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OpenEdition Books

Atlas du Liban

 | 
Eric Verdeil
, 
Ghaleb Faour
, 
Sébastien Velut

Chapitre 7 : Les politiques d’aménagement et d’équipement de la reconstruction

Résumé

Les transformations territoriales du Liban durant la période récente s’expliquent largement par la guerre civile et ses effets. Mais il faut aussi prendre en compte les initiatives privées des acteurs économiques et, par ailleurs, les changements dans la démographie et les modes de vie, par nature d’ordre collectif et qui renvoient à des mutations qui s’inscrivent dans la longue durée : l’éducation, l’urbanisation et les manières d’habiter. Le rôle de l’État et du volontarisme public, dans cette période de reconstruction, ne doit pas être négligé, mais il faut prendre en considération l’État dans la diversité des intérêts qui s’y expriment ou s’y opposent, dans la variété des acteurs qui négocient. État central et collectivités de rang inférieur, État libanais et bailleurs de fonds étrangers, acteurs publics et acteurs privés, administrations contrôlées par des acteurs politiques aux intérêts opposés conduisent à un aménagement du territoire dont il serait vain de chercher un principe organisateur. Il est préférable de lire les actions entreprises et leurs impacts territoriaux comme l’expression de ces conflits et divergences, qui prennent forme dans un corps social en mutation.

Entrées d'index

Géographique :

Liban

Texte intégral

L’héritage chéhabiste

1On ne peut s’abstenir de retracer l’effort d’équipement et d’aménagement du territoire accompli par l’État depuis l’indépendance, notamment depuis les années 1950 jusqu’au début de la guerre civile, même si la documentation n’est pas ici très abondante. Les politiques suivies visaient à la fois le développement économique et la construction nationale. L’exemple le plus connu d’aménagement du territoire avant la guerre est la politique suivie par le général Chéhab entre 1958 et 1964. Le schéma de polarisation proposé à la suite des études de l’Institut de recherche et de formation en vue du développement (IRFED), consultant auprès du gouvernement libanais, illustre cette approche (fig. VII-1). Ce document définissait, à travers une hiérarchie urbaine, une grille d’équipements publics adaptés à chaque échelon et conçus comme autant de vecteurs de la diffusion de la modernité, en même temps qu’ils incarnaient concrètement l’action de l’État au service de la cohésion nationale. L’effort de désenclavement routier, d’équipements des villages en eau potable comme en électricité est emblématique de la période. Les programmes d’irrigation et de reboisement représentaient une autre orientation de cette politique.

Figure VII-1 : Le schéma de polarisation de l’IRFED.

Figure VII-1 : Le schéma de polarisation de l’IRFED.

2Aux yeux des responsables et de l’opinion, le mandat Chéhab fait souvent figure de référence, voire de modèle. Son souvenir constitue l’arrière-plan à l’aune duquel on juge et on discute les orientations politiques actuelles. La thématique du développement équilibré, introduite à la dignité de principe constitutionnel par les accords de Taëf qui ont mis fin à la guerre civile, s’inscrit dans la filiation du développement harmonisé théorisé par le Père Louis-Joseph Lebret, directeur de l’IRFED.

Les dépenses de la reconstruction

3La reconstruction du Liban a fait l’objet de nombreux plans durant les périodes d’accalmie de la guerre civile, notamment en 1977, lorsque fut créé le Conseil du développement et de la reconstruction (CDR), puis en 1982-1983, au début de la présidence Gemayel. Le CDR fut réactivé en 1991 et il représente la principale agence de la reconstruction, chargée de définir les projets prioritaires et d’obtenir leur financement auprès des bailleurs de fonds internationaux et du gouvernement libanais.

4Les principales autres institutions chargées de la reconstruction ont été le Conseil du Sud, créé en 1970 pour développer la partie sud du pays et la Caisse des déplacés, bras opérationnel du ministère éponyme, créés tous les deux en 1992.

5Si la reconstruction du Liban, par son caractère spectaculaire et volontaire, et en raison de la personnalité charismatique de Rafic Hariri, illustre l’engagement de l’État en vue de panser les blessures de la guerre, il convient de ne pas négliger les autres politiques mises en œuvre, notamment dans le domaine social. Selon un bilan des dépenses publiques établi en 2000, les dépenses de la reconstruction, au sens des investissements physiques de l’État, ne représentent que 11,6 % des crédits engagés. Les dépenses sociales, sous forme de traitements et salaires versés aux agents publics, au nombre desquels d’anciens miliciens reconvertis, en constituent une part également très importante. La politique des déplacés a représenté un volet essentiel de cette politique réparatrice (cf. infra). La dette publique gigantesque accumulée ne peut se concevoir que comme le résultat de la combinaison de ces actions et ne s’explique donc pas seulement par des dépenses parfois critiquées comme aussi pharaoniques qu’inefficaces et génératrices de corruption (cf. chapitre 2).

6La répartition des investissements du CDR montre l’effort très important accompli en vue de la remise à niveau des infrastructures essentielles pour l’économie et la vie quotidienne (fig. VII-2) : les routes, l’alimentation en eau potable et en électricité, le téléphone, l’aéroport international de Beyrouth, le port. Jusqu’en 2004, les infrastructures de base ont représenté 56 % des dépenses, l’eau potable et l’assainissement 15 % du total. On observe, dans les programmes en cours, une réorientation vers les aspects environnementaux, qui témoignent d’une prise de conscience des atteintes très graves à l’environnement (cf. chapitre 4), mais qui doit s’analyser aussi comme une réponse aux injonctions des bailleurs internationaux qui ont fait de cette thématique une priorité, en particulier l’Union européenne.

Figure VII-2 : La répartition sectorielle des investissements de la reconstruction.

Figure VII-2 : La répartition sectorielle des investissements de la reconstruction.

