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Beyrouth et ses urbanistes

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Eric Verdeil

Chapitres

Chapitre 6 - La banlieue sud-ouest, un laboratoire de l’urbanisme beyrouthin

Texte intégral

1Les deux chapitres qui suivent abordent les plans pour la banlieue sud-ouest et le centre-ville de Beyrouth, deux hauts lieux de l’urbanisme beyrouthin, espaces d’expérimentation et de mise au point des normes, des techniques d’intervention mais aussi points où se cristallise, à travers une succession d’ébauches, de projets lancés, remaniés, contredits, ajustés, l’imaginaire aménageur beyroutin. Ces lieux font l’objet, à l’époque chéhabiste, d’initiatives particulièrement ambitieuses. Mais la succession des projets illustre la confrontation des ambitions modernisatrices de l’époque chéhabiste avec les pratiques et les attentes différentes d’habitants, de propriétaires ou d’autres groupes sociaux que les urbanistes proches du régime.

  • 1  Khuri, 1975.

2Dès les années quarante, la banlieue sud-ouest de Beyrouth, située sur un ensemble de dunes littorales solidifiées qui lui donne son nom, « les Sables » ou « al-Rumul », constitue, avec le centre-ville, l’un des principaux chantiers des urbanistes beyrouthins. Territoire quasiment vierge au début du Mandat français, à la différence de la zone voisine à l’est, structurée par de gros villages agricoles progressivement densifiés 1, la région des Sables a été considérée par les urbanistes comme une opportunité exceptionnelle de bâtir une ville planifiée selon les normes d’organisation spatiale les plus modernes et selon les mécanismes juridiques les plus volontaristes. Mais ce n’est pas seulement en tant que lieu de déploiement et de formulation d’une utopie technique, au sens où elle est principalement conçue par des techniciens-urbanistes, que cette banlieue mérite la qualification de laboratoire. En effet, l’utopie en question est testée, mise à l’épreuve du réel. La succession même des plans, qui témoigne de l’évolution des modes et des références en urbanisme, renvoie également à la difficulté de les réaliser dans un contexte d’un changement social largement imprévu qui s’amorce avec l’implantation des camps palestiniens et l’émergence de quartiers populaires non-réglementaires dans et à proximité de cette zone, évolution qui du reste s’amplifiera durant la guerre civile. Ce changement social ne consiste pas seulement en un décalage entre une clientèle attendue et une population réelle. En effet, ces arrivées de population à la fois modifient les conditions d’accès au foncier spécialement codifiées dans ces plans d’urbanisme via le nouveau cadastre et les outils de remembrement urbain, mais aussi révèlent leur dysfonctionnement.

La mise au point des normes de l’urbanisme libanais

3Formant un bombement entre la mer et la plaine de piémont qui s’étend entre Furn al-Chebbak et Choueifate, le secteur des Sables prolonge le site de Beyrouth vers le sud. Peu fertiles, ces terrains n’étaient pas exploités pour la culture et ils constituaient des terrains de parcours en appropriation collective. Dès les années vingt, alors que les Français firent de Beyrouth la capitale des États du Levant, sa croissance spatiale devenait inéluctable et il devint clair que cette zone constituait un lieu favorable au développement de l’urbanisation. Une longue série de plans, ainsi que plusieurs réalisations, jusqu’aux années soixante-dix témoignent de la persistance de cette ambition. Au-delà des variations de style, d’époque et de nationalité de leurs auteurs, ils se distinguent par leur communauté d’inspiration, autour du thème de la « ville nouvelle », entendue dans son acception de quartiers d’extension à vocation bourgeoise et de loisirs.

Plans d’extension et règlements de construction

Les plans du Mandat

  • 2  Ghorayeb, 1997 in Davie ; 2000.
  • 3  Ward, 2002, p. 45-80.

4Dans cette histoire de la planification de la banlieue sud de Beyrouth, certains épisodes sont bien connus. C’est le cas des plans de Danger (1931-1932) et d’Écochard (1941-1944) pour la période mandataire : tous deux reposaient sur l’idée de créer en banlieue sud-ouest une « ville nouvelle » 2. Chez les deux urbanistes français, la façade ouest de la ville, depuis Raoucheh jusqu’à Ouzaï, était incluse dans un seul et même ensemble, constitué de dunes retombant sur des plages sableuses de Ramlet al-Baida (les sables blanc), de Jnah et d’Ouzaï. Pour tous deux, l’appellation de ville nouvelle mêlait deux significations. La première était celle de la ville-jardin, explicitement invoquée chez Danger, mais présente aussi chez Écochard, à travers l’énonciation de principes paysagers. Ce thème de la ville-jardin, omniprésent dans l’urbanisme des années vingt et trente en Europe 3, avait une dimension hygiéniste et était porteur d’une idéologie progressiste dont les valeurs et l’ordre spatial s’opposaient au désordre de la zone construite de Beyrouth. La planification des voiries, la maîtrise des densités et des formes architecturales allaient dans le même sens. La seconde signification de cette ville nouvelle était d’ordre social, en particulier chez Écochard : elle devait être la ville de « la population travailleuse » et supposait une initiative publique en faveur du logement social. Plus que d’une ville nouvelle dotée d’une quelconque autonomie, c’était à vrai dire davantage un quartier d’extension, qu’Écochard prévoyait de relier directement au centre-ville grâce à une ligne de tramway. Les plans de Danger et d’Écochard procédaient toutefois de démarches différentes. Le premier était un travail de cabinet, largement réalisé à Paris à partir d’une grille d’analyse et de propositions préexistantes fondées sur le primat hygiéniste, après des analyses de terrain assez limitées. L’engagement d’Écochard sur le terrain le rendait sans doute plus attentif et plus conscient des enjeux locaux, en particulier sur le plan foncier. Mais cela ne l’empêchait pas d’être animé par une idéologie moderniste et « égalitaire ».

  • 4  Sur l’assise foncière et le projet lui-même, Clerc-Huybrechts, 2008, p. 154-158. Sur la reprise ul (...)
  • 5  « Le plan directeur de la ville de Beyrouth », Causerie de Michel Écochard au banquet annuel de la (...)

5Dans un cas comme dans l’autre, si le choix d’aménager une ville nouvelle reposait sur le constat d’une zone vierge aux incontestables atouts paysagers, il s’articulait avec des projets locaux et des opportunités foncières. Dès 1906, un promoteur, Najib Chakkour Pacha, avait en effet proposé dans cette zone l’aménagement de Bayrut al-jadida, un quartier nouveau comparable dans son inspiration à Héliopolis, la ville nouvelle fondée dans le désert au nord-est du Caire par le Baron Empain et commencé à acheter des terrains à cette fin. Le projet, mis entre parenthèses durant la Première guerre mondiale, fut de nouveau évoqué dans les années 1927-1930, mais finalement abandonné 4. S’impose alors l’hypothèse que les propositions des urbanistes français s’inspiraient de cette première esquisse. La proposition d’Écochard mit en avant un autre argument. Le premier aéroport de Beyrouth, construit en 1931 à Bir Hassan, s’avérait dès 1941 trop petit au regard des développements de l’aéronautique et de surcroît trop proche de la ville. Écochard émit alors l’idée de le déplacer de quelques kilomètres vers le sud, à Khaldeh, dans son site actuel 5. Les terrains de l’ancien aéroport constituaient dès lors une réserve foncière de nature à amorcer d’amples aménagements.

De l’aéroport de Khaldeh aux Sables

6La proposition d’Écochard fut adoptée et le chantier du déplacement de l’aéroport lancé dès 1946, lorsque le Liban fut définitivement libéré de la tutelle française. La création de nouvelles artères fut l’occasion de définir les premiers règlements urbains pour la zone. Il s’agit d’abord de la réglementation concernant la route de l’aéroport, parfois également appelée boulevard de Khaldeh. Cette longue artère reliait la place Chatila, près de la forêt des Pins, à la nouvelle aérogare. La réglementation adoptée en 1950 traduisait la volonté de créer un quartier huppé : elle impliquait un lotissement régulier de grandes parcelles à la constructibilité réduite favorisant de grandes villas. Quelques années plus tard, en 1955, le service des municipalités et de l’urbanisme proposa d’aménager la portion terminale de l’avenue en foire permanente pour l’exposition des produits libanais, ainsi que pour divers équipements traduisant le statut socio-économique et la fonction de la zone (figure 1).

Figure 1 : Projet d’aménagement du boulevard de l’aéroport en 1955.

Figure 1 : Projet d’aménagement du boulevard de l’aéroport en 1955.

Source : don de Gabriel Char.

  • 6  Décret 2616 du 14/9/1953. La gestation fut difficile : « Les plans du New Beyrouth – dressés par M (...)

7Le second volet de l’aménagement des « banlieues sud » de Beyrouth (dawahy madinat Bayrut al‑janubiya), selon l’appellation alors en usage dans les services de l’urbanisme, consista dans le vaste projet de la zone des Sables, qui reprenait les esquisses précédentes, en les adaptant à la nouvelle situation et en particulier à la libération des terrains de l’ancien aéroport. Il fut longuement étudié à partir de 1947 sous la direction d’Ernst Egli, avant d’être finalement approuvé le 9 septembre 1953, sous la houlette de Gabriel Char, devenu entre-temps directeur du service concerné 6. Dans une zone s’étendant entre le boulevard de ceinture de Beyrouth dans le tronçon Mazraa-Mar Elias et le nouvel aéroport, le décret mêlait un plan de voirie avec une réglementation de la construction distinguant différentes zones, ce qui apparaît comme le premier plan de zonage approuvé au Liban (figure 2). Cette antériorité vaut un examen particulier.

