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Beyrouth et ses urbanistes

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Eric Verdeil

Chapitres

Chapitre 11 - L’État et l’urbanisme à la veille de la guerre civile

Texte intégral

1L’urbanisme et l’aménagement spatial, un temps placés parmi les priorités du régime, ont en fait été rapidement délaissés et plusieurs des grands projets d’aménagement beyrouthin, au centre-ville comme dans les banlieues, ont été abandonnés ou, à tout le moins, retardés. Le bilan de l’application des nouveaux outils de contrôle et de planification de l’urbanisation mis en place et élargis sous la présidence de Fouad Chéhab et à sa suite, a mis en évidence les accommodements avec les intérêts des propriétaires fonciers et des promoteurs. L’élection de Sleimane Frangieh comme président de la République en 1970 contre Elias Sarkis, l’ancien conseiller de Chéhab, consacra la défaite du courant chéhabiste. Fouad Chéhab mourut en 1973. Dans le nouvel équilibre des forces politiques, l’intervention de l’État dans la régulation de l’économie et le volontarisme en matière d’aménagement n’avaient plus guère de place.

2Cette marginalisation était relativement paradoxale, car l’administration de l’urbanisme, animée par des ingénieurs partisans des politiques chéhabistes, commençait à se structurer et à développer de nouveaux projets. De même, Henri Eddé, architecte et urbaniste, figure centrale de la mobilisation des ingénieurs au service du développement, fut appelé en 1970 comme ministre des Travaux publics, avec tutelle sur l’urbanisme.

3Ce chapitre examine l’aménagement urbain dans cette fin de période à travers trois focales : le passage au ministère d’Henri Eddé ; les politiques urbaines dans le domaine de l’habitat populaire, des quartiers non-réglementaires et de l’aménagement de zones industrielles ; et enfin le regard des responsables administratifs de l’urbanisme sur cette politique et les nouveaux projets de la direction générale de l’urbanisme.

Henri Eddé, urbaniste et ministre dans le contexte de la fin du chéhabisme

La fin du chéhabisme

4De la présidence de Charles Hélou à celle de Sleimane Frangieh, les rapports de force politiques s’inversèrent, dans un contexte régional marqué par la guerre des Six-Jours et par la montée de la résistance palestinienne comme question politique centrale. La nomination d’Henri Eddé au poste de ministre des Travaux publics du premier gouvernement de la mandature de Sleimane Frangieh, dans un cabinet de technocrates, illustrait la volonté de poursuivre une politique de réformes, qui aboutit toutefois très vite à une impasse politique.

  • 1  Ingels, 1999, p. 111-116 pour ces analyses.

5La présidence de Charles Hélou (1964-1970) s’inscrivit dans un premier temps sous les auspices de la continuité avec celle du général Chéhab auquel il succédait. Homme de lettres, soutien du général qu’il avait représenté comme ambassadeur, ayant occupé le poste de président du Conseil national du tourisme, Charles Hélou entendait poursuivre l’effort de réforme et de développement. Néanmoins, la faiblesse de ses alliances politiques le contraignit vite à diverses concessions conduisant à remettre en cause l’indépendance de son administration à travers une épuration administrative jugée comme partisane 1. Par ailleurs, au nom de l’augmentation des dépenses publiques (résultant notamment de la croissance numérique de la fonction publique), qui nécessitait le recours à l’emprunt, les ambitieux programmes de développement de l’IRFED furent abandonnés ou revus à la baisse, au risque de mettre en question leur cohérence. L’année 1967 accentua ces ruptures avec la période précédente. Les conséquences financières du krach de la banque Intra et celles de la guerre des Six-Jours renforcèrent ce freinage financier. Sur le plan politique, la guerre des Six-Jours favorisa l’émergence de la résistance palestinienne, de plus en plus active au Liban. Son implantation au Sud-Liban puis sa reconnaissance lors des accords du Caire en 1969, étaient ressenties comme une menace pour la souveraineté libanaise par une partie de la classe politique. Cela remit en cause les fragiles équilibres gouvernementaux et fit éclater l’alliance constitutive du chéhabisme entre les Phalanges libanaises et le parti socialiste progressiste. Rejoignant leurs anciens adversaires, ils se redistribuèrent en un camp libaniste et un camp progressiste pro-palestinien.

  • 2  Picaudou, 1989, p. 111.
  • 3  Dagher, 1995, p. 136 et p. 139.
  • 4  République libanaise, Ministère du Plan, Plan de développement sexennal.
  • 5  Kasparian, 1994. Robert Kasparian a fait toute sa carrière à la Direction centrale de la statistiq (...)

6Le mandat du président Sleimane Frangieh (1970-1976) est généralement considéré comme le retour à un système politique dominé par les patrons et structuré par les pratiques clientélistes. Le nouveau président, brutal chef d’un clan montagnard du Liban Nord, en était l’incarnation typique 2. Ses alliances politiques restreignaient considérablement ses marges de manœuvre réformatrices, comme le montra, en 1971, l’échec de deux tentatives de réformes. La première visait à relever des taxes de douanes pour financer des dépenses de développement, et la deuxième à limiter les marges des importateurs de médicaments qui profitaient de la mise en place de la sécurité sociale pour hausser le prix des médicaments. Leur abandon rapide traduisait la puissance des forces hostiles à la remise en cause du statu quo 3. Plusieurs autres mesures s’inscrivirent cependant dans la continuité de la politique d’intervention et de planification héritière du chéhabisme. Ainsi, fut lancé en 1972 un plan de développement sexennal 4 : cela indiquait, malgré leur fragilisation, la poursuite du travail des administrations créées durant la décennie soixante, en l’occurrence, celles du Plan, et en particulier celle de la direction de la statistique 5.

  • 6  Picaudou, 1989, p. 111. L’expression de gouvernement de la société civile serait d’ailleurs préfér (...)
  • 7  Eddé, 1997, p. 76-77, cite un autre exemple : le médecin Émile Bitar fut nommé ministre de la Sant (...)

7C’est dans ce contexte que fut mis en place le premier gouvernement du mandat Frangieh, qui rassemblait sous l’autorité de Saëb Salam, une équipe extraparlementaire désignée sous le terme de « gouvernement de technocrates » 6. Une telle combinaison permit au nouveau président, élu in extremis et encore peu sûr de ses alliances, de gagner du temps. Le récit de la composition de l’équipe gouvernementale par Henri Eddé montre que la compétence technique n’était pas le premier souci des présidents de la République et du Conseil : les places étaient attribuées en fonction des exigences confessionnelles. Ce n’est qu’à la suite d’un échange avec un Chiite, Jafar Charafeddine, désireux de s’occuper des ressources hydrauliques, que Henri Eddé troqua ce poste auquel il était destiné contre celui des Travaux publics et des Transports, plus accordé à ses capacités et à son désir 7.

  • 8  Entretien avec Dimitri Trad, 23 novembre 2001.
  • 9  1964 : cabinet Oueini : économie nationale et plan ; 1964-1965 : même charge sous Charles Hélou ; (...)
  • 10  Il regrettait d’ailleurs de n’avoir pas été ministre aux bons moments (entretien, 21 octobre 1998)
  • 11  Voir en particulier les références suivantes où Joseph Naggear est mentionné comme conseiller : Na (...)

8Ce n’était pas la première participation d’un ingénieur au gouvernement. Avant lui, Georges Naccache avait occupé cette fonction sous la présidence de Charles Hélou. Toutefois, autant qu’à sa compétence technique, il devait son poste à son soutien au général et à sa position influente de patron de presse. La fonction de directeur du journal L’Orient, tout acquis au chéhabisme, en faisait un allié véritablement politique. Farid Trad avait été ministre le temps d’un petit mois, en septembre 1958, dans le premier cabinet de l’époque Chéhab avant de se récuser, peu intéressé par l’action politique 8. Le plus notable des ministres ingénieurs était Joseph Naggear, qui fut quatre fois ministre, à la fin du mandat Chéhab et sous la présidence de Charles Hélou. Comme ministre du Plan, charge qu’il exerça à trois reprises 9, son action ne fut pas révolutionnaire 10. Il accompagna certes la structuration de cette administration et favorisa certaines mesures en faveur de l’industrie. Le développement de cette dernière fut sa priorité, au Plan comme dans ses fonctions au CNRS. Dans le même temps, il tenta de faire établir par ses services un plan d’aménagement du territoire, mais sans grand résultat. Ici, son influence paraît davantage de nature personnelle qu’institutionnelle : il est ainsi cité dans deux rapports au tournant des années soixante-dix, et la vision du territoire qui y est exposée rappelle les idées qu’il défend 11. Malgré son intérêt pour les questions d’urbanisme, ses fonctions ministérielles ne lui offrirent donc pas l’opportunité d’intervenir directement dans ce domaine. À cet égard, l’expérience d’Henri Eddé est plus significative.

La brillante carrière d’un architecte

  • 12  Henri Eddé, dont la langue maternelle est le français, n’a vraiment appris l’arabe classique qu’en (...)

9L’homme qui devint ministre en 1970 était issu d’une famille représentative des élites modernes de Beyrouth, par opposition aux familles des cheikhs, descendants des vieilles familles « féodales » de la montagne ou des villes, qui composaient une autre fraction de l’élite qui prit les rênes du Liban indépendant après 1943. Ses deux parents faisaient partie de la communauté syro-libanaise qui avait émigré en Égypte pour profiter de la prospérité du Caire au cours du XIXe siècle. Camille Eddé, le père d’Henri, était avocat auprès des tribunaux mixtes : il était membre de cette élite occidentalisée et francophone 12 exerçant des professions libérales, qui occupait une fonction de pivot dans le monde levantin. La famille maintenait des liens réguliers avec le Liban, notamment par l’estivage. Elle s’y installa au moment du Mandat français, de sorte qu’Henri Eddé naquit à Beyrouth en 1923. La famille ne perdit pas pour autant ses attaches égyptiennes : la femme d’Henri Eddé était issue de la haute bourgeoisie de ce pays. La branche aînée de la famille Eddé fournit à la classe politique libanaise plusieurs brillants représentants, tels Émile Eddé, président de la République sous le Mandat français, et ses fils Raymond et Pierre, députés et ministres du Liban de l’indépendance. Le parti du Bloc national, qu’ils dirigèrent successivement, représentait une classe de financiers et de marchands favorables au libéralisme économique et politique, et s’illustra par son hostilité au chéhabisme.

  • 13  Sur ce contexte et l’œuvre de Henri Eddé, Arbid, 2002 ; Tabet, 1998, p. 94-104, 2001, p. 34-35.

10Henri Eddé choisit la voie des études scientifiques et techniques à l’École supérieure d’ingénieurs de Beyrouth, où il reçut l’enseignement de la section d’ingénieur civil. Diplômé en 1946, il compléta sa formation lors d’un séjour de deux années en France, où il travailla, dans le chantier de la reconstruction de la France après la Seconde guerre mondiale, pour le cabinet Labourdette. Ce fut pour lui l’occasion de se tourner vers l’architecture. De retour au Liban, il ouvrit une agence qui se développa progressivement, à la faveur de la prospérité tapageuse du pays. Au cours des années cinquante et soixante, Henri Eddé dessina plusieurs grands immeubles, notamment dans le centre-ville de Beyrouth, comme la banque Beyrouth-Riad et celle de l’Industrie et du travail ou le centre d’affaires Byblos, en collaboration avec Pierre al-Khoury. Ils illustraient résolument le style international, à une époque où l’architecture libanaise s’ouvrait à de multiples influences, non seulement des maîtres à penser européens et américains, mais également brésiliens. Le modernisme y était en voie d’acclimatation par le biais de nombreuses recherches d’architectes talentueux, parfois associés à des étrangers. La collaboration de Henri Eddé et de Michel Écochard pour un hôpital à Baabda en représentait un exemple 13.

  • 14  Les raisons de sa nomination dans cette fonction ne sont pas connues. Sa réputation comme architec (...)
  • 15  Voir chapitre 5.
  • 16  « Mon intérêt pour les affaires publiques et économiques m’avait conduit très tôt à m’inspirer des (...)
  • 17  Dans son autobiographie, Eddé se présente comme l’auteur de la proposition en faveur de l’introduc (...)
  • 18  Respectivement Al-Mouhandess, n°spécial, janvier 1966, p. 4-7 ; Al-Mouhandess, n° spécial, juillet (...)