7La répartition régionale des investissements de la reconstruction (fig. VII-3) doit s’apprécier d’une part à la lumière des dégâts subis et d’autre part, à celle de l’exigence, dans le débat politique, du développement équilibré. La prise en considération des chiffres de population (fig. VII-4) introduit dans les ratios l’aléa de l’incertitude des dénombrements (cf. chapitre 3). En outre, la valeur de l’indicateur est quelque peu biaisée en raison du fait qu’un certain nombre d’investissements dans la capitale ou sa région sont en réalité non substituables : il n’y a qu’un seul aéroport international au Liban et il est dans la banlieue de Beyrouth. Il est vrai toutefois que les retombées d’un tel investissement profitent davantage à la capitale, mais pour des raisons qui relèvent d’une structure du territoire et de l’économie qui dépasse de loin les capacités d’action de l’État, quand bien même il aurait la volonté d’agir sur elle.

8À travers ces indications sommaires et finalement réductrices, l’effort de reconstruction semble avoir été plus large envers le Liban-Sud et le Liban-Nord que la Békaa. Dans le premier, cela témoigne de la solidarité nationale envers le territoire occupé. On peut mettre en avant le fait que le Liban-Nord est la région la plus pauvre du pays, mais une analyse plus fine soulignerait sans doute des déséquilibres profonds entre caza, le Akkar restant très mal doté. Quant à la Békaa, elle ne se distingue guère par sa prospérité et apparaît donc mal dotée. Le Mont Liban, malgré les investissements liés à la capitale, apparaît aussi moins bien doté.

Figure VII-3 : Distribution régionale des investissements de la reconstruction.

Figure VII-3 : Distribution régionale des investissements de la reconstruction.

Figure VII-4 : Distribution régionale comparée des investissements et de la population.

Figure VII-4 : Distribution régionale comparée des investissements et de la population.

Les réalisations dans quelques secteurs

9Il faut, pour apprécier plus nettement les formes et les enjeux des politiques de reconstruction, se pencher sur des secteurs. Les questions de l’équipement sanitaire et de l’équipement scolaire ont été brièvement abordées au chapitre 6. Les créations d’hôpitaux dans les régions périphériques ont été nombreuses, mais nombre de ces hôpitaux, une fois les murs achevés, restent fermés, faute d’équipements, de personnels formés ou de crédits de fonctionnement. Cela illustre les limites de la redistribution et conduit à s’interroger sur le gaspillage des investissements effectués. Concernant les écoles, de nombreux établissements de petite taille sont maintenus dans des régions rurales, doublonnant parfois avec un secteur privé préféré par les habitants (cf. chapitre 6). Les projets affichés dans ce domaine par le gouvernement, par exemple à Beyrouth, relèvent davantage de la surenchère en direction des clientèles confessionnelles que de l’analyse des besoins réels de la population. Le regard est ici complété par l’aménagement des routes.

10L’aménagement routier (fig. VII-5) traduit le souci d’assurer la mise en relation efficace des différentes régions, dans un pays où la guerre s’était traduite par un cloisonnement et des difficultés de circulation. La réfection et l’extension de l’infrastructure autoroutière, sur le littoral et vers Damas, s’inscrivent dans cette logique. Le franchissement du Mont Liban à travers plusieurs routes d’altitude a parfois été présenté comme un moyen de satisfaire des intérêts stratégiques et militaires, d’autant que leur finalité économique n’allait pas toujours de soi, comme dans le cas de la route reliant Sir au Hermel. Mais l’extension du réseau routier obéit aussi à des objectifs locaux ou à des pressions clientélistes. Les députés ont ainsi longtemps disposé de sommes utilisées pour des aménagements locaux.

Figure VII-5 : Les routes.

Figure VII-5 : Les routes.

11Le secteur de l’électricité est emblématique des ambitions déçues de la reconstruction. Les destructions, le mauvais entretien et les déplacements de population avaient gravement perturbé la production et la distribution d’électricité. La fraude, les branchements illicites, le non-paiement et la non-réévaluation du tarif selon l’inflation avaient réduit les ressources d’Électricité du Liban. Quatre à six heures de courant étaient fournies à la fin de la guerre par l’entreprise publique. Des opérateurs alternatifs gérant des « moteurs » ou générateurs se sont développés pour pallier le rationnement.

12De lourds investissements, financés par l’aide internationale, ont permis une amélioration de la situation. Les centrales ont été reconstruites ou remises en état, le réseau réhabilité et modernisé (fig. VII-6). Toutefois, plusieurs problèmes subsistent. En 2005, la boucle du réseau n’est pas achevée, l’État se montrant incapable de faire appliquer des décisions d’expropriation contestées. Le passage des centrales au gaz naturel, moins onéreux, est remis en question par le refus syrien de livrer ce produit dans le contexte des nouvelles relations entre les deux pays. La production a augmenté régulièrement, mais reste insuffisante face à la demande (fig. VII-7). Le rationnement persiste (fig. VII-8a) : il oscille entre deux et quatre heures par jour depuis 2000. Le Liban dépend de l’énergie syrienne qu’il faut importer. Or, EDL peine à régler ses échéances.

13Le problème le plus grave est en effet le déficit chronique de l’entreprise. Fin 2005, l’endettement d’EDL (intérêts cumulés) serait responsable, selon des sources citées par la presse, d’un tiers de la dette de l’État. Les pertes techniques atteignent 15 % de la production, le piratage demeure au niveau de 23 %.

