impossible partage des terres dans une situation de superposition de droits plus que centenaire et, en conséquence, d’une attribution nécessairement imparfaite de terrains à des indivisaires. Les noyaux à partir desquels se sont développés les quartiers d’Ouzaï et de Raml regroupent les constructions estivales provisoires du début du xxe siècle et les maisons permanentes, autorisées par la municipalité de Bourj el-Barajneh, bâties en réaction contre l’attribution des terres à des propriétaires privés. Le tribunal des sables a rendu définitivement irrégulier l’ensemble de ces bâtisses en 1955.

14Comme Ouzaï et Raml, dont l’histoire est la plus célèbre, les autres quartiers irréguliers de la banlieue sud-ouest se sont développés à partir d’un noyau plus ancien où les droits sont contestés ou les règles non respectées et duquel venait la pression de l’occupation. Ce n’est pas toujours l’irrégularité d’origine du noyau qui est à la source de la pression, mais il existe toujours un noyau originel dans lequel les droits ne sont plus respectés, ou sont peu clairs ou contestés, et où la situation est en contradiction avec la règle.

15À Hay el-Zahra, le noyau d’origine est constitué d’un petit nombre de constructions irrégulières tolérées pendant de nombreuses années. Quelques constructions permanentes avaient été bâties au bord de la route pendant la première moitié du xxe siècle sur le terrain mouchaa des municipalités, alors que seuls les abris temporaires y étaient autorisés. D’abord tolérées, ces premières constructions ont ensuite été régularisées au début des années 1960. D’autres bâtisses illégales ont ensuite été construites et tolérées jusqu’en 1975.

16Le quartier de Horch al-Qatil s’est développé à partir d’un noyau de constructions temporaires tolérées. Situé en lisière des bois sur des parcelles créées par lotissement dans les années 1950, ce noyau était formé de baraques installées avant 1975 sur des terrains loués et qui devaient être provisoires.

17À Jnah, le noyau est constitué par les établissements balnéaires privés réguliers installés sur les plages, que beaucoup considéraient comme les occupations injustifiées d’un espace qu’ils estimaient devoir revenir au domaine public, reprenant à leur compte les anciens conflits fonciers autour de la privatisation des plages dans les années 1930. L’arrivée dans ces installations balnéaires, en 1976, des déplacés chassés des camps et des bidonvilles de Beyrouth-est a formé la première vague d’occupation illégale, localement tolérée car justifiée par l’urgence du relogement de réfugiés des zones de combats. Leur histoire appartient toutefois autant à l’histoire nationale qu’à l’histoire locale. L’illégitimité politique et sociale de la privatisation de ces plages par la bourgeoisie et la classe au pouvoir avant-guerre aurait en effet motivé le choix, fréquemment considéré comme une revanche, de l’emplacement de ce relogement d’urgence par les partis d’opposition. Les occupations illégales se sont ensuite développées sur les plages, autour et entre les bungalows de ces établissements balnéaires occupés.

18Enfin, dépassant également l’histoire locale, les camps palestiniens constituent des noyaux, extérieurs aux parcelles occupées, à partir desquels plusieurs quartiers illégaux de la banlieue sud se sont développés. Devenus sous la domination des milices des zones échappant officiellement à la loi et au contrôle de la puissance publique libanaise à partir des accords du Caire en 1969, les camps palestiniens de Chatila et de Bourj el-Barajneh ont étendu leurs territoires au-delà de leurs limites foncières et participé à la pression de l’occupation irrégulière sur les terrains de Hay Gharbeh, Horch Tabet et Raml.

Des combinaisons variées

  • 3 Peut-être y a-t-il eu, avant l’extension du camp palestinien de Chatila dans les années 1950, une r (...)

19Ces facteurs déterminant la localisation des quartiers irréguliers ne sont pas tous présents de façon systématique dans toutes les zones illégales. Par exemple, on ne trouve pas de très grands terrains dans le triangle ouest de Horch al-Qatil comme on en trouve dans sa partie est. De même, il n’a pas été mis en évidence de restriction de constructibilité dans les parcelles de Hay Gharbeh ou dans la parcelle 1893.

20En effet, ces situations ne sont pas les causes directes qui permettent d’expliquer pourquoi un terrain est occupé plutôt qu’un autre. Elles ne sont que les conséquences des heurts de l’histoire foncière et urbanistique qui donne des clefs de lecture pour comprendre l’attitude des propriétaires lorsque ceux-ci, à des périodes où la puissance publique ne peut les protéger, doivent organiser eux-mêmes la défense de leur propriété. Pour chaque quartier, pour chaque terrain, la situation et l’histoire sont particulières. Dans certains cas, des propriétaires ont réussi à défendre leurs propriétés pendant toute la guerre, mobilisant leurs réseaux, construisant des murs, installant des gardes armés, risquant parfois leur vie. Dans d’autres cas, les propriétaires n’ont pas eu les moyens ou la motivation de lutter contre la pression quotidienne de l’occupation illégale, ou ont préféré concentrer leurs efforts sur quelques terrains et abandonner les autres. Les problèmes urbanistiques, la structure de la propriété et la proximité de la pression de l’occupation sont alors déterminants pour faire ces choix. Un équilibre prévaut donc pour chaque terrain et chaque propriétaire à partir de ces facteurs.

