Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Beyrouth et ses urbanistes

 | 
Eric Verdeil

Chapitres

Chapitre 10 - Contre ou à la rencontre des intérêts privés ?

Texte intégral

1Les années soixante furent caractérisées au Liban par une forte impulsion en faveur d’un aménagement planifié de l’espace, à l’échelle nationale et, peut-être à un degré moindre, à l’échelle urbaine. Cette impulsion était relayée par une large partie des milieux techniques d’architectes et d’ingénieurs, pour qui cette nouvelle orientation représentait à la fois un objectif idéologiquement souhaitable pour moderniser le pays et assurer son développement et un champ nouveau d’activités professionnelles au moment où la profession connaissait un profond renouvellement qualitatif et quantitatif. Limiter l’analyse de la diffusion de l’urbanisme au Liban à son acceptation par les milieux techniques resterait toutefois insuffisant pour cerner la transformation de ce champ d’action et de pratiques. Dans la mesure où l’objectif de ses partisans était de réformer la société dans ses pratiques jugées anarchiques, la question est posée des effets de ces impulsions : comment différents groupes sociaux reçurent-ils ces nouvelles pratiques et comment modifièrent-ils leurs pratiques antérieures dans l’aménagement urbain dans ce nouveau contexte ?

  • 1  Nammar, « L’urbanisme : œuvre d’incitation et de participation », Al-Mouhandess, n°12, décembre 19 (...)

2En 1968, le nouveau directeur général de l’urbanisme, Mitri Nammar, livrait dans la revue Al-Mouhandess un court article en forme de déclaration de principe : « L’urbanisme : œuvre d’incitation et de participation 1 ». Il y traitait des relations entre la planification urbaine et l’initiative privée et défendait la thèse que l’objectif de l’urbanisme était de « jouer le rôle de moteur envers l’initiative privée. » Il appelait à la « participation de la population, basée sur la compréhension des buts immédiats et éloignés de l’urbanisme », sans quoi cette tâche connaîtrait un échec. Les modalités effectives d’articulation de l’urbanisme et des intérêts privés, dans la décennie qui s’étendit de 1964 à 1975, vont-elles dans le sens de ce souhait et de cette injonction ? Sans doute les idéaux des planificateurs étrangers et libanais n’imposèrent-ils pas leur(s) discipline(s) à la société libanaise. Toutefois, les conduites furent transformées par ce nouveau mode d’action publique. La mise en place de la réglementation urbaine dans le Grand Beyrouth permet d’observer les étapes de la négociation entre des représentants des intérêts du secteur privé, et surtout des propriétaires de terrains, et l’administration. Cette interaction porte la marque des rapports de force évolutifs, mais elle aboutit aussi à un changement de cadre de référence en matière d’aménagement urbain. L’adaptation des propriétaires fonciers et lotisseurs à cette nouvelle situation et l’utilisation à leur profit des règles et des aménagements de l’État, souvent dénigrées sous le terme de spéculations foncières, sont illustrées à propos des formes nouvelles de la croissance urbaine dans le contexte des années 1955-1975.

La réglementation urbaine du Grand Beyrouth et les intérêts privés

3Nous avons vu que l’urbaniste Écochard, dans son plan pour Beyrouth et ses banlieues, avait adopté une posture combative face aux intérêts des propriétaires fonciers, qu’il estimait responsables d’une grande partie des désordres observés dans l’agglomération. Ses propositions comportaient une nouvelle structure spatiale pour l’agglomération, constituée de noyaux de développement, les ZUP ou villes nouvelles, et des axes de circulation. Pour les zones non sujettes à une intervention publique directe, le principal outil d’orientation était la densité, dont l’application devait induire à la fois un type de paysage urbain et une programmation pour des équipements futurs (figure 1). Le coefficient d’exploitation total constituait l’interface entre cette norme locale d’urbanisme et les normes de construction de chaque zone : il représentait le principal objet de la réglementation urbaine du Grand Beyrouth.

Figure 1 : Les densités proposées par Écochard.

Figure 1 : Les densités proposées par Écochard.

Source : Plan directeur de Beyrouth
et ses banlieues, 1963, Centre de documentation sur l’urbanisme, ISTED.

  • 2  Naggear, 1948, p. 292.

4Joseph Naggear justifiait, quelques années auparavant, les finalités de cette réglementation : « l’utilisation des propriétés privées doit être réglementée pour satisfaire aux exigences de l’hygiène, de l’esthétique et de la circulation 2. »

5Toutefois, l’un des effets indirects de la mise en place de ces règlements était la modification des prix des terrains. Or, l’usage des coefficients était alors peu répandu au Liban, où la construction généralement était encadrée par des règles de gabarit. Seules Beyrouth et la banlieue sud avaient été dotées, en 1953 et 1954, de ces nouvelles règles. Les coefficients introduits par Écochard cristallisèrent donc les oppositions et les résistances des propriétaires fonciers, à la fois par méfiance à l’égard du principe et des modalités, inconnues, de cette intervention et aussi par crainte d’une baisse de la valeur des terrains. Cette question représente ainsi une manière d’aborder la relation entre l’urbanisme et les intérêts privés.

Les quatre versions du « zoning » du Grand Beyrouth

  • 3  Avant la mise en place des servitudes de zonage, la loi de la construction réglementait la constru (...)
  • 4  Le COS correspond au coefficient d’emprise au sol (CES) utilisé en France. Le CET au Liban corresp (...)

6La réglementation de zonage incluse dans le plan directeur de Beyrouth et ses banlieues comprenait plusieurs éléments. L’affecta-tion fonctionnelle des zones, véritable raison d’être de cet outil, n’était utilisée que marginalement dans ce plan, comme d’ailleurs dans ceux concernant la ville de Beyrouth ou sa banlieue sud. Les principaux éléments du règlement étaient les règles de constructibilité de la parcelle, qui fixaient la taille minimale requise pour la construction et celle requise en cas de lotissement, ainsi que la densité autorisée 3. Le plan directeur ajoutait aux règles de gabarit existantes ou légèrement modifiées des règles spécifiques plus exigeantes, qui définissaient la densité par le biais de deux coefficients. Le premier, le coefficient d’occupation du sol (COS), était le rapport entre la projection de la surface construite au sol et la surface totale de la parcelle ; le second, le coefficient d’exploitation totale (CET 4) était le rapport entre la surface totale construite et la surface de la parcelle. C’est ce dernier critère qui, donnant la surface constructible, devint l’enjeu principal du plan directeur parmi les propriétaires fonciers.

7Le plan Écochard donna lieu à une vaste foire d’empoigne, en plusieurs étapes, dont un des objets fut la modification, à la hausse, des fameux coefficients. Par chance, quatre versions du règlement ont été retrouvées et permettent de restituer les pressions successives auxquelles le plan fut soumis en vue de le modifier.

Encadré 1 : Les quatre versions de la réglementation de la construction du Grand Beyrouth

• Plan directeur de Beyrouth et ses banlieues, version initiale, Fonds Écochard, Institut français d’urbanisme, datée du 10 mars 1963 (chapitre XIII du rapport).

  • 5  La confirmation qu’il s’agit de la version finale est apportée par l’article de André Bricet, op.  (...)

• Plan directeur de Beyrouth et ses banlieues, version finale, s.d., conservée au Centre de documentation de l’Institut des sciences et des techniques de l’équipement et de l’environnement pour le développement (ISTED)-Villes en développement, dépositaire de la documentation du Service des missions pour l’urbanisme et l’habitat (SMUH) 5..

• Décret n°16948 du 23 juillet 1964, plan directeur au 1/20.000.

• Décret n°14313 du 21 avril 1970, plan détaillé, à l’échelle du 1/2.000.

8Le règlement fit l’objet d’amendements successifs résultant du dialogue entre l’urbaniste français et l’administration commanditaire en 1963-64. Les modifications intervenues entre le décret de 1964 et celui de 1970 laissent penser qu’un processus d’ajustement comparable fut négocié entre l’administration et les représentants des propriétaires dont l’un des enjeux était la valorisation des terrains.