14Ces dysfonctionnements ont une dimension régionale (fig. VII-8b). Beyrouth ne connaît pratiquement pas le rationnement, ce qui est l’expression d’un choix clair, en termes de protection de l’activité économique et de l’image du Liban. À l’inverse, le Liban-Sud ne reçoit pas plus de 20 heures de courant par jour en moyenne en 2004. Au jour le jour, la situation est plus pénible que ne l’expriment les moyennes (fig. VII-8c). Régulièrement, au moment des fortes chaleurs, ou en plein hiver, l’excès de la demande, ou une pénurie de carburant pour cause d’impayés, se traduit par des délestages. Alors que Beyrouth est à peine touchée, certaines régions restent pendant plusieurs jours privées de courant. Le recours aux générateurs reste partout une nécessité coûteuse que tous les ménages ne peuvent se permettre.

Figure VII-6 : Les investissements dans l’électricité.

Figure VII-6 : Les investissements dans l’électricité.

Figure VII-7 : Production et consommation d’électricité au Liban.

Figure VII-7 : Production et consommation d’électricité au Liban.

Figure VII-8 : Le rationnement électrique.

Figure VII-8 : Le rationnement électrique.

La politique des déplacés

15La politique des déplacés est l’un des volets les plus spécifiques de l’action du gouvernement libanais au sortir de la guerre. Il n’existe pas de données publiques qui permettent d’en avoir une vision globale, et l’analyse proposée ici n’est que partielle. L’action du Conseil du Sud n’est pas documentée. Hormis un bilan partiel publié en 1997, celle du ministère des Déplacés souffre également de son manque de transparence. Entre 1992 et 1997, les crédits engagés se sont montés à 2,5 milliards de dollars et, de 1997 à 2002, 500 millions. Depuis lors, les dépenses ont été négligeables. L’action de ce ministère englobe plusieurs volets. Dans plusieurs villes, notamment à Tripoli, la Caisse des déplacés est un véritable aménageur et intervenant immobilier à grande échelle, qui s’occupe de la reconstruction et de la réhabilitation des quartiers détruits. Ailleurs, la politique de soutien au retour et de subvention à la réhabilitation de logements, dans les villages, constitue l’essentiel de sa politique, et c’est elle qui fait ici l’objet de l’analyse. L’ambition d’être un acteur du développement économique local a eu peu de traduction sur le terrain.

16L’originalité de la politique des déplacés repose sur l’affirmation d’un droit au retour. Dans les villages de la montagne libanaise ici considérés, le retour est conditionné par une procédure collective de réconciliation entre communautés, qui vaut effacement des responsabilités pénales pour les exactions commises. Globalement, ces réconciliations ont aujourd’hui été mises en œuvre dans la plupart des villages. Localement, certains contentieux n’ont pu être résolus et les tensions demeurent très vives. Selon l’Institut libanais pour le développement économique et social (ILDES), une ONG d’obédience maronite, 22 villages sur 148 dans les caza de Baabda, Aley et du Chouf, soit 15 %, n’enregistraient en 2003 aucun retour en raison de tels contentieux ou du retard de paiement des indemnités par la Caisse des déplacés.

17En 1997, à l’issue de la première phase d’application de cette politique et selon le seul bilan publié, les données montrent que les régions du sud du Mont Liban, ainsi que Beyrouth, ont bénéficié d’un traitement prioritaire de la part des autorités (fig. VII-9a) : 35 % des déplacés sont concernés. En revanche, dans le caza du Metn où les déplacements étaient très nombreux (plus de 16 000 familles), seuls 4,2 % des logements sont concernés par le processus. Walid Jounblatt, chef druze de la Montagne, plusieurs fois ministre des Déplacés durant cette période, utilise ce levier en vue de renforcer son assise locale, notamment auprès des chrétiens dont la milice qu’il dirigeait a contribué à l’exode durant la guerre. Il a tenu à répartir les aides à la fois aux familles chrétiennes déplacées et aux familles druzes qui les ont remplacées et, parfois même, ont été à l’origine de leur déplacement forcé. Ainsi, au Chouf, le nombre de bénéficiaires des indemnités d’évacuation pour libérer des logements squattés est supérieur au nombre de familles réfugiées. À Aley et à Beyrouth, les bénéficiaires de cette indemnité sont bien plus nombreux, proportionnellement, qu’à Baabda ou encore au Metn (fig. VII-9b). La politique des déplacés, entachée d’arbitraire et de pratiques clientélistes, a suscité de nombreuses polémiques. Dans la capitale, le déplacement des squatters du centre-ville de Beyrouth a fait l’objet d’une négociation serrée entre les partis chiites et Rafic Hariri, alors Premier ministre, en vue de garantir le lancement du projet de reconstruction. Le nombre de bénéficiaires et le montant de leurs indemnités ont été très supérieurs aux estimations admises et aux normes pratiquées ailleurs.

Figure VII-9 (a et b) : La mise en œuvre de la politique des déplacés en 1997.

Figure VII-9 (a et b) : La mise en œuvre de la politique des déplacés en 1997.

18Quel bilan tirer de l’application de cette politique ? La publication récente d’une enquête de l’ILDES semble démontrer que, par-delà les « réconciliations », la réalité du retour est très faible et ne concerne qu’environ 20 % des familles initialement déplacées. Les différences régionales sont flagrantes (fig. VII-10a).

19Dans les trois caza du Mont Liban sud, c’est le Chouf qui connaît le taux de retour le plus marqué. Aley et Baabda restent très en deçà. En tout état de cause, le retour y demeure très faible. Les villages de l’est de Saïda, où intervient le Conseil du Sud, se distinguent par un mouvement de retour élevé (fig. VII-10b). Cette situation semble liée aux travaux réalisés par cet organisme dans le contexte des élections de 1992. Dans la région de Jezzine, qui a souffert de l’occupation plus que de déplacements à proprement parler, le retour est également significatif, notamment à partir du retrait israélien, comme le montre la hausse entre 1999 et 2001.

Figure VII-10 (a et b) : Évolution du taux de retour par région (1992-2003).