11La notoriété professionnelle d’Henri Eddé ne tenait pas qu’à ses réalisations architecturales, mais aussi au nombre de ses engagements publics en matière de développement, d’aménagement et d’urbanisme. Dès 1959, il fut nommé au sein du Conseil de la planification et du développement 14, ce qui lui permit de suivre de près l’élaboration des politiques de développement chéhabiste. À cette occasion, il manifesta d’ailleurs ses réserves à l’égard des projets du général Chéhab, ou à tout le moins de ceux de l’IRFED, dont il mit durement en cause les compétences de quelques équipiers 15. Plus généralement, son hostilité se fondait sur le refus de toute remise en cause jugée trop radicale du modèle libéral de développement, théorisé par Michel Chiha, dont il se réclamait clairement 16. De ce point de vue, ses positions se rapprochaient de celles défendues par le Bloc national dans l’arène politique. À cette époque, Henri Eddé siégea également dans diverses commissions chargées d’étudier les réformes à entreprendre et les projets dans le domaine de l’urbanisme. À ce titre, il contribua aux discussions visant à la définition d’un nouveau code de l’urbanisme adopté en septembre 1962 et rédigé par le juriste français Louis Fougères 17. De même, il fut associé de près à l’élaboration du plan Écochard. Dès cette époque, il était l’un des brillants représentants de cette génération de jeunes architectes qui participèrent à l’établissement de plans d’urbanisme dans les principales localités du pays : il fut l’auteur, avec Georges Doumani, d’un plan pour Tripoli, remporta un concours pour Baalbek 18, planifia des aménagements touristiques littoraux à Byblos.

  • 19  Sur cette question, voir le chapitre 8.

12Auparavant, en 1961, il avait accédé à la présidence de l’Ordre des ingénieurs de Beyrouth. Succédant, à l’âge de trente-huit ans à Joseph Naggear, à Antoine Tabet et à Farid Trad, il faisait figure de jeune homme en comparaison de ces hommes mûrs. Élu après une « campagne à l’américaine », il était le représentant des jeunes et axa son programme sur la protection de l’exercice de la profession et son organisation, ainsi que sur une meilleure valorisation de l’architecte par rapport à l’ingénieur. Il n’hésita pas à ce titre à entrer en conflit avec l’État 19. Sous sa présidence, l’ordre libanais devint une composante importante de l’Union internationale des architectes. Henri Eddé, à la fin de ses fonctions au Liban, et en exerçant toujours sa profession dans ce pays, occupa plusieurs fonctions dans cette organisation, dont il devint en 1969 le secrétaire général. Il lutta alors pour favoriser la formation et les conditions d’exercice des architectes du tiers-monde. Parallèlement, il représenta le Liban au Comité de l’habitat et de l’habitation des Nations unies, dont il occupa un temps la présidence. Il s’efforça alors de proposer aux autorités libanaises la quintessence des mesures préconisées par cet organisme.

13Lorsqu’il fut appelé dans le ministère Salam en 1970, Henri Eddé avait déjà derrière lui un brillant parcours. Homme déterminé, ambitieux, à l’expression aisée, il était un professionnel reconnu en architecture et en urbanisme. Depuis 1959, il avait été associé de près à la plupart de grandes décisions concernant le développement économique et technique du pays. Ses expériences étrangères lui conféraient à la fois prestige et compétence. Autant de facteurs qui se combinaient avec sa proximité politique du Bloc national pour en faire un possible ministre.

Urbaniste et ministre : bilan d’une expérience

14L’action ministérielle d’Henri Eddé ne dura qu’un an et se termina en octobre 1971, par sa démission déposée pour contester les réductions budgétaires qui lui furent imposées en raison de l’incapacité du gouvernement à faire accepter son projet de hausse des recettes douanières (voir supra). Son département couvrait, outre les transports, l’ensemble des travaux publics. Le nouveau ministre s’attaqua prioritairement à des problèmes concernant l’architecture et ne touchant au domaine de l’urbanisme qu’indirectement. Une des grandes affaires de ce ministère fut la préparation de la nouvelle loi de la construction, adoptée le 13 septembre 1971.

  • 20  « ... architects of that period were struggling against the constraints of obsolete building regul (...)

15Datant de 1940, et très fréquemment amendée, l’ancienne loi était considérée comme périmée par nombre d’architectes. Aux yeux des représentants de cette profession, elle bridait leur créativité moderniste et empêchait les expérimentations souhaitables 20. Depuis la fin des années soixante, ils revendiquaient une législation plus flexible, notamment regardant la possibilité de monter en hauteur, de prendre du recul par rapport à la rue, etc. Il s’agissait d’accorder la réglementation aux principes modernes en architecture.

16Trois dispositions principales de la loi allèrent en ce sens. La première concernait la possibilité de ne pas construire de garages contre le paiement d’une taxe, dont la collecte devait permettre à la collectivité de financer des parcs collectifs de stationnement. La création de tels parcs était perçue comme la solution aux problèmes de stationnement en ville et cette facilité paraissait aller dans le sens de l’intérêt général, tout en ne contraignant pas l’architecte à insérer un garage souterrain dans un terrain dont la forme ou la topographie ne s’y prêtait pas aisément.

  • 21  El-Achkar, 1997, traite avec précision de ces différentes questions.

17La seconde disposition était plus importante. Elle systématisait des dispositions précédentes autorisant des reculs importants dans les parcelles afin de profiter des gabarits. Dans ce cas, la limite de hauteur devenait 40 m. Mais la loi allait plus loin en rendant possible la suppression des lignes d’enveloppe généralement admises et le dépassement des 40 m pour le cas de parcelles de grande taille, supérieures à quatre fois la surface minimale requise pour un lotissement, ceci dans la limite du coefficient d’exploitation. La troisième disposition dérivait de cette dernière : elle instituait des « grands ensembles ». Pour les parcelles supérieures à dix fois la surface minimale requise pour un lotissement, avec un minimum de 3 000 m², il devenait possible de s’affranchir de toutes les règles habituelles (gabarit, coefficient d’exploitation au sol, etc.) lorsque le projet était considéré comme remarquable par le Conseil supérieur de l’urbanisme, qui jugeait en toute liberté d’appréciation 21.

  • 22  Décret 2.347 du 8 août 1971.
  • 23  Comme le reconnaît Henri Eddé lui-même dans son livre : n.4, p. 83.
  • 24  « À propos de la nouvelle Loi du bâtiment », AM, n°21, mars 1972, p. 49.
  • 25  Voir République libanaise, Ministère du Plan, Plan sexennal de développement, 19 janvier 1972, 197 (...)

18Cette possibilité, comme la précédente, était également la systématisation de textes dérogatoires successifs prenant acte des évolutions technologiques ainsi que des pratiques souvent litigieuses de construction. De sorte que la loi s’accompagna d’une possibilité de régularisation des infractions, contre le paiement d’une amende, ce qui était une manière d’entériner de facto les pratiques irrégulières antérieures 22. En outre, une des caractéristiques de cette loi était que ses modalités d’application étaient fixées par décrets, par nature plus faciles à modifier en fonction de l’évolution des pratiques. Cette souplesse avait été souhaitée par le ministre et par l’ensemble de la profession. Mais elle permit aussi d’introduire plus facilement et plus discrètement des modifications allant dans le sens du laxisme, autrement dit permettant une exploitation effrénée 23. En outre, certains décrets laissaient entrevoir, dès leur rédaction, des possibilités de contournement. C’était le cas, mentionné par Al-Mouhandess, qui s’en indignait 24, des règles sur les balcons. Alors que leur surface était exclue de la surface totale constructible, une fermeture ultérieure du balcon aboutissait à augmenter abusivement la surface de l’appartement. La possibilité de construire des locaux réservés à certains usages dans l’espace des pilotis était également contestée, sachant que des abus concernant ces usages étaient prévisibles. Quant à la règle des 40 m, évoquée ci-dessus, elle fut critiquée au motif qu’elle encourageait en fait les constructeurs à atteindre cette limite, considérée abusivement comme un nouveau plafond. Bref, la tentative de rationalisation et de mise en conformité de la réglementation avec les exigences d’une pratique architecturale formellement ambitieuse se retrouva rapidement confrontée à ses limites par la spéculation foncière. L’administration elle-même reconnaissait d’ailleurs ce jeu sur les dérogations : dans le rapport de présentation du plan sexennal en 1972, étaient ainsi stigmatisées « les fréquentes dérogations aux règlements de construction en raison de la liberté quasi-totale à laquelle ont été habituées les propriétaires en matière d’utilisation du sol et leurs efforts, en général pour obtenir des coefficients d’occupation du sol plus élevés » 25.

  • 26  En 1974, le coefficient de fait est de 2,95 (Direction générale de l’urbanisme, Le centre-ville de (...)

19Une autre mesure de la loi de construction visait une rationalisation des pratiques existantes : elle fixait, pour les régions « non réglementées », autrement dit non soumises à un plan d’occupation des sols, les coefficients d’exploitation totale et d’occupation du sol, à respectivement 0,8 et 40%, le bâtiment ne devant pas dépasser trois étages. En un sens, cette mesure constituait un indéniable progrès par rapport à la situation précédente, puisqu’elle ramenait les constructions à des normes de densité moins extravagantes que par le passé, où seule s’appliquait la précédente loi de la construction dont les règles de gabarit, conçues pour la ville, n’avaient aucun sens en montagne. Toutefois, cette rationalisation entérinait la possibilité de construire sur tout le territoire du Liban, sans limitation quant à la taille des parcelles, avec une densité loin d’être négligeable, qui se rapprochait en fait de celle autorisée pour la zone des collines de Beyrouth (0,9). Une autre mesure de rationalisation de la loi de construction spécifique à la ville de Beyrouth procédait du même esprit. La zone 1 de la capitale, autrement dit le centre-ville commercial, n’avait pas été dotée, lors de la réglementation de zonage en 1954, de coefficient d’exploitation générale, seule l’ancienne loi de la construction, et ses dérogations successives, s’appliquant. Comme mentionné supra, le coefficient de facto autorisé pouvait atteindre environ 7. Le décret du 8 décembre 1971 fixa ce coefficient à 6, soit une légère réduction. Mais un tel coefficient signifiait surtout la possibilité d’une densité bien plus élevée que le tissu existant dans le centre-ville, alors même que ce dernier était d’ores et déjà très encombré, non pas seulement en raison de problème de stationnement, mais aussi de la concentration des activités qu’une densification ne manquerait pas d’accentuer. La mesure, sur le plan technique, n’avait donc pas la signification de statu quo que semble traduire la faible évolution du coefficient : elle favorisait la densification de ce secteur 26.

  • 27  Voir également Ingels, 1999 pour une appréciation de mesures administratives prises sur l’ensemble (...)

20En fait, cette mesure, comme l’ensemble de celles proposées dans la loi de la construction, ne faisait que systématiser et unifier dans un ensemble juridique homogène, un état de facto de la construction, qui correspondait aux pratiques existantes. Elle n’ajoutait pas de nouvelles contraintes et se caractérisait à la fois par une plus grande souplesse et par la régularisation des pratiques antérieures parfois irrégulières. Loin de ne correspondre qu’au désir de la profession architecturale d’une codification nouvelle, rationnelle et adaptée à de nouveaux modes constructifs et esthétiques, ces dispositions étaient aussi une réponse à l’exigence des intérêts privés du secteur du bâtiment dans un contexte de sortie de dépression. Elles peuvent être lues comme s’inscrivant dans la lignée du relâchement des normes qu’illustra, une année auparavant, le zonage détaillé des banlieues de Beyrouth. En ce sens, ces différentes mesures apparaissent comme le fruit d’une époque qu’on dira « post-chéhabiste ». Elles trouvaient leurs équivalents dans d’autres domaines des affaires publiques, dont certains ont été évoqués supra 27.