Réglementation urbaine et intérêts privés : le compromis de 1964

9Le tableau 1 met en correspondance les versions successives de la réglementation, et donne une vue synthétique des principales modifications, également observables en comparant les figures 2 et 3. Le zonage de la version initiale se caractérisait par sa grande précision. Il distinguait diverses catégories de zones engagées, en fonction du type de tissu (banlieue, villages de montagne et quartier arménien de Bourj Hammoud) et de la densité ; plusieurs zones d’extension dont certaines relevaient de l’initiative publique furent dénommées villes nouvelles ou zones à urbaniser en priorité (ZUP). Une zone agricole, jouant le rôle d’une réserve foncière, était prévue dans la plaine de Choueifate. Enfin, diverses zones industrielles étaient également planifiées. Pour chacune de ces zones sauf cette dernière catégorie, une densité d’habitants à l’hectare était déterminée, en fonction de l’occupation actuelle et des équipements prévus. Elle permettait d’opposer la plaine, dont la densification était souhaitée, autour des ZUP jouant le rôle de centres, aux collines entourant Beyrouth, destinées à une urbanisation de faible densité (en fait, dans l’esprit d’Écochard, il s’agissait de regroupements dont la densité se montait à 150 habitants par hectare). Cette première version fut donc l’occasion de déterminer, en fonction des grandes orientations du plan, la répartition spatiale des fonctions de la ville future. À ce stade, Écochard ne proposait pas de réglementation de la construction.

Tableau 1 : Comparaison des quatre versions de la réglementation du Grand Beyrouth.

Versions

Propositions Écochard

initiale (IFA) finale (ISTED)

Décret 16948 du

23 juillet 1964

Décret 13313 du

21 avril 1970

Zone

Désignation des zones

Désignation des zones

Densité (h/km²)

CET

Désignation des zones

CET

Désignation des zones

CET

Collines (extensions)

4

A

30

0,6

A 1

0,9

A1

A 1.1

A 1.2

0,9

1,05

1,2

Oliveraies de Choueifate

8

C

5

0,5

A 2

0,6

A2

0,8

Villages existants

3

B (1-8)

250

1,2

B 1

1,5

B1

1,65

Agglomération existante

2 : Densité moyenne

3 : Zone urbaine engagée

E (z.mixte)

F (d. moy.)

200

250

1,2

2

B 2

2

B 2

B 2.1

B 2.2

2

2,2

2,4

Banlieue sud de Beyrouth

Non cité

G (1-3)

100

Décret 2616 du 14.9.1953

Décret 2616 du 14.9.1953

Selon décret 14312 du 21 avril 1970

Horch Tabet (Sinn el-Fil)

5

G 4

100

Idem

A 1

0,9

A 1.1

1,05

Industrie

9

H

Sans objet

2

C

1,8

C

1,75

Bourj Hammoud

1

J

400

Selon plan détaillé ultérieur

D

2

D

2

Plages

15

Non mentionné

-

-

E1

E2

non aed.

0,3

E

0,3

Villes nouvelles (ZUP)

7

D (1-5)

180

Selon plan détaillé ultérieur

G (Bir Hassan)

Selon plan détaillé ultérieur

G1 Suivant décret 2616

G2 Domaine public

G3 CET=2 hors zone boisée

Commerce et habitat

6

D3

Voir ci-dessus

abandonné

Exploitation de carrières

10 : Habitat et industrie

13 : Carrières

E3

Voir ci-dessus

Non mentionné

Schéma directeur industriel

Petites industries

11

D4

Voir ci-dessus

Abandonné

Cimetières

12

Cimetières

Abandonné

Protection des vallées

14

Protection des vallées

Non mentionné

Figure 2 : Zonage proposé par Écochard, version IFA.

Figure 2 : Zonage proposé par Écochard, version IFA.

Figure 3 : Zonage proposé par Écochard, version ISTED.

Figure 3 : Zonage proposé par Écochard, version ISTED.

10Le zonage de la version définitive comportait de nombreuses modifications, dont trois principales. Le périmètre des banlieues de Beyrouth de la version ISTED était étendu jusqu’à la cote des 450 m d’altitude (figure 3), ce qui élargissait la zone soumise à réglementation. L’extension du périmètre paraît répondre à la critique formulée par Farid Trad de prendre en compte le Grand Beyrouth (voir chapitre 5). Cet élargissement avait pour conséquence d’assujettir à une réglementation plus stricte une zone plus grande : la mesure avait donc un sens conservatoire. Mais, faute de précision concernant cette zone, et faute de définir des zones de protection (autres que quelques ravins), cette extension avalisait par avance tout mitage. Le nombre de zones était réduit par la suppression d’une zone commerciale et d’activités, incluse dans un périmètre de ZUP et par le regroupement dans une zone « mixte » de plusieurs catégories de zones industrielles et diverses zones d’habitat. En somme, le zonage devenait moins contraignant du point de vue de l’affectation fonctionnelle. Enfin, une réglementation précise incluant des normes sur la taille minimale des parcelles pour la construction et le lotissement, ainsi que des coefficients, accompagnaient désormais le règlement. Toutefois, deux zones restaient dans l’attente d’une réglementation, que fixerait un futur plan d’aménagement de détail : la zone J, qui correspondait au quartier arménien de Bourj Hammoud, considéré comme un taudis, et la zone des « villes nouvelles », divisée en fait en 5 sites, d’une superficie totale de 1185 ha.

11Le décret entérinant la décision définitive fut pris lors du conseil des ministres du 23 juin 1964, avant parution au J.O. le 24 juillet, plus d’un an après les premières esquisses de règlement. Cette période avait été consacrée à la mise au point des différentes dispositions entre Écochard et la commission de Beyrouth et ses banlieues, soumises ensuite pour avis aux municipalités, et enfin validées par le Conseil supérieur de l’urbanisme puis par le conseil des ministres. Le décret introduisit des simplifications supplémentaires qui allaient dans le même sens que précédemment, du point de vue du nombre et de la vocation des zones. En premier lieu, le zonage ne définissait plus aucune zone industrielle ou artisanale hors de la zone industrielle C entre Bourj Hammoud et Antélias, où les industries de première catégorie (les plus polluantes) devaient obligatoirement s’implanter. Partout ailleurs, les nombreuses activités artisanales, entrepôts et autres industries dites de deuxième ou troisième catégorie, avaient droit de cité, de même que tout type d’activités commerciales, sauf dans la zone des collines. Ensuite, le règlement du 24 juillet 1964 consacrait quasiment l’élimination des ZUP. À vrai dire, seule une zone de forme trapézoïdale, dénommée G, demeurait dans la banlieue sud de Beyrouth. Son sort ne fut pas explicité dans le texte du décret et il était simplement mentionné par écrit sur la carte qu’elle ferait l’objet d’un aménagement par une société foncière. Elle correspondait, malgré une réduction importante de surface, à l’un des sites de villes nouvelles proposés par Écochard. La troisième modification d’envergure concernait l’évolution des coefficients et des conditions de constructibilité des parcelles en fonction de leur taille. D’une manière générale, et à l’exception de la zone industrielle littorale, le décret consacrait une augmentation significative des coefficients d’exploitation totale (voir tableau 1, zones A1, A2, B1, B2 à l’exception de C).

  • 6  Une telle distinction entre schéma directeur et plan d’occupation des sols opposable au tiers ne f (...)

12Ces ajustements successifs s’expliquent tout d’abord par des tâtonnements dans la première application du nouveau code de l’urbanisme qui introduisaient la notion de plan directeur et de plan détaillé. Le plan directeur correspondait dans l’esprit de l’urbaniste à un moment d’énonciation des principes, devant se traduire dans une étape suivante par une législation. À ce stade du plan directeur, il ne lui semblait pas nécessaire de rentrer dans le détail des coefficients. Le code de l’urbanisme, il est vrai, n’était guère précis sur ce point : il se contentait d’indiquer que le plan directeur « fixe les règles de base » sans indiquer s’il s’agissait simplement de définir les activités autorisées ou interdites ou s’il convenait déjà de donner des coefficients. Écochard privilégia une lecture différenciant un schéma directeur général dont la fonction était de fixer les grandes orientations, tandis que le plan d’occupation des sols (le PUD) devait fixer les conditions particulières d’exploitation opposables au tiers 6. Pour Écochard, outre les grands principes, le plan directeur devait dégager des priorités pour l’action : en l’occurrence, les zones opérationnelles que sont les ZUP et un certain nombre d’équipements collectifs, pour lesquels était adoptée une démarche de programmation, c’est-à-dire une estimation des besoins (une certaine population à desservir) et la localisation des équipements y répondant. Les motivations de l’administration étaient différentes de celles d’Écochard et témoignaient sans doute d’une divergence d’interprétation sur la fonction du plan directeur. Le souci de l’administration était de disposer rapidement de documents clairs et simples à appliquer, permettant de gérer la croissance des banlieues plutôt que de lancer elle-même, dans l’immédiat, de grands aménagements pour les extensions. Dans cette optique, l’administration avait besoin d’un schéma routier : ce fut chose faite avec le décret 16029 publié le 4 avril 1964, reprenant les axes routiers proposés par Écochard ; elle avait également besoin d’une réglementation urbaine fonctionnelle, simple à mettre en œuvre et permettant un contrôle minimal pour éviter un trop grand désordre. Trois types d’outils étaient alors requis. Il fallait d’abord réglementer les lotissements : le décret y pourvoyait en définissant les tailles minimales des parcelles de lotissements, en imposant l’aménagement des espaces publics et en rendant obligatoire pour tout lotissement de 10.000 m² un minimum de 20% de routes et de 10% de jardins. En second lieu, un objectif minimal en matière d’hygiène était requis, à savoir le contrôle de l’implantation des industries de première catégorie, uniquement possible en zone C. Enfin, le décret spécifiait les règles de base régissant la construction, en particulier la densité.