Figure VII-10 (a et b) : Évolution du taux de retour par région (1992-2003).

20La carte détaillée montre que la géographie du retour présente des contrastes assez forts (fig. VII-11). Tout d’abord, outre les cas de Jezzine et de l’est de Saïda, les régions où le retour est le plus marqué sont plutôt situées sur le littoral, notamment à proximité de Beyrouth, comme dans le village symbole de Damour, détruit en 1976 par les milices palestiniennes. Dans la montagne, les situations sont diverses. Des villages chrétiens comme Bhamdoun bénéficient du retour, mais d’autres, souvent plus mixtes, sont moins concernés.

21Deux facteurs explicatifs se conjuguent. La dimension économique est essentielle. En l’absence de politiques de développement local en direction de l’agriculture ou du tourisme, il n’existe aucun moyen véritable d’inverser ce qui, au bout du compte, apparaît comme un exode rural accéléré et dramatique sans retour possible. Il est ainsi significatif que les pratiques de villégiature durant l’été ou les visites de fin de semaine soient importantes, notamment du fait des jeunes. L’ancienne demeure familiale devient alors résidence secondaire. Le retour plus massif dans des secteurs bien reliés à Beyrouth, comme Bhamdoun ou Damour, se comprend alors aussi comme une forme d’inclusion dans un marché du travail plus vaste ou comme une forme de périurbanisation.

22Le deuxième élément a trait aux errements de la politique des déplacés et aux plaies confessionnelles toujours ouvertes, mais aussi à géométrie variable. Malgré les proclamations du leader Walid Jounblatt en faveur du retour, et la réconciliation scellée en grande pompe avec le patriarche maronite en 2001, la situation est mitigée sur le terrain, où les indemnités tardent à être versées. Dans les zones mixtes, le retour est souvent plus faible (comparer les fig. VII-11 et VII-12) De surcroît, on peut se demander si le retour des chrétiens n’a pas été favorisé dans des secteurs où d’autres communautés, en particulier la population chiite en expansion de la banlieue sud, risquaient de s’étendre, comme cela s’est produit dans la plaine de Hadath. Le retour de chrétiens et la politique de rétention foncière qu’ils sont encouragés à pratiquer par les autorités religieuses joueraient alors à la manière d’un tampon.

Figure VII-11 : Le taux de retour au Mont Liban sud.

Figure VII-11 : Le taux de retour au Mont Liban sud.

Figure VII-12 : La proportion des chrétiens dans les villages de la montagne.

Figure VII-12 : La proportion des chrétiens dans les villages de la montagne.

Le cas de Damour

23Le cas de la ville de Damour montre à une échelle plus fine les mécanismes à l’œuvre dans le retour des réfugiés. Sur ce territoire restreint viennent se superposer des logiques différentes, certaines héritées de conflits communautaires anciens dont l’une des manifestations fut les événements de 1976, et d’autres plus nouvelles, en relation avec la métropolisation de Beyrouth et l’attrait que représente la dernière plaine littorale encore préservée pour la promotion immobilière et touristique.

24Damour est à l’origine la principale localité chrétienne sur le tronçon littoral entre Beyrouth et Saïda. Cette localisation hautement géopolitique lui a été fatale pendant la guerre civile, puisqu’elle représentait un verrou sur la principale voie de ravitaillement des forces palestiniennes en direction du Liban-Sud. En 1976, en représailles au siège et aux massacres des camps palestiniens de Beyrouth-est, de nombreux habitants furent tués et quelque 600 bâtiments détruits. Le retour des déplacés a commencé en 1994. Après une première phase de reconstruction jusqu’en 1998, le tarissement du financement de la Caisse des déplacés se fait sentir, dans un contexte libanais de récession qui annonçait la fin de la phase de reconstruction.

25La reconstruction de Damour ne se fait ni à l’identique de l’ancien, ni dans le respect de la réglementation urbaine telle qu’autorisée par le schéma directeur décrété en 1968. Au contraire, la loi du retour de 1994 exempte les habitants de la présentation d’un permis de construire. Les nouvelles constructions, des immeubles de 4 à 5 étages, s’implantent dans les parcelles de manière radicalement différente de celle des anciennes demeures. Des empiètements sur le domaine public et sur les parcelles adjacentes sont même visibles. Mais d’une manière générale, la reconstruction a été circonscrite au périmètre antérieur de la ville et la tache urbaine s’est peu modifiée entre 1975 et 1998 (fig. VII-13 et VII-14).

Figure VII-13 : Damour : la croissance du bâti.

Figure VII-13 : Damour : la croissance du bâti.

Figure VII-14 : Damour : morphologie urbaine de la reconstruction.

Figure VII-14 : Damour : morphologie urbaine de la reconstruction.

26Le parcellaire a subi une transformation sensible et le foncier de Damour a été l’objet de visées antagonistes, témoignant de la tension entre l’extension métropolitaine et les enjeux géopolitiques et confessionnels (fig. VII-15). De nouveaux lotissements sont apparus, surtout sur les collines avoisinantes de Mechref, où s’étend un vaste quartier fermé de villas. Les promoteurs privés ont acquis environ 10 % des surfaces de la circonscription foncière. Le waqf maronite en possède 8 %, principalement situés dans la plaine agricole. Un projet balnéaire, destiné à capter la clientèle originaire de la capitale toute proche sur une plage de sable encore non exploitée, y était prévu. Mais la municipalité et le druze Walid Jounblatt ont uni leurs forces pour s’y opposer : la défense de la vocation agricole de ce secteur se combine avec le souci, de la part du chef druze, de préserver l’intégrité de la porte d’entrée de son fief, le Chouf.

Figure VII-15 : Damour : structure de la propriété foncière.

Figure VII-15 : Damour : structure de la propriété foncière.