Figure 2 : Le plan d’aménagement des banlieues sud de Beyrouth (1953).

Figure 2 : Le plan d’aménagement des banlieues sud de Beyrouth (1953).

Source : retracé d’après décret 2616 conservé à la DGU.

  • 7  Entretien avec Gabriel Char, 26 mars 2000.
  • 8Ibidem. Et des articles de presse : voir « Le new Beyrouth – grande cité résidentielle – verra-t-i (...)

8Pour la jeune administration libanaise, ce plan revêtait une importance particulière et peut être considéré comme un témoignage des valeurs et des convictions qui l’animaient 7. Sa principale caractéristique est d’être un dessin de voirie particulièrement soigné et aux motifs conventionnels : places en étoile, ronds-points, perspectives, avenue et contre-allées. La version finale différait légèrement du point de vue de l’orientation des voiries, de celle laissée par Ernst Egli : une différence d’appréciation du facteur climatique, en l’occurrence des vents marins, dont la presse se fit l’écho, en aurait été la cause 8. Ce différend illustre l’importance des éléments physiques du plan pour l’administration libanaise et désigne les registres majeurs de validation technique de l’intervention projetée.

  • 9  El-Achkar, 1998.
  • 10  Un dispositif comparable fut introduit en Algérie en 1957, à l’occasion du plan Chevalier pour Alg (...)
  • 11  Egli, 1951. Il en fut rendu compte dans L’Orient, le 12 février 1952.

9La réglementation adoptée est également instructive. Le règlement de construction joint au décret définit un coefficient d’exploitation total et un coefficient d’emprise au sol (dit d’occupation du sol). Cela constituait une innovation à l’égard d’une réglementation qui se contentait jusqu’alors de définir des gabarits et des enveloppes pour les bâtiments 9. Par comparaison, un dispositif comparable ne fut introduit dans la législation française qu’en 1958, avec les plans d’urbanisme de détail 10, et traduisait alors la prééminence des conceptions du modernisme architectural, conduisant à considérer le bâtiment isolément de son environnement et à ne plus le définir par référence à la rue et à un module type, mais par une règle de proportion par rapport à la surface de la parcelle. Nous manquons d’informations sur cette question au Liban. Le Suisse-allemand Ernst Egli pourrait avoir été l’introducteur de ce dispositif réglementaire, alors en usage dans plusieurs pays germaniques. Dans ce cas, ce dispositif soulignerait à nouveau l’importance des questions climatiques et esthétiques pour les urbanistes de l’époque. D’ailleurs, Egli publiait justement en 1952 un ouvrage sur les relations entre le climat et la ville où ces questions de réglementation ne sont toutefois pas abordées 11.

Tableau 1 : Règlement de construction de la banlieue sud en 1953.

Zones

Coefficient d’exploitation totale

Coefficient d’occupation du sol

Surface minimale des parcelles loties

I

0,75

30%

1200

II

1,2

40%

900

III

1,35

45%

600

IV

2

50%

400

V

0,4

20%

1000

Source : décret 2616 du 14 septembre 1953.

  • 12  Farid Trad et ses associés réalisèrent eux-mêmes une partie de ces aménagements, sur le territoire (...)

10Un autre aspect original concernant ces coefficients d’exploitation était leur niveau très modéré au regard de ceux qui furent adoptés l’année suivante dans la ville de Beyrouth. Alors qu’ils s’échelonnaient là-bas entre 2,5 et quasiment 7 au centre-ville, ils ne dépassaient pas ici 2,5. Cette disposition résultait de la part déterminante prise dans l’élaboration de ce décret par Farid Trad, qui réussit à faire valoir ses vues concernant une urbanisation aérée et basse, condition à ses yeux de la réussite formelle et esthétique de la sélectivité sociale de la zone, en contre-partie de la réalisation d’un plan d’aménagement et d’équipement de l’ensemble du secteur 12. Ces innovations réglementaires et le caractère léché et académique du dessin signalaient que l’aménagement de la banlieue sud constituait un banc d’essai pour une administration et un milieu professionnel qui étaient en train de se structurer.

  • 13  Entretien avec Gabriel Char, 30 mars 1998.

11Les enjeux du développement du secteur expliquaient qu’à cette mobili-sation professionnelle correspondit un intérêt direct d’une partie de la classe politique. Selon Gabriel Char, Riad Al-Sohl, président du conseil jusqu’à son assassinat en 1951 à Amman, s’intéressait beaucoup à la zone 13. De fait, cette famille y possède aujourd’hui encore une belle villa dont la construction remonte à cette époque. Au-delà de l’indice que constitue l’intérêt personnel de cet homme politique, cet aménagement devint durant cette période un enjeu échappant en partie à la municipalité de Beyrouth et traité au niveau de l’État. Quoique que les « banlieues sud » de Beyrouth fussent à cheval sur deux territoires municipaux, Beyrouth et Chiyah – puis Ghobairi après 1956 –, c’était au conseil municipal de Beyrouth que la question avait été évoquée jusque là. Mais le service désormais chargé de ce projet était une administration centrale, dépendant du ministère de l’Intérieur.

  • 14  « Nous connaissons tous le Caire : « Ces énormes plus-values dans les terrains et ces différences (...)
  • 15  Sur l’évolution urbaine de ce secteur, voir Clerc-Huybrechts, 2008.
  • 16  Entretien avec Mohammad Fawaz, 5 mai 1999.

12L’intérêt accru pour la zone de ces milieux techniques et politiques relevait moins d’une rationalisation administrative que de son potentiel d’accueil pour de nouvelles fonctions et de nouveaux usages. La perspective d’une urbanisation à vocation résidentielle demeurait bien sûr essentielle et expliquait une bonne part des anticipations qu’on pouvait y observer. L’évocation dans la presse d’Héliopolis, de Zamalek et de Guizah signalait la fièvre spéculative des acteurs fonciers et des promoteurs 14. Mais surtout, de nouvelles fonctions de loisirs firent leur apparition ou connurent un fort développement dans la décennie cinquante : plages privées du Saint-Simon et Saint-Michel, golf-club, Cité sportive Camille Chamoun terminée en 1957 pour accueillir les Jeux arabes, aménagée sur une partie des terrains de l’ancien aéroport 15. L’équipement de la zone et son désenclavement par de nouvelles artères s’effectuèrent lentement, l’ouverture de la route littorale vers Saïda par l’ingénieur Mohammad Raad en 1957 constituant une étape marquante 16. La zone des Sables, périphérie lointaine, devint progressivement partie intégrante de l’agglomération, un pôle prestigieux, espace en devenir de la bourgeoisie beyrouthine, promesse de plus value mais aussi ressource foncière pour les aménagements de l’État et opportunité d’appliquer des principes rationnels d’urbanisation aux yeux des urbanistes.

  • 17  Voir chapitre 6.1.

13Le plan de Michel Écochard pour les cités gouvernementales en 1961 était l’aboutissement de ce mouvement d’intégration à l’agglomération (figure n°4‑5) : celle-ci constituait précisément le territoire dans lequel était pensée la déconcentration des administrations et le transfert d’une partie d’entre elles en banlieue alors que le plan de 1952-1953 organisait la banlieue par fragments isolés, à l’est par les lotissements de Horch Tabet et Salomeh et à l’ouest par le plan pour les Sables. Quant au plan directeur de 1963, les « villes nouvelles » ou zones à urbaniser par priorité qu’il proposait représentaient la poursuite du même mouvement, et en même temps une rupture. La zone étant restée en grande partie vide, aux marges d’une agglomération animée d’une forte croissance, l’idée de l’utiliser, à la suite des précédentes propositions, pour une urbanisation dense et organisée s’imposait logiquement, d’autant qu’elle était soutenue par la poursuite d’un maillage routier plus dense. Mais c’est l’impression de rupture que retinrent les contemporains, à la fois en raison du contexte dans lequel elle s’inscrivait, celui du volontarisme chéhabiste, et de son style urbanistique et architectural très différent du précédent, comme le montra l’opposition entre Écochard et Trad, entre modernisme avant-gardiste lié aux CIAM et modernisme rationaliste, parfois proche d’un classicisme Beaux-arts 17. L’impression de rupture venait aussi de l’affirmation de la présence étatique que véhiculait le projet, à la fois par la présence effective de bâtiments et d’institutions, mais aussi par la place revendiquée pour l’État dans le processus d’aménagement lui-même via le mécanisme des sociétés foncières mixtes.

  • 18  Aractingi, « La cité gouvernementale de Bir Hassan, explication du parti architectural », Horizons (...)
  • 19  Algérie, Iran, Irak.

14Les projets d’Écochard ne furent pas avalisés dans leur ensemble, mais plusieurs fragments virent le jour. Le restant des terrains de l’ancien aéroport de Bir Hassan furent utilisés pour une première tranche de la Cité gouvernementale, un premier bâtiment étant construit en éclaireur, le ministère des Postes selon le plan des architectes Pierre Neema et Jacques Aractingi 18. La suite du projet resta dans les cartons. Mais alentour, plusieurs bâtiments furent construits pour les Nations unies. Si les ambitieux plans d’aménagement ne se réalisaient pas, le caractère de quartier officiel de la zone se renforçait, d’autant que plusieurs ambassades s’installaient aux alentours : celle de Koweit face à la Villa Solh, et celles d’autres pays musulmans, quelques centaines de mètres plus bas, vers Jnah 19.