13L’administration avait conscience de la faiblesse de ses propres capacités et se souciait d’aller vite parce qu’elle percevait l’hostilité que soulevaient ces mesures parmi les propriétaires de terrains et leurs représentants. Les compétences et les moyens de l’administration de l’urbanisme se limitaient, de par la formation essentiellement technique de ses fonctionnaires et de par leur faible nombre, à étudier et à exécuter les expropriations relatives aux routes, en particulier dans les municipalités. En outre, il incombait à l’administration d’établir des plans d’urbanisme dans de nombreuses autres localités du pays. Quelle que fût l’importance de Beyrouth, elle était obligée d’y limiter ses éventuelles ambitions. En outre, une législation trop complexe aurait également pu être une gêne pour le personnel peu nombreux et peu qualifié des branches régionales de la DGU chargé d’instruire les demandes des permis de construire. L’exigence de simplicité explique également largement le rejet des ZUP proposées par Écochard, à l’exception de la zone G en banlieue sud de Beyrouth : elles réclamaient de longues études de détail que l’administration ne pouvait se permettre d’accomplir :

  • 7  Eddé, L’Orient, 1er mai 1964, op. cit.

« Prenez, par exemple, le projet de grand Beyrouth, préparé par l’urbaniste Écochard : il prévoyait les grandes voies de circulation, un zoning, une manière d’utiliser le terrain autour. Ce plan a été en principe accepté par le conseil d’urbanisme, mais il n’y a ni cadres, ni techniciens pour mener à bien le plan d’exécution. Ce plan est donc stoppé. Mais, entre-temps, que s’est-il passé ? Immédiatement, un nombre de permis de construire incalculable a été, tout de suite, présenté sur cette région-là, qui ne devait pas être construite, et qui l’a sclérosée. Voilà une zone qui aurait pu rester encore intacte six mois ou un an ou deux, qui va être entièrement bloquée par ce nombre invraisemblable de permis ; je crois qu’il s’en présente jusqu’à 80 par jour. Et la direction de l’Urbanisme continue à dire qu’elle ne peut pas mettre ce projet à exécution : c’est une véritable catastrophe qui déferle sur cette zone là ; elle est due à l’étude 7. »

  • 8  Selon Georges Riachi, cité par Lucien Beirouti, « Le mouvement de la construction au Liban », in L (...)

14Le constat d’Henri Eddé renvoyait également à un autre problème : la nécessité de disposer rapidement d’une législation applicable. En septembre 1962, le délai pour l’étude du plan avait été prolongé d’un an, ce qui eut pour conséquence de geler toutes les transactions et opérations foncières dans la zone concernée, ainsi que d’interdire toute nouvelle instruction d’un permis de construire. Ce délai fut forclos en septembre 1963. Durant deux années, les propriétaires subirent une limitation drastique de leur possibilité de déposer de nouvelles demandes de permis de construire et de vendre leur terrain. Il est difficile d’évaluer dans quelle mesure cette exigence fut réellement suivie d’effet, surtout dans la mesure où des possibilités de dérogation étaient prévues. En tout état de cause, près de 5 000 demandes de permis de construire avaient été déposées dans les deux mois précédant la publication du décret 8. Cette ruée des propriétaires allait précisément à l’encontre de l’ordre souhaité par le président Chéhab et risquait d’engendrer une urbanisation contraire aux standards souhaités.

  • 9  Comme les remembrements de la banlieue sud (voir chap. 6), dans les secteurs concernés par la ZUP, (...)

15La course de vitesse des propriétaires de terrains contre l’administration indique également l’hostilité de ces derniers aux mesures qui allaient être prises, quelles qu’elles fussent. La remise sous étude des ZUP, prolongeant le gel des parcelles incluses dans ces périmètres, n’eût pas manqué d’être impopulaire. Cette hostilité résultait pour une part d’une grande méfiance à l’égard de l’État qui n’avait pas toujours démontré sa capacité à réaliser rapidement et équitablement ses projets 9. Tout en critiquant l’individualisme des Libanais :

  • 10  Source de trois citations de la page : Eddé, Attara, op. cit. On peut prendre la mesure des effets (...)

« Les deux ZUP lui semblèrent [à l’administration] trop difficiles à réaliser : lorsque des frères possédant un terrain en commun n’arrivent que péniblement, si ce n’est jamais, à se mettre d’accord sur l’exploitation du terrain, on conçoit les difficultés que soulèverait de ce point de vue une opération de type ZUP 10».

16Les urbanistes comprenaient la véritable nature de l’hostilité des propriétaires, en reconnaissant que lors de l’étude de la réglementation,

« il a été insuffisamment tenu compte de la valeur financière des terrains, valeur qu’on allait profondément modifier […] Ceci est d’autant plus grave au Liban où une bonne partie de la population a investi en terrain la majeure partie de ses avoirs ».

17Face à cette hostilité, dont les avis obligatoires des municipalités concernées durent largement lui faire prendre la mesure, l’administration adopta une position de compromis :

« Le CSU essaya d’adoucir au mieux les sévères coefficients d’Écochard qui marquaient une rupture trop brutale avec la situation antérieure ».

  • 11  De fait, Michel Courtier, représentant du SMUH au Liban à l’occasion d’une enquête, écrivait que : (...)

18Cet exemple souligne la complexité de la position de l’administration de l’urbanisme et d’une partie des urbanistes libanais. La remontée des coefficients était en un sens tactique : reculer pour sauver l’essentiel, l’existence d’un plan. Elle traduisait aussi la conviction d’une partie des ingénieurs qu’une entente était nécessaire. D’ailleurs, Écochard lui-même l’acceptait. C’était du reste l’une des critiques que lui adressait Farid Trad (voir chapitre 5). La déception d’Écochard concernait surtout l’abandon des ZUP et d’un urbanisme volontaire, refusé par la DGU qui préférait s’en tenir à ce qu’un observateur français qualifia de « règlements de lotissement et de construction 11 ». Mais l’imposition de ces nouvelles normes techniques allait désormais servir de cadre à l’expression des intérêts privés.

Le plan détaillé de 1970 : une nouvelle norme au service des propriétaires ?

19Les intérêts privés étaient au cœur du système : si l’administration savait les entendre quand elle le voulait, ils savaient également s’en faire entendre lorsqu’ils le souhaitaient. Le décret du plan détaillé d’avril 1970 portait dans ses modifications la trace des revendications émises durant les six années qui le séparaient du plan directeur de 1964 (tableau 1 et figure 4).

20Seuls les coefficients furent modifiés : il n’y avait pas de bouleversement du zonage, ni de redéfinition des normes de lotissements. La hausse des coefficients affectait la plupart des zones, sauf la zone industrielle C, où se produisait même une diminution, et la zone de Bourj Hammoud, où le coefficient resta stable. Mais ces modifications s’effectuèrent de manière différenciée (figure 4). Elle touchait par exemple tous les noyaux villageois existants dans les collines dominants Beyrouth (B1). Ailleurs, l’autorisation donnée à la densification demeura limitée à des périmètres ponctuels, selon la même logique que pour la zone B1, c’est-à-dire autour des anciens villages ou des « tissus urbains engagés ». Ainsi Bourj al-Barajneh, Ghobairi, Haret Hraik, Sinn al-Fil et le couloir Zalka-Antélias furent-ils placés en zone B2.1 et B2.2. Le village de Dbayeh constituait la zone A1.1 tandis que le lotissement de Sinn al-Fil devint la zone A1.2, de même que plusieurs petits groupements contigus à des noyaux urbains dans la zone est. Par contre, toute la zone de la plaine de Choueifate, considérée initialement comme agricole, vit la densité autorisée augmenter d’un quart, tandis que la projection au sol passa de 15 à 20% (de sorte que n’étaient toujours autorisés que des immeubles de quatre niveaux). Quant au littoral, qui était divisé en une zone non aedificandi et une zone balnéaire, il devint potentiellement totalement balnéaire, donc (faiblement) constructible.