Damour – Activité immobilière dans une ville martyre de la guerre du Liban.

Damour – Activité immobilière dans une ville martyre de la guerre du Liban.

Photo Éric Verdeil, mars 2003.

La reconstruction de Beyrouth

27La reconstruction de Beyrouth est l’un des chantiers majeurs auxquels s’est attelé le gouvernement libanais. La ville et ses banlieues ont subi des dommages très élevés en tant que champ d’affrontement parmi les plus importants. La capitale est aussi le moteur économique du pays, et la relance de l’activité était une condition essentielle du redressement national. La reconstruction et la réconciliation dans cette ville qui, au contraire des régions cloisonnées, appartient à tous les Libanais, selon la formule de l’écrivain Ahmad Beydoun, constituent un enjeu symbolique essentiel.

28La reconstruction de Beyrouth a été préparée durant la guerre par plusieurs documents de planification. Un schéma directeur terminé fin 1986 par une équipe franco-libanaise proposait des options ambitieuses. Il réaffirmait l’unité de l’agglomération à travers la reconstruction du centre et une politique visant à construire des transports en commun. Des centres secondaires devaient structurer la croissance entamée durant la guerre.

29L’enchaînement des projets à la reconstruction a opéré une sélection des options présentées en altérant la cohérence prévue (fig. VII-16). L’État a favorisé les outils du développement économique : le port a été réhabilité et un nouvel aéroport d’une capacité de 6 millions de passagers, avec une nouvelle piste en mer, a remplacé l’ancien. Divers projets d’équipements ont été lancés : cité sportive, hôpital universitaire, campus de l’Université libanaise, achevé en 2005. De grands projets urbains ont également été lancés : reconstruction du centre-ville, remblais sur le littoral de la banlieue nord, vaste programme de restructuration et de réhabilitation de la banlieue sud de Beyrouth, principal site de quartiers irréguliers de la capitale. Entre ces sites, le réseau autoroutier a été modernisé et étendu, en particulier par de nouvelles pénétrantes.

Figure VII-16 : Les principaux projets d’aménagement à Beyrouth.

Figure VII-16 : Les principaux projets d’aménagement à Beyrouth.

30Plusieurs volets sont restés en suspens, faute de financements publics ou d’investisseurs. Parmi les projets de reconstruction des zones touchées, la ligne de démarcation n’a fait l’objet que de mesures d’urgence pour déblayer les immeubles dangereux. Dans la banlieue sud, les tensions politiques, combinées au manque de fonds, ont limité les réalisations aux routes, au détriment des logements sociaux prévus. L’aménagement des centres secondaires n’a pas connu le début d’études opérationnelles. La partie sud des remblais, prévue pour accueillir notamment une station d’épuration, a été ajournée jusqu’à la mise au point d’un montage financier. Dans le domaine des transports, la réalisation du périphérique et de l’autoroute vers Damas a été reportée. Enfin, hormis le réseau de bus publics, peu fonctionnel, aucun transport collectif en site propre n’a vu le jour.

31Au total, les réalisations ne sont pas négligeables et ont permis l’amélioration de la vie quotidienne. Mais les dimensions sociales ont été clairement laissées de côté : la reconstruction de la plus grande partie de la ville a été laissée aux investisseurs privés. Beaucoup d’habitants n’ont eu d’autre choix que de vendre leurs vieux immeubles décatis pour s’installer en banlieue.

Quartier d’architecture de l’époque du Mandat français réhabilité, dans le centre-ville de Beyrouth. Au fond, les ordures en voie de retraitement pour l’aménagement d’un vaste remblai sur la mer.

Quartier d’architecture de l’époque du Mandat français réhabilité, dans le centre-ville de Beyrouth. Au fond, les ordures en voie de retraitement pour l’aménagement d’un vaste remblai sur la mer.

Photo Éric Verdeil, avril 2006.

La reconstruction du centre-ville

32Le projet de reconstruction du centre-ville est l’icône de la renaissance de la ville et mérite qu’on se penche sur les intentions qui l’animent et l’avancement du programme.

33La reconstruction a été confiée à une société foncière privée, Solidere, au capital constitué pour les deux tiers des ayants droit et pour un tiers d’investisseurs extérieurs. La mission de la société est de réaliser les travaux conformément à un schéma approuvé par les autorités, de lotir et de vendre les terrains, sauf ceux récupérés par les anciens propriétaires et les bâtiments cultuels. Le projet a suscité de nombreuses controverses, en raison de l’expropriation des ayants droit, d’indemnisations jugées insuffisantes et de l’ampleur des démolitions au détriment d’un tissu urbain traditionnel et des vestiges archéologiques. Le principal artisan et promoteur du projet était Rafic Hariri, homme d’affaires qui devint, en 1992, Premier ministre dans une atmosphère de confusion d’intérêts.

34Les destructions dans le centre-ville étaient très importantes. Toutefois, les démolitions allèrent bien au-delà et débouchèrent, en plusieurs étapes, sur une véritable table rase, en vue d’un projet à l’orientation très moderniste : 80 % des anciens bâtiments ont été rasés (fig. VII-17). La contestation menée par des intellectuels a conduit à la sauvegarde d’une centaine de bâtiments historiques de plus qu’initialement prévu. Une surface importante est gagnée sur la mer. Ce remblai est formé par le retraitement des ordures rejetées en mer durant le conflit.

Figure VII-17 : La reconstruction du centre-ville : les démolitions.

Figure VII-17 : La reconstruction du centre-ville : les démolitions.

35Le programme vise à construire 4,7 millions de mètres carrés, soit le triple de l’existant avant la guerre. Les fonctions connaissent une grande mutation. Symboles de la mixité sociale de ce centre, les souks traditionnels et leurs petits métiers, laminés par la guerre, sont éliminés au profit des activités de bureaux, du commerce de luxe, de l’hôtellerie. Le programme n’est qu’indicatif, la gestion du projet devant s’adapter à la conjoncture qu’on espère très prospère. (fig. VII-18).