Tableau des facteurs conditionnant la localisation des quartiers irréguliers.

Ouzaï

Raml

Parcelle 190

Jnah : ex- parcelle 215

Hay el-Zahra

Horch al-Qatil

Horch Tabet

Hay Gharbeh et ex-p.189

Ex-parcelle 1986

Constructibilité faible ou nulle

non aedificandi (aéroport)

non aedificandi (aéroport)

non aedificandi (pour le côté de la plage)

non aedificandi (plage) et mouchaa

mouchaa

zone boisée

zone boisée

(normal)

mouchaa

Défauts de remembre-ment ou de lotissement

Jamais décidé de R. ou L. (non æd.)

Jamais décidé de R. ou L. (non æd.)

Jamais décidé de R. ou R. non abouti

L. non matérialisé sur le terrain (mouchaa)

L. non matérialisé sur le terrain (mouchaa)

R. terminé après occupation des terrains

R. non terminé aujourd’hui

R. terminé après occupation des terrains

R. terminé après occupation des terrains

Grands terrains

oui

oui

oui

oui

oui

Majoritaires

Pour moitié

Avant 1987

Avant 1987

Indivision

oui

oui

oui

Avant 1967 (entre mun.)

Avant 1967 (entre mun.)

Majoritaire

Majoritaire

Avant 1987

Avant 1987 (entre mun.)

Noyau ancien où les droits sont contestés ou les règles non respectées

Noyau aux droits contestés, devenu illégal en 1955

Noyau aux droits contestés devenu illégal en 1955 et camp palestinien

Occupation légale devenue illégale pendant la guerre et plages occupées

Privatisation  ancienne des plages contestée

Noyau régularisé en 64 puis bâtisses non temporaires tolérées

Bâtisses temporaires qui ont perduré

Camp palestinien

Camp palestinien

Camp palestinien

21L’histoire des directives de l’État, au travers de ses plans et règlements d’urbanisme, et la capacité ou non de l’État à arbitrer à temps et de façon juste les litiges fonciers ou à faire respecter un même droit partout sont déterminants pour comprendre la localisation des quartiers irréguliers de Beyrouth. Les occupants et les organisateurs de l’occupation profiteraient, en l’absence de la force publique, des faiblesses de la position de propriétaires dont les terrains sont grands, détenus en indivision, non lotis ou en cours de remembrement, et généralement d’une relativement faible valeur constructive, exploitant la proximité d’un noyau de constructions dans lequel plusieurs légitimités se superposent. Ces facteurs n’ont un impact dans la localisation des terrains occupés que lorsqu’ils sont intégrés dans les stratégies des propriétaires, lesquelles dépassent naturellement les seules caractéristiques des terrains. Si la relation entre quartiers illégaux et histoire urbanistique et foncière des terrains n’est, pour cette raison, pas systématique, la correspondance est cependant évidente, voire frappante. Au point que l’on peut affirmer que la localisation des quartiers illégaux constitue un revers de l’urbanisme planifié et des politiques foncières.

Notes

1 Significativement, les deux zones de Horch al-Qatil et Horch Tabet avaient fait l’objet respectivement d’un premier remembrement et d’un lotissement en vue d’être conforme au plan de 1953. Ce sont les deux seules zones pour lesquelles le développement de l’irrégularité correspond à des plans d’urbanisme ultérieurs et pour lesquelles les remembrements augmentent la taille des terrains plutôt que de les réduire. Rétrospectivement, c’est ce cumul des procédures particulier à ces deux quartiers qui a été l’indice ayant permis de poser l’hypothèse du rôle des procédures d’urbanisme sur le développement des quartiers irréguliers.

2 Le plan parcellaire produit par Élyssar par exemple.

3 Peut-être y a-t-il eu, avant l’extension du camp palestinien de Chatila dans les années 1950, une restriction de construire à proximité de l’ancien aérodrome construit en 1936 et peut-être des études ont-elles repris l’idée d’Écochard de faire réaliser des espaces verts autour de cet équipement (voir son plan de ville nouvelle de 1942, fig. 1-12), idée sur laquelle les propriétaires auraient pu fonder leurs stratégies d’investissement, mais nous n’avons pu vérifier aucune de ces deux hypothèses.

Table des illustrations

Titre Figure 4-1. Quartiers irréguliers et remembrements fonciers.
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Titre Figure 4-2. Quartiers irréguliers, grands terrains et indivision.
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Titre Figure 4-3. Noyaux d’origine du développement des quartiers irréguliers.
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© Presses de l’Ifpo, 2008

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