Figure 4 : Le zonage du décret de 1964 et sa modification de 1970.

Figure 4 : Le zonage du décret de 1964 et sa modification de 1970.
  • 12  Le décret publié le 23 juillet au J.O. résultait d’une décision du conseil des ministres du 24 jui (...)
  • 13  « En marge du plan Écochard », L’Argus, n°46, mars 1965, p. 13-14.

21Comment expliquer ces nombreuses modifications ? Des sondages effectués dans le journal L’Orient dans les mois suivant la publication du décret de 1964, les dépêches de L’Argus et le témoignage de fonctionnaires à la direction générale de l’urbanisme permettent de saisir les canaux et les acteurs de cet épisode. Dans les jours qui suivirent la publication du plan directeur général, des manifestations de propriétaires se produisirent12. Une campagne de protestation s’organisa, et dans les mois suivants, elle trouva un relais auprès des députés. En mars 1965, les députés membres des commissions des Travaux publics et du Plan se déclarèrent opposés au plan Écochard et demandèrent sa suspension 13. Une sous-commission composée de 6 députés, chargée d’établir un rapport sur le plan, estima que le plan Écochard n’était pas adapté aux conditions spécifiques de la banlieue et qu’il portait préjudice à ses habitants. Face à l’hostilité des représentants des propriétaires, le ministre des Travaux publics, Pierre Gemayel, défendit le plan Écochard :

« La campagne contre le projet d’aménagement de la banlieue est injuste à l’égard de M. Écochard et ne prend pas en considération l’intérêt public. »

22Considérant ce dernier comme « un des plus grands urbanistes du monde », il justifia qu’il ne tînt pas compte d’intérêts personnels dans l’accomplissement de sa mission. Il rétorqua à ses opposants que c’était en raison de la prise en considération d’intérêts personnels que Beyrouth était devenue une ville laide, dont il qualifia certains quartiers de « fouillis ». Après cette défense, le ministre concéda qu’

« il y a peut être des retouches à apporter à son plan avec l’exécution ; et c’est précisément la raison pour laquelle une commission comprenant des techniciens sérieux va être formée pour étudier le projet dans un esprit de sauvegarde de l’intérêt général. »

  • 14  Qui était Naji Salhab.

23Quelques semaines plus tard, la commission parlementaire chargée d’examiner le plan Écochard vota une motion, approuvée par le ministre du Plan 14 et plusieurs hauts-fonctionnaires,

  • 15L’Argus, n°50, mars 1965, p. 14-15.

« invitant la DGU à désigner dans un délai maximum de deux mois, les régions dont les caractéristiques urbaines sont définitivement établies, tels que Bourj Hammoud ou Ain el-Remmaneh, afin que les constructions y soient de nouveau autorisées sur base des lois en vigueur avant la promulgation du plan Écochard 15. »

24Khatchik Babikian, député arménien et par ailleurs propriétaire foncier dans la localité de Bourj Hammoud, explicitait la revendication des députés en ces termes :

« Certaines zones ont atteint leur développement maximum au point de vue de la construction. Elles sont pratiquement occupées à 95% par des immeubles. Dans ces conditions, il n’est pas logique de limiter la construction ou de l’interdire complètement dans les 5% de terrains restants. C’est pourquoi la commission du plan a voté une motion invitant l’administration à déterminer ces régions afin d’y autoriser de nouveau la construction sur base des lois qui étaient en vigueur avant la promulgation du plan Écochard ».

  • 16  L’Argus, n°51, avril 1965.
  • 17  Anecdote souvent racontée par Jade Tabet et par Mohammad Fawaz. De fait, plusieurs régions littora (...)

25D’autres acteurs se mobilisèrent contre les règles imposées par le plan Écochard : ce fut le cas de la municipalité de Choueifate, qui réclama une modification du coefficient et l’autorisation de construire au-delà de 5 m de hauteur à proximité de l’aéroport 16. Ainsi, la grande majorité de la classe politique, aux différents échelons institutionnels – municipalités, députés et même certains ministres –, rejeta les nouvelles règles. L’urbaniste français devint d’ailleurs le symbole honni de l’arbitraire de l’État aux yeux d’une partie de la population. Son nom substantivé devint synonyme de plan d’urbanisme : on parlait alors d’un « écochard » comme ailleurs d’un frigidaire 17.

26Selon les sources consultées, les protestations les plus véhémentes vinrent toutefois d’une partie seulement des localités, celles qui étaient incluses dans la zone B2, pour lesquelles une nouvelle étude (de détail) avait été entreprise, ce qui impliquait un gel de la construction et des opérations foncières. Ainsi Mahmoud Ammar, député du Metn-sud, c’est-à-dire une zone de la banlieue sud de Beyrouth, protesta contre la remise sous étude des localités de Bourj Hammoud, Ain al-Roummaneh, Chiah, Ghobairi, Haret Hreik, Bourj Barajneh, qui

  • 18L’Argus, n°56, septembre 1965.

« a eu pour conséquence d’immobiliser l’industrie du bâtiment dans la région sus mentionnée et partant, de mécontenter les habitants qui ne peuvent plus ni vendre ni acheter des biens-fonds 18 ».

27Il revendiquait la « libération » de ces zones et leur retour aux lois et règles en vigueur avant le décret. Cet exemple montre que la contestation ne visait pas uniquement les nouvelles règles d’Écochard, mais le gel prolongé des terrains. En somme, ce furent surtout les propriétaires des municipalités de la plaine de Beyrouth, proches du littoral et déjà urbanisées, qui protestèrent. Ils représentaient les zones où la pression foncière était la plus forte. S’y ajoutaient les représentants de la zone de Choueifate, classée comme « agricole », qui regimbaient contre la situation d’exception qui lui était faite.

  • 19L’Argus, n°73, mars 1967.
  • 20  « L’évolution de l’industrie du bâtiment », in L’Argus, n°60, février 1966, p. 26-27, où étaient m (...)
  • 21 Une réglementation de protection des locataires, mise en place lors de la Seconde guerre mondiale e (...)

28Dans un premier temps, le gouvernement ne céda pas à ceux qui se réclamaient de la défense des « intérêts lésés des propriétaires de terrain sur le littoral » : en mars 1967 d’ailleurs, un nouveau ministre du Plan, Michel Khoury, manifesta son opposition à tout amendement 19. Mais la situation évolua progressivement dans les années suivantes, tandis qu’un nouvel argument était avancé pour justifier la modification de la réglementation urbaine. À partir de 1966-1967, la dépression du secteur du bâtiment inquiétait les porte-paroles de la filière. Les plaintes étaient, il est vrai, récurrentes et les promoteurs, même avant le krach de la Banque Intra, réclamaient des allègements de toutes sortes susceptibles d’améliorer leurs gains 20. Dans les années qui suivirent la dépression de 1967, le gouvernement étudia diverses mesures pour relancer le bâtiment : exemption pendant quatre ans de l’impôt sur les propriétés bâties, exemptions de diverses taxes perçues sur les permis de construire, libération des loyers pour certaines catégories d’immeubles à loyer modéré 21. À cela s’ajoutait

  • 22  Beirouti, op. cit., p.25. En réalité comme on l’a vu, ce ne sont pas seulement les dispositions du (...)

« le projet d’amendement dans un sens plus libéral […] du plan Écochard, projet susceptible d’augmenter considérablement le nombre des demandes de permis dans le Mont-Liban, demandes en forte baisse à partir de juillet 1964, en raison des dispositions restrictives de ce plan, ainsi que de l’attente d’un projet amendement 22 ».

  • 23  La citation du député Mahmoud Ammar montre néanmoins que les deux thématiques étaient associées.

29Ainsi, alors que les critiques directes contre le plan Écochard réclamant son abandon pur et simple, au moins pour certaines zones, perdaient de leur intensité, et n’étaient en tout cas plus relayées par les sources consultées pour cette recherche, la révision de la réglementation urbaine était associée à un autre thème que la défense des intérêts des propriétaires 23.

  • 24  Selon les témoignages recueillis auprès de fonctionnaires retraités de la direction générale de l’ (...)