Figure VII-18 : L’évolution du programme d’aménagement de Solidere et l’occupation du centre-ville avant la guerre.

Figure VII-18 : L’évolution du programme d’aménagement de Solidere et l’occupation du centre-ville avant la guerre.

36Le projet, après approbation et études de détail, est lancé en 1994. Il connaît divers ajustements témoignant des aléas politiques et des conflits de pouvoir entre Hariri et ses adversaires politiques. Ainsi, la construction de l’énorme mosquée de la place des Martyrs, qui écrase de sa masse la cathédrale maronite, n’était pas prévue dans le plan initial et n’a été rajoutée qu’en 2000 à la suite de surenchères confessionnelles, écornant quelque peu l’image d’une réconciliation exemplaire. Des modifications du projet ont permis l’extension du remblai. Au départ limité à 45 ha, celui-ci est passé à environ 64 ha aujourd’hui. (fig VII-19).

37Malgré une conjoncture économique et politique difficile entre 1998 et 2000, Solidere peut se targuer de nombreuses réussites (fig. VII-20). La première phase consistant en la somptueuse réhabilitation du quartier datant du Mandat est achevée. Ce quartier est devenu très animé par de nombreux commerces et restaurants. Les touristes des nouveaux hôtels contribuent à leur fréquentation, et y retrouvent de nombreux Libanais qui découvrent leur nouveau centre dans une mixité confessionnelle, sinon sociale, certaine. Les grandes manifestations politiques de l’année 2005 se sont tenues dans le centre. Tout autour, divers ensembles résidentiels se sont bien vendus. Après le 11 septembre 2001, de nombreux capitaux arabes ont été investis au Liban, et les ventes de la société atteignent un haut niveau. Début 2006, 90 % des terrains déjà aménagés seraient vendus, et les meilleures parcelles du remblai seraient réservées. Les bénéfices sont au rendez-vous (fig. VII-21).

Figure VII-19 : La reconstruction du centre-ville : le schéma directeur et ses évolutions.

Figure VII-19 : La reconstruction du centre-ville : le schéma directeur et ses évolutions.

Figure VII-20 : La reconstruction du centre-ville : l’avancement de la reconstruction début 2006.

Figure VII-20 : La reconstruction du centre-ville : l’avancement de la reconstruction début 2006.

Figure VII-21 : Les résultats annuels de Solidere.

Figure VII-21 : Les résultats annuels de Solidere.

38On peut aussi à bon droit souligner les limites de ces réalisations et une certaine lenteur dans l’avancement. La concession, au départ limitée à 25 ans, a été étendue pour 10 ans de plus. Une grande partie des terrains restent en attente d’investissements et sont utilisés pour le stationnement ou des usages temporaires. Sur le plan commercial, le grand projet des souks, une vaste galerie commerciale de 60 000 m², a pris plus de 5 ans de retard et doit faire face à la concurrence de nombreux autres projets en ville. La commercialisation des bureaux est importante et fait de Solidere l’acteur principal sur ce marché. Néanmoins, de nombreuses surfaces restent vides, en particulier dans la zone historique où le taux de vacance atteint 35 % en 2005 et où des conversions en logements de standing sont observées. La vente des parcelles ou des bureaux à des investisseurs, permise grâce à l’argent du Golfe, ne garantit pas qu’il y aura des utilisateurs in fine. L’utilisation du remblai, dont l’aménagement a coûté fort cher (230 millions de dollars), reste indécise. Un parc est prévu : Solidere aurait voulu y construire un circuit de Formule 1, vecteur de publicité et de droits télévisés, mais sans succès.

L’urbanisme

39À travers la couverture du territoire par les schémas d’urbanisme, l’enjeu réside dans la capacité de l’État à imposer son autorité et ses normes régulatrices. En 2000, en dehors des réserves naturelles qui constituent 2 % du territoire libanais, les plans d’urbanisme décrétés couvrent 10 % de ce territoire. La figure VII-22 fournit un aperçu de l’avancement des travaux entrepris par la Direction générale de l’urbanisme (DGU) depuis le milieu des années 1960 jusqu’en 2000, en subdivisant les schémas directeurs en fonction de leur date d’approbation par décret. Ainsi, la totalité des villes côtières et l’essentiel des villes intérieures et des centres de villégiature étaient réglementés avant 1980, alors que la plupart des schémas directeurs décrétés après 1990 concernent surtout des amendements mineurs de plans antérieurs. Seuls 14 secteurs, auparavant non réglementés, ont fait l’objet d’un plan décrété.

40Cette carte permet de visualiser la part de l’urbanisation (en gris) qui s’est produite en dehors des schémas directeurs (plus de 60 % de l’ensemble des zones urbaines). On peut l’interpréter comme le signe de la difficulté de la DGU à accompagner le développement urbain : son effort s’est concentré sur les deux axes principaux d’urbanisation que sont le linéaire côtier et le corridor urbain constitué par la route de Damas. Autour de ces deux axes s’est formée, pendant et après la guerre, une deuxième couronne d’urbanisation située en dehors des enveloppes des schémas directeurs. C’est le cas des agglomérations de Barja-Chhim au Chouf, du sud-est de Saïda, du moyen Metn (Kornet Chehwan) et des arrière-pays du Kesrouan (Ghazir) et de Jbeil. Ces nouvelles agglomérations, essentiellement résidentielles, ont pour dénominateur commun leur proximité des axes autoroutiers et donc des centres urbains (Beyrouth-municipe, Saïda, Jounieh, Jbeil, etc.), une vue et un climat attractifs. Elles bénéficient en outre d’une réglementation urbaine moins restrictive que dans les zones adjacentes centrales assujetties aux schémas directeurs, puisqu’elles ne dépendent que de la loi de la construction qui autorise des bâtiments de trois étages. Ce qui explique l’engouement de la promotion immobilière et des classes moyennes pour de telles implantations.