  • 20  Décret 18357 de juillet 1958.
  • 21  Sur ce point, voir chapitre 6.1.
  • 22  Décret 14312 du 26 avril 1970.

15L’urbanisation du secteur s’effectuait par morceaux épars, résultant d’initiatives finalement dispersées plutôt que selon le vaste plan d’ensemble qu’Écochard ou ses prédécesseurs libanais avaient conçu. L’utilisation des sols était régie par un véritable patchwork réglementaire constitué par la superposition et l’empilement de règlements successifs de voirie, de zonage et de construction. Les étapes initiales de 1950 et 1953 fournissaient une première couverture de la zone, à la fois réglementaire et de voirie. De menus ajustements eurent lieu en 1958 20. Les décrets suivant l’intervention d’Écochard n’altérèrent guère la réglementation de la construction, sauf par l’introduction d’une zone G, destinée à être urbanisée par une société foncière, pour laquelle les études devaient se poursuivre. C’est surtout la voirie qui était modifiée, par la conception, au plan régional, d’un nouveau réseau améliorant les dessertes de la banlieue-sud avec le centre et instituant des liens avec la nouvelle artère périphérique ; et dans le détail, par un nouveau dessin des profils de voies et des échangeurs 21. Les plans de détails furent progressivement approuvés entre 1964 et 1968. Parallèlement, l’élaboration des plans de détail du zonage au 1/2000 pour l’ensemble de la région, qui aboutit à un décret en 1970, conduisit à des amendements dans la banlieue sud-ouest. À l’occasion de la mise en conformité de l’ancienne numérotation des zones avec le nouveau système (passage des chiffres romains à un lettrage), les coefficients furent légèrement augmentés 22. Une nouvelle modification eut lieu en 1974. Enfin, entre-temps, la zone G fut subdivisée en trois secteurs, dotés de réglementations différentes. Alors que la zone G2, correspondant au golf-club, devait être préservée, la zone G1, un lotissement privé, conservait les caractéristiques de l’ancienne législation et la zone G3 se voyait régie par un plan de masse, où les implantations strictes des immeubles étaient censées préserver la pinède existante.

16Malgré ces variations incessantes de la marqueterie réglementaire, quelques constantes se dégageaient concernant l’utilisation de cette zone, traduisant les préoccupations esthétiques, fonctionnelles et sociales des principaux intervenants. Dans l’ensemble, les densités autorisées traduisaient le souci des planificateurs de produire un paysage de petits immeubles cubiques, accrochés à la pente, suivant un plan en damier ou en trapèze, selon un modèle architectural qui structurait les paysages modernes d’Alep ou de Damas. Le statut social préférentiel de la zone était clairement perceptible dans les dispositions concernant la taille des parcelles : celles-ci ne pouvant être inférieures à 1 000 m², elles étaient manifestement destinées à une clientèle huppée. Les dispositions encadrant l’urbanisation des zones boisées, l’un des atouts paysagers du secteur, devaient se lire dans le même sens. L’accumulation de ces dispositions réglementaires indiquait toutefois que cette urbanisation modèle tant souhaitée n’était en réalité pas advenue : le bégaiement des plans ne signifiait pas tant, à force, la continuité des intentions que la répétition des échecs, en partie liée au problème de la mobilisation du foncier.

L’élaboration d’un modèle d’action foncière : le remembrement urbain et de la société foncière

17La particularité de la banlieue-sud de Beyrouth ne réside pas dans le nombre de ces plans d’urbanisme, mais plutôt dans le fait que leur mise en œuvre fut l’occasion d’une réflexion approfondie sur les moyens de l’urbanisme opérationnel au Liban, d’où l’appellation de « laboratoire ». L’examen de la genèse des textes régissant les procédures opérationnelles de l’urbanisme au Liban fournit un éclairage complémentaire sur les cheminements de la « modernisation » urbaine au Liban. L’étude de l’origine, de l’inspiration et de la nature de l’adaptation locale des normes en question suppose de retracer les modalités de l’élaboration de ces textes, c’est-à-dire identifier les acteurs et les moments de cette élaboration. Les acteurs techniques locaux sont les principaux acteurs de l’élaboration de dispositifs d’intervention foncière originaux, dépendant des héritages juridiques et des rapports de force contingents, mais appelés à une longue postérité.

Les solutions de Joseph Naggear et leurs origines

  • 23  « J’ai eu l’honneur d’exposer à la commission une proposition concernant les mesures à prendre pou (...)

18Joseph Naggear occupe à nouveau la première place dans cette analyse. Son article de 1948, déjà évoqué, constituait un manifeste en faveur de l’introduction de pratiques de planification spatiale au Liban. Il contenait aussi des développements essentiels définissant les mécanismes à mettre en œuvre pour l’urbanisation de la banlieue-sud, qui avaient été soumis à la commission consultative des Travaux publics dès novembre 1945 23.

  • 24  « Si notre projet avait été adopté, l’expropriation du nouvel aérodrome n’aurait entraîné aucun dé (...)
  • 25  Naggear, 1948, p. 295.

19Mais en 1948, la tonalité du propos était plus générale et l’aménagement des Sables n’était plus qu’un cas d’application, une occasion manquée en fait 24. Deux types de considérations guidaient ici Joseph Naggear dans la définition du remembrement urbain : une préoccupation technique tout d’abord : le parcellaire n’est souvent pas adapté, à cause de sa forme « défectueuse », à une urbanisation planifiée, qui doit se caractériser par le « tracé rationnel des voies de communications, des espaces libres et des espaces réservés aux services publics 25 ». Et un souci pour l’intérêt général mis en jeu à l’occasion des travaux d’urbanisme. À cet égard la réflexion était originale. Certes, elle répondait d’abord à la question classique de la récupération de la plus-value par l’État :

  • 26  Naggear, 1948, p. 297.

« C’est la seule solution possible pour permettre la réalisation des grands travaux d’urbanisme sans amener la ruine de l’État et des Municipalités 26 ».

20Mais par ailleurs, Naggear invoquait aussi l’intérêt privé des divers propriétaires :

  • 27  Naggear, 1948, p. 295.

« [Ces travaux] entraîne[nt] des sujétions très inégales pour les différentes parcelles d’une région. Il serait injuste que certaines personnes subissent le dommage et que d’autres en profitent 27 ».

21Deux procédures furent proposées pour mettre en œuvre ce remembrement urbain. La première faisait appel à la création de syndicats de propriétaires et la seconde à la création de sociétés anonymes regroupant obligatoirement tous les propriétaires d’une zone et l’État, les apports en terrains ou en nature de la part de l’État (études, etc.) étant convertis en actions après évaluation. L’une des originalités du dispositif était le prélèvement gratuit d’un pourcentage (de 30 à 40%) de la surface des terrains privés soumis à remembrement, censé permettre la récupération des dépenses publiques pour les infrastructures et les équipements à réaliser.

  • 28  Lebreton, 1993, p. 375 et suiv.
  • 29  Les associations syndicales de remembrement puis de reconstruction. Voldman, 1997, p. 187 et suiv. (...)
  • 30  Naggear, 1948, p. 296.

22Ces deux solutions complémentaires pour la mise en œuvre du remembrement urbain constituaient une synthèse entre plusieurs traditions et les rapports de force politiques et économiques de la scène libanaise. L’évocation d’associations syndicales de propriétaires (ASP) pour la réalisation des remembrements urbains pourrait renvoyer à la loi sur l’urbanisme ratifiée à Vichy, le 16 mars 1943, qui instituait leur principe. Mais ce texte resta purement théorique, puisque les décrets d’application ne furent jamais pris. Ce fut seulement la loi d’orientation foncière de 1967 qui codifia en droit français ces associations syndicales, renommées associations foncières urbaines (AFU) 28. En réalité, l’expérience métropolitaine dans ce domaine consistait alors principalement dans la procédure utilisée pour la reconstruction des zones détruites dès 1940-1941 29. Alors que potentiellement, les remembrements urbains et les ASP pouvaient être utilisés en tout lieu de l’espace urbain, Naggear concevait explicitement d’utiliser cette procédure pour « le réaménagement d’anciens quartiers, à l’intérieur des villes, en vue de leur assainissement ou de leur modernisation 30 ». Si l’expérience de la reconstruction française constituait l’une des références de son projet, la différence de contexte entre ces reconstructions (avec des associations généralement limitées au remembrement d’un ou deux îlots) et les ambitions de Naggear conduit à envisager également d’autres sources d’inspiration.

  • 31  Vacher, 2001, p. 181-183. Voir ses développements sur le retour colonial dans son chapitre VII.
  • 32  Connu sous le nom de Lex Adickes, du nom d’un maire de Francfort, ces remembrements furent mis en (...)
  • 33  Menassa, 1948, p. 581.
  • 34  Sur le rôle des ingénieurs de l’ENPC dans la mise au point des outils de l’urbanisme colonial fran (...)