21La carrière politique d’Henri Eddé ne se limita pas à cette fonction ministérielle. Quelques mois après sa démission, il devint conseiller du président Frangieh pour la politique de construction scolaire, puis fut nommé ministre de l’Éducation nationale en 1972. Si cet épisode confirma ses attaches avec le parti du Bloc National, il montra également le caractère bouillant du ministre, qui démissionna de nouveau après quelques mois sur un désaccord concernant sa politique universitaire. Henri Eddé retourna alors à ses activités d’architecte et d’urbaniste. Durant la guerre, il entra dans la firme Dar al-Handasah où il supervisa notamment les projets de reconstruction du centre-ville de Beyrouth en 1977, 1982-1983, puis 1990-1992.

22L’action d’Henri Eddé comme ministre illustrait une manière particulière d’appréhender les questions d’urbanisme. L’accent portait d’abord et surtout sur les questions de construction. Cela reflétait la composition majoritaire du milieu professionnel où s’élaborait la réflexion sur l’urbanisme, envisagé comme prolongement de l’architecture et évalué avant tout au critère de l’esthétique urbaine produite. La préoccupation pour les questions de construction renvoyait également à une demande socialement située, celle des milieux de la construction et du bâtiment, dans un contexte où l’afflux de capitaux, dans les années 1970-1974, était prioritairement dirigé vers l’investissement immobilier. La réglementation de l’urbanisme était en ce sens l’outil d’une politique économique de type libéral favorisant la construction en direction d’une clientèle essentiellement aisée (voir sur ce point, infra dans ce chapitre).

  • 28  Dagher, 1995, p. 194 et 197-198.

23Les années suivantes ne modifièrent guère cette manière de considérer les problèmes d’urbanisme. Le plan sexennal adopté en 1972, qui fixait les objectifs dans ce domaine, insistait principalement sur la nécessité de poursuivre l’établissement des plans directeurs et des plans de détail dans les diverses agglomérations du Liban, l’une des tâches majeures de la direction générale de l’urbanisme, et surtout sur l’amélioration et la réalisation des infrastructures qu’ils prévoyaient, en incitant les municipalités à leur accorder une plus grande part de leurs ressources. La réflexion s’appliquait notamment au programme d’aménagement dans la municipalité de Beyrouth, toujours inachevé malgré les grands travaux de l’époque chéhabiste. En 1974, d’importantes lignes budgétaires furent votées à cette fin et dans l’objectif d’améliorer l’adduction d’eau potable dans la capitale, à la suite d’une forte mobilisation de l’opinion publique contre les perpétuels embouteillages et contre une dramatique pénurie d’eau durant l’été 1973 28. Au total, ces décisions montraient que l’aménagement urbain relevait davantage d’une gestion dans l’urgence que de la mise en œuvre d’une planification.

24L’urbanisme avait reçu, à l’époque du chéhabisme, une forte impulsion. Dans les années suivantes, il recula même sur cette échelle des priorités présidentielles et gouvernementales et se réduisit à une activité de planification stérile, dont le seul enjeu, politiquement parlant, était de susciter la contestation des propriétaires fonciers dont les relais au cœur de l’État – municipalités, députés et ministres –, s’affairaient à défendre les intérêts. Le passage ministériel de courte durée d’un professionnel du secteur ne fut nullement l’occasion de modifier cette situation malgré, ou en raison de, la vision de l’urbanisme qui était la sienne et celle des milieux professionnels et politiques qu’il représentait.

Habitat : entre renoncement et compromis

Le développement de la ceinture de misère et sa perception par les urbanistes

  • 29  Entretien avec Henri Eddé, 29 septembre 1998.

25Tandis que le ministre en charge de l’urbanisme se concentrait sur la nouvelle loi de la construction, et que l’administration de l’urbanisme s’attachait aux plans locaux d’urbanisme et aux questions d’équipement, la situation de l’habitat dans le Grand Beyrouth devenait particulièrement sensible. Les vagues successives de réfugiés et l’exode rural massif avaient progressivement donné naissance à ce que l’on appelait alors la « ceinture de misère », constituée d’un chapelet de quartiers pauvres et précaires distribués autour de Beyrouth. Cette concentration de la pauvreté était sensible et alimentait une contestation de gauche du régime. Mais, puisqu’une grande partie de ces quartiers était constituée de camps palestiniens, ce problème était davantage perçu sous l’angle politique, comme un encerclement 29 particulièrement dangereux, que sous celui de l’urbanisme.

26Des recherches récentes ont synthétisé les connaissances éparses sur l’ensemble de ces quartiers pauvres et précaires. Elles ont souligné la diversité des mécanismes de constitution et leur hétérogénéité interne, tant sur le plan morphologique que de l’origine des populations. Le tableau 1 reprend la typologie fondée sur les mécanismes politiques et sociaux de leur création proposée par Mona Fawaz et Isabelle Peillen. Elles distinguent quatre grands types de secteurs : les camps de réfugiés arméniens, palestiniens et syriaques, dont les seconds représentaient la partie essentielle au début des années soixante-dix. Pour l’essentiel, le restant des camps arméniens était désormais occupé par de nouveaux groupes de migrants. Les extensions de ces camps originels et quelques autres sites occupés irrégulièrement composaient une deuxième catégorie, peuplée par une population composite mêlant Palestiniens, migrants libanais du sud ou de la Békaa et migrants syriens (dont nombre de Kurdes). Chacune de ces deux premières catégories représentait approximativement 50 000 habitants. Un troisième type de quartiers s’était développé sur des terrains au statut foncier contesté, revendiqués par des propriétaires privés se réclamant de droits acquis à l’époque ottomane et contestés par les municipalités qui les considéraient comme terre collective (mucha‘a) et avaient attribué des titres d’occupation à des familles locales ou migrantes. La banlieue sud-ouest (voir chapitre 6) appartenait à cette catégorie, qui rassemblait approximativement 15 000 habitants. Enfin, des quartiers plus éloignés du cœur de l’agglomération et de la zone portuaire, liés à de nouveaux sites industriels de la banlieue, formaient une dernière catégorie, méconnues par les recherches de l’époque. Regroupant environ 20 000 habitants vers 1970-1975, principalement des Libanais du sud et de la Békaa, ces quartiers étaient en infraction par rapport aux règles d’urbanisme, mais leurs occupants détenaient des titres de propriétés ou des actes de vente témoignant de leur possession légale des terrains. Dans ces secteurs ruraux, des lotissements informels avaient abouti à des parcelles de petites tailles, de l’ordre de 50 à 100 m², détenues souvent sous la forme de parts de la parcelle d’origine démembrée mais non inscrites au cadastre. Elles étaient de surcroît inconstructibles selon les règles normales de prospects et de gabarit. Ultérieurement, les réglementations successives de la banlieue fixèrent des normes de lotissement souvent plus draconiennes. À Choueifate par exemple, en vue de respecter la vocation agricole, les lots devaient mesurer au minimum 2 000 m². L’accès au foncier et la possibilité de construire (normalement conditionnée par un permis de construire signé par un professionnel) étaient ainsi très largement hors de portée des populations migrantes les plus modestes.

  • 30  Bourgey, Pharès, 1973, compilant un rapport du Mouvement social et des estimations de la populatio (...)

27Au total, environ 130 000 à 150 000 personnes habitaient des quartiers pauvres et précaires au début des années soixante-dix à Beyrouth. Les enquêtes de l’époque estimaient que cette population comportait une très forte proportion d’étrangers, Palestiniens et Syriens principalement. Toutefois, en intégrant dans le compte le quartier de Nabaa et ceux de la grande périphérie, il semble plus correct d’évaluer la part des Libanais à une fourchette de 40 à 50% de ces quartiers30.

Tableau 1: Les quartiers pauvres et précaires de l’agglomération de Beyrouth vers 1970.

Nom

Période de création

Origine des habitants

Population estimée vers 1970

Camps de réfugiés

Occupation légale ; absence de règles d’urbanisme

Sanjak

1939

Arméniens du sanjak d’Alexandrette

Non distinct des « taudis » de Bourj Hammoud

Karantina

1919

Arméniens, puis Kurdes, Palestiniens, Libanais, Syriens

12 663 (1971)

Bourj al-Barajneh

1949-1952

Palestiniens

14 000 (1971)

Dbayeh

1949-1952

Palestiniens

?

Mar Elias

1949-1952

Palestiniens

500 (1971)

Jisr al-Bacha

1949-1952

Palestiniens

1 500 (1971)

Tell al-Zaatar

1949-1952

Palestiniens

14 000 (1971)

Chatila

1949-1952

Palestiniens

7 000 (1971)

Hay al-Syrian

1930

Syriaques (Turquie, Syrie, Irak)

464

Extensions des camps et taudis proches de la zone industrialo-portuaire 

Propriété légale ou squatts ; violation des règles d’urbanisme

Nabaa

1940

Libanais du sud

30 000 (1974)

Karm al-Zeitoun

1930

Arméniens puis une part de Libanais

117 (1971)

Bourj Hammoud (5 sites)

1930

Arméniens

2 362 (1971)

Haouch Rahal

Libanais du sud

922 (1971)

Horch Tabet

1970

Libanais du sud, Syriens

3 776 (1971)

Sabra

1965

Palestiniens et Libanais du sud

2 640 (1974)

Bir Hassan

1965

Palestiniens

1 785 (1974)

Ras Dekouaneh (ext. de Tell al-Zaatar)

1965-1970

Palestiniens, Libanais

10 000 (1974)

Bidonvilles et taudis sur des terrains en situation foncière conflictuelle

Propriété contestée ; violations des règles d’urbanisme

Wata Moussaibeh

1945

Syriens et Libanais (10%), tous druzes

2 444 (1971)

Ouzaï

1955

Libanais du sud

5 000 (Clerc-Huybrechts, 2002)

Raml

1955

Libanais du sud

8 000 (1975)

Bidonvilles et taudis de la deuxième couronne de l’agglomération

En violation des règles de l’urbanisme

Zaaitriyeh

1950

Libanais de la Békaa (maj.) et du sud

Non disponible

Roueissat

1955

Libanais de la Békaa (maj.) et du sud

Non disponible

Hay el-Ain

1960

Migrants de la Békaa

Non disponible

Hay al-Sellom

1955

Libanais du sud (maj.) et de la Békaa

3 000 (1975)

Source : Typologie et principales données : Fawaz, Peillen, 2002, complété par Bourgey, Pharès, 1973.

28Pour une part chassés de leur région d’origine par l’instabilité politique et économique qui résultait de l’exode palestinien et de la montée en puissance de la résistance, ces migrants libanais étaient également attirés par le développement dans les années soixante et soixante-dix de l’industrie dans la banlieue de Beyrouth. Plusieurs des sites mentionnés étaient ainsi installés à proximité de nouveaux établissements industriels. Mais le développement de ces bidonvilles et quartiers précaires résultait aussi d’un entrelacs de politiques urbaines contradictoires concernant l’accès au foncier et la construction, la politique des loyers, l’habitat populaire d’initiative publique, autrement dit le logement social, et la gestion des bidonvilles et quartiers non-réglementaires en tant que tels. De fait, laissant la question des camps palestiniens sous le boisseau, l’État considérait comme transitoire, au début des années soixante, la présence des taudis et des bidonvilles, perçus tout d’abord comme une menace politique.

  • 31  Le programme national du logement mis au point par Doxiadis avait pour premier objectif d’éliminer (...)
  • 32  Comme nous l’a indiqué Henri Eddé lors de l’entretien qu’il nous a accordé (29 septembre 1998).
  • 33  Alors que Doxiadis avait souhaité intégrer les camps palestiniens dans son plan national de logeme (...)

29Pour le personnel politique, les camps et les taudis représentaient un risque d’encerclement de la ville. Ceci s’expliquait par la proximité de plusieurs de ces camps et bidonvilles avec des artères importantes comme la route Beyrouth-Tripoli pour les camps de la Quarantaine et de Bourj Hammoud, et la route de Saïda et de l’aéroport pour les camps palestiniens de Bourj al‑Barajneh et Chatila. D’ailleurs, plusieurs travaux d’aménagement de routes ou d’infrastructures avaient occasionné l’expulsion de parties de ces quartiers, comme l’autoroute Beyrouth-Tripoli à la fin des années cinquante, ou la construction de la Cité sportive (1956-1957). La construction de logements populaires devait être un levier du dégagement de ces quartiers menaçants 31. À partir de la fin des années soixante, l’émergence de l’OLP au Liban se traduisit par l’extension de plusieurs camps sur leur voisinage, et des travaux d’amélioration de l’habitat dans ces secteurs. Pour les officiels libanais, cette évolution ne laissait pas d’inquiéter et accentuait cette perception en termes d’encerclement 32. Mais paradoxalement, les camps palestiniens ne firent jamais l’objet d’une politique de gestion urbaine de la part des autorités libanaises qui les considéraient comme des entités extra-territoriales et qui se limitaient à tenter d’en contrôler les entrées et sorties, du moins jusqu’aux accords du Caire en 1969, après lesquels leur capacité de contrôle diminua fortement 33.