Figure VII-22 : L’encadrement de l’urbanisation par les schémas directeurs (SD).

Figure VII-22 : L’encadrement de l’urbanisation par les schémas directeurs (SD).

41En médaillon dans la figure, on a superposé aux zones décrétées de la carte précédente (zones en rouge) celles qui ont été approuvées uniquement par le Conseil supérieur de l’urbanisme (CSU). Ceci révèle l’ampleur des obstacles auxquels se confronte la réglementation urbaine. Les zones en bleu sont celles approuvées par le CSU, mais qui restent dans l’attente d’un décret ministériel. Leur part non négligeable est révélatrice des résistances locales, celles des élus locaux et des propriétaires terriens, qui font obstacle à leur mise en application en usant de leur influence auprès du pouvoir exécutif. Cette résistance s’explique par plusieurs raisons. L’un des principaux effets des plans d’urbanisme est de réduire les coefficients d’exploitation par rapport à la loi de la construction, et donc d’entraîner la baisse du prix des parcelles touchées. En contrepartie, ils ne proposent pas une vision et des moyens de développement économique en alternative à la valeur-refuge qu’est devenue la spéculation foncière et immobilière. Si la réglementation peut entraîner une baisse de la densité autorisée, elle ne peut pour autant totalement interdire la construction sur les terrains agricoles ou naturels. Dans la mesure où l’État n’a aucune politique de protection des ressources agricoles ou naturelles, les propriétaires veulent maintenir la valeur marchande de leur terrain menacée par la réglementation.

42Il en résulte une méfiance de plus en plus exacerbée entre l’État central et l’échelon local (collectivités et ayants droit divers) qui, dans une pure logique NIMBY (Not In My Back Yard ou « pas dans mon jardin »), voit d’un mauvais œil toute mise sous étude de sa région, et ceci indépendamment du contenu et de la finalité réelle de cette étude. De son côté, l’administration centrale s’isole de plus en plus en évitant de mettre en place des mécanismes de concertation, voire d’information, qui pourraient aider à une meilleure réception de ses plans par le niveau local.

43En 2003, l’article 17 de la loi de construction et d’urbanisme de 1983 a été amendé (loi 10841/03). Cet amendement, qui a été confirmé par le nouveau Code de la construction promulgué en 2004, revoit à la baisse les anciens coefficients d’exploitations et surtout découpe les zones non réglementées en zones d’estivage, zones habitées et non habitées, agricoles et vallées. L’élément nouveau est que dans le cas des trois dernières zones, la construction est interdite sauf autorisation de la DGU. Il est encore prématuré d’évaluer l’impact de la nouvelle loi, mais elle constitue déjà une évolution importante par rapport à l’ancienne norme.

Les nouveaux chantiers de l’aménagement et du développement

Figure VII-23 : Les principes de structure urbaine du SDATL.

Figure VII-23 : Les principes de structure urbaine du SDATL.

44Une volonté de reprise en main du développement urbain s’est manifestée à travers la mise en place du schéma d’aménagement du territoire libanais (SDATL), dont les recommandations préconisent une refonte de l’urbanisme au Liban, tant aux niveaux réglementaire et juridique qu’opérationnel. Il propose également des principes de structuration du territoire destinés à guider les investissements publics. Il cherche à promouvoir une urbanisation plus économe en espace et plus respectueuse de l’environnement, notamment sur le littoral et en montagne. Il cherche par ailleurs à renforcer certains pôles régionaux sans saupoudrer les ressources publiques ni porter atteinte à l’unité nationale. Ce document n’a pas eu de traduction juridique, même s’il constitue pour les administrations une référence inspirant certaines de leurs actions.

45L’un des reproches adressés aux auteurs de ce plan est de reproduire la méfiance traditionnelle de l’administration centrale envers les échelons infranationaux, alors même qu’une véritable fièvre du local s’est emparée du Liban depuis la seconde moitié des années 1990. Peu avant les premières élections municipales tenues en 1998 après une trentaine d’années d’interruption, le jeune ministère de l’Environnement a commencé par tenir compte de l’échelon local dans ses projets, en transposant diverses démarches promues à l’échelle internationale (comme les agendas 21). Au sein du ministère, devenu un véritable QG des bailleurs de fonds internationaux, plusieurs projets alliant développement durable, approche participative et protection de l’environnement verront le jour, comme le projet LIFE (Local Initiative Facility for Urban Environment), PAC (Programme d’aménagement côtier), et plus récemment SEA (Strategic Environmental Assessment). Ces projets, malgré leurs ambitions, ont souffert de leur faible prise en compte par les autres administrations centrales, notamment par le CDR sans le parrainage duquel il est très difficile de frayer son chemin dans les dédales de l’administration libanaise.

46Depuis les élections municipales de 1998, les municipalités elles-mêmes, séparément ou regroupées dans des fédérations, ont tenté de prendre en charge le développement de leur localité, en tissant des liens avec l’extérieur à travers des conventions de jumelage ou en intégrant des réseaux interrégionaux principalement français et européens. Mais le ministère de l’Intérieur et des Affaires municipales a veillé à garder ces activités sous contrôle, n’hésitant pas à geler des fonds alloués pour freiner l’émancipation des municipalités de l’influence centrale.