23De fait, l’évocation du remembrement urbain et de ces ASP renvoyait aussi à l’expérience marocaine. Leur introduction dans la législation de Vichy en 1943 représentait l’une des manifestations du « retour » colonial d’une procédure expérimentée au Maroc depuis le dahir du 10 novembre 1917 sur les associations syndicales de propriétaires. C’était l’une des innovations mises en œuvre dans ce champ d’expérience de l’urbanisme français que constituait le protectorat chérifien, alors que la France restait, à cet égard, dans une situation de blocage 31. Le dispositif, adapté du remembrement rural français, visait à tourner l’obstacle du coût des expropriations. Il s’inspirait d’expériences antérieures conduites en Belgique et surtout en Allemagne, à Francfort-sur-le-Main 32. Parmi les différences entre la suggestion de Naggear et celle testée au Maroc figuraient les modalités de la récupération de la plus-value. L’ingénieur libanais préconisait un prélèvement gratuit fixe se montant à 30% des terrains pour les voiries et les espaces verts 33. Au Maroc, deux solutions avaient été successivement envisagées : l’idée d’un pourcentage fixe, au maximum de 25%, fut vite abandonnée au profit du système dit des demi-rues, qui consistait à prélever une surface équivalente à la moitié de la rue longeant un terrain, ce qui paraissait plus juste. Il est donc tentant de postuler une exportation, directe ou indirecte, du système expérimenté au Maroc au terrain libanais, comme un élément de l’outillage urbanistique propre à la colonisation française. Joseph Naggear, durant ces études en France, avait sans doute pu bénéficier d’une initiation à ces questions, qu’Edmond Joyant, ancien élève de l’ENPC passé au Maroc, avait théorisé dans un manuel fort diffusé 34. Mais les différences observées entre ces sources d’inspiration et sa proposition impliquent des ajustements locaux qui imposent de vérifier les modalités concrètes de la transposition.

  • 35  Friès, 1993, p. 59-60.
  • 36  Yerasimos, 1993, p. 31.
  • 37  Selon son témoignage, entretien, 21 octobre 1998.

24Analysant la genèse de la législation sur la construction des zones incendiées à Damas en 1926, qui impliquait un recours semblable à une procédure de remembrement, Franck Friès note que si l’emprunt marocain était clair et affirmé, il n’apportait néanmoins que des retouches marginales à la procédure ottomane sur les lotissements et les reconstructions des villes après incendie 35. Le remembrement urbain était une solution déjà en usage à Istanbul depuis 1856 36. La continuité entre la période ottomane et le Mandat, puis le Liban indépendant, s’observait encore dans la permanence de la pratique du quart gratuit, non seulement dans les remembrements mais également dans les expropriations : le prélèvement gratuit de Naggear, quoique fixé à un niveau supérieur, en constituait l’héritage direct 37. La préconisation du remembrement urbain représentait donc le fruit d’une synthèse des pratiques coloniales françaises et des pratiques d’aménagement urbain ottoman.

  • 38  Dans ce dernier cas, une concession d’exploitation est accordée à une société privée qui réalise l (...)
  • 39  Sur cette négociation, voir Ghorayeb, 1991, p. 71-84.
  • 40  Une variante un moment envisagée consistait en un processus d’adjudication de lots après leur expr (...)
  • 41  Ghorayeb, 1991, p. 76-77.
  • 42  On comprend rétrospectivement que le mécanisme prévu pour la société foncière de reconstruction du (...)

25En complément des ASP, Naggear proposait pour la mise en œuvre des remembrements, en particulier dans les régions vierges, la création de sociétés anonymes, qui constituaient une solution plus originale. Si le contexte de la banlieue-sud de Beyrouth suscitait dans l’esprit des contemporains une comparaison avec Héliopolis, ce mécanisme juridique ne s’apparentait toutefois nullement au modèle égyptien 38. L’idée des sociétés anonymes défendues par Naggear semble provenir d’un compromis résultant de difficiles négociations intervenues entre Écochard et les autorités mandataires durant la période 1942-1943 à propos du financement des travaux de réalisation de la ville nouvelle alors proposée par Écochard 39. Ce dernier, mettant en avant une conception d’urbanisme d’État, préconisait alors la création d’un office gouvernemental ou municipal chargé de l’expropriation des terrains, de leur aménagement et de leur revente. Cette solution supposait des avances et des subventions de la part des autorités françaises, du gouvernement libanais et le soutien de la banque de Syrie et du Liban. Mais en raison des réticences finalement manifestées par ces différents acteurs et de la réévaluation du prix des terrains, ces financements ne furent jamais disponibles. Une proposition alternative était favorisée par des représentants des autorités mandataires, épaulés par les banquiers : elle consistait en la création d’une société anonyme concessionnaire du projet 40. À la suite de l’entremise de deux juristes de l’université Saint-Joseph, émergea l’idée d’une société anonyme à capitaux mixtes, privés (propriétaires et investisseurs extérieurs) et publics 41. Les propriétaires devaient recevoir en contrepartie de la valeur de leur terrain, des actions de la société. Cette solution de compromis fut finalement rejetée et le projet n’eut pas de suite, mais elle constituait un précédent dont la proposition de Naggear était une reprise, avec cette nuance qu’il excluait la participation au capital de la société d’investisseurs étrangers à la zone. La genèse du mécanisme de la société foncière, promise à un si brillant avenir au Liban, s’inscrivait ainsi dans des rapports de force entre urbanistes étatistes et capitalistes fonciers et leurs relais politiques, ici français, plus tard libanais. Elle résultait d’une tentative de conciliation entre ces intérêts 42.

Destins croisés du remembrement urbain et des sociétés foncières

  • 43  Voir chapitres 3 et 4. Il existait un lien direct entre l’aménagement de la banlieue sud et cette (...)
  • 44  Il s’agissait d’un regroupement dans une société foncière privée de terrains appartenant à des par (...)

26Les solutions de Joseph Naggear furent inscrites dans la loi en deux étapes. En décembre 1954, quelques mois après la réforme de l’expropriation, fut promulguée la loi sur le remembrement urbain 43. Le texte adopté, étudié par Ernst Egli et Gabriel Char, s’inspirait de Naggear dans son principe, mais il n’était pas fait nommément allusion aux associations syndicales de propriétaires. La double expérience germanique et turque d’Egli constitua probablement une autre source directe d’inspiration puisque le remembrement était pratiqué tant en Allemagne qu’en Turquie. Les lotissements réalisés au même moment sous la houlette de Farid Trad, à Ramlet Al-Baida et Moussaitbeh, qui s’apparentaient à des remembrements 44, en constituaient certainement une autre, étant donné le rôle essentiel de cet urbaniste dans l’élaboration des projets pour la zone.

  • 45  Eddé, 1997, p. 231.

27Quant à la disposition sur les sociétés foncières, elle apparut dans la loi sur l’urbanisme de septembre 1962. Son rédacteur était le juriste français du Conseil d’État Louis Fougères, qui travailla en lien avec Michel Écochard et plusieurs membres de la Commission sur Beyrouth et ses banlieues. Henri Eddé, dans ses mémoires, revendique également un rôle important dans l’adoption des sociétés foncières 45. Joseph Naggear figurait certainement aussi dans ce groupe ou du moins fut-il consulté, de même que les autres ingénieurs membres de la commission de Beyrouth et ses banlieues. Quoique la société foncière ne fût mentionnée que dans le sibyllin article 19, le mécanisme était analogue aux propositions initiales que ce dernier avait formulées sous l’appellation de société anonyme.

  • 46  Sur le remembrement de Jounieh, voir Mansour, 1993, p. 75.

28Remembrement urbain et société foncière suscitèrent, dès leurs adoptions respectives, l’intérêt des urbanistes libanais, qui tentèrent immédiatement de les mettre en application, d’une manière en partie contradictoire avec les idées de Naggear. Alors que ce dernier considérait que les remembrements urbains avec association syndicale de propriétaires devaient concerner le réaménagement en zone déjà urbanisée, les premiers remembrements urbains au Liban furent lancés pour des opérations d’extension urbaine (tableau 2). Ils étaient pratiquement tous situés dans la banlieue sud de Beyrouth, où il s’agissait de découper des parcelles de très grande taille. À Jounieh, le remembrement fut utilisé pour l’aménagement du nouveau centre de la localité, sur des terrains initialement exploités en jardins maraîchers 46. Là aussi, c’était bien une extension.

Tableau 2 : Les premiers remembrements au Liban (1955-1964).

Date

Décret n°

Circonscription foncière

Lieu-dit

1955

9951

Chiyah

École Militaire (madrasat al‑qital)

1957

17981

Chiyah

Est du boulevard de l’aéroport avant l’École Militaire

1959

1851

Chiyah

Sabra - Nord de l’ambassade du Koweit

1959

3046

Burj al‑Barajneh

Boulevard de l’aéroport – Palais ‘Abdallah al‑Mashnuq

1961

6336

Chiyah

Ouest de l’ancien aéroport de Beyrouth (parcelle 1823 et ses dérivées) (wa‑khalafaha)

1964

16683

Jounieh (Ghadir-Haret Sakhr)

Nuwair - En vue de la construction du nouveau centre-ville de Jounieh

  • 47  Décret n°6102 du 24 novembre 1966.
  • 48  République Libanaise, CEGP, Étude préliminaire du remembrement de la zone de Nahr Beyrouth, (rappo (...)