  • 34  C’est la conclusion de Fawaz et Paillen, 2002, p. 29-30 dans leur importante synthèse, dont nous r (...)

30Toutefois, cette question restait très mal connue et documentée. Du reste, on ne peut qu’être frappé par la rareté des études consacrées à ce sujet 34. Dans la documentation existante, les urbanistes et fonctionnaires de l’administration considéraient cet ensemble de quartiers sous l’angle du provisoire et de l’inacceptable, comme en témoigne ce cri du cœur d’Écochard, à propos des vallons de la banlieue est, où se développait Zaaitriyeh :

  • 35  Plan directeur de Beyrouth et ses banlieues, chapitre XIV, « Problèmes de l’habitat insalubre », o (...)

« À part la visite des bidonvilles, je ne connais rien de plus triste pour un urbaniste que de visiter tous ces vallons et de voir comment l’homme a pu détruire d’une telle manière un si beau paysage et ceci sans même pouvoir en tirer avantage pour son confort 35. »

  • 36  Voir chapitre 4.

31Deux principaux critères étaient mis en avant pour décrire ces quartiers. Une première définition se basait sur la qualité de l’habitat, et opposait bidonvilles et constructions précaires aux quartiers en dur. D’autres acteurs se référaient davantage au point de vue hygiéniste et insistaient sur leur insalubrité : la description des taudis par Écochard est de ce point de vue très révélatrice 36. Ultérieurement, avec la guerre et les déplacements de population, c’est un autre critère qui fut mis en avant par les urbanistes : celui de la légalité, du point de vue de la propriété comme de celui des lois de l’urbanisme et de la construction. Insalubrité et mauvaise condition des habitations se référaient principalement à des critères physiques mais il était clair aux yeux de ces experts que la pauvreté était une dimension essentielle de ce type d’habitat. A vrai dire, une telle caractérisation concernait davantage les études de l’IRFED, même si ces dernières utilisaient aussi largement l’argument hygiéniste.

  • 37  Sfeir, 2008.
  • 38  Sur cette idée, voir Khayat, 2002.

32L’abandon des camps palestiniens à leur destin, tout comme la volonté d’éradiquer les bidonvilles et taudis libanais et d’en reloger les habitants dans des logements populaires contrastaient fortement avec la gestion des camps arméniens durant la période du Mandat (voir chapitre 1). Le contexte politique jouait il est vrai en sens inverse : le soutien à l’implantation arménienne dans les années 1920 visait au renforcement démographique des chrétiens, alors que les Palestiniens des camps étaient sunnites et que leur implantation était refusée par la classe politique 37. Mais les certitudes urbanistiques venaient renforcer l’argumentaire politique. Aux yeux des urbanistes étrangers et libanais, ces quartiers étaient indignes de l’urbanisme moderne, et c’est ce qui justifiait la volonté de les éradiquer, pour reloger leurs habitants dans des programmes d’habitat social. Ces mêmes certitudes les conduisaient à condamner sans probablement en connaître les détails une politique qui avait permis une installation durable et dans des conditions relativement correctes des réfugiés arméniens 38. Ainsi Écochard considérait-il, à partir des données sur la densité des logements, que Bourj Hammoud était un taudis qu’il souhaitait soumettre dans sa totalité à un plan de rénovation. Il dénonçait la taille réduite des parcelles des sites de relogement, l’attribuant à une logique spéculative plutôt qu’au souci de s’adapter aux capacités des habitants. Bourj Hammoud était devenu aux yeux de cette génération d’urbanistes le symbole de ce que l’urbanisme devait éviter de faire, comme l’exprimaient les ingénieurs Jean Eddé et Georges Attara en défendant les réglementations d’Écochard :

  • 39  Eddé, Attara, « Que faut-il penser du plan directeur des banlieues de Beyrouth ? », op. cit. Bourj (...)

« Épargnons à nos successeurs le spectacle de nouveaux Bourj-Hammoud dans nos forêts de pins 39. »

  • 40  Khayat, 2002 ; Tachjian, 2006.

33Plusieurs raisons peuvent expliquer ce déni. En premier lieu, la politique de relogement des Arméniens avait été supervisées par les autorités mandataires et les responsables municipaux et de l’administration libanaise y avait été peu associés 40. D’autre part, les références des urbanistes libanais valorisaient les dimensions esthétiques, hygiéniques et techniques de l’aménagement urbain. La densification des quartiers de relogement arméniens apparaissait sous cet angle néfaste. Le fait qu’il s’agisse également de constructions artisanales et sans recours à un professionnel pesait certainement aussi dans leur perception négative. À l’inverse, les professionnels libanais et les experts étrangers se retrouvaient pour défendre la construction de logements sociaux ou à bon marché, combinant respect de l’hygiène, normes de construction moderne et articulation à la planification urbaine.

Les tentatives en faveur du logement populaire 41

  • 41  Sur la question du financement et de la fiscalité, Georges Labaki fournit des informations précieu (...)
  • 42  Thabet, « Qadîya al-sakan fî nitâq tajhîz lubnân al-sina’î wa-l-îqtisâdî (La question du logement (...)
  • 43  Naggear, 1948, p. 302.

34Plusieurs ingénieurs et architectes libanais avaient fait des propositions en faveur du logement social dès les premières années de l’indépendance, comme Joseph Naggear ou Antoine Tabet 42. Pour Naggear, « l’urbanisme doit se préoccuper du logement sain et économique des classes pauvres ou modestes. […] Une telle réalisation sera une manifestation de l’aspect social de l’urbanisme sur lequel on n’insistera jamais assez 43. » Cette idée fut reprise en 1950 par Ernst Egli lors de sa présentation sur l’urbanisme national, sans qu’une loi ne soit votée.

  • 44  Pour tout ce paragraphe, voir Sarkis, 2003, p. 197-205.

35Dès la fin de la présidence Chamoun, le développement des bidonvilles et des quartiers populaires constitua une préoccupation. La politique américaine du Point IV qui visait à lutter contre le développement du communisme, considérait que le logement devait faire l’objet d’une intervention prioritaire. Dans la foulée des initiatives prises par Chamoun en faveur des régions touchées par la crue de Tripoli et le tremblement de terre de Jezzine en 1955-1956, le consultant Doxiadis reçut pour mission d’élaborer un vaste plan national pour le logement. Après une enquête très documentée sur les conditions d’habitat au Liban, il proposa de construire 15 800 logements, dont 4 500 pour reloger des squatters, 2 000 dans des régions rurales, le restant pour des fonctionnaires (1 600 familles) et les périphéries urbaines. Les directives reçues de la présidence de la République indiquaient clairement la nécessité d’évacuer les bidonvilles et de briser la ceinture de misère. La construction de la Cité sportive et premiers travaux d’aménagement de la banlieue sud-ouest en 1956-1957 constituaient l’amorce d’une telle politique. Trois secteurs d’intervention étaient identifiés dans les banlieues de Beyrouth, à Mkallès, à la Quarantaine et à Warwar. Le site de Mkallès, devait à terme accueillir 1 028 familles et l’équipe Doxiadis devait se charger d’élaborer un projet pilote pour 72 unités de logement. De son côté, en 1958, le Conseil du plan incluait la réalisation de 10 000 logements dans sa proposition de programme quinquennal. Mais l’arrivée au pouvoir de Chéhab conduisit à un ajournement du projet de logement, entaché d’un scandale lié aux conditions de la vente à l’État du bien fonds du site expérimental par la famille de l’ancien Premier ministre Sohl. De plus, le gouvernement s’intéressa d’abord au projet de la cité gouvernementale, directement lié à ses projets de réforme administrative 44.

  • 45  Comme en témoigne par exemple cette manifestation et la publication qui l’a suivie : « L’habitat d (...)
  • 46  Ce projet est mal connu : en 1962, au moment de la rédaction de la loi, il est discuté par des équ (...)
  • 47  Fonds Delprat CAC AS 87, carton 126 « Habitations populaires ».
  • 48  Article 5 § 2 de la loi du 17 septembre 1962.
  • 49  Dans la zone A1 des collines, le coefficient pourrait ainsi passer de 0,9 à 2, soit plus d’un doub (...)

36La question du logement populaire ne tarda pas à revenir sur le tapis et une intervention de l’État fut de nouveau jugée nécessaire 45. En 1962, l’État tenta d’intervenir sur le marché du logement à loyers ou à prix modérés en créant un organisme spécialisé, le Conseil de l’habitat, au sein du ministère des Affaires sociales et du Travail (loi du 17 septembre 1962), dont la fonction était de faciliter le logement des déshérités et des personnes à revenus faibles. Deux catégories furent définies en fonction de leurs revenus : les nécessiteux (moins de 1 800 L.L. par an) et les ménages dont les revenus étaient modérés (moins de 12 000 L.L. par an). Le Conseil devait établir un diagnostic de la situation, définir un programme d’action prévoyant la destruction des logements insalubres et la construction de logements pour les nécessiteux, fixer les régions pour la localisation de ces logements. Il était prévu d’octroyer des facilités de prêts et des bonifications de crédits aux sociétés qui s’engageraient à respecter le cahier des charges. Il était également envisagé de créer des sociétés d’économie mixte, dont le capital serait constitué à 40% par des subventions de l’État (notamment par des terrains). Ses promoteurs 46 prévoyaient de coupler ces réalisations à des projets d’urbanisme plus vastes assurant à ces ensembles une véritable autonomie du point de vue des loisirs, de l’équipement commercial, culturel, d’enseignement et de loisirs 47. Il était d’ailleurs envisagé d’utiliser « ces nouveaux quartiers pour mettre un terme à la densité actuelle du logement dans les districts populeux » et d’encourager « la création de nouveaux centres d’habitations dans les diverses régions du Liban » 48. Cette intention trouvait un écho dans la réglementation urbaine du zonage de 1964, qui autorisait des majorations de coefficients d’exploitation pour les logements construits dans les collines dans le cadre de la loi sur les habitations populaires du 17 septembre 1962 49. Mais, en organisant la spécialisation sociale de l’agglomération, le zonage n’encourageait en fait guère ce type de construction dans cette région.

  • 50  De fait, plusieurs appels d’offre ne recevront aucune candidature. Voir L’Argus, n°7, août 1961 et (...)
  • 51  « Concours des habitations populaires », AM, n°9, avril 1967, p. 12-14.

37Le projet se heurta toutefois rapidement à plusieurs problèmes et aucune opération ne vit le jour. Un apport de capitaux privés de l’ordre de 1 à 2 millions de L.L. était exigé pour fonder des sociétés d’économie mixte, ce qui se révéla dissuasif pour d’éventuels investisseurs 50. D’autant que le projet prévoyait qu’une partie des bénéfices de l’opération (la moitié des bénéfices supérieurs à 6%) serait reversée à un fond d’aide sociale qui devait aider les habitants qui deviennent propriétaires à assumer leurs versements. Enfin, il manquait une institution de crédit fournissant des prêts à ces sociétés. Une nouvelle loi (loi 58/65) institua une Caisse de l’habitat qui avait vocation à gérer directement des projets de constructions, à organiser des appels d’offre, à assurer des prêts à des organismes sans but lucratif. La garantie de l’État serait octroyée au constructeur et des facilités pour l’acquisition des terrains seraient possibles. Le projet de loi prévoyait la construction de 1 200 logements à Mkallès, 1 300 à Hadath, 500 à Tyr et 1 000 autres à Tripoli et dans sa banlieue. Pour le projet de Mkallès, un concours d’architecture fut même lancé et remporté par Kazim Kanaan 51.

  • 52  En 1973, selon une estimation avancée par M. Mohsen, fonctionnaire au ministère de l’Habitat, un d (...)
  • 53  Labaki, 1987, titre IV-II-I : « La politique de l’État ». En ce qui concerne le bilan des réalisat (...)