47Plus récemment, deux projets d’envergures inégales ont vu le jour (fig. VII-24). Le premier est le projet CHUD (Cultural Heritage and Urban Developement), conçu et financé par la Banque mondiale et piloté par le CDR pour le compte du ministère de la Culture. Lancé en 2003, il concerne cinq villes historiques secondaires : Saïda, Tripoli, Tyr, Baalbek et Byblos, pour un budget de 62 millions de dollars. Outre l’intérêt porté aux villes secondaires plutôt qu’à la capitale, ce projet témoigne de nouvelles priorités, à travers une approche du patrimoine intégrant les dimensions socio-économique et urbaine, et appelant à une prise en charge directe des collectivités locales. Il s’agit d’une première au Liban.

Figure VII-24 : Les nouveaux horizons de l’aménagement : localités concernées par les projets CHUD et ARAL.

Figure VII-24 : Les nouveaux horizons de l’aménagement : localités concernées par les projets CHUD et ARAL.

48Un autre programme ambitieux par son échelle, quoique plus modeste dans les fonds alloués, est le programme d’Assistance à la réhabilitation de l’administration libanaise (ARAL). Lancé en 2004, ce programme est entièrement financé et élaboré par la Commission européenne, en lien avec le ministère à la Réforme administrative et le CDR. Il vise notamment à aider les municipalités à élaborer des projets de développement local. Douze regroupements de municipalités, s’étendant sur 14 % du territoire libanais, sont concernés (fig. VII-24). L’originalité d’ARAL réside dans sa prise en compte d’un échelon régional inexistant jusqu’alors au Liban, signe de l’application de conditions émanant de l’Union européenne. Le choix des regroupements pilotes et leur découpage indiquent toutefois que ces conditions ont pris en compte les facteurs politiques locaux. Ainsi, la configuration en peau de léopard du regroupement de Zghorta suggère la recherche d’une homogénéité communautaire et politique dans la délimitation de ces zones.

49Le renouvellement des politiques locales de développement reste suspendu à plusieurs incertitudes. La plus importante concerne l’étendue du financement consenti par l’Union européenne. D’autre part, dans le cas d’ARAL comme dans celui de CHUD, la réelle volonté d’ancrage territorial, qui se manifeste à travers la constitution d’équipes locales pour accompagner la mise en place des projets et prendre en charge le suivi auprès des municipalités et des bailleurs de fonds, pourra-t-elle se pérenniser ?

50Ce bref aperçu des chantiers du développement au Liban ne s’arrête pas sur l’action de plus en plus visible des ONG locales, dont certaines sont devenues de véritables institutions au fil des années avec des budgets conséquents mis à leur disposition et leur intégration au réseau mondial de l’aide au développement. Au final, toute cette ébullition témoigne de la complexification des enjeux et de l’interdépendance des échelles et des intervenants tant locaux et nationaux qu’internationaux.

Espace naturel préservé – La forêt de cèdres de Tannourine, dans la montagne du Nord, est protégée par son statut de réserve naturelle.

Espace naturel préservé – La forêt de cèdres de Tannourine, dans la montagne du Nord, est protégée par son statut de réserve naturelle.

Photo Laetitia Démarais, mars 2007.

Table des illustrations

Titre Figure VII-1 : Le schéma de polarisation de l’IRFED.
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Titre Figure VII-2 : La répartition sectorielle des investissements de la reconstruction.
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Titre Figure VII-3 : Distribution régionale des investissements de la reconstruction.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/423/img-3.png
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Titre Figure VII-4 : Distribution régionale comparée des investissements et de la population.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/423/img-4.png
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Titre Figure VII-5 : Les routes.
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Titre Figure VII-6 : Les investissements dans l’électricité.
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Titre Figure VII-7 : Production et consommation d’électricité au Liban.
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Titre Figure VII-8 : Le rationnement électrique.
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Titre Figure VII-9 (a et b) : La mise en œuvre de la politique des déplacés en 1997.
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Titre Figure VII-10 (a et b) : Évolution du taux de retour par région (1992-2003).
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Titre Figure VII-11 : Le taux de retour au Mont Liban sud.
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Titre Figure VII-12 : La proportion des chrétiens dans les villages de la montagne.
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Titre Figure VII-13 : Damour : la croissance du bâti.
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Titre Figure VII-14 : Damour : morphologie urbaine de la reconstruction.
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Titre Figure VII-15 : Damour : structure de la propriété foncière.
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Titre Damour – Activité immobilière dans une ville martyre de la guerre du Liban.
Crédits Photo Éric Verdeil, mars 2003.
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Titre Figure VII-16 : Les principaux projets d’aménagement à Beyrouth.
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Titre Quartier d’architecture de l’époque du Mandat français réhabilité, dans le centre-ville de Beyrouth. Au fond, les ordures en voie de retraitement pour l’aménagement d’un vaste remblai sur la mer.
Crédits Photo Éric Verdeil, avril 2006.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/423/img-18.jpg
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Titre Figure VII-17 : La reconstruction du centre-ville : les démolitions.
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Titre Figure VII-18 : L’évolution du programme d’aménagement de Solidere et l’occupation du centre-ville avant la guerre.
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Titre Figure VII-19 : La reconstruction du centre-ville : le schéma directeur et ses évolutions.
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Titre Figure VII-20 : La reconstruction du centre-ville : l’avancement de la reconstruction début 2006.
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Titre Figure VII-21 : Les résultats annuels de Solidere.
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Titre Figure VII-22 : L’encadrement de l’urbanisation par les schémas directeurs (SD).
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Titre Figure VII-23 : Les principes de structure urbaine du SDATL.
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Titre Figure VII-24 : Les nouveaux horizons de l’aménagement : localités concernées par les projets CHUD et ARAL.
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Titre Espace naturel préservé – La forêt de cèdres de Tannourine, dans la montagne du Nord, est protégée par son statut de réserve naturelle.
Crédits Photo Laetitia Démarais, mars 2007.
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© Presses de l’Ifpo, 2007

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