29La société foncière fut considérée dès son adoption comme un sésame pour la mise en œuvre de projets d’aménagement variés. Écochard proposa d’y avoir recours pour la réalisation des ZUP qu’il prévoyait en banlieue sud, le long du fleuve de Beyrouth et à Jdaideh. Dans le plan directeur de Beyrouth et ses banlieues finalement adopté en 1964, la zone G, à Bir Hassan, restait le dernier témoignage de cette ambition. Un décret le confirma en 1966 47. Cette intention était fidèle aux conceptions de Naggear, pour qui les sociétés foncières devaient servir à l’aménagement de la banlieue sud. Mais, en ce début des années soixante, les urbanistes beyrouthins voulurent l’utiliser pour plusieurs autres opérations. Ce fut le cas pour les périmètres de Ghalghoul et de Saifi au centre-ville (voir chapitre suivant). Le réaménagement des rives du fleuve de Beyrouth entre Sinn al-Fil et son débouché en représentait un autre exemple 48. Dans ce rapport, il était envisagé d’utiliser la procédure du remembrement pour la zone la moins peuplée en amont et celle de la société foncière pour les zones plus denses. Le projet fut finalement mis en œuvre par expropriation. Mais ces discussions signalaient que les modèles d’intervention imaginés par Naggear furent repris et interprétés de diverses manières. Élaborés dans le laboratoire de la banlieue sud, ils ne cessèrent de circuler, en raison de la séduction qu’ils exerçaient sur les urbanistes libanais.

30Le point commun des deux formules – remembrement urbain géré par l’administration et société foncière – résidait d’abord aux yeux des techniciens libanais dans la capacité de contrôler les formes du parcellaire et sa conformité aux critères de l’urbanisme moderne. Il s’agissait de garantir sa régularité, voire son orthogonalité, ainsi qu’une taille minimale des lots garante d’aération, donc d’hygiène. Le remembrement, plus que l’expropriation, semblait également mieux à même de garantir un réseau de voirie large et rectiligne, autre norme moderne. Leur second intérêt était la limitation des engagements financiers de l’État, que la situation libanaise rendait particulièrement importante en raison du prix élevé des terrains et de la doctrine de la limitation des dépenses budgétaires. Mais si, dans un premier temps, les urbanistes eurent recours au remembrement urbain géré par l’administration, forts de l’expérience d’Egli dans ce domaine, ce dispositif ne laissa pas de les décevoir, les premiers projets traînant des années sans atteindre leurs objectifs. Cela expliquait sans doute l’intérêt généralisé pour la société foncière et l’ubiquité de son emploi. À travers cette efficacité postulée de la société foncière, l’essentiel devenait la préservation des intérêts des propriétaires.

31Laboratoire de l’urbanisme beyrouthin, la banlieue sud-ouest fut donc le lieu pour lequel furent élaborées des solutions originales à la question de l’extension de la capitale libanaise. L’originalité concernait la réglementation de la construction et surtout les procédures de mobilisation du foncier. Celles-ci étaient le fruit de la tension entre trois principes : le désir d’une urbanisation régulière et planifiée, la mise en avant du rôle de l’État, garant de la modernisation et caution de la légitimité des formes qu’elle empruntait, et la satisfaction des intérêts des propriétaires dans un secteur de forte spéculation foncière. Ces mêmes solutions furent ultérieurement utilisées lors des aménagements successifs du centre-ville, y compris lors de la reconstruction. Leurs variations ne faisaient qu’exprimer des états successifs du champ de force où s’inscrit l’urbanisme libanais.

Les projets échoués dans les Sables

32Ce qui rassemble encore remembrement urbain et société foncière en banlieue sud est aussi, en fin de compte, leur commune inefficacité à l’épreuve de l’urbanisation de ce vaste ensemble de dunes au sud-ouest de Beyrouth et des stratégies successives mises en œuvre par divers groupes sociaux face à cette transformation sociale. Les rêves fonciers s’effilochèrent sur les points d’ombre des réformes entreprises par les Ottomans comme par les Français. Face aux problèmes non résolus ou à ceux qu’elles engendrèrent, divers groupes développèrent des stratégies de contournement pour conserver ou accroître leur contrôle sur la terre. Les mutations de la société urbaine (exode rural, mouvements de réfugiés) et leur exacerbation dans la guerre finirent de modifier totalement la donne sur laquelle les urbanistes avaient édifié leurs ambitions.

Les ratés des réformes foncières ottomane et mandataire

  • 49  Dans les faits, le statut miri ne concernait pas le Mont Liban. B. Tabbah, Propriété privée et reg (...)
  • 50  Kilzi 1995, p. 14-16.
  • 51  Sluglett et Farouk-Sluglett, 1984.

33Les réformes foncières ottomane et française constituaient des étapes essentielles du procès de modernisation, aux yeux de leurs promoteurs. Quoique procédant de techniques juridiques différentes, la réforme foncière de 1858 et celle de 1932 visaient une meilleure définition du statut de la terre et à une stabilisation de ses ayants droit de manière à en garantir le statut productif. La réforme ottomane de 1858 procédait à une simplification des régimes fonciers en vigueur, visant à clarifier les droits de propriété et d’exploitation. Les terres dites musha‘a, ou terres collectives jusqu’alors utilisées par toute la communauté paysanne, furent abolies. Deux principales catégories s’y substituèrent : les terres mulk, propriétés de plein droit, et les terres miri, possédées par l’État, mais dont l’usufruit revenait au paysan qui l’exploitait en vertu d’un titre reconnu 49. L’un des objectifs de cette redéfinition était de stabiliser les exploitants, afin d’augmenter la production et donc les impôts. Toutefois, dans les faits, dans un contexte de croissance démographique et d’incertitudes des cycles agraires, les paysans bénéficiaires de la réforme étaient souvent conduits à s’endetter auprès de notables urbains ou de cheikhs auprès desquels ils gageaient leur titre. La cession des titres était facilitée par l’introduction d’un cadastre où les transactions étaient inscrites 50. De sorte que la réforme aboutit en fin de compte à favoriser ou à renforcer une classe de propriétaires fonciers 51.

  • 52  Kilzi, 1995, p. 15.
  • 53  Kilzi, 1995, p. 38-40.

34La réforme foncière introduite par les Français était justifiée par des préoccupations semblables au fond et prétendait en même temps corriger plusieurs défauts attribués au système ottoman. Le système de publicité des droits réels institués par les Ottomans manquait de précision, car les propriétés n’étaient pas définies sur le terrain par des bornes fixes ni représentées sur un plan cadastral par des limites. Les charges et droits réels afférents à la propriété n’étaient pas répertoriés. Ce système ne fit « qu’augmenter le nombre de litiges et conflits au lieu de les supprimer 52 ». Comme mentionné supra, un nouveau système foncier fut instauré avec l’objectif de renforcer l’individualisation de la propriété, la clarté et la précision de celle-ci étant garanties sur un nouveau cadastre 53. Ces lois visaient le développement économique, en considérant la propriété foncière comme un outil de production qu’il convenait de garantir contre les incertitudes et les contestations et qu’il devait être possible d’hypothéquer pour accéder au crédit.

  • 54  L’imprécision de ce dernier apparaît dans un exemple : un plaignant revendiquait la propriété d’un (...)
  • 55  Pour une analyse de l’ensemble des conflits fonciers dans la banlieue sud de Beyrouth, voir Clerc- (...)

35Les administrateurs mandataires, s’ils jetaient les bases d’un système foncier réputé plus sûr, n’en devaient pas moins gérer des conflits et des litiges résultant de l’application du système ottoman avant de pouvoir appliquer ses nouvelles dispositions 54. Dans les faits, cela impliqua l’annulation d’un certain nombre d’actes de partage ou de location de terres, en particulier des terres musha‘a. Cela concernait notamment la zone des Sables, que son caractère infertile avait depuis longtemps conduit à considérer comme terrain de parcours, non approprié et de ce fait classé comme musha‘a ou vacant (matruka). Or, la réforme ottomane avait abouti à son démembrement et à son appropriation partielle, ce qui fut remis en cause par la nouvelle loi de 1932 55. Ces terrains passèrent dans leur plus grande partie sous le contrôle des municipalités, certaines d’entre elles étant créées à cette occasion, comme celle de Bourj al-Barajneh au sud-ouest de celle de Beyrouth. Dans certains cas, les responsables municipaux les transformaient en ressources politiques en les octroyant à leur clientèle. Dans le même temps, ils étaient considérés par certains habitants comme revenus à leur statut de terre collective, ce qui légitimait un droit d’usage. Enfin, une autre partie de ces terrains, considérés comme vacants, fut distribuée aux waqf-s de différentes confessions, dans l’optique de les concilier au pouvoir mandataire.

36Bref, la superposition des deux réformes fut génératrice de nombreux litiges. Aux imprécisions de la législation ottomane s’ajouta un ensemble de dispositions destiné à y apporter des solutions, mais qui rendit la situation plus confuse. De fait, l’annulation des dispositions antérieures mettait certains exploitants, ayants droit ou locataires, en situation illégale. Les nouveaux propriétaires ou gestionnaires légaux de ces terrains, municipalités ou waqf-s, cédèrent ou louèrent des droits sur ces terrains à propos desquels il existait déjà des contentieux, selon des logiques qui relevaient de la valorisation classique de leur patrimoine ou d’une attitude clientéliste. Loin de résoudre les conflits et les contestations, ceci les aviva.