38Cependant, le déclenchement de la guerre de 1967 et ses répercussions financières ralentirent considérablement ces projets. À Mkallès, ces constructions se heurtèrent en outre à l’opposition des résidents du quartier. Au total, seul un projet-pilote de 296 logements avait connu, en 1970, un début d’exécution. Le bilan se montait à environ 700 logements réalisés en 1974, principalement à Tripoli, et aucun à Beyrouth. En 1973 fut institué un ministère de l’Habitat et des Coopératives qui tenta de reprendre la question, dans un contexte aigu de hausse des loyers 52. Une Banque de l’habitat, accordant des prêts aux constructeurs et aux accédants, fut créée. Le déclenchement de la guerre ne permit pas la réalisation des projets nouvellement définis, qui comprenaient l’achat de 30 ha de terrains en banlieue de Beyrouth et de 100 ha dans les autres localités du Liban, pour y construire 13 000 habitations populaires. En 1975, 12 ha avaient été achetés à Mkallès, 15 à Hadath et 5 autres à Zahleh 53.

  • 54  « Housing development for needy Armenian families », in Al-Mouhandess, n°12, septembre 1968, p. 8- (...)

39Il faut ajouter à ce bilan une série de réalisations à l’initiative de la municipalité de Bourj Hammoud et de plusieurs institutions arméniennes, notamment religieuses, dans la banlieue est de Beyrouth. Plus de 1 200 familles bénéficièrent finalement de 5 projets réalisés entre 1956 et 1976 54. Depuis la fin des années vingt, la question du logement social était perçue comme un enjeu central du maintien de la cohésion de la communauté arménienne et de son contrôle social et spatial par ses leaders politiques et religieux. On peut faire l’hypothèse que, à l’inverse de la situation prévalant pour la communauté arménienne, c’est parce que l’urbanisme n’était pas alors, pour l’essentiel, conçu comme un outil de gestion des populations et des groupes communautaires que le logement social restait un projet velléitaire.

  • 55  Sont considérés comme luxueux les immeubles qui comprennent un ascenseur électrique, un concierge, (...)
  • 56  Au début de 1972, le taux de vacances est de 7% à Beyrouth et de 5% en banlieue. Voir République L (...)

40Cet argument s’articule avec d’autres dispositions de gestion du logement relevant d’autres préoccupations. La réglementation sur les loyers depuis la Seconde guerre mondiale limitait fortement l’investissement immobilier dans le secteur locatif modéré. Une loi de blocage des loyers frappa les immeubles construits avant 1939 et établit pour eux un calendrier de hausse très lent, de sorte que les niveaux de loyers restaient faibles. Les loyers des immeubles postérieurs, autres que ceux appartenant à la catégorie des immeubles de luxe, étaient frappés à échéance régulière (tous les 3 ou 4 ans) d’une décote comprise entre 15 et 25%, censée traduire la dégradation de l’immeuble 55. Dans ces conditions, les investisseurs privés n’étaient guère incités à construire des immeubles à loyer modéré et édifiaient préférentiellement des immeubles de luxe, au risque de la mévente 56. Ainsi, des mesures très strictes de défense et de maintien des locataires dans les lieux favorisaient le développement, porté par la conjoncture haussière, d’un secteur libre « de luxe » largement spéculatif.

41Les tentatives de mettre sur pied une politique active de logement social se heurtèrent au manque de financements disponibles de la part de l’État et au manque d’institutions de crédit adéquates. L’État était de surcroît peu préparé pour gérer lui-même ces projets de construction. Le secteur privé, peu attiré par une rentabilité jugée limitée, marqua sa méfiance à l’égard de ces projets et refusa de collaborer à cette politique.

Face aux bidonvilles, une politique de compromis

  • 57  Clerc-Huybrechts, 2008, p. 167.

42Si l’immobilisme prévalait en matière de logement social, quelle était l’attitude de l’État face au développement des bidonvilles et quartiers irréguliers ? La tentation première était celle de l’évacuation des squatters et de la destruction des constructions illégales. Les directives données par l’administration de Chamoun à Doxiadis (voir infra) ou en 1964, les projets du ministre des Travaux publics, Pierre Gemayel, d’éradiquer le secteur de Ouzaï et de reloger les habitants à Tahouita al-Ghadir 57 s’inscrivaient dans cette logique. La libération des emprises réservées pour le passage des infrastructures, en particulier celles liées à la constitution du réseau de grande voirie métropolitaine, dont le périphérique, représentait une priorité. Mais dans les faits, l’abandon des projets de relogement condamnait ces perspectives d’évacuation, d’autant que les habitants pouvaient se prévaloir de droits et d’une légitimité, certes contestés, ainsi que d’appuis sur le terrain.

  • 58  Fawaz, 2004.
  • 59  Fawaz, 2004, p. 147-154.
  • 60  Fawaz, 2004, p. 164-165.

43Les récents travaux de Mona Fawaz sur le secteur de Hay el-Sellom ont mis en évidence des faits méconnus du fonctionnement au quotidien de l’urbanisme beyrouthin 58. Elle analyse la régulation urbaine de ces quartiers comme la combinaison de deux mécanismes, la règle et l’exception. Elle montre à travers plusieurs exemples que les normes officielles, comme le permis de construire, les schémas directeurs d’urbanisme ou les plans routiers conçus selon les normes modernes des urbanistes, sont en fait mises entre parenthèses, à titre temporaire ou exceptionnel, dans le cas de Hay el-Sellom et d’autres quartiers similaires. Ainsi, elle montre comment l’administration locale de l’urbanisme, avec l’accord et sur l’initiative de sa direction, a mis en place des arrangements administratifs (tadbîr idarî) autorisant la construction de maisons d’une surface inférieure à 50 m². Ces pratiques atteignirent leur summum durant la période de 1970 à 1975. De même, la direction générale de l’urbanisme a tenté de contrôler l’urbanisation de vastes parcelles non loties grâce à des plans de lotissement non approuvés, dessinés et validés au sein même de la DGU 59. Dans le cas de la réalisation du campus de l’Université libanaise, en 1968‑1969, qui impliquait l’expropriation de terrains illégalement lotis et bâtis par 97 personnes, l’administration a procédé à leur relogement sur la base d’un lotissement informel et sans permis de construire 60.

44Ces décisions résultaient de l’opposition que les habitants concernés manifestaient, sur le terrain, aux projets officiels. Ces personnes trouvaient le soutien de partis politiques de gauche, en particulier le Mouvement des déshérités de l’imam Moussa Sadr ou le Parti socialiste progressiste de Kamal Joumblat. Dans les années soixante-dix, dans un contexte politique de plus en plus heurté, marqué par de nombreux incidents sécuritaires, la recherche de la conciliation explique l’adoption des mesures dérogatoires par la DGU. Mona Fawaz montre que les cadres de cette administration, à l’échelon local ou au sommet de l’échelle, étaient aussi conscients de procéder à des accommodements de nature humanitaire, car les normes officielles ne permettaient pas le logement des plus pauvres. D’autre part, ils justifiaient aussi leur attitude de compromis par le souci de garder un minimum de contrôle sur le développement urbain. Mais cette politique suscitait en même temps leur frustration car elle ne s’accompagnait nullement d’une diminution de l’urbanisation non-réglementaire. Avec l’accroissement des tensions politiques, la tentation de l’éviction brutale reprit le dessus lors de la décision, en 1973, d’exproprier près de 800 ménages de Hay el-Sellom pour y implanter un échangeur autoroutier.

L’administration de l’urbanisme : constat d’impuissance et nouvelles ambitions

45Face au dédain de la classe politique et au déni de légitimité de la part d’une partie de la population, dans son rôle de propriétaire foncier, les responsables de l’urbanisme, et en particulier ceux de la direction générale de l’urbanisme, adoptaient donc une attitude quelque peu schizophrène. À la mise en cause dont l’administration faisait l’objet, ils répondaient par la mise en cause d’une culture nationale individualiste et mercantile et de l’immaturité d’une partie de la population, récemment venue du monde rural et non encore familiarisée avec les normes de la civilisation, comme l’illustrent les quelques citations suivantes :

  • 61  République libanaise, direction générale de l’urbanisme, Livre blanc. Beyrouth 1985-2000, 1973, p. (...)

« Est-il besoin de faire remarquer que cette banlieue, fruit de l’exode rural et massif vers la ville, de même d’ailleurs les quartiers de la ceinture immédiate, a une population encore peu habituée aux réglementations et aux déterminismes de la cité ? 61 »

  • 62  Tabet, in AM, art. cit.

46L’urbaniste Riad Tabet écrivait pour sa part : « Il est à craindre que Beyrouth ne devienne le support d’une société rurale à valeurs mercantiles et acculturées » 62. Pour Mitri Nammar,

  • 63  Nammar, op. cit., p. 36.

« une participation basée sur la compréhension des buts immédiats et éloignés de l’urbanisme, tout cet intense travail de prévision restera lettre morte alors qu’il est en réalité, pour ceux qui voudraient un Liban meilleur, un message de bonheur et de prospérité 63 ».

  • 64  Plan sexennal, op. cit., chap. XII.

47Ce décalage entre les pratiques et les représentations sociales de l’urbanisme et les techniciens soucieux de développer l’urbanisme justifiait d’ « œuvrer en vue de faire admettre au public la nécessité d’un certain urbanisme et former davantage de spécialistes 64 ».

48Alors que bien souvent, l’urbanisme a pour ambition de transformer la société en aménageant son espace, ces plaintes donnent l’impression que les urbanistes libanais souhaitaient d’abord changer de société pour pouvoir développer un urbanisme « valable ». Ce vague à l’âme renvoyait à un sentiment d’impuissance, ainsi qu’à celui d’être insuffisamment armé pour faire face aux problèmes rencontrés. La publication d’un Livre blanc et la tentative d’organiser un débat public autour des questions d’urbanisme ne sont toutefois pas seulement le témoignage de cette impuissance, mais le signe de la recherche de nouvelles normes d’action.

Une administration sans prise sur le réel : l’exemple de la politique des zones industrielles

  • 65  D’après le repérage effectué par le cabinet Urbi (Habib Debs et Isabelle Peillen).
  • 66  Notamment la loi n°38 du 22 mai 1967, qui tentent d’encourager la localisation d’industries au del (...)
  • 67  La part de l’industrie dans le PIB passa de 14 à 18% entre 1966 et 1970, selon les chiffres de la (...)
  • 68  IRFED, Atlas du Liban, 1964, carte N1 et N2 et leur commentaire (n.p.) ; Livre blanc, op. cit., p. (...)

49Le refus, en 1964, de mettre en place des zones à urbaniser en priorité s’expliquait en partie par la crainte de l’administration d’être incapable de mener à bien une tâche aussi complexe, alors que plusieurs remembrements entrepris dans les années cinquante en banlieue sud restaient encore inachevés. Toutefois, à la fin des années soixante, l’arrivée de Mitri Nammar comme directeur général de l’urbanisme marqua une évolution. La nouvelle politique des zones industrielles en offrit un témoignage particulièrement frappant. De 1968 à 1973, une quinzaine de zones industrielles furent créées par décret dans le Mont Liban, tandis le zonage détaillé de 1970 en institua 14 dans le périmètre de Beyrouth et de ses banlieues 65. Ces créations témoignaient d’un changement d’état d’esprit par rapport à la période du plan Écochard. Ce dernier avait prévu une canalisation de l’industrialisation beyrouthine le long du fleuve et au débouché du port de Beyrouth. Mais les mesures adoptées dans le plan de zonage ne fixaient pas de localisation préférentielle pour l’industrie, sauf pour les établissements polluants dits de première catégorie. Simplement, la zone des collines entourant Beyrouth devait être préservée. Sous le mandat de Charles Hélou, quelques mesures furent prises pour favoriser le développement de l’industrie hors de Beyrouth, dans une optique de déconcentration de la banlieue et pour favoriser un développement plus équilibré du pays 66. Mais elles demeuraient trop timides pour être d’un quelconque effet. Or, à cette époque, le Liban connut une industrialisation relativement importante 67, qui se fixa principalement dans l’agglomération beyrouthine. Alors qu’en 1959, 66% des établissements industriels étaient localisés dans Beyrouth et sa banlieue, ce chiffre monta en 1970 à 75% 68. La partie nord-est de l’agglomération en concentrait la plus grande part. La politique des zones industrielles répondait en partie à cette évolution : un certain nombre de zones opéraient une reconnaissance du fait accompli.