30Toutefois, cette revendication, en changeant de mobile, changea aussi d’objet : ce n’était plus une abrogation pure et simple et un retour en arrière qui étaient réclamés, mais plutôt la revendication d’un niveau acceptable des normes. Le plan détaillé approuvé par le décret d’avril 1970 illustra cette évolution à travers un affinement spatial du zonage et une série de hausses dans les coefficients. Dans cette dernière phase, la détermination des zones bénéficiaires d’une hausse résulta d’allers et retours entre les municipalités, qui jouèrent le rôle de relais des revendications des propriétaires, et le Conseil supérieur de l’urbanisme 24. La carte des hausses, en peau de léopard, indique probablement les lieux qui bénéficièrent des pressions les plus déterminées. Y figuraient en particulier les agglomérations et les zones déjà construites, alors que les zones d’extension dans les collines en étaient exclues. La carte montre également une opposition entre le nord et l’est, où les ajustements furent nombreux et le sud de l’agglomération, où, hormis la zone de Choueifate, aucune hausse ne se produisit hors des villages existants (zone B1). Durant les années suivantes, plusieurs schémas locaux furent approuvés, qui entérinèrent aussi quelques hausses aux alentours des villages (à Choueifate, Kfarchima, ‘Aramoun, Bchamoun, Dair Qoubil). Cette diversité de situations suggère l’existence de négociations multiples, mais dans l’ensemble, la règle commune qui se dégage est une densification dans les zones déjà construites, où les « injustices » entre la période d’avant la nouvelle réglementation et celle d’après furent probablement ressenties le plus durement.

  • 25  Au point qu’aujourd’hui le coefficient est considéré comme un droit acquis et intangible, dont la (...)

31Le double épisode de l’établissement de la réglementation urbaine du Grand Beyrouth, en 1963-1964 puis en 1970, est fort instructif quant aux modalités de son introduction et sa signification pour le statut de l’urbanisme dans la société libanaise. La situation initiale est celle d’un refus total de ce type d’intervention étatique dans l’aménagement urbain, quand bien même cette intervention de l’État restait modeste dans ses objectifs et se contentait d’imposer de nouvelles normes de gestion du foncier. Les raisons en étaient complexes : l’amputation d’une partie des revenus espérés d’opérations de vente de terrain est la principale cause. La lenteur des procédures perçues comme complexes et opaques, en un mot la méfiance face aux capacités de l’État à gérer clairement cette situation, en fut une autre. À ce stade, alors qu’elle était en butte à l’hostilité des propriétaires, l’administration ne put se permettre de prendre une décision qui leur fût trop défavorable. Quelles que fussent les pressions politiques transmises par le biais des municipalités ou par tout autre canal, le choix en faveur de ce compromis s’effectua du plein gré de l’administration et de ses techniciens, avec l’accord des urbanistes. Inversement, la seconde partie de l’épisode concernant la mise au point de cette réglementation montra que ce règlement, rejeté dans un premier temps, devint lui-même l’objet des négociations qui se poursuivirent dans les années suivantes. Son existence n’était plus en jeu, mais plutôt le niveau de norme, variable d’un lieu à l’autre, qu’il définissait. Dans cette affaire, le rapport de force restait certes du côté des « intérêts privés ». Mais ceux-ci ne dictèrent pas complètement leur loi à l’administration, qui parvint à imposer un nouveau cadre de référence qui consacrait l’acceptation de normes nouvelles d’urbanisme dans la société libanaise 25.

Les formes de la croissance urbaine beyrouthine

32D’une manière plus générale, l’entrée en vigueur des règles nouvelles de gestion de l’urbanisation pose la question de leur influence sur ce qu’on pourrait qualifier de style de l’urbanisation, c’est‑à‑dire les formes de la croissance urbaine. Le renoncement de l’administration et du gouvernement à organiser la croissance de Beyrouth dans des villes nouvelles prévues par Écochard laissait aux acteurs privés, seulement encadrés par une réglementation spécifique, l’initiative de l’extension. Celle-ci s’inscrivit dans un contexte caractérisé par une croissance démographique du Grand Beyrouth, toujours soutenue, malgré l’amélioration réelle des conditions de vie dans les régions périphériques libanaises. Sur le terrain, cette croissance urbaine prit des formes contrastées, miroir des clivages sociaux de la société libanaise, mais aussi fruit des dispositions prévues par le nouveau cadre réglementaire.

Croissance urbaine et spéculation

  • 26  Selon l’hypothèse dite « Grands projets », qui servit à estimer le calibrage des réseaux d’eau pot (...)
  • 27  Bourgey, 1970.
  • 28  Selon le Livre Blanc, se basant sur les statistiques de l’Enquête sur la population active, la pop (...)
  • 29  « Perspectives d’évolution de l’agglomération beyrouthine », de CM/il, Mission IRFED-Liban, Économ (...)

33La croissance de Beyrouth continua à un rythme élevé. Alors que la population du Grand Beyrouth était estimée à environ 700 000 habitants en 1962 26, elle fut évaluée en 1970 à 800 000, et la prise en compte des zones ayant des échanges quotidiens avec Beyrouth conduisait à un chiffre de 1 million, voire 1,1 million d’habitants, à cette date. Cette croissance était toujours principalement alimentée par l’exode rural, dans une proportion de 70% 27. Aux flux en provenance du Mont-Liban s’ajoutaient, dans une proportion croissante, des populations issues du sud du pays 28. Plus pauvres, celles-ci furent également touchées à partir de la fin des années soixante par une situation militaire de plus en plus violente. Cette croissance de la ville correspondait au pire scénario parmi les quatre établis par l’IRFED, celui dans lequel l’accroissement de Beyrouth continuait sans aucune limite, c’est-à-dire sans aucune mesure de freinage des migrations vers Beyrouth par le développement des pôles régionaux 29.

  • 30  Marthelot, 1963, p. 37-35.
  • 31  Administration centrale de la statistique, « Recensement des immeubles et établissements », Études (...)
  • 32  Bourgey, 1970.
  • 33  Voir par exemple, Alouche, 1970.
  • 34  Beyhum, 1988.

34La croissance des banlieues de Beyrouth, résultat de cet afflux démographique vers la capitale, se répartit conformément à la formule du géographe Pierre Marthellot, « Une ville remplit son site 30 ». La cuvette beyrouthine, en particulier la plaine qui borde, au sud, le municipe, et les corridors côtiers vers le nord et le sud, reçurent la très grande majorité des nouvelles constructions durant cette période. Entre 1951 et 1970, 77% des nouvelles constructions s’y installèrent, chiffre qui passa à 80% entre 1971 et 1975 31. Les collines surplombant l’agglomération ne représentaient donc qu’une part modeste de ce total. La croissance des villages devenus villes d’estivage, qui l’été formaient ce qu’André Bourgey a appelé la « banlieue-accordéon 32 », était également remarquable. Cette troisième strate banlieusarde prit principalement la forme d’une urbanisation des crêtes desservies par les routes de montagne, en particulier vers Aley et le long de la route de Damas, vers Broumana et les stations du Metn, ainsi que dans le Kesrouan 33. Cette diversification topographique exprimait, comme l’observèrent divers commentateurs, un « éclatement » de l’agglomération selon de multiples clivages, notamment social et confessionnel 34.

  • 35  Roncayolo, 1996, p. 316.

35Ces transformations démographiques, économiques et sociales ont constitué l’objet privilégié de la recherche sur Beyrouth. La modestie des interventions de l’État dans l’aménagement urbain justifie cette focalisation sur les pratiques des acteurs individuels et les dynamiques des groupes sociaux. Modestie ne signifie pas toutefois absence : il ne faut pas exclure de l’analyse les autorités publiques, dans leur articulation aux forces privées qui dirigent la manœuvre. C’est à cette prudence qu’invite le cas marseillais étudié par Marcel Roncayolo : « Au plus, peut-on parler de politique urbaine de la bourgeoisie censitaire : elle se mesure autant aux moyens qu’aux fins, autant à ce qui est toléré, subi ou accepté par l’autorité publique qu’à ce qui est explicitement voulu. Ensemble de pratiques qui peuvent définir au total, compte-tenu des compromis nécessaires, un modèle ‘libéral’ de croissance urbaine 35. » Peut-on mettre en évidence à Beyrouth un modèle comparable de régulation faible mais néanmoins générateur de formes particulières de croissance urbaine ?

  • 36  El-Achkar, 1997.

36Une telle hypothèse peut surprendre dans la mesure où elle va à l’encontre de bien des jugements portés sur Beyrouth, notamment par les urbanistes eux-mêmes, concernant l’absence totale d’intervention des autorités publiques dans la gestion de cette croissance. Élie el-Achkar a déjà montré la pertinence d’une lecture qui ne se limite pas à la forme, mais relie cette dernière à la réglementation urbaine. Évitant le poncif d’une ville en proie à l’anarchie la plus totale, mais sans nier la réalité des multiples contournements ou infractions, il évite de les ramener à une quelconque spécificité de la mentalité libanaise, individualiste et anarchique, qui n’aurait « pas encore » intégré les acquis de la modernité étatique. Il montre plutôt le lien et les compromis entre des intérêts privés et la régulation publique, réelle quoique souvent hasardeuse et imprécise dans ses objectifs 36.