  • 56  Sur cette chronologie et sur ce procès, Clerc-Huybrechts, 2008. Une traduction partielle est fourn (...)
  • 57  Sur l’attitude des autorités municipales durant cette période, voir Charafeddine, 1991, p. 230-231 (...)
  • 58  Nous ignorons quelle fut l’opération juridique ayant permis le transfert de ces biens musha’a au d (...)
  • 59  Sur cette question, nous nous référons seulement au souvenir de Mohammad Fawaz, qui n’en fut d’ail (...)

37Alors que le cadastre de la zone des Sables avait commencé en 1940, la complexité de la situation foncière aboutit à un grand procès qui dura de 1950 à 1955, afin de faire la lumière sur les droits des uns et des autres 56. Les décisions qui en sortirent vidèrent les contentieux existants, au moins du point de vue légal. Dans les faits, certaines occupations jugées illégales furent toutefois tolérées. En outre, cette clarification juridique fit désormais l’objet d’une contestation sourde. En particulier, le président de la municipalité de Bourj al-Barajneh se considérait lésé par l’issue du procès. Aussi, en 1958, lors de troubles qui agitèrent alors le Liban, où il se rangea dans le camp des opposants au Président Chamoun, il encouragea des occupations illégales de terrains dans la zone de Ouzaï en jouant sur l’absence de consensus quant à leur statut 57. Un second motif de contestation foncière apparut durant cette période à l’occasion du déclassement des terrains de l’ancien aéroport à Bir Hassan, que les urbanistes entendaient utiliser comme noyau pour l’urbanisation de la zone. Dans le plan de 1953, une partie d’entre eux fut affectée à un jardin public. En 1957, c’est finalement la Cité sportive qui y fut inaugurée à l’occasion des Jeux panarabes qu’organisait le Liban. Ces terrains avaient été acquis par les autorités mandataires au début des années trente pour l’aménagement du tarmac utilisé par l’armée. Or, leur statut initial était musha‘a, comme d’ailleurs d’autres terrains voisins qui l’ont conservé 58. Un procès opposa alors l’État et la municipalité de Ghobairi, qui n’obtint pas gain de cause 59. Mais l’affaire signalait la récurrence du contentieux dans la zone, à un moment où, par ailleurs, les modalités d’urbanisation de la capitale libanaise prenaient un caractère explosif, en raison de l’implantation dans la zone de réfugiés palestiniens, puis de l’augmentation de l’exode rural. Cette conjugaison de difficultés rendait aléatoire la réalisation des grandes opérations foncières préalables à l’urbanisation planifiée et haut-de-gamme, qu’urbanistes et promoteurs se faisaient fort d’organiser.

L’accumulation des procédures foncières

38La mise en œuvre des plans successifs prévus pour la zone des Sables et la réalisation des équipements publics programmés dans les décennies cinquante et soixante supposèrent, comme Joseph Naggear, Ernst Egli et Michel Écochard l’avaient à tour de rôle réclamé, de se servir des outils dont la législation libanaise avait été progressivement dotée. La carte des principales opérations qui eurent successivement lieu dans ce secteur offre une vision résumée de cette accumulation de procédures (figure 3).

Figure 3 : Principales opérations foncières dans la banlieue sud-ouest de Beyrouth.

Figure 3 : Principales opérations foncières dans la banlieue sud-ouest de Beyrouth.

Réalisation : Eric Verdeil.

39L’ensemble de ces opérations, privées ou publiques, visaient à transformer un parcellaire original à mailles extrêmement larges. La superficie des lots inscrits au cadastre était très grande. La parcelle 3908 située à Ouzaï atteignait ainsi plus de 100 ha. Lorsque leur propriété était aux mains d’une seule famille ou d’une société, le lotissement fut aisé, comme en témoigne le cas du lotissement Kettaneh à Bir Hassan. Des stratégies d’attente et de spéculation pouvaient néanmoins retarder l’ouverture de l’urbanisation. D’autres parcelles étaient possédées collectivement par des actionnaires (chaque terrain est divisé en 2400 parts), sans que ces actions ne correspondent à des lots sur le terrain. Enfin, dans certains cas, la forme des parcelles supposait une réorganisation pour s’adapter au plan d’urbanisme et au tracé des voies. Ces cas impliquèrent la mise en œuvre des remembrements.

  • 60  Témoignage de Mohammad Fawaz, qui eut à en connaître lors de sa nomination comme directeur général (...)

40La carte montre une superposition des procédures, en trois vagues. Une première vague de décisions de remembrement, selon la loi de 1954, eut lieu durant les années 1955-1961. Dans les faits, une partie seulement de ces remembrements aboutirent. En 1966, à la suite du plan d’Écochard, une partie des zones placées sous remembrement furent incluses dans un vaste triangle dont l’urbanisation devait être effectuée par une société foncière. Mais cette décision ne connut pas de suite. Enfin, en 1983, de nouvelles décisions de remembrement reprirent certains de ces projets, qui aboutirent à la fin des années quatre-vingts, sauf en quelques endroits. Cette accumulation des procédures peut s’interpréter comme une succession de tentatives infructueuses par des administrations ajustant progressivement leurs outils. Du point de vue de l’administration, la mise en œuvre des remembrements s’avéra fort complexe. Elle impliquait une concertation entre un seul juge foncier, chargé de tous les remembrements jusqu’en 1983, et la direction générale de l’urbanisme. Or, faute de compétences nécessaires et de directives, ces projets restèrent durant des années dans l’abandon, d’autant que la loi ne fixait aucune limite temporelle à leur réalisation 60. Dès 1962, cette inefficacité fut le principal argument en faveur de l’utilisation de la formule de la société foncière. Mais, pas plus que les remembrements urbains, celle-ci ne fut mise en œuvre dans la zone G, ni d’ailleurs au centre-ville. Au bout du compte, seules quelques réalisations furent accomplies, en particulier grâce à la réforme de la législation en 1983, limitant la durée des projets de remembrement à deux ans renouvelables une seule fois et nommant un seul juge foncier par projet.

41Cette lenteur de l’administration était le signe de la difficulté d’adaptation à des pratiques nouvelles prônées par les urbanistes. Elles n’étaient pas non plus sans lien avec la situation sur le terrain, caractérisée par une permanence de conflits pour la propriété et l’usage qui entravaient probablement les opérations d’estimation des terrains. La guerre, ensuite, ne fit que compliquer cette situation tout en compliquant les motifs d’interventions urbanistiques.

Aux origines de la banlieue sud : un projet social hégémonique en défaut

42L’intérêt d’une lecture technique des projets d’urbanisme de la banlieue sud réside dans l’éclairage nouveau qu’elle apporte sur les outils réglementaires et opérationnels de l’urbanisme libanais. Sans doute le passage de la théorie à la pratique et, en somme, le hiatus au sein du milieu professionnel entre innovateurs et techniciens du quotidien, et en particulier de l’administration, expliquaient-ils certains ratés des aménagements proposés. Mais ces difficultés renvoyaient également à la variation de la mobilisation politique supportant ces projets. Lire l’urbanisation de la banlieue sud comme un conflit social et politique pour l’appropriation des terrains urbanisables met en évidence les enjeux politiques de l’urbanisme.

  • 61  Harb el‑Kak, 1997, p. 192-193.

43Alors que, pour l’administration des années cinquante et soixante, la région des Sables était désignée par l’appellation plurielle de « banlieues sud de Beyrouth » (dawahy madinat Bayrut al‑janubiya), la guerre entraîna l’apparition du vocable concurrent et progressivement conquérant de « banlieue sud » de Beyrouth, au singulier, et même très souvent sans complément de nom (dahiya : banlieue). Ce changement toponymique traduisait l’émergence d’une nouvelle réalité sociale, celle d’une banlieue pauvre, habitée majoritairement par des réfugiés de confession musulmane, d’origine palestinienne puis chiite, et politiquement contrôlée par les mouvements Amal et Hezbollah. Et quoique cette représentation, fortement péjorative, soit à bien des égards à nuancer, elle éclipse désormais la diversité de la situation 61. Elle a pu s’imposer en raison du caractère subversif que prirent certaines de ces vagues de réfugiés, squattant par exemple, à l’initiative des milices palestiniennes et de la gauche, les plages privées, jusque-là apanage de la bourgeoisie beyrouthine, à Jnah et plus au sud. Parler d’une inversion de la topographie sociale de l’agglomération est alors tentant. Toutefois, la plus grande partie de la zone des Sables étudiée était vide et en projet avant la guerre. L’inversion en question désigne donc au moins autant le changement d’une réalité sociale constituée que le décalage entre une image projetée et une réalité advenue.

44Cette grande transformation sociale de l’agglomération beyrouthine obéit à une chronologie, à un rythme et à des causes qui dépendaient largement de l’histoire du pays et du Moyen-Orient : rebondissements du conflit israélo-palestinien, de 1948 à l’invasion israélienne de 1982, crise interne de 1958 et tensions locales débouchant sur la violente dissension nationale libanaise et la guerre civile après 1975, provoquant plusieurs vagues de réfugiés qui se mêlaient avec les migrants ruraux, dont il est difficile de les distinguer. Or, les principaux épisodes générateurs d’occupations de terrains ou de constructions irrégulières et, par conséquent, la mise en échec des projets d’urbanisme dans la zone, étaient liés à cette chronologie politique. Il n’est pas de notre ressort ici de documenter les mutations décisives qui eurent lieu après 1975 et qui contribuèrent à ancrer cette situation.