  • 69  Entretien avec Mohammad Fawaz, avril 1998 et avec Habib Debs, mai 1998.

50Mais l’administration tenta par la même occasion de créer de nouvelles zones industrielles pour canaliser à l’avenir la croissance de l’industrie libanaise. Malgré ce zonage, plusieurs d’entre elles restèrent vides, avant la guerre et même au-delà, comme au nord de Tripoli ou, dans les collines surplombant Beyrouth, à Ain Saadeh. Cette classification eut en effet d’abord pour conséquence de créer une situation de rareté. Les propriétaires de ces terrains cherchèrent alors à vendre leur terrain à un prix plus élevé, de sorte que les prix furent brusquement multipliés par quatre entre 1970 et 1975 environ, même lorsque aucun équipement de la zone n’était entrepris. Mais l’implantation des établissements dans les zones industrielles n’était pas obligatoire : il suffisait d’obtenir l’accord du muhafiz à une autre localisation 69. Cela explique que la politique des zones industrielles mise en place par la direction générale de l’urbanisme se traduisit par un échec. Les raisons étaient complexes et reposaient sur la combinaison des pratiques spéculatives et d’un fonctionnement où la dérogation à la règle était le signe de la diversité des logiques politiques et des référentiels de l’administration.

La faiblesse des effectifs

  • 70  Ingels, 1999, p. 120.

51À cette impuissance administrative s’ajoutait le départ d’une partie des effectifs pour le secteur privé, où les attendaient de meilleures rémunérations et où leurs compétences et leurs connaissances des rouages administratifs étaient appréciées. Au début des années soixante-dix, toutes les administrations virent ainsi une partie de leur personnel qualifié migrer vers le privé 70. Cela expliquait en partie sans doute la faiblesse des effectifs de la direction générale de l’urbanisme. Cette situation n’est cependant guère aisée à chiffrer. Quelques repères permettent de s’en faire une idée.

  • 71  Tableau manuscrit relatif au fonctionnement de la DGU, s.d., IFA Fonds Écochard, carton 36.
  • 72  Chiffre de la direction de la fonction publique, cité in Ducruet, 1999, p. 67. Faute de chiffre po (...)
  • 73  Elle est par exemple vantée par Henri Eddé lorsqu’il relate son expérience de ministre.

52Selon une note trouvée dans les archives Écochard, la direction de l’urbanisme comptait au début des années soixante 17 ingénieurs, dont 9 « jeunes » 71. En 1964, le cadre de la direction de l’urbanisme (transformée en direction générale en 1966) fut fixé à 46 ingénieurs, dont 20 dans les quatre bureaux régionaux. L’écart entre ces deux chiffres fait supposer que dès cette époque, la vacance était forte. Par comparaison, en 1977, les postes d’ingénieurs fonctionnaires des catégories 2 et 3 de l’ensemble de l’administration connaissaient un taux de vacance de l’ordre de 46%, soit 350 ingénieurs sur 759. Pour pallier ces manques, des postes provisoires sous forme contractuelle avaient été créés : ils furent offerts à 210 ingénieurs, soit environ 28% du cadre. Le ministère des Travaux publics et des Transports était moins bien loti que la moyenne, avec un taux de vacance de 52% et un taux de contractuels de 32% 72. Si par extrapolation, on applique ces taux à la direction générale de l’urbanisme, qui relevait de ce ministère, il est possible d’estimer son effectif à environ 22 ingénieurs titulaires et 14 contractuels. Quelle que fût la qualité des ingénieurs 73 composant son personnel, ces chiffres laissent penser que son fonctionnement était nécessairement limité.

  • 74 Notes on Staffing and Functions of the Directorate General of Town Planning, by Pr. Gillie, Admini (...)
  • 75  Sur ce point, voir chapitre 2, la structure du ministère du plan proposée par l’IRFED.
  • 76  El-Khoury, 1982, p.58 et suiv.

53Cette appréciation purement quantitative gagne à être complétée par une analyse des compétences existantes et manquantes à la DGU. Le rapport d’un consultant anglais, le professeur Gillie, fournit quelques indications à ce sujet 74. Il proposa une réorganisation de l’organigramme de l’administration en une équipe de planification à l’échelle nationale et inter-régionale, comprenant 6 membres, une équipe dite de recherche en charge des enquêtes, comprenant 4 chercheurs et 5 enquêteurs permanents, le secrétariat du Conseil supérieur de l’urbanisme, comprenant un urbaniste et un assistant et 5 équipes régionales : Grand Beyrouth (9 équipiers), Mont Liban, Nord, Sud et Békaa (4 équipiers chacune). Au total, il évaluait donc les besoins en personnel de qualification supérieure à 38, y compris le directeur général, soit un chiffre nettement inférieur au cadre théorique de la direction : signe que l’essentiel n’est cependant pas le nombre seul. Sans entrer dans la discussion sur la structure proposée, dont on peut seulement supposer qu’elle aurait conduit à des chevauchements de compétence avec le ministère du Plan 75, l’intérêt de ce rapport résidait dans la mise en évidence des compétences jugées nécessaires, qui font apparaître par inversion les lacunes reprochées à l’organigramme de la DGU. Sociologues, économistes, géographes, urbanistes spécialisés en transport public (transport planner), enquêteurs permanents étaient autant de qualifications et de fonctions inconnues dans cette administration, au moins parmi les titulaires. Seulement peut-on mentionner la présence, au Conseil supérieur de l’urbanisme, d’un sociologue au titre d’expert indépendant. Les seuls profils professionnels connus au sein de l’administration étaient les ingénieurs civils et les architectes. Ces lacunes qualitatives, qui concernaient d’ailleurs d’autres administrations libanaises 76, mettaient en lumière le mode de fonctionnement très technique de la DGU, ce qui explique sans doute en partie le désarroi de ses membres face aux pratiques sociales jugées comme régressives d’une partie de la population comme de la classe politique face à l’urbanisme.

Le Livre blanc de 1973 : constat d’échec et nouvelles normes d’action

54La direction générale de l’urbanisme publia en 1973 le Livre blanc. Beyrouth 1985-2000, qui était une réponse à la montée des problèmes ressentis par l’administration : problèmes de l’environnement et du cadre de vie, tels qu’exposés dans ce chapitre ; mais aussi problèmes de sensibilisation de l’opinion publique. Aussi fut-il envisagé de susciter un véritable débat public :

  • 77  Nammar, Préface, in République libanaise, direction générale de l’urbanisme, Livre blanc, Beyrouth (...)

« Destinée à l’opinion publique, cette étude se propose d’obtenir son adhésion et cette collaboration à cette vaste entreprise d’organisation nationale dont pourrait dépendre le sort de l’agglomération beyrouthine 77. »

55Le Livre blanc s’adressait aussi aux responsables politiques, jugés insuffisamment conscients des problèmes posés par l’urbanisation libanaise. C’est ce dont témoignait, a posteriori, ce jugement tiré du rapport du Pr. Gillie :

  • 78  « Notes on staffing », op. cit., p. 1 (notre traduction). Ce constat, fait en 1974, c’est-à-dire a (...)

« Un diagnostic complet et effectif des problèmes d’urbanisme du Liban et de leurs implications n’a jamais été présenté aux ministres. Une première tâche difficile doit être de faire un tel diagnostic et d’obtenir leur approbation à une politique d’urbanisme plus vigoureuse 78. ».

56Le Livre blanc se voulait essentiellement un diagnostic de la situation au début des années soixante-dix, et c’était un diagnostic pessimiste. Il cernait les problèmes présents de l’agglomération, en particulier la concentration de la population et des activités dans l’agglomération, le déficit de logements, le desserrement en ordre dispersé des fonctions tertiaires dans la ville, la localisation de l’industrie au milieu du tissu urbain, la rareté et la dégradation des espaces de loisirs (espaces verts, plages). La pollution et le fort encombrement du réseau de transport étaient également mis en évidence et stigmatisés comme conséquences de cette situation. La hausse des prix fonciers fut désignée comme responsable d’une partie de ces problèmes. Ce constat inquiétant pour la situation actuelle était accompagné d’une prospective qui, faisant ressortir les besoins futurs de l’agglomération, accentuait la difficulté des problèmes rencontrés. Ainsi, il était estimé que la population beyrouthine atteindrait 2 800 000 habitants en l’an 2000, et que dans cette hypothèse, elle augmenterait de 100 nouveaux habitants par jour, ce qui obligeait à fournir 25 logements et 25 emplois par jour. Cet accroissement impliquerait une nouvelle surface urbanisée de 204 km² en 2000, c’est-à-dire qu’il serait nécessaire de sortir de la cuvette beyrouthine, où seulement 90 km² étaient alors disponibles.

57Le Livre blanc se présentait comme une critique lucide de la gestion des modes de croissance de l’agglomération beyrouthine et des impasses de la situation actuelle. C’est ce qu’illustrait le scénario « Beyrouth 2000 sans planification », qui critiquait la densification trop importante autorisée par les réglementations de la construction, l’usage abusif (dû à une interprétation jurisprudentielle abusive selon le Livre blanc) du domaine public maritime, la disparition des forêts et des espaces naturels faute d’une réglementation protectrice. Ce scénario risquait de se traduire par une urbanisation dense et continue sur le littoral libanais, au détriment de l’arrière-pays. Concentration et pollution impliquaient d’importants problèmes d’environnement et de transport.

  • 79  Entretien avec Henri Eddé, 29 septembre 1998.
  • 80  Entretien avec Jacques Liger-Belair, 3 novembre 1998. Sur la question du patrimoine, Henri Eddé in (...)
  • 81  Voir également dans cette période : République libanaise, ministère du Plan, Problèmes de l’enviro (...)

58Cette lecture sombre dominante, constat amer sur la situation présente, était contrebalancée par différents indices qui donnaient à penser que l’administration de l’urbanisme, malgré le dédain de la classe politique à son égard, était en voie d’adopter de nouvelles normes, et qu’elle comprenait mieux l’évolution de l’urbanisation au Liban. Le premier indice de cette transformation est à rechercher dans l’initiative même de ce projet de Livre blanc, dû à la volonté personnelle de Mitri Nammar, directeur général de l’urbanisme depuis 1967. Henri Eddé, à l’époque de son ministère, ne sollicita l’appui de la DGU que pour l’élaboration de la loi de la construction et était totalement étranger à ce projet 79. De fait, le Livre blanc s’inscrivit dans une suite d’innovations de la DGU. Son directeur chercha à introduire de nouveaux standards de réflexion et d’action. Ainsi, une première réflexion sur la protection du patrimoine libanais à Jounieh, déboucha sur une proposition d’aménagement alternative de la célèbre baie. Son rejet par la municipalité n’en révélait pas moins une sensibilisation de la DGU à ce thème 80. De même, l’omniprésence des questions de pollution et d’environnement dans le Livre blanc montrait l’émergence de la prise en compte d’autres critères d’analyse du dysfonctionnement urbain que la congestion automobile ou la dégradation du tissu architectural 81.

  • 82  Nammar « Al-tanzim al-madani wal-‘Inama », in ’Inama madinat Bayrut, munacharat nadwat al-dirasat (...)
  • 83  Voir l’opuscule : République libanaise, direction générale de l’urbanisme, Étude générale d’aménag (...)
  • 84  Liger-Belair, Kalayan, 1965, réédité chez Dar an-Nahar en 2000.