  • 37  Voir par exemple Darles, 1998.

37C’est dans un esprit comparable que peuvent être lus différents types d’intervention publique concourant à l’extension à la périphérie beyrouthine. Leurs articulations illustrent plusieurs modalités d’association avec des intérêts privés. Si la maison et l’immeuble ont constitué jusqu’à présent un indicateur privilégié des changements urbains37, d’autres facteurs sont tout aussi pertinents : la trame viaire ou le parcellaire, dès lors qu’ils sont replacés dans le contexte des réglementations publiques qui les régissent.

Réseau routier et anticipations foncières

  • 38  Wirth, 1966, p. 166.

38L’urbanisme des réseaux routiers présente une première illustration de la diversité d’articulation entre intervention publique et intérêts privés. La cherté du foncier constituait, depuis l’époque du Mandat, un motif récurrent de plainte des urbanistes en charge de l’aménagement de Beyrouth, comme divers exemples précédemment cités l’ont suggéré 38. Ainsi, le géographe Pierre Marthellot, récapitulant les politiques d’aménagement suivies dans le périmètre municipal depuis le Mandat, concluait que

  • 39  Marthelot, 1963, p. 46.

« la spéculation désordonnée a eu raison de tous les plans quelque peu hardis, dans la mesure où ils impliquaient des interdictions de construire sur des terrains auxquels la prospérité de Beyrouth n’avait fait que donner plus de valeur 39. »

39L’obstruction directe à la réalisation des plans par des constructions en infraction restait néanmoins une modalité exceptionnelle. Plus souvent, l’action urbanistique était possible mais au prix d’une sujétion marquée aux contraintes du marché foncier. La loi libanaise, en vertu d’une disposition d’origine ottomane, offrait la possibilité d’exproprier gratuitement, au titre de la plus-value engendrée par l’intervention publique, jusqu’au quart du terrain touché par le passage d’une voie. Pour rester toujours en-deçà de cette proportion, l’administration n’hésitait pas à rétrécir la largeur des rues à la limite de l’acceptable et à adopter des tracés tortueux :

  • 40  Eddé, in « Une table ronde de l’Orient : Un urbaniste (anglais) et cinq architectes (libanais et f (...)

« Cela explique, d’ailleurs la direction de nos rues : de véritables labyrinthes parce qu’elles se conformaient dans leur tracé aux limites des terrains expropriés, de manière en n’en utiliser que le quart. On continue à le faire actuellement : on suit le quart du terrain où on le trouve pour ne pas avoir à payer les expropriations ». 40

  • 41  CEGPVB, Plan directeur de la ville de Beyrouth. Étude préliminaire, 1968, p. 97.

40Lorsque, au contraire, « la grandeur de vue » l’emportait sur cette modestie ordinaire, il fallait en payer le prix. Le percement de l’avenue Béchara al-Khoury, qui partait du centre-ville en direction du sud vers Chatila et vers l’aéroport, l’un des symboles du chéhabisme en actes, était souvent cité pour le coût très élevé des expropriations, qui se montait à 10,5 millions de livres libanaises, soit 84% du coût total de cette voie 41.

  • 42Ibidem, p. 47.

41L’urbanisation et le tracé des voies dans la banlieue de Beyrouth illustrèrent une autre forme d’articulation que cette logique d’opposition inégale entre intérêts privés et intervention publique. Pierre Marthellot était frappé par le spectacle, à l’extérieur de la partie centrale, des « voies modernes intermédiaires entre l’avenue et l’autoroute, qui tracent un canevas à larges mailles parfois très loin de l’agglomération 42 » et il s’en étonnait :

  • 43  Marthelot, 1963, p. 81.

« Alors que la discipline du plan d’aménagement a été impossible à établir au centre de la ville, où règne encore l’incohérence, on est étonné de la grandeur de vue en territoire péri-urbain 43 »

  • 44  Il s’agit en particulier du boulevard de Khaldeh (loi du 1er mai 1950), des boulevards de Hadath e (...)

42Reprenant l’historique de la construction de ce réseau, il montrait que la majeure partie datait des années suivant l’indépendance 44. S’interrogeant sur les mobiles de cette « grandeur de vue », qu’il jugeait téméraire dans le contexte de la prospérité fragile de la capitale libanaise, il retenait surtout l’importante valorisation des terrains qui en résultait. Et de conclure :

  • 45Ibidem, p. 80.

« La spéculation qui a ruiné les perspectives du plan Écochard au centre de la ville, en rendant lettre morte les interdictions de bâtir, a au contraire facilité la réalisation du plan d’extension dans les zones externes 45. »

  • 46  Voir les critiques de Joseph Naggear à propos de l’ouverture de la route de l’aéroport, qui appara (...)

43La collusion des intérêts privés des grands spéculateurs de la « république marchande » ou du « consortium » avec l’État et son administration sous influence était ici criante 46. Ainsi se dégage un modèle, classique, d’urbanisme de voirie spéculatif. Même si le plan de voirie proposé par Écochard en 1964, à l’opposé de ces tracés isolés, entendait se placer à un niveau global, la mise en œuvre au coup par coup des tronçons de ce schéma eut les mêmes effets et suscita de la part des propriétaires les mêmes anticipations. Une bonne part de l’urbanisation de la cuvette beyrouthine s’inscrivit, dans les années soixante et soixante-dix, dans la trame ainsi dessinée.

Les lotissements de la montagne

  • 47  Voir en particulier Ghorra, 1975, 1981, 1982-1983, 1983 ; la thèse d’Adib Farès présente également (...)

44Les lotissements de la montagne constituent un second modèle-type de la croissance urbaine justifiable d’une interrogation sur les liens entre spéculation et régulation de la croissance par les autorités publiques. Ces « centres résidentiels », d’une taille supérieure à 500.000 m², se développèrent dans la zone de collines formant le piémont du Mont Liban 47. Lancés principalement entre 1952 et 1960, mis sur le marché après 1957 et avant 1963 (sauf dans un cas), onze très grands lotissements formaient un cas extrême par leur taille, par l’antériorité de leur lancement et par la clientèle très aisée à la laquelle ils s’adressaient. Mais c’est en cela même qu’ils constituaient un modèle qui fut repris et développé, souvent à des échelles plus restreintes, dans la décennie soixante et soixante-dix, près de Beyrouth, et plus au nord, dans la région de Jounieh. Leur lancement était le résultat des anticipations d’un groupe très réduit d’acteurs fonciers agissant isolément. Dans les années 1950, c’était surtout des sociétés appartenant à une ou deux personnalités, comme Ernest Abdini, fondateur de la Compagnie immobilière libanaise ou Michel Zoghzoghby fondateur de la Société libanaise pour l’aménagement et l’amélioration foncière (SLAAF), dont les sociétés réalisèrent à elles cinq des onze centres évoqués. On peut aussi citer Chukri Chammas (Rabieh) ou Gabriel Debbas (Mechref) ou encore, le constitutionnaliste et banquier Michel Chiha et son associé Henri Pharaon (Yarzeh). Dans un second temps, des banques se lancèrent également dans l’aventure (la Banque Intra pour Monteverde, la Banque Audi dans le cas plus tardif de Green Park). Pressentants la croissance future de l’agglomération, confiants dans la croissance économique du pays, ces promoteurs devinèrent que l’usage de l’automobile représentait un facteur qui favorisait le développement d’un nouveau modèle d’urbanisation.

45Ce modèle était d’abord celui d’un nouveau cadre de vie, bien repérable par sa localisation géographique. À une époque où la ville ne s’était pas encore étendue hors de son site, ces lotissements s’installaient sur les premières collines entourant Beyrouth, à une altitude variant entre 50 et 350 m, et se singularisaient par leur environnement constitué de pinèdes, que soulignaient leurs noms : Green Park, Bellevue, etc. Dans ces lotissements, s’expérimentait le modèle de la maison individuelle du suburb anglo-saxon fondé sur l’avènement de l’automobile. Le contraste avec la densité et l’encombrement de la ville-centre, et surtout la banlieue proche, était fortement valorisé. Ce nouveau cadre résidentiel était en effet la terre d’élection de nouvelles populations urbaines, qui échappaient aux réseaux traditionnels de la sociabilité beyrouthine et qui étaient dépourvus de liens avec la ville.