  • 62  Sur cette question, voir Sfeir-Khayat, 2008, p. 231-258.
  • 63  Ce mot employé par le président américain Truman pour désigner sa politique à l’égard du communism (...)
  • 64  Nous nous référons ici au témoignage, recueilli tardivement dans notre recherche, de Garbis Cheker (...)

45L’installation des réfugiés palestiniens dans la périphérie sud de Beyrouth dans les années postérieures à 1948, ne s’effectua pas immédiatement dans des lieux clairement délimités. Les camps palestiniens de la banlieue furent progressivement dotés d’un statut légal et une transaction officielle, sous l’égide de l’UNWRA, entérina l’occupation en 1953. Mais en plusieurs endroits, et à la périphérie même des camps, des regroupements informels de réfugiés palestiniens s’étaient constitués 62. Aujourd’hui encore, quelques îlots beyrouthins de ce secteur sont encore constitués de constructions irrégulières, de Wata à Mar Elias. La réalisation des premiers projets d’équipements et de voirie, à la suite du plan de 1953, entraîna une série d’éradications au bulldozer pour déloger des squatters. Les fragments restants sont les vestiges de ces implantations, par exemple aux marges de l’ancienne parcelle 1827 de Moussaitbeh, aujourd’hui lotie, et dont les sépare un mur. Cette démarcation tranchée serait la preuve du containment63 mis en œuvre depuis les années cinquante par certains propriétaires, appuyés durant les années cinquante par l’État 64. Le principal prétexte justifiant cette action violente fut les Jeux panarabes de 1957 et la nécessité de réaliser rapidement les infrastructures nécessaires, dont la Cité sportive. Ces faits, qu’il conviendrait de préciser, constituent une indication précieuse que, depuis l’origine des projets d’aménagement de la banlieue sud de Beyrouth, il ne s’agissait pas seulement de l’urbanisation des « sables arides », comme l’écrivait Ernst Egli, mais aussi d’une compétition sociale pour l’usage de l’espace.

  • 65  Charafeddine, 1991, p. 231-232. Sur Hay al-Sellom, voir Fawaz, 2004.

46La mandature de Camille Chamoun se caractérisa par un raidissement à l’égard des occupations non-réglementaires et par la tentative de les éradiquer au profit d’une urbanisation haut-de-gamme. Mais les mandatures suivantes se distinguèrent par des politiques plus accommodantes et par un moindre intérêt pour l’urbanisation du secteur. Les retards, atermoiements et remises en cause des projets successifs de transformation foncière témoignaient de cette nouvelle conjoncture, de même que la relative tolérance des urbanisations non-réglementaires existantes ou qui se développaient. Les troubles de l’année 1958 furent un autre moment d’extension de ces quartiers non réglementaires. En 1964, à la fin du mandat de Fouad Chéhab, des constructions illégales furent régularisées à Hay al-Sellom et à Ouzaï. Dans le même temps, une surveillance stricte des camps palestiniens était assurée par les services de renseignements de l’armée, signe de la méfiance politique continuelle à l’égard du foyer de contestation que représentaient potentiellement les camps 65.

  • 66  Bourgey et Pharès, 1973.

47De même, la période comprise entre 1967, date de la guerre des Six-Jours, et 1975, et en particulier après 1973 constitua un moment de développement des zones non-réglementaires : la montée du pouvoir palestinien au Liban se traduisit par une extension des implantations palestiniennes où s’agrégeaient aussi des populations d’origines variées, libanaises et étrangères (très largement syriennes). L’instabilité au Sud-Liban et l’exode rural classique conduisait à l’extension de cette « ceinture de misère » 66. Dans l’ensemble, les enjeux politiques nationaux imposèrent le statu quo et l’abandon des projets d’urbanisme hégémonique. Cela résultait tantôt de la volonté de préserver un équilibre entre les intérêts de certains propriétaires locaux, favorables à une action dure, et ceux des propriétaires assujettis aux contraintes de nouvelles réglementations urbaines. Leur sévérité était compensée par la régularisation des contraventions antérieures, qui bénéficiait à des occupations illégales dans le secteur concerné. Tantôt, le compromis procédait du rapport de force entre l’État libanais et le mouvement palestinien.

  • 67  Clerc-Huybrechts, 2008 ; 2006, « Beyrouth : l’influence du foncier et des plans d’urbanisme sur la (...)
  • 68  Charafeddine, 1991, p. 235.

48Cette lecture de l’urbanisation de la banlieue sud de Beyrouth en termes d’antagonisme politique et social, où l’urbanisme est considéré comme l’un des instruments des classes dominantes pour contrôler les classes sociales défavorisées et politiquement contestataires, doit être affinée. Valérie Clerc a ainsi montré que l’urbanisation non-réglementaire devait également être considérée comme un résultat des échecs de l’urbanisme, un effet pervers, voire l’effet d’un contournement des réglementations mises en place 67. Elle a mis en évidence la coïncidence spatiale entre plusieurs quartiers non-réglementaires, nés durant la guerre, et des zones dont le statut foncier avait, à un moment donné, été l’objet d’une intervention urbanistique. Ainsi de zones dont la propriété avait été contestée à la suite des réformes foncières, ou d’autres qui avaient été soumises des années durant à des remembrements inaboutis, comme Sabra et Horch al-Qatil. En différents sites, l’urbanisation non-réglementaire s’est développée sur des emprises réservées pour des infrastructures routières, comme au sud du camp de Sabra dans la forêt al‑Horch, ou à l’extérieur du périmètre considéré ici, en bordure de Hay al‑Sellom et à Raml 68. Parfois entamée avant-guerre, l’urbanisation de ces zones s’accentua fortement dans la guerre, sur les lieux où les autorités n’avaient pas été capables de commencer la construction des infrastructures prévues depuis le milieu des années soixante ou d’achever des remembrements datant des années cinquante.

49Les liens entre urbanisme et politique dans le cas de la banlieue sud prennent plusieurs sens en fonction de différents moments durant la période qui s’étend entre l’Indépendance et 1982. Dans un premier épisode, au moment des mandatures al-Khoury et Chamoun, l’urbanisme constituait l’outil au service d’une idéologie valorisant une société de classes hiérarchisées, que prônaient les « urbanistes » de l’époque. L’instrumentalisation de l’urbanisme au service d’un projet social et politique, d’une certaine idéologie du Liban indépendant et libéral, apparaît ici pleinement. Dès l’origine, les politiques d’aménagement de la zone des Sables s’inscrivaient dans un rapport conflictuel et une tension sociale entre un projet de société élitiste et des tentatives d’appropriation populaires. La reformulation continuelle des projets et des règlements, durant toute cette période jusqu’à la veille de la guerre, témoignait pourtant d’une conjoncture différente, plus modérée, et où l’urbanisme ne revêtait pas le même caractère d’instrument politique que précédemment, où en tout cas les rapports de force et les équilibres politiques ne permirent pas qu’un tel usage de l’urbanisme fût mis en œuvre.

50La banlieue sud-ouest apparaît ainsi comme un haut lieu paradoxal de l’urbanisme beyrouthin. Le projet d’en faire un laboratoire de la modernité urbaine et de l’ordre bourgeois est très vite contredit et entravé par le développement d’un territorialité rebelle, produit de la pauvreté et des déplacements forcés de population, tirant parti des failles et des échecs de ce projet d’urbanisation mais aussi, dès lors, stigmatisée en tant que contrevenant aux normes urbanistiques. Cette double nature constitue un héritage durable qui va marquer, durant la guerre civile et la période de la reconstruction, la conception même des nouveaux projets d’urbanisme. Tentés de nier l’illégalité mais obligés de la reconnaître, ces projets ultérieurs ne cesseront de s’inscrire dans un antagonisme politique de nature sociale et, de plus en plus, confessionnelle.

Notes

1  Khuri, 1975.

2  Ghorayeb, 1997 in Davie ; 2000.

3  Ward, 2002, p. 45-80.

4  Sur l’assise foncière et le projet lui-même, Clerc-Huybrechts, 2008, p. 154-158. Sur la reprise ultérieure de l’affaire, Davie, 2001, p. 89. Eddé, 1997, p. 80.

5  « Le plan directeur de la ville de Beyrouth », Causerie de Michel Écochard au banquet annuel de la SLEP du 5 avril 1945, in Menassa, 1948.

6  Décret 2616 du 14/9/1953. La gestation fut difficile : « Les plans du New Beyrouth – dressés par M. Egli – dorment depuis trois ans dans les tiroirs de l’administration », L’Orient, le 29 janvier 1952.

7  Entretien avec Gabriel Char, 26 mars 2000.

8Ibidem. Et des articles de presse : voir « Le new Beyrouth – grande cité résidentielle – verra-t-il jamais le jour ? », L’Orient, le 25 janvier 1952, article qui se fit l’écho d’une controverse sur l’orientation des terrains en relation avec la direction des vents dans cette région, différend qui opposa Char à Egli.

9  El-Achkar, 1998.

10  Un dispositif comparable fut introduit en Algérie en 1957, à l’occasion du plan Chevalier pour Alger : « Par exemple, l’instrument de gestion imaginé par l’agence (du Plan d’Alger) et qu’elle appelait « système des rendements de terrains », assorti d’un mécanisme de réservation à usages collectifs, fut ensuite transposé en France dans la loi foncière de 1967 et rebaptisé COS (coefficient d’occupation des sols) pour lui enlever son aspect mercantile (mais le phénomène resta le même). », in Marié, 1989, p. 38‑39.