59Il est difficile de savoir ce que ces évolutions doivent à la curiosité personnelle de Mitri Nammar. Par opposition à son prédécesseur, Émile Yared, ingénieur de transport, Mitri Nammar montrait une certaine connaissance de la littérature urbanistique, qui ne se limitait pas à la référence à Le Corbusier 82. Mais ces ouvertures résultaient aussi de mobilisations qui se faisaient jour dans la société libanaise. Sur la question du patrimoine, c’est évident. En 1965, était créée l’Association pour la protection des sites et anciennes demeures (APSAD), regroupant de hautes notabilités de Beyrouth ainsi que des architectes. Mitri Nammar, haut cadre emblématique du chéhabisme, était proche de certaines personnalités éminentes impliquées dans ce mouvement qui cherchait à préserver les témoignages de l’architecture raffinée héritée de la période ottomane, où vivaient encore nombre des membres de cette bourgeoisie. À Jounieh, c’est l’un des membres de cette association, le jeune architecte belge Jacques Liger-Belair, qui fut l’acteur principal de cette mobilisation 83. Il était l’auteur d’un ouvrage consacré à l’étude de l’habitation libanaise publié par l’APSAD en 1965 84. Sur le plan des problèmes d’environnement, la mobilisation de la DGU correspondait à l’émergence du mécontentement profond d’une partie de l’opinion, particulièrement manifeste à l’occasion des pénuries d’eau et des pollutions des puits artésiens en 1973. L’affinement des préoccupations était donc à relier aussi à cette situation nouvelle.

  • 85L’Argus, n°57, octobre 1965.
  • 86  Alduy, Dellus, Piétri, L’organisation générale de l’agglomération de Beyrouth aux horizons 1985 et (...)
  • 87  Pour l’IAURP : Jacques Michel, Jean Dellus, Jacques Piétri, Jean-Pierre Giblin ; Jacques James, Pr (...)

60Correspondant à une mobilisation de l’opinion publique, ces évolutions étaient aussi le signe d’une meilleure insertion dans le mouvement international des idées en matière d’urbanisme, qu’illustraient les liens noués entre l’administration et des organismes étrangers spécialisés. La mission Gillie, évoquée ci-dessus, en était un premier exemple. Mais la collaboration progressivement mise en œuvre avec l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (IAURP) s’affirmait comme plus décisive. Plusieurs missions eurent lieu dès les années soixante, avec par exemple la venue au Liban de Jean Millier, à l’occasion des réflexions sur l’éventuel transfert de l’aéroport vers le site de la plaine de Damour 85. Depuis lors, d’autres contacts avaient eu lieu. Ainsi le Livre blanc bénéficia-t-il d’un comité de conseil comprenant 4 experts français de l’IAURP. C’est encore l’IAURP qui quelques mois après la publication du rapport, se livra à son évaluation 86 et qui accompagna la DGU dans ses projets ultérieurs. Mais la collaboration française n’était pas exclusive, puisqu’un britannique était également membre du dit comité 87.

61L’influence de ces experts étrangers se traduisit par le renouveau des méthodes employées. Par opposition à la culture graphique et technique, représentative des approches d’architectes et d’ingénieurs, qui dominait dans la présentation des plans directeurs élaborés durant la décennie soixante, le Livre blanc recourrait à une approche quantitative pour évaluer les besoins des différents secteurs d’activités, du logement et des transports, puis en termes de surfaces nécessaires. Une véritable démarche de programmation constituait la base de l’analyse : elle tranchait de ce point de vue aussi avec la méthodologie assez fruste employée par Écochard, en 1963, où l’évolution de l’emploi et des secteurs d’activités n’était pas abordée, seule la population faisant l’objet d’une évaluation prospective.

62La mise en place de ces nouvelles méthodes impliquait d’ailleurs des compétences nouvelles, dont la réunion dans le projet du Livre blanc était une première au Liban. Des spécialistes des sciences sociales furent ainsi rassemblés : un sociologue, un économiste, un sociologue-démographe firent équipe avec un ingénieur (chef d’équipe), deux architectes dont l’un était docteur en urbanisme d’une université britannique, et un autre ingénieur spécialiste des transports publics. Recrutés à titre contractuel pour la durée du contrat, ces jeunes spécialistes n’eurent pas vocation à intégrer l’administration. Le caractère ponctuel de leur association à ce projet justifia les recommandations ultérieures du rapport de Gillie.

  • 88  Voir en particulier : Republic of Lebanon, General Directorate of Urbanism, Beirut Origin-Destinat (...)

63Le dernier élément à prendre en compte dans l’analyse des renouvellements introduits lors de l’épisode du Livre blanc est la disponibilité nouvelle de sources statistiques. De même que le plan sexennal de 1972 s’appuyait sur les résultats d’une administration des statistiques arrivant à maturité, le Livre blanc bénéficiait de nombreuses et importantes enquêtes qui renouvellent la connaissance disponible alors sur le Liban. Sur le plan démographique, l’enquête par sondage sur la population active apportait une connaissance fine des mutations du pays. D’autres sources furent utilisées, comme les données de la sécurité sociale qui commençaient à couvrir une part appréciable de la population active (pour le nombre d’établissements et les secteurs d’activité). Par ailleurs, la DGU commanda à des bureaux d’étude des enquêtes transport 88. Des experts mieux formés, des informations inédites : ces éléments s’ajoutaient à l’appui de missions étrangères et aux intuitions d’un nouveau responsable pour modifier l’approche de la planification urbaine au Liban.

  • 89  République libanaise, PNUD, Plan national et régional du développement (Aménagement du territoire)(...)

64Il reste à savoir si ce renouveau des méthodes se traduisait par une vision territoriale originale. Il n’est guère aisé d’obtenir une réponse à cette question sur la base du schéma très fruste proposé comme scénario alternatif à la tendance « naturelle » de développement présenté ci-dessus. Ce second scénario reposait sur une politique de déconcentration industrielle et administrative à l’échelle nationale, ainsi que sur une planification spatiale visant à ménager des coupures vertes entre les centres urbains. L’image proposée privilégiait l’idée d’un développement littoral, même s’il était contrôlé et limité par des coupures vertes. L’idée d’une ville linéaire, structurée par une épine dorsale constituée par un mode de transport en commun de type chemin de fer, y paraît sous-jacente. C’est peut-être là une référence à une idée prônée par Joseph Naggear, également présente dans un rapport sur l’aménagement du territoire libanais présenté par Banshoya, l’ancien collaborateur japonais d’Écochard 89. À l’inverse, les idées de l’IRFED concernant une déconcentration poussée des fonctions ne constituaient pas une référence explicite de ce croquis. En particulier, si le nord, autour de l’axe Tripoli-Zghorta, bénéficiait d’une organisation relativement autonome, l’idée de l’IRFED de valoriser la région de Saïda et de Nabatiyyeh ne se retrouve pas sur le dessin du Livre blanc. Mais en tout état de cause, ces constatations ne constituent pas des affirmations définitives, puisque le schéma restait une esquisse bien trop générale pour permettre une étude détaillée.

*
* *

65L’approfondissement des normes et l’affinement des méthodes observés dans le Livre blanc indiquent une évolution à l’intérieur du milieu des urbanistes libanais. Alors qu’au début des années soixante, les « théoriciens » de l’urbanisme libanais et l’essentiel des praticiens se recrutaient dans le milieu des jeunes professionnels, architectes ou ingénieurs, qui exerçaient au sein de bureaux d’études généralistes, l’initiative et les compétences étaient en voie de redistribution. L’administration connaissait une montée en puissance inédite, sous l’impulsion d’une génération de fonctionnaires chéhabistes dont Mitri Nammar, et plus encore Mohammad Fawaz, son successeur à partir de 1973, constituaient d’exemplaires représentants.

  • 90  Fawaz, 2004.

66Toutefois, cette réorganisation interne n’allait pas porter ses fruits. En 1975 commençait la guerre civile et l’État allait être durablement marginalisé. À l’inverse, l’incapacité de l’État libanais à concevoir un projet social intégrateur, notamment sur le plan de l’habitat, alimentait les tensions politiques, en particulier dans les quartiers pauvres et précaires des banlieues de la capitale. Dans ce contexte, les projets d’expropriation pour construire le périphérique ou l’Université libanaise 90 faisait apparaitre l’urbanisme d’État davantage comme un instrument de domination que d’amélioration des conditions de vie.

Notes

1  Ingels, 1999, p. 111-116 pour ces analyses.

2  Picaudou, 1989, p. 111.

3  Dagher, 1995, p. 136 et p. 139.

4  République libanaise, Ministère du Plan, Plan de développement sexennal.

5  Kasparian, 1994. Robert Kasparian a fait toute sa carrière à la Direction centrale de la statistique, dont il a été le directeur depuis la fin des années soixante. Il publia les premiers éléments d’une comptabilité nationale.

6  Picaudou, 1989, p. 111. L’expression de gouvernement de la société civile serait d’ailleurs préférable, dans la mesure où ses membres étaient issus de professions libérales (ingénieur, avocat, médecin, journaliste) autant, voire plus, que de l’administration elle-même.

7  Eddé, 1997, p. 76-77, cite un autre exemple : le médecin Émile Bitar fut nommé ministre de la Santé après que le syndicaliste d’abord pressenti avait refusé ce poste, désireux de s’occuper plutôt du Travail.

8  Entretien avec Dimitri Trad, 23 novembre 2001.

9  1964 : cabinet Oueini : économie nationale et plan ; 1964-1965 : même charge sous Charles Hélou ; puis sous Rachid Karamé : Plan et PTT ; enfin, dernier épisode ministériel : PTT et agriculture (1965-1966).

10  Il regrettait d’ailleurs de n’avoir pas été ministre aux bons moments (entretien, 21 octobre 1998).

11  Voir en particulier les références suivantes où Joseph Naggear est mentionné comme conseiller : Nations unies, Fonds spécial FAO, République Libanaise, Plan Vert, Projet de développement de la montagne libanaise, introduction à l’étude d’un plan d’aménagement du territoire libanais, rédigé par Roger Macé, avril 1970, 136 p. + cartes ; République libanaise, PNUD, Plan national et régional du développement (Aménagement du territoire), rapport final (G. Banshoya), déc. 1973.

12  Henri Eddé, dont la langue maternelle est le français, n’a vraiment appris l’arabe classique qu’en participant aux réunions officielles dans les ministères dans les années soixante (Eddé, 1997, p. 23). Dans la suite, les informations sur Henri Eddé viennent de cette source, et d’un entretien avec l’auteur le 29 septembre 1998.

13  Sur ce contexte et l’œuvre de Henri Eddé, Arbid, 2002 ; Tabet, 1998, p. 94-104, 2001, p. 34-35.

14  Les raisons de sa nomination dans cette fonction ne sont pas connues. Sa réputation comme architecte en vue est-elle déjà établie ? Peut-on faire établir un lien avec ses origines familiales ? Toujours est-il qu’à la même époque, un rejeton d’une autre grande famille beyrouthine, également architecte, est nommé dans ce conseil : il s’agit de Assem Salam. Les réseaux familiaux doivent être ici considérés comme l’une des voies probables de l’ascension individuelle.

15  Voir chapitre 5.

16  « Mon intérêt pour les affaires publiques et économiques m’avait conduit très tôt à m’inspirer des réflexions de Michel Chiha qui lui avaient permis de définir, avec une particulière lucidité, la vocation essentielle du Liban et les constantes devant en garantir la pérennité. », Eddé, 1997, p. 66.

17  Dans son autobiographie, Eddé se présente comme l’auteur de la proposition en faveur de l’introduction en droit libanais de sociétés foncières d’économie mixte. Voir chapitres 6 et 7.

18  Respectivement Al-Mouhandess, n°spécial, janvier 1966, p. 4-7 ; Al-Mouhandess, n° spécial, juillet 1968, p. 34-35 ; Al-Mouhandess, n°14, mars 1969, p. 10-13.

19  Sur cette question, voir le chapitre 8.

20  « ... architects of that period were struggling against the constraints of obsolete building regulations to expand on the possibilities offered by avant-garde experimentation in form and stylistic vocabulary », Tabet, 1998, p. 93.

21  El-Achkar, 1997, traite avec précision de ces différentes questions.

22  Décret 2.347 du 8 août 1971.

23  Comme le reconnaît Henri Eddé lui-même dans son livre : n.4, p. 83.

24  « À propos de la nouvelle Loi du bâtiment », AM, n°21, mars 1972, p. 49.

25  Voir République libanaise, Ministère du Plan, Plan sexennal de développement, 19 janvier 1972, 197 p., chapitre XII. Sur le jeu avec les zones d’ombre de la législation et de son application ; voir également Arbid, 2002.