  • 48  Cela n’exclut pas des situations ponctuelles de mixité mais elles étaient rares. En fait, les situ (...)

46Toutefois, la nouvelle urbanité qui s’exprimait ici reproduisait, voire accentuait, des clivages existant dans la société libanaise. Par leur définition même, ces centres résidentiels étaient promis à une clientèle aisée qui cherchait à se distinguer des classes populaires qui n’avaient d’autres possibilités de résidence que la banlieue dense proche de Beyrouth. À cette distinction sociale s’ajoutaient les clivages religieux. Une large majorité des centres était localisée au nord de la route de Damas, région très majoritairement chrétienne. Les critères naturels, comme l’environnement plus forestier ou l’altitude plus élevée, ne l’expliquaient pas entièrement. La plupart de ces promoteurs, eux-mêmes chrétiens, visaient une clientèle aisée, majoritairement chrétienne et désireuse de résider dans des régions chrétiennes 48. À l’inverse, le centre résidentiel de Doha, au sud de l’agglomération, fut spécifiquement conçu par ses promoteurs pour la bourgeoisie sunnite.

  • 49  Cependant, l’administration pouvait parfois imposer arbitrairement le respect de normes que le pét (...)

47Nouveaux modèles urbains, les centres résidentiels étaient surtout des opérations rentables de spéculation foncière et immobilière. Leur montage, similaire à celui de nombre de spéculations de ce type, permettait à leurs promoteurs de faire supporter aux autorités publiques une part importante des charges de l’opération. Les terrains étaient achetés discrètement à des paysans, souvent en ayant connaissance des projets routiers de l’administration. En l’absence de réglementation, leur autorisation était subordonnée à l’appréciation du service des municipalités et de l’urbanisme, puis après 1960, de la direction générale de l’urbanisme. Or, ces services n’étaient pas à l’abri de certaines influences. Proches des routes reliant la capitale aux localités d’estivage, ils n’occasionnaient pas de frais trop lourds pour connecter les lotissements aux voiries existantes. Enfin, s’il était de l’intérêt des promoteurs d’asphalter une première partie des voies de desserte des lots, aucune obligation d’équipement ne leur était imposée 49. C’est aux autorités publiques qu’incombaient la réalisation de l’adduction d’eau potable, de l’électricité ou du téléphone. Ces facteurs contribuaient à rendre l’opération financièrement fort rentable, d’autant que la conjoncture immobilière assurait une hausse régulière des prix de vente.

48Ce modèle résidentiel et les pratiques qui l’accompagnaient furent en quelque sorte validés par la réglementation nouvelle imposée par le zonage de 1964. Dans la proposition finale d’Écochard, il était précisé que

  • 50  Plan directeur de Beyrouth et ses banlieues [ISTED], chap. XIII.

« cette zone [des collines est] apte à recevoir un habitat dispersé, s’accrochant bien à la montagne et lui gardant sa végétation ou, sur les pentes les mieux orientées, des groupements d’importance moyenne 50 ».

  • 51  Cette opposition résultait aussi du règlement interne du lotissement et des coefficients choisis.
  • 52  Bakhache, Tinaoui, 1983. Les auteurs notent une accentuation de cette évolution typologique et soc (...)

49La réglementation du lotissement promulguée imposait des obligations en termes d’espaces libres pour les circulations et les jardins ; en revanche, elle restait muette en ce qui concerne les charges des lotisseurs pour les réseaux divers. La norme fixée pour la taille des parcelles de lotissement, 1 000 m², était beaucoup plus exigeante que pour les zones situées dans la plaine (où leur taille est comprise entre 300 et 600 m²) et la constructibilité était nettement plus faible. Cette réglementation et son contenu paysager valorisaient en fait un modèle social. Ainsi, dans plusieurs des grands lotissements-modèles, la taille moyenne des parcelles était inférieure à cette surface minimale désormais exigée, ce qui rendit plus onéreux l’acquisition des terrains. L’effet d’une telle réglementation n’est pas nécessairement l’accentuation de la sélectivité sociale, faute sans doute d’une clientèle très aisée suffisamment nombreuse. C’est plutôt vers une « moyennisation » sociale que ce mécanisme semble avoir tendu. Par la suite, la montée continue des valeurs foncières, associée à ces standards d’urbanisation, se traduisit par le passage progressif de la villa au petit immeuble, comme en témoignait le contraste entre les deux tranches extrêmes du lotissement de Rabieh. Une enquête effectuée en 1982 mit en évidence que la première zone était uniquement constituée de villas, tandis que la seconde ne comportait que des immeubles de trois à quatre étages 51. Ce changement typologique consacrait l’apparition sur le marché de l’habitat de nouveaux produits parfois mêlés : l’immeuble de rapport – car une partie importante des appartements était louée – et l’immeuble en co-propriété, qui signalait la mise en place de filières de promotion immobilière, parfois à base familiale 52.

50L’élargissement du modèle du lotissement suburbain aux alentours de Beyrouth, ainsi que sa transformation, résultaient de la conjonction d’une dynamique sociale – la croissance d’une classe moyenne supérieure à la recherche de nouveaux sites résidentiels – avec les pratiques spéculatives d’un nombre restreint de promoteurs anticipant sur la hausse des valeurs foncières et utilisant à leur profit une législation peu exigeante. Mais ces stratégies sociales et individuelles étaient consacrées par la nouvelle réglementation. Même si des opérations d’envergure aussi vastes étaient désormais, en raison de la hausse des valeurs foncières, quasiment impossibles après 1964, les normes imposées rendaient implicites la reproduction du modèle, tant sur le plan paysager que social, et allaient donc dans le sens d’un encouragement à une urbanisation par mitage, en fonction des opportunités d’accessibilité, dans la vaste zone des collines entourant Beyrouth. Même si des indices laissent penser à une diffusion du modèle de classes très aisées vers les classes moyennes supérieures, cette évolution ne remettait pas en cause l’opposition sociale, à l’échelle de l’agglomération, entre la plaine et les collines ; opposition qui n’était nullement découragée par la mise en place de la réglementation urbaine.

*
* *

51L’examen de différents mécanismes publics de gestion de la croissance urbaine beyrouthine dans leurs liens avec le secteur privé montre des similitudes avec le modèle libéral mis en évidence à propos de Marseille. Hormis en un nombre très limité de sites stratégiques et symboliques, comme le centre-ville et la banlieue sud-ouest, l’État ne se singularisait pas par son volontarisme, et l’initiative de la croissance urbaine, quant à ses formes et à ses directions, revenait sans conteste au secteur privé. Les dispositifs réglementaires édictés par les autorités publiques produisirent des effets non désirés et, bien souvent, ils furent d’ailleurs contournés par les acteurs privés. Il reste qu’ils constituèrent une partie du cadre qui orientait l’action des acteurs privés. L’intervention publique ou, plutôt, les modalités de régulation de la croissance urbaine, consacraient généralement les orientations prises par les acteurs privés, et confortaient l’organisation sociale existante. En particulier, l’ensemble des mesures progressivement introduites au cours de la décennie soixante, malgré leurs intentions réformatrices, s’inscrivaient dans une logique suiviste par rapport aux tendances et aux volontés du secteur privé. De sorte que de l’indépendance à la veille de la guerre, c’est indiscutablement un même cycle qui se déroula. Ses fondements en étaient jetés dès les années cinquante et ne furent plus guère modifiés par la suite.

Notes

1  Nammar, « L’urbanisme : œuvre d’incitation et de participation », Al-Mouhandess, n°12, décembre 1968, p. 34-36.

2  Naggear, 1948, p. 292.

3  Avant la mise en place des servitudes de zonage, la loi de la construction réglementait la construction par des règles de gabarit (recul, hauteur fonction du prospect, et généralement limitée à 26 m). Aucune obligation ne fixait la taille minimale des parcelles, même si les servitudes de recul pouvaient fortement limiter l’utilisation d’un terrain. El-Achkar, 1997.

4  Le COS correspond au coefficient d’emprise au sol (CES) utilisé en France. Le CET au Liban correspond au COS français. La comptabilisation des balcons est comptée en sus de la surface habitable.

5  La confirmation qu’il s’agit de la version finale est apportée par l’article de André Bricet, op. cit. qui utilise cette version, considérée comme la proposition définitive d’Écochard, pour la comparer au décret 16948.

6  Une telle distinction entre schéma directeur et plan d’occupation des sols opposable au tiers ne fut introduite, en France, qu’avec la loi d’orientation foncière de 1967.