11  Egli, 1951. Il en fut rendu compte dans L’Orient, le 12 février 1952.

12  Farid Trad et ses associés réalisèrent eux-mêmes une partie de ces aménagements, sur le territoire de la municipalité de Beyrouth. Voir infra.

13  Entretien avec Gabriel Char, 30 mars 1998.

14  « Nous connaissons tous le Caire : « Ces énormes plus-values dans les terrains et ces différences hors de proportion dans les loyers sont attribuables au fait que ces deux derniers (Guizah et Zamalek) sont contigus à la ville du Caire et qu’ils sont construits en cités-jardins exemptes des multiples inconvénients qui empoisonnent la vie dans les grandes villes », L’Orient, le 29 janvier 1952.

15  Sur l’évolution urbaine de ce secteur, voir Clerc-Huybrechts, 2008.

16  Entretien avec Mohammad Fawaz, 5 mai 1999.

17  Voir chapitre 6.1.

18  Aractingi, « La cité gouvernementale de Bir Hassan, explication du parti architectural », Horizons techniques du Moyen-Orient, n°3, 1963, p. 8-10.

19  Algérie, Iran, Irak.

20  Décret 18357 de juillet 1958.

21  Sur ce point, voir chapitre 6.1.

22  Décret 14312 du 26 avril 1970.

23  « J’ai eu l’honneur d’exposer à la commission une proposition concernant les mesures à prendre pour l’expropriation des terrains nécessaires au nouvel aérodrome et pour l’aménagement rationnel de la nouvelle ville dite des sables, tout en sauvegardant les intérêts des finances publiques et ceux des propriétaires. », Naggear, 1948, p. 296.

24  « Si notre projet avait été adopté, l’expropriation du nouvel aérodrome n’aurait entraîné aucun débours pour l’État, la surface nécessaire étant bien inférieure à la part de 10% que l’État aurait prélevée sur l’ensemble des sables situés au sud de Beyrouth », Naggear, 1948, p. 296-297.

25  Naggear, 1948, p. 295.

26  Naggear, 1948, p. 297.

27  Naggear, 1948, p. 295.

28  Lebreton, 1993, p. 375 et suiv.

29  Les associations syndicales de remembrement puis de reconstruction. Voldman, 1997, p. 187 et suiv. Une procédure similaire, mais en partie spontanée, beaucoup plus souple et moins centralisée, avait été utilisée pour la reconstruction de certaines localités à la fin de la Première guerre mondiale.

30  Naggear, 1948, p. 296.

31  Vacher, 2001, p. 181-183. Voir ses développements sur le retour colonial dans son chapitre VII.

32  Connu sous le nom de Lex Adickes, du nom d’un maire de Francfort, ces remembrements furent mis en œuvre à partir de 1903 et firent l’objet d’une intense diffusion dans les milieux internationaux de l’urbanisme.

33  Menassa, 1948, p. 581.

34  Sur le rôle des ingénieurs de l’ENPC dans la mise au point des outils de l’urbanisme colonial français, voir Vacher, 2001, p. 239-241. Voir Joyant, 1923, Traité d’urbanisme, Paris, Eyrolles (2 vol.).

35  Friès, 1993, p. 59-60.

36  Yerasimos, 1993, p. 31.

37  Selon son témoignage, entretien, 21 octobre 1998.

38  Dans ce dernier cas, une concession d’exploitation est accordée à une société privée qui réalise l’ensemble des travaux et vend des parcelles ou des immeubles. À Héliopolis, le terrain était une propriété de l’État (c’est le désert). Ilbert, 1981.

39  Sur cette négociation, voir Ghorayeb, 1991, p. 71-84.

40  Une variante un moment envisagée consistait en un processus d’adjudication de lots après leur expropriation. Ghorayeb, 1991, p. 75.

41  Ghorayeb, 1991, p. 76-77.

42  On comprend rétrospectivement que le mécanisme prévu pour la société foncière de reconstruction du centre-ville de Beyrouth (loi 117/1991) constituait une reprise de cette version imaginée en 1943.

43  Voir chapitres 3 et 4. Il existait un lien direct entre l’aménagement de la banlieue sud et cette loi, comme le montrait la polémique sur ce projet dans L’Orient du 25 janvier 1952 : « Faute d’une loi sur le remembrement, l’extension de la capitale vers Bir Hassan peut être irrémédiablement compromise ».

44  Il s’agissait d’un regroupement dans une société foncière privée de terrains appartenant à des particuliers. Ils étaient inscrits au nom de Farid Trad, puis lotis par ce dernier en fonction du plan d’urbanisme de la zone. Il effectuait ensuite les travaux de route et d’infrastructures pour le compte des propriétaires, avant de restituer ces derniers au domaine public. En guise de paiement, il se réservait 5% des surfaces. Entretien avec Dimitri Trad, 23 novembre 2001.

45  Eddé, 1997, p. 231.

46  Sur le remembrement de Jounieh, voir Mansour, 1993, p. 75.

47  Décret n°6102 du 24 novembre 1966.

48  République Libanaise, CEGP, Étude préliminaire du remembrement de la zone de Nahr Beyrouth, (rapport définitif et annexe), par Jacques Caland et Raymond Daoud, juin 1965, 153 p.+25 p. Le juriste chargé de déterminer si le remembrement et la société foncière pouvait être utilisés pour ce projet était Sami Nahas, qui avait été chargé de certaines études pour l’utilisation des sociétés foncières au centre-ville.

49  Dans les faits, le statut miri ne concernait pas le Mont Liban. B. Tabbah, Propriété privée et registre foncier, t. I, Paris, 1947, cité par Aveline, 2000.

50  Kilzi 1995, p. 14-16.

51  Sluglett et Farouk-Sluglett, 1984.

52  Kilzi, 1995, p. 15.

53  Kilzi, 1995, p. 38-40.

54  L’imprécision de ce dernier apparaît dans un exemple : un plaignant revendiquait la propriété d’un terrain dont l’une des limites était constituée par la route de Saïda. Or, il existait deux routes de Saïda, distante de deux kilomètres. Témoignage de Joseph Naggear, cité comme expert au procès de 1950-1955 évoqué infra. Entretien, mars 2000.

55  Pour une analyse de l’ensemble des conflits fonciers dans la banlieue sud de Beyrouth, voir Clerc-Huybrechts, 2008.

56  Sur cette chronologie et sur ce procès, Clerc-Huybrechts, 2008. Une traduction partielle est fournie dans cet ouvrage.

57  Sur l’attitude des autorités municipales durant cette période, voir Charafeddine, 1991, p. 230-231 et Harb el-Kak 2001, p. 161-162.

58  Nous ignorons quelle fut l’opération juridique ayant permis le transfert de ces biens musha’a au domaine public de l’État : expropriation, réquisition ?

59  Sur cette question, nous nous référons seulement au souvenir de Mohammad Fawaz, qui n’en fut d’ailleurs qu’un témoin indirect. Entretien, le 5 avril 1998. La municipalité de Ghobayri a été créée en 1956 par division de celle de Chiyah. Il conviendrait de vérifier la date précise de l’action en justice mentionnée et si cette question ne fut pas incluse dans le procès plus vaste analysé par Clerc-Huybrechts, 2008.

60  Témoignage de Mohammad Fawaz, qui eut à en connaître lors de sa nomination comme directeur général de l’urbanisme en 1973. Entretien, 26 octobre 1998. Ces délais étaient sans doute dus également à une absence de volonté politique comme le montre par l’inverse le remembrement réussi de Jounieh pour lequel le président Chéhab avait personnellement veillé à ce qu’il soit mené à bien.

61  Harb el‑Kak, 1997, p. 192-193.

62  Sur cette question, voir Sfeir-Khayat, 2008, p. 231-258.

63  Ce mot employé par le président américain Truman pour désigner sa politique à l’égard du communisme à la fin des années quarante nous paraît ici particulièrement approprié et n’a pas d’équivalent en français. Concernant la pertinence de ce vocabulaire dans le contexte politique libanais, voir Gendzier, 1998.

64  Nous nous référons ici au témoignage, recueilli tardivement dans notre recherche, de Garbis Chekerdjian, fils d’un lotisseur de ce secteur. Il conviendrait de recouper ces informations dans la presse de l’époque.

65  Charafeddine, 1991, p. 231-232. Sur Hay al-Sellom, voir Fawaz, 2004.

66  Bourgey et Pharès, 1973.

67  Clerc-Huybrechts, 2008 ; 2006, « Beyrouth : l’influence du foncier et des plans d’urbanisme sur la formation des quartiers irréguliers de la banlieue sud », M@ppemonde, 84 (4) http://mappemonde.mgm.fr/num12/articles/art06406.html. 15 p.

68  Charafeddine, 1991, p. 235.

Table des illustrations

Titre Figure 1 : Projet d’aménagement du boulevard de l’aéroport en 1955.
Crédits Source : don de Gabriel Char.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2174/img-1.jpg
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Titre Figure 2 : Le plan d’aménagement des banlieues sud de Beyrouth (1953).
Crédits Source : retracé d’après décret 2616 conservé à la DGU.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2174/img-2.jpg
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Titre Figure 3 : Principales opérations foncières dans la banlieue sud-ouest de Beyrouth.
Crédits Réalisation : Eric Verdeil.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2174/img-3.jpg
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© Presses de l’Ifpo, 2010

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