26  En 1974, le coefficient de fait est de 2,95 (Direction générale de l’urbanisme, Le centre-ville de Beyrouth, 1980). Pour mémoire, Joseph Naggear écrivait en 1948 : « Des études auxquelles nous nous sommes livrées, il résulte que, dans le centre de la ville actuelle de Beyrouth, il serait dangereux d’augmenter la hauteur des immeubles, fixée à une fois et demi la largeur de la rue, étant donné les dimensions adoptées pour ces rues et la proportion entre les surfaces bâties et les surfaces libres. Un simple calcul permet de prévoir un embouteillage complet de la ville et l’impossibilité de stationner en n’importe quel point, si la hauteur des immeubles devait être portée, comme certains le préconisent, à deux fois la largeur des rues existantes. », p. 291. Il espérait néanmoins que la création de parcs de stationnement souterrains permettrait d’améliorer la situation.

27  Voir également Ingels, 1999 pour une appréciation de mesures administratives prises sur l’ensemble de cette période, ainsi que Traboulsi, 2007, p. 170-175.

28  Dagher, 1995, p. 194 et 197-198.

29  Entretien avec Henri Eddé, 29 septembre 1998.

30  Bourgey, Pharès, 1973, compilant un rapport du Mouvement social et des estimations de la population palestinienne, parvenaient à un ratio de 87% de non-Libanais dans les « bidonvilles ». À titre de comparaison, on estimait en 1970, selon les résultats du sondage sur la population active au Liban, à 25% de la population résidente au Liban les étrangers, dont la moitié de Syriens. Dans l’agglomération de Beyrouth vivaient en 1970 environ 180 000 étrangers (dont 60.000 Palestiniens), soit environ 20% de la population. Courbage, Fargues, 1974, p. 64.

31  Le programme national du logement mis au point par Doxiadis avait pour premier objectif d’éliminer les bidonvilles (clearing the slums), Sarkis, 2003, p. 196.

32  Comme nous l’a indiqué Henri Eddé lors de l’entretien qu’il nous a accordé (29 septembre 1998).

33  Alors que Doxiadis avait souhaité intégrer les camps palestiniens dans son plan national de logement, l’administration libanaise lui avait demandé de n’en rien faire. Sarkis, 2003.

34  C’est la conclusion de Fawaz et Paillen, 2002, p. 29-30 dans leur importante synthèse, dont nous reprenons les éléments ici.

35  Plan directeur de Beyrouth et ses banlieues, chapitre XIV, « Problèmes de l’habitat insalubre », op. cit.

36  Voir chapitre 4.

37  Sfeir, 2008.

38  Sur cette idée, voir Khayat, 2002.

39  Eddé, Attara, « Que faut-il penser du plan directeur des banlieues de Beyrouth ? », op. cit. Bourj Hammoud est le quartier construit par les associations compatriotiques arméniennes durant le mandat. Il était pauvre et très dense.

40  Khayat, 2002 ; Tachjian, 2006.

41  Sur la question du financement et de la fiscalité, Georges Labaki fournit des informations précieuses et remises en perspective historique : Labaki, 1987 ; Sadik ; 1996.

42  Thabet, « Qadîya al-sakan fî nitâq tajhîz lubnân al-sina’î wa-l-îqtisâdî (La question du logement dans le cadre de l’équipement industriel et économique du Liban) », majalat al-‘Imara, n°5-6, 1950, p. 85‑90.

43  Naggear, 1948, p. 302.

44  Pour tout ce paragraphe, voir Sarkis, 2003, p. 197-205.

45  Comme en témoigne par exemple cette manifestation et la publication qui l’a suivie : « L’habitat dans la vie libanaise » (17 avril - 27 avril 1961), Semaines sociales du Liban, Beyrouth, Les éditions orientales, 1961, 138 p.

46  Ce projet est mal connu : en 1962, au moment de la rédaction de la loi, il est discuté par des équipiers de l’IRFED (Nombreuses notes de René Debono en 1962, Fonds Delprat 87 AS, carton 126, « Habitations populaires »). Le Conseil du Plan, dans son projet de 1958, avait proposé un plan comparable de l’ordre de 10 000 logements sociaux (en trois catégories).

47  Fonds Delprat CAC AS 87, carton 126 « Habitations populaires ».

48  Article 5 § 2 de la loi du 17 septembre 1962.

49  Dans la zone A1 des collines, le coefficient pourrait ainsi passer de 0,9 à 2, soit plus d’un doublement.

50  De fait, plusieurs appels d’offre ne recevront aucune candidature. Voir L’Argus, n°7, août 1961 et n°40, mai 1964.

51  « Concours des habitations populaires », AM, n°9, avril 1967, p. 12-14.

52  En 1973, selon une estimation avancée par M. Mohsen, fonctionnaire au ministère de l’Habitat, un déficit de 6 000 logements par rapport aux besoins était enregistré chaque année. Saab, op. cit.

53  Labaki, 1987, titre IV-II-I : « La politique de l’État ». En ce qui concerne le bilan des réalisations en 1970 et 1974, Dagher, 1995, p. 81-82.

54  « Housing development for needy Armenian families », in Al-Mouhandess, n°12, septembre 1968, p. 8-13 décrit une opération lancée par le Catholicossat arménien. Pour une vue synthétique, Khayat, 2002, p. 22-30.

55  Sont considérés comme luxueux les immeubles qui comprennent un ascenseur électrique, un concierge, une installation de chauffage central ou de climatisation : pour ces logements, le loyer est libre et le locataire non protégé, peut être expulsé s’il n’accepte pas les hausses proposées par le propriétaire à la fin du bail. Gorra, op. cit. ; Saab, « Les grandes lignes de la nouvelle politique de l’habitat », Le Commerce du Levant, éd. mensuelle, février 1973, p. 27-29.

56  Au début de 1972, le taux de vacances est de 7% à Beyrouth et de 5% en banlieue. Voir République Libanaise, Ministère du Plan, Plan sexennal de développement, Beyrouth, 1972, chapitre XII, « Les équipements collectifs ». Toutefois, en raison de la forte demande étrangère (arabe et européenne), des retours d’émigration, de l’existence d’une classe moyenne, ces investissements immobiliers sont considérés comme rentables, offrant des taux annuels de retour sur capital de l’ordre de 8 à 9% (selon Gorra, op. cit.). Pour de très grands appartements situés dans Beyrouth, Eugen Wirth cite des rendements de 16 à 18% (Wirth, 1966, p. 186).

57  Clerc-Huybrechts, 2008, p. 167.

58  Fawaz, 2004.

59  Fawaz, 2004, p. 147-154.

60  Fawaz, 2004, p. 164-165.

61  République libanaise, direction générale de l’urbanisme, Livre blanc. Beyrouth 1985-2000, 1973, p. 24-25.

62  Tabet, in AM, art. cit.

63  Nammar, op. cit., p. 36.

64  Plan sexennal, op. cit., chap. XII.

65  D’après le repérage effectué par le cabinet Urbi (Habib Debs et Isabelle Peillen).

66  Notamment la loi n°38 du 22 mai 1967, qui tentent d’encourager la localisation d’industries au delà d’un rayon de 24 km du centre de Beyrouth, au moyen de dégrèvements fiscaux.

67  La part de l’industrie dans le PIB passa de 14 à 18% entre 1966 et 1970, selon les chiffres de la comptabilité nationale publiés par la direction centrale des statistiques.

68  IRFED, Atlas du Liban, 1964, carte N1 et N2 et leur commentaire (n.p.) ; Livre blanc, op. cit., p. 34.

69  Entretien avec Mohammad Fawaz, avril 1998 et avec Habib Debs, mai 1998.

70  Ingels, 1999, p. 120.

71  Tableau manuscrit relatif au fonctionnement de la DGU, s.d., IFA Fonds Écochard, carton 36.

72  Chiffre de la direction de la fonction publique, cité in Ducruet, 1999, p. 67. Faute de chiffre pour 1975 ou la fin de la période considérée ici, on se contente du chiffre de 1977. Ces chiffres sont à comparer à ceux de l’Ordre des ingénieurs qui font état, au début des années 1970, d’environ 1 000 ingénieurs dans la Fonction publique. Malgré la présence de retraités et de personnes ayant quitté l’administration, cet écart est étonnant.

73  Elle est par exemple vantée par Henri Eddé lorsqu’il relate son expérience de ministre.

74 Notes on Staffing and Functions of the Directorate General of Town Planning, by Pr. Gillie, Administrative Reform Comittee, 5 July 1974, 6 p.+ Appendix : Functions of the Directorate General of Town Planning. The Question of National, Inter-regional and International Planning, 2 p. Gillie était professeur à l’université de Sheffield, au Royaume‑Uni et participait à la mise en place d’une formation en urbanisme à l’AUB à cette époque (renseignement fourni par Joe Nasr, qu’il en soit remercié).

75  Sur ce point, voir chapitre 2, la structure du ministère du plan proposée par l’IRFED.

76  El-Khoury, 1982, p.58 et suiv.

77  Nammar, Préface, in République libanaise, direction générale de l’urbanisme, Livre blanc, Beyrouth 1985-2000, p. 12.

78  « Notes on staffing », op. cit., p. 1 (notre traduction). Ce constat, fait en 1974, c’est-à-dire après la publication du Livre blanc pourtant destiné à susciter cette prise de conscience, sonne comme un constat d’échec de cette entreprise.

79  Entretien avec Henri Eddé, 29 septembre 1998.

80  Entretien avec Jacques Liger-Belair, 3 novembre 1998. Sur la question du patrimoine, Henri Eddé indique qu’il a tenté de proposer une loi protégeant les anciennes demeures et palais de Beyrouth par un mécanisme de libération des loyers permettant une meilleure valorisation, et un usage pour des activités tertiaires et culturelles. Eddé, 1997, p. 83.

81  Voir également dans cette période : République libanaise, ministère du Plan, Problèmes de l’environnement au Liban, vol. principal, Commission pour l’étude de l’environnement, septembre 1971.

82  Nammar « Al-tanzim al-madani wal-‘Inama », in ’Inama madinat Bayrut, munacharat nadwat al-dirasat al-’inma’iyya, Beyrouth, 1972 (« L’urbanisme et le développement », in Développement de la ville de Beyrouth, publications des conférences et études sur le développement, Actes du colloque des 11-12-13 mai 1970), p. 28-41. L’article, loin de se limiter, comme de nombreuses contributions du même genre, à la dimension technique des problèmes, montre un souci d’information sur l’histoire de la discipline, se réfère à Patrick Geddes et à Gaston Bardet, et témoigne d’une ouverture à des problématiques de l’actualité immédiate. Malgré nos tentatives pour rassembler quelques informations sur la vie et les idées de Mitri Nammar, il n’a pas été possible de retrouver des archives personnelles. Que M. Kamal Boueiz, son gendre, soit ici remercié pour les quelques notes dont il nous a données copie.

83  Voir l’opuscule : République libanaise, direction générale de l’urbanisme, Étude générale d’aménagement de la baie de Jounieh, 1969.

84  Liger-Belair, Kalayan, 1965, réédité chez Dar an-Nahar en 2000.

85L’Argus, n°57, octobre 1965.

86  Alduy, Dellus, Piétri, L’organisation générale de l’agglomération de Beyrouth aux horizons 1985 et 2000 : rapport de mission, Paris, IAURP, 2 vol. : février 1974, 33 p. ; septembre 1974, 18 p. ; Delavigne, Hermellin, Lecoin, Piétri, L’organisation générale de l’agglomération de Beyrouth aux horizons 1985 et 2000 : rapport de mission, Paris , IAURP, 1975, 63 p.

87  Pour l’IAURP : Jacques Michel, Jean Dellus, Jacques Piétri, Jean-Pierre Giblin ; Jacques James, Professeur de planification urbaine et régional à l’université de Sheffield. Cette filière britannique se retrouve avec le Pr. Gillie cité supra.

88  Voir en particulier : Republic of Lebanon, General Directorate of Urbanism, Beirut Origin-Destination Survey, by Jouzy and Partners, février 1972 et République libanaise, direction générale de l’urbanisme, Prévision de trafic dans les banlieues de Beyrouth, par BTPUP, avril 1970.

89  République libanaise, PNUD, Plan national et régional du développement (Aménagement du territoire), rapport final (G. Banshoya), déc. 1973.

90  Fawaz, 2004.

© Presses de l’Ifpo, 2010

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