7  Eddé, L’Orient, 1er mai 1964, op. cit.

8  Selon Georges Riachi, cité par Lucien Beirouti, « Le mouvement de la construction au Liban », in Le commerce du Levant, éd. mensuelle, mai 1969, p. 24.

9  Comme les remembrements de la banlieue sud (voir chap. 6), dans les secteurs concernés par la ZUP, ou les projets d’irrigation du Litani, au Liban Sud (voir sur ce point Gates, 1998, p. 105).

10  Source de trois citations de la page : Eddé, Attara, op. cit. On peut prendre la mesure des effets de la nouvelle réglementation en constatant que l’application de la règle du gabarit dans des conditions optimales permettait une exploitation d’environ 6 fois la surface de la parcelle (soit une hauteur maximale de 26 m, avec une coefficient de projection au maximum de 70%).

11  De fait, Michel Courtier, représentant du SMUH au Liban à l’occasion d’une enquête, écrivait que : « les règlements locaux d’urbanisme m’ont fait l’effet d’être pratiquement des règlements de lotissement et de construction », op. cit., p. 24.

12  Le décret publié le 23 juillet au J.O. résultait d’une décision du conseil des ministres du 24 juin. Le plan avait été publié dans L’Orient dès le lendemain. Ce journal rend compte de manifestations de propriétaires le 17 juillet : « Les propriétaires fonciers du Metn Nord protestent contre le plan directeur Écochard » (banlieue nord) en expliquant que « les limitations de hauteur font baisser les terrains de 75% ». Le 27 juillet, un autre article mentionna la « protestation des propriétaires du Sahel Metn » (même zone).

13  « En marge du plan Écochard », L’Argus, n°46, mars 1965, p. 13-14.

14  Qui était Naji Salhab.

15L’Argus, n°50, mars 1965, p. 14-15.

16  L’Argus, n°51, avril 1965.

17  Anecdote souvent racontée par Jade Tabet et par Mohammad Fawaz. De fait, plusieurs régions littorales avaient été planifiées par Écochard : Saïda, Jounieh, Jbail. Dans ces régions aussi, des protestations s’élevaient contre les règles édictées : voir L’Argus, n°75, mai 1967.

18L’Argus, n°56, septembre 1965.

19L’Argus, n°73, mars 1967.

20  « L’évolution de l’industrie du bâtiment », in L’Argus, n°60, février 1966, p. 26-27, où étaient mises en cause le rôle de l’impôt progressif sur les revenus, l’interdiction faite aux sociétés foncières et immobilières d’acquérir des biens-fonds de plus de 10 000 m² et l’impossibilité des banques de récupérer en nature les fonds gagés en hypothèque, qui limiterait la possibilité d’emprunter.

21 Une réglementation de protection des locataires, mise en place lors de la Seconde guerre mondiale et régulièrement prorogée, dissuadait à cette époque l’investissement dans le secteur locatif modéré. Cette réglementation détournait l’investissement vers les immeubles de luxe, qui ne lui étaient pas soumis. Gorra, 1963.

22  Beirouti, op. cit., p.25. En réalité comme on l’a vu, ce ne sont pas seulement les dispositions du plan qui sont en cause dans cette baisse, mais également le gel des constructions en raison du placement sous étude d’un certain nombre de localités. Le caractère limité de la baisse des demandes de permis au Mont-Liban apparaît bien sur la courbe présentée au chapitre précédent, avec un creux marqué pour 1965 dans la courbe nationale, creux que ne reflète pas la courbe pour les quatre plus grandes villes du Liban.

23  La citation du député Mahmoud Ammar montre néanmoins que les deux thématiques étaient associées.

24  Selon les témoignages recueillis auprès de fonctionnaires retraités de la direction générale de l’urbanisme : Faouzi Torbey et Oussama Tannir (entretiens en mars-avril 2000).

25  Au point qu’aujourd’hui le coefficient est considéré comme un droit acquis et intangible, dont la baisse est difficile à obtenir, alors qu’elle est fréquemment réclamée par les urbanistes.

26  Selon l’hypothèse dite « Grands projets », qui servit à estimer le calibrage des réseaux d’eau potable. Voir Perspectives d’évolution de l’agglomération beyrouthine, de CM/lh, Mission IRFED-Liban, Économie régionale et aménagement du territoire, Jnah le 2 mai 1963. Fonds Delprat 87 AS carton 124.

27  Bourgey, 1970.

28  Selon le Livre Blanc, se basant sur les statistiques de l’Enquête sur la population active, la population de Beyrouth comptait en 1970 28% de résidents originaires du Mont-Liban et 22% du Sud-Liban. Mais l’analyse des dernières vagues de migrations montrait un renversement de tendance, puisque 40% des nouveaux arrivants étaient originaires du sud, et 38% du Mont-Liban.

29  « Perspectives d’évolution de l’agglomération beyrouthine », de CM/il, Mission IRFED-Liban, Économie régionale et aménagement du territoire, Jnah, le 2 mai 1963. Delprat 87 AS 124, chemise « orientation urbanistique ».

30  Marthelot, 1963, p. 37-35.

31  Administration centrale de la statistique, « Recensement des immeubles et établissements », Études statistiques, n°10, 1996.

32  Bourgey, 1970.

33  Voir par exemple, Alouche, 1970.

34  Beyhum, 1988.

35  Roncayolo, 1996, p. 316.

36  El-Achkar, 1997.

37  Voir par exemple Darles, 1998.

38  Wirth, 1966, p. 166.

39  Marthelot, 1963, p. 46.

40  Eddé, in « Une table ronde de l’Orient : Un urbaniste (anglais) et cinq architectes (libanais et français) discutent et diagnostiquent », L’Orient, 1er mai 1964.

41  CEGPVB, Plan directeur de la ville de Beyrouth. Étude préliminaire, 1968, p. 97.

42Ibidem, p. 47.

43  Marthelot, 1963, p. 81.

44  Il s’agit en particulier du boulevard de Khaldeh (loi du 1er mai 1950), des boulevards de Hadath en banlieue sud-est, de celui liant Hazmieh à Chiyah en banlieue sud-est, et de celui reliant Ghobairi à Bir Hassan en banlieue sud (décret 1.423 du 20 mars 1953) et du boulevard Sinn el-Fil - Nahr el-Mott en banlieue est (décret 9.935 du 26 juillet 1955), autant de tronçons du plan dit d’Egli.

45Ibidem, p. 80.

46  Voir les critiques de Joseph Naggear à propos de l’ouverture de la route de l’aéroport, qui apparaît comme un bon exemple de ce procédé. Naggear, 1948, p. 297-298.

47  Voir en particulier Ghorra, 1975, 1981, 1982-1983, 1983 ; la thèse d’Adib Farès présente également plusieurs cas de lotissements, mais en limitant le contenu de ses analyses à des critères techniques qui rendent ses exemples, certes plus variés, moins facilement exploitables. Farès, 1976.

48  Cela n’exclut pas des situations ponctuelles de mixité mais elles étaient rares. En fait, les situations de mixité au sein des classes moyennes et supérieures caractérisaient surtout les quartiers de l’ouest de Beyrouth intra-muros (Hamra et Ras-Beyrouth).

49  Cependant, l’administration pouvait parfois imposer arbitrairement le respect de normes que le pétitionnaire est obligé d’accepter pour obtenir une autorisation rapide. Cela aurait été le cas pour le lotissement de la zone de Horch Tabet, à Sinn al-Fil. Entretien avec Gabriel Char, 30 avril 1998.

50  Plan directeur de Beyrouth et ses banlieues [ISTED], chap. XIII.

51  Cette opposition résultait aussi du règlement interne du lotissement et des coefficients choisis.

52  Bakhache, Tinaoui, 1983. Les auteurs notent une accentuation de cette évolution typologique et sociologique depuis 1975 et le déclenchement des combats au Liban. Mais ces transformations ont commencé auparavant, comme le montrent les chiffres cités sur l’ancienneté de l’occupation.

Table des illustrations

Titre Figure 1 : Les densités proposées par Écochard.
Crédits Source : Plan directeur de Beyrouth et ses banlieues, 1963, Centre de documentation sur l’urbanisme, ISTED.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2179/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 408k
Titre Figure 2 : Zonage proposé par Écochard, version IFA.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2179/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 648k
Titre Figure 3 : Zonage proposé par Écochard, version ISTED.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2179/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 636k
Titre Figure 4 : Le zonage du décret de 1964 et sa modification de 1970.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2179/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 583k

© Presses de l’Ifpo, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable