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Beyrouth et ses urbanistes

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Eric Verdeil

Chapitres

Chapitre 3 - La présidence de Fouad Chéhab une nouvelle donne

Texte intégral

  • 1  Il s’agit des services de renseignement.
  • 2  Ce chapitre et le suivant reposent sur la lecture de deux fonds d’archives peu exploités : les arc (...)

1Le mandat présidentiel du général Fouad Chéhab introduit dans l’histoire du Liban indépendant une profonde rupture sur plusieurs plans : politique interne et externe, économique, sociale. La comparaison avec les transformations politiques et institutionnelles mises en œuvre par le général de Gaulle en France est parfois avancée par les observateurs libanais. De fait, avec l’arrivée au pouvoir de ce militaire, un volontarisme jusqu’alors inédit caractérisa l’intervention étatique dans l’économie en même temps qu’étaient introduites des réformes institutionnelles décisives. Sur le plan politique, la présidence Chéhab se caractérise par le développement de pratiques autoritaires, en particulier avec le recours au deuxième bureau 1 après la tentative de coup d’État en 1961, afin de lutter contre le pouvoir des zaïm-s. En matière de réformes économiques et sociales, le thème de la modernisation autoritaire, par en haut, de la société, par l’imposition de nouvelles normes et pratiques d’intervention sur la société, constitue l’une des clés de compréhension du régime. Entouré d’experts étrangers et particulièrement français, le général Chéhab tenta de définir et de mettre en œuvre une planification économique et spatiale. Tranchant avec la période précédente, cette tentative représente par conséquent un moment essentiel de ce livre. Ce chapitre aborde à la fois les motivations du président, les moyens institutionnels dont il se dota en vue de mettre en œuvre ses réformes, le contexte politique intérieur et international, avant d’en venir à ses liens avec les experts étrangers appelés comme conseillers 2.

Les deux dimensions de la réforme chéhabiste

Les motivations de Chéhab en faveur des réformes

2L’arrivée au pouvoir du président Chéhab en 1958 mit fin à une période de troubles consécutifs à l’ambition du président Chamoun de briguer, contre ce que prévoyait la constitution, un second mandat. Cette crise traduisait l’existence de profonds clivages au sein de la société libanaise. Clivages politiques, entre les partisans d’un Liban tourné vers l’Occident, allié des États-Unis, et ceux qui rêvaient à la grande nation arabe ou, à tout le moins, se reconnaissaient dans la version nassérienne de ce rêve, telle que l’incarna brièvement l’union de l’Égypte et de la Syrie dans la République arabe unie (1958-1961) ; clivages confessionnels, entre chrétiens et musulmans, recouvrant en partie l’opposition entre pro-occidentaux et nassériens ; entre riches et pauvres, entre ceux qui bénéficiaient de la prospérité libanaise et ceux qui en profitaient peu ou prou ; entre couches modernes et couches traditionnelles de la société ; entre le monde urbain et le monde rural, en particulier celui des périphéries du pays. Ces contradictions et ces clivages de la société libanaise constituaient le défi que le général Chéhab avait à relever à son entrée en fonction.

  • 3  Sur sa formation, voir Malsagne, 2002. La thèse non publiée de Kabbara, 1988, constitue une excell (...)
  • 4  Ingels, 1999, p. 97-110.

3L’homme était singulier 3 : descendant lointain de l’émir Bachir II Chéhab, il était originaire de Sarba, dans le Kesrouan, haut lieu du Liban chrétien. Brillant militaire de carrière, il affirmait ses réticences à l’égard des milieux politiques traditionnels et des milieux d’affaires beyrouthins qu’il méprisait. En 1952 puis en 1958, il refusa d’engager ses troupes dans les luttes qui déchiraient le pays : il en retira une réputation de neutralité qui le posa en arbitre. Sa carrière, par ailleurs, l’avait amené à connaître les parties les plus reculées du Liban, au destin misérable ; il était aussi sensibilisé par ses fonctions d’officier aux conditions de vie des soldats issus des classes sociales défavorisées qui s’engageaient dans l’armée. Son ambition fut la restauration de l’unité du pays traversé par tous ces clivages, à la fois en menant une politique de construction nationale par la réforme de l’État, qui ne devait plus privilégier une confession aux dépens d’une autre, et en s’efforçant d’assurer un équilibre régional. La réforme administrative et le développement équilibré constituaient les deux dimensions indissociables de son action 4.

La réforme administrative et ses enjeux

  • 5  Le recrutement se devait désormais d’afficher autant que possible l’équilibre entre chrétiens et m (...)

4Le général Chéhab  lança successivement deux vagues de réforme : la première fut consacrée à une ambitieuse réforme administrative, durant les six mois pendant lesquels le gouvernement obtint du Parlement les pleins pouvoirs pour légiférer, de décembre 1958 à juin 1959. L’administration fut profondément transformée par la création d’organes de contrôle comme le Conseil de la fonction publique, chargé de veiller au recrutement et d’en établir les normes 5, et de l’Inspection centrale, dotée du pouvoir de sanction, à quoi s’ajoutèrent, réorganisés, le Conseil d’État et la Cour des comptes.

  • 6  Ingels, 1999, p. 100-101.
  • 7  Dagher, 1995, p. 54-55.

5Outre cette restructuration de la tête de l’administration, l’organisation des ministères et des diverses agences publiques fut également révisée : le Comité central pour la réforme administrative examina les chevauchements de compétences. Une série de décrets législatifs conduisit en décembre 1959 à la modification de la structure des ministères 6. Leurs compétences et leurs organigrammes furent redéfinis et leur cadre augmenté, afin de mieux remplir les missions de l’État et de les diversifier. En outre, afin de contourner les pesanteurs de la gestion administrative traditionnelle, le président Chéhab réorganisa également la gestion de certains services publics en créant des offices autonomes, établissements publics dont les règles de gestion se rapprochaient de celles du secteur privé et qui bénéficiaient de l’autonomie administrative. C’était le cas de certains offices des eaux, restructurés, ou encore de l’Office des transports en commun et de l’Électricité de Beyrouth, divisé en deux offices. Certains offices étaient des créations qui traduisaient les nouvelles priorités du régime, comme l’Office de développement social, l’Office d’exploitation du port de Tripoli ou l’Office des fruits 7.

6À travers les différentes modalités de ces réformes apparaissait un double souci : la meilleure définition de l’action publique, voire la création de nouveaux secteurs d’intervention, s’articulait avec la volonté de mettre fin aux maux sans cesse dénoncés de l’administration libanaise, le clientélisme et la corruption. Dans le même temps, la réforme visait l’instauration d’un meilleur équilibre confessionnel aux postes supérieurs de cette administration. Ceux-ci, en raison de la continuité administrative et linguistique avec le Mandat, et en raison de la prééminence de l’enseignement catholique francophone jusqu’à l’échelon universitaire, continuaient d’être très largement occupés par des chrétiens. Le souci d’équilibre confessionnel se traduisit donc paradoxalement par des nominations strictement dépendantes du critère confessionnel plutôt que par l’élimination de ce dernier.

Une politique du développement

7La seconde phase des réformes concerna le développement. Les premiers jalons en avaient été posés dès 1959 : la réorganisation administrative toucha en effet à cette date le ministère du Plan, celui des Travaux publics, celui des PTT et nombre d’offices autonomes, dont les missions relevaient du développement. L’originalité du projet chéhabiste d’une politique de développement s’afficha néanmoins au grand jour en 1960 dans un discours du président lors de la fête nationale du 22 novembre. Ce dernier énonça un programme qui donnait à la réforme administrative son objectif ultime, le renforcement de l’unité du pays dans sa dimension sociale comme régionale :

« L’œuvre de développement qui s’accomplit dans les domaines économiques et sociaux vise non seulement à élever le niveau de vie de chacun, mais à fondre tous les Libanais dans le creuset d’une seule société dont l’unité nationale doit être basée, non pas tant sur la coexistence ou l’association des différentes parties de la population, que sur la conviction de faire partie intégralement d’un seul peuple et d’être fidèle à une seule patrie ».

Deux ans plus tard, le président insista sur la dimension régionale et équilibrée de ce nécessaire développement :

  • 8  Chéhab, Message du 22 novembre 1960, cité in Delprat, 1983.

« Vous pouvez être certain que rien n’arrêtera les efforts déployés dans cette voie pour que l’ensemble des régions libanaises et des catégories de population en bénéficie également 8 ».

8C’est dire que la politique prônée par le président ne se limita pas, comme celle que conduisit son prédécesseur, à la construction d’équipements routiers, de canalisations d’eau ou d’infrastructures électriques ni à l’encouragement aux activités de production comme l’hydroélectricité ou l’agriculture irriguée. La politique de développement harmonisé souhaitée supposait de mettre en œuvre une planification touchant les différents secteurs économiques du pays et s’efforçant de répartir équitablement l’effort national sur le territoire. Le recours à cette nouvelle pratique impliquait de nouvelles méthodes que des experts français furent chargés de mettre en place à partir de 1960.

Réformistes et conservateurs

  • 9  Malsagne, 2004.

9Les réalisations du régime prirent place sur une scène politique où les rapports de pouvoir étaient transformés et réorganisés autour de la personne du général Chéhab, soutenu par un camp réformiste et combattu par un camp conservateur. Ne disposant pas d’une structure partisane propre, Chéhab bénéficiait de l’appui d’une coalition réformiste incluant initialement des partis politiques comme les Kataëb ou le Parti socialiste progressiste (PSP) qui représentaient plusieurs groupes sociaux. Le parti Kataëb, autrement appelé les Phalanges libanaises, dirigé par Pierre Gemayel, était issu d’un ancien mouvement de jeunesse, né en 1936 de la fascination de son fondateur pour les organisations fascistes allemandes, espagnoles, italiennes ou encore tchèques. Il représentait les classes moyennes et populaires chrétiennes, surtout maronites. Il constituait une alternative politique aux dirigeants chrétiens traditionnels en partie déconsidérés par les événements de 1958 comme le président Camille Chamoun. Durant les années soixante, tout en défendant un libanisme intransigeant qui répondait à l’arabisme d’une partie de la population musulmane du Liban, il se déclarait partisan d’une ouverture multi-communautaire et favorisait l’intervention de l’État dans la société. Le PSP, dirigé par le ténor druze Kamal Joumblatt, se situait plus à gauche. Son chef, issu d’une vieille famille de la montagne du Chouf, était en même temps un intellectuel tenté par le socialisme et par l’arabisme. Il représentait une opposition idéologique et sociale aux milieux d’affaires qui dirigeaient le Liban à l’époque de Chamoun ou d’al-Khoury. Outre ces partis politiques, le chéhabisme bénéficiait de l’appui de hauts fonctionnaires libanais férus de réformisme, dont il organisa la promotion sociale 9. L’un des symboles en était Elias Sarkis, haut fonctionnaire conseiller du général pour les questions économiques, qui devint en 1965 le directeur de la Banque centrale nouvellement créée puis, en 1976, président de la République.

  • 10  Pour une description du système, voir par exemple Picard, 1988, p. 83-101.

10À ces alliés s’opposaient essentiellement deux groupes, que Chéhab affublait du sobriquet évocateur de « fromagistes ». La classe politique traditionnelle était dominée par les za’im-s, les « patrons » à la tête d’un système clientéliste au fonctionnement éprouvé, fondé sur l’activation des appartenances dites primaires, c’est-à-dire familiale, locale (de quartier ou de village) ou encore communautaire 10. Les za’im-s, accédant par la députation ou diverses charges ministérielles aux ressources de l’État, étaient en mesure de redistribuer à leurs « clients » divers bénéfices (emplois de fonctionnaires, ouverture d’une route, etc.) qui les assuraient de leur soutien. L’influence de ces notables traditionnels était particulièrement menacée par les réformes chéhabistes, qui suscitèrent en retour leur opposition, comme celle du leader beyrouthin Saëb Salam, progressivement marginalisé par le pouvoir chéhabiste dans sa place forte, qui abandonna le poste de Premier ministre en 1961. Dans l’administration, la formalisation des règles de recrutement et de fonctionnement avait pour but d’éviter les interventions personnelles et clientélistes. La politique de développement, en confiant la définition des aménagements à un ministère du Plan puissant et autonome, retirait aux za’im‑s un levier d’intervention et sapait donc une base de leur pouvoir. L’opposition des milieux d’affaires procédait d’une autre motivation. La mise en place d’une politique sociale et l’orientation des investissements vers les périphéries du pays supposaient une augmentation des prélèvements sur leurs activités, tandis que le souhait d’encourager l’industrie risquait de se traduire par des restrictions sur les importations commerciales qui constituaient la principale activité des milieux d’affaires. Leur hostilité se traduisit par exemple par les critiques de Pierre Eddé, banquier et ancien ministre des Finances, contre l’équipe du Père Lebret. Au reste, za’im-s et milieux d’affaires se confondaient parfois et il faut se garder d’une distinction trop nette. Leur opposition se cristallisa rapidement contre les pratiques autoritaires et policières du régime, qui palliait son manque de soutien politique par le recours au Deuxième Bureau de l’armée et par des interventions dans les élections législatives pour favoriser les candidats du pouvoir, notamment à partir de 1961, date d’une tentative de coup d’État mené par des opposants, favorables à la Grande Syrie, contre le Président Chéhab.

Chéhab, l’IRFED et Écochard

Coopération étrangère : impératifs techniques et diplomatie

11La réforme administrative de 1959 fut largement mise en place et définie par des fonctionnaires et juristes libanais, peut-être parce qu’il s’agissait là d’un sujet sur lequel de nombreuses consultations avaient déjà eu lieu et qu’un consensus existait. À l’inverse, les experts appelés à mettre en œuvre la politique de développement et en particulier son versant territorial et urbain étaient des étrangers, et singulièrement, des Français. Durant l’année 1959 fut négocié le contrat d’engagement de l’Institut de recherche et de formation en vue du développement (IRFED), dirigé par le père dominicain Louis-Joseph Lebret ; ses études commencèrent en 1960. Chéhab fit d’autre part intervenir l’urbaniste Michel Écochard à partir de 1959.

  • 11 Ingels, 1999, p. 102.
  • 12 Shehadi, 1987, p. 12, reprend une hypothèse émise par Salibi, 1966, p. 220 : « Avoiding the servic (...)

12Diverses hypothèses ont été émises pour expliquer le recours à des techniciens français : pour Christophe Ingels, « Chéhab héritait d’une administration dont la compétence dans les matières économiques et de la planification était douteuse 11 », en raison de la tradition libérale du pays, ressentie jusque dans son système de formation. En outre, ce système de formation, et surtout l’Université Saint-Joseph, avait pour tradition de former des juristes et peu d’économistes. De son côté, Nadim Shehadi avance une hypothèse complémentaire, malheureusement peu explicitée : « Chéhab distrusted Lebanese experts and avoided their services feeling that they could not do the job with complete disinterestness 12 ». S’agit-il ici de désintéressement politique, professionnel ou économique ? Faute de pouvoir trancher, il sera nécessaire de revenir sur ce point en examinant les formes de participation et d’association des experts libanais aux réformes chéhabistes, et le débat à leur sujet.

  • 13  Le 22 novembre 1961, dans le message de la fête nationale, le président Chéhab déclare : « Alors q (...)

13Quoiqu’il en soit de la méfiance du président pour le personnel local, le choix d’experts étrangers, et en l’occurrence français, s’expliquait également par d’autres logiques que celles de l’efficacité technique présumée. Ces experts, identifiés par leurs travaux antérieurs et leurs doctrines, permettaient d’afficher, vis-à-vis de l’opinion, une rigueur scientifique et un cap idéologique 13. Leur neutralité politique les tenait relativement à l’écart des querelles locales. De plus, des experts internationaux étaient également un moyen de capter des aides internationales dans un contexte où le Liban modifiait ses allégeances extérieures, en rétablissant l’équilibre entre la France et les États-Unis.

  • 14  Sur ce point, voir Bromley, 2003.
  • 15  Voir aussi Sarkis, 2003, p. 202-203.
  • 16  Raymond Delprat, directeur adjoint de la mission IRFED-Liban, évoque des démarches de l’Ambassade (...)
  • 17  Durant la période Chéhab, des missions italiennes, yougoslaves et bulgares, par exemple et sans pr (...)

14Durant la période précédente, les États-Unis avaient pris la place de la France comme interlocuteur principal et comme bailleur de fonds en matière de développement à travers le programme du point IV. C’est dans ce contexte par exemple que la firme de consultation de Constantinos Doxiadis, bien vu à Washington, avait bénéficié d’importantes commandes 14. Le général Chéhab entendait faire montre d’une politique extérieure plus équilibrée entre pays arabes et pays occidentaux et entre pays occidentaux eux-mêmes. L’annonce par le général de Gaulle du référendum sur l’autodétermination en Algérie effaça l’ombre de l’intervention de Suez qui avait discrédité la France auprès des pays arabes depuis 1956. Elle redevenait fréquentable 15. Elle finança ainsi en partie la mission IRFED et la mission Écochard 16. Plus largement, le recours à ces expertises par le gouvernement libanais était lié à la possibilité de les faire financer dans une large partie par le pays d’origine ou, plus largement, par des organismes tiers 17. Ce jeu sur la captation de l’aide internationale est classique et explique en quelque sorte la mise en concurrence des offres des différents pays, qui espèrent en retirer influence et débouchés économiques pour leurs entreprises nationales. Il s’articule ici à la lutte géopolitique entre les États-Unis et la France en Méditerranée, dans le contexte de la mise en place de la politique arabe de la France par le général de Gaulle.

Le Père Lebret et l’IRFED au Liban

  • 18  Pelletier, 1996. Concernant l’activité de l’IRFED au Liban, voir Malsagne 1992, 2002 et Delprat, 1 (...)
  • 19  François Perroux, économiste, l’un des fondateurs de l’économie régionale et de l’économie politiq (...)
  • 20  Lebret et alii, Guide pratique de l’enquête sociale, t.I, Manuel de l’enquêteur, Paris, PUF, 1952, (...)
  • 21  Célestin, 1981 ; Pelletier, 1996, chap. 3, « L’économie humaine en 1947 ». Il développe l’argument (...)
  • 22  Valladares, 2005.
  • 23  Les principaux jalons de cette œuvre sont  : Lebret, Suicide ou survie de l’Occident, Paris, éd. É (...)
  • 24  La chronologie de ses déplacements en 1959-1960 est présentée dans Delprat, 1983, annexes 1 et 5.

15L’IRFED avait été créé en 1958 par le père dominicain Louis-Joseph Lebret. Son œuvre et son action dans le domaine du développement et de l’aménagement sont aujourd’hui méconnues dans le monde universitaire. Le père Lebret est pourtant une figure majeure du christianisme social français et de l’engagement en faveur du développement du tiers-monde et son itinéraire est à ce titre exemplaire 18. Cet ancien officier de marine eut la révélation de sa vocation à Zahleh, lors d’une retraite effectuée durant un séjour libanais en 1921-1922, alors qu’il faisait partie des troupes françaises du Mandat. Une fois ordonné prêtre, dans sa Bretagne natale, il consacra sa pastorale à la situation des pêcheurs bretons durement touchés par la crise économique de 1929-1930. Comme nombre de catholiques à cette époque, il fut un moment tenté par la révolution nationale de Vichy et bénéficia pendant un court moment de son appui pour étendre son action auprès des pêcheurs à l’échelle nationale, avant de prendre ses distances avec ce régime. En 1941, il fonda le mouvement « Économie et Humanisme » dont étaient proches des auteurs comme François Perroux ou Gaston Bardet, personnalités dont le rôle dans la naissance et le développement des idées d’aménagement du territoire et d’urbanisme en France est largement reconnu durant cette période 19. Développant une méthode fondée sur des enquêtes monographiques 20 dans diverses villes et régions françaises, le père Lebret fut intégré en 1945 au CNRS au titre de la sociologie. Les problèmes sociaux qu’il mettait en évidence le conduisirent à définir une théorie et une méthodologie de l’aménagement du territoire, qu’on peut considérer comme une des sources de la politique conduite à partir de 1950 en France par le ministre Eugène Claudius Petit 21. Progressivement, l’action du groupe « Économie et Humanisme » s’orienta vers l’Amérique latine, par le biais des réseaux de la démocratie chrétienne. Le père Lebret conduisit plusieurs missions d’aménagement régional au Brésil (1947-1956) et en Colombie (1954-1958) 22. Parallèlement, il développa une œuvre théorique ambitieuse, où il s’efforçait de définir les sources et les méthodes possibles d’une « économie humaine » 23. Cette double carrière de praticien et de théoricien lui valut une large reconnaissance qui dépassa à partir de la fin des années cinquante les seuls cercles catholiques. Au sein de l’Église, il jouissait d’une position considérable et devint, en 1961-1962, le conseiller du pape lors du concile Vatican II pour la doctrine du développement de l’Église. Son crédit était également reconnu dans diverses agences des Nations unies œuvrant pour le développement. En 1958, alors que la renommée de sa réflexion atteint son acmé, il fonda l’IRFED, lieu de recherche et surtout de formation pour des experts du tiers-monde. Il fut également appelé, pour des missions variées, dans plusieurs pays : Vietnam, Sénégal, Rwanda, Liban 24.

  • 25  « Une heure, seul à seul, avec le président Chéhab. Heure très détendue, très humaine, avec un hom (...)
  • 26  « Je garde cependant l’espoir que la reconduction, au moins pour un temps, de votre mandat, malgré (...)

16Les modalités de son engagement au Liban éclairent les motivations du président Chéhab et les réseaux d’influence à travers lesquels s’élaborèrent les orientations de sa politique. C’est par l’intermédiaire de l’évêque maronite Jean Maroun que le père Lebret se rendit au Liban en mars 1959 pour rencontrer le général Chéhab qui cherchait alors à mettre sur pied sa politique de développement équilibré. Cet évêque connaissait le Père Lebret par le biais des agences de développement des Nations unies, puisqu’il avait été délégué du Liban auprès de l’UNESCO et même membre du conseil exécutif de cette institution, dont il a organisé la seconde conférence de l’Unesco en 1948 à Beyrouth. L’arrivée de l’IRFED au Liban témoigne du soutien que trouvait le général Chéhab auprès d’une frange de l’élite libanaise soucieuse des problèmes sociaux et ouverte sur le mouvement international des idées en matière de développement. Entre le chef de la mission française et le président libanais, une relation de confiance fondée sur une connivence personnelle et sur un accord intellectuel s’établit rapidement. Elle se traduisit par le renouvellement, en décembre 1961, à la suite du rapport préliminaire paru en février de la même année, du contrat de l’IRFED, dès lors chargé d’élaborer un plan quinquennal de développement. Le président appuyait en toutes circonstances l’équipe française sans cesse en butte aux critiques de certains experts libanais et des milieux d’affaires. Inversement, le père Lebret et ses compagnons avaient conscience d’être un pilier des réformes du général 25. En 1964, alors que la fin de la présidence approchait, le père Lebret fit partie de ceux qui conseillaient au général de modifier la constitution pour solliciter un second mandat 26, ce que ce dernier se garda finalement de faire.

Écochard : un retour au Liban

  • 27  Pour un aperçu synthétique de la vie et de l’œuvre de l’architecte et urbaniste français, voir Gho (...)
  • 28  Rabinow, 2005, p. 16-18, donne une interprétation très critique de l’œuvre marocaine d’Écochard ; (...)
  • 29  Document issu des archives privées de Michel Écochard, cité et analysé par Ghorayeb, 1998, p. 111. (...)

17Le choix de l’urbaniste Michel Écochard par le général Chéhab relève d’une logique différente, mais où le souci de recruter un praticien très sensible aux questions sociales et partisan d’une planification spatiale ambitieuse était essentiel. À la différence de Lebret qui connaissait certes le Liban, mais était étranger à son histoire récente, Écochard n’avait cessé de fréquenter le pays depuis plus de vingt ans 27. Durant les années trente, il avait collaboré en tant que jeune architecte avec les archéologues et historiens au chevet du vieux Damas. Sa vocation d’urbaniste prit corps à cette occasion, puis se fortifia lorsqu’il servit d’assistant à l’équipe des frères Danger qui établissaient les plans de Damas et d’Alep. En 1938, Écochard prit la tête des services d’urbanisme de Syrie qu’il réorganisa tout en mettant au point des plans d’urbanisme pour plusieurs villes syriennes. À partir de 1941-1942, il fut appelé à Beyrouth pour mener la même réforme et il proposa en 1942 un plan directeur de la capitale libanaise. Après l’échec de cette tentative, Écochard fut envoyé en 1946 dans l’administration du protectorat français au Maroc, comme chef du service d’urbanisme. C’est à cette époque qu’il tenta d’adapter les préceptes du fonctionnalisme moderniste à la situation d’un pays sous-développé, à travers une ambitieuse expérience de logement social connue sous le nom « d’habitat pour le plus grand nombre 28 ». Sa volonté de s’opposer aux pratiques spéculatives et les implications politiques de son discours, valurent à Michel Écochard l’hostilité d’une partie des colons marocains et de l’administration du protectorat et lui coûtèrent finalement son poste. C’est désormais à la tête de sa propre agence, à la fois comme urbaniste et comme architecte, qu’il continua d’exercer et c’est à ce titre qu’il réactiva ses réseaux libanais. À partir de 1954, il reçut plusieurs commandes au Liban : diverses constructions scolaires de la mission laïque française (Grand Lycée et Collège protestant à Beyrouth) ou d’ordres religieux (à Baabda, Tripoli, Saïda), le schéma directeur de Saïda (1956). En 1959, il obtint aussi les schémas directeurs de Jounieh et Jbail (Byblos). C’est probablement à cette occasion qu’il rencontra le général Chéhab, par l’intermédiaire de ses contacts avec le milieu des ingénieurs et des architectes libanais. Le général résidait à Sarba, localité appartenant à la municipalité de Jounieh, et il prit à cœur le développement de sa région, où il lança la construction de plusieurs grands équipements, comme l’aménagement d’un nouveau port, la réalisation d’un téléphérique vers le site de pèlerinage de Harissa ou encore la construction d’un casino. Le document « Libre point de vue sur les affaires d’urbanisme au Liban », rédigé par Écochard en 1959, représentait un témoignage sur les convictions défendues par l’urbaniste français, et en particulier son attachement à la défense de l’intérêt général, qu’illustraient plusieurs propositions concrètes sur l’organisation administrative souhaitable 29. Au-delà de cet intérêt idéologique, il semble également revêtir une finalité pratique pour Michel Écochard : il ressemblait fort, en effet, à une proposition de service. En tout état de cause, l’urbaniste français se vit dès lors confier plusieurs missions d’études et il ouvrit une agence à Beyrouth en 1961. Il avait su, d’une manière ou d’une autre, capter la confiance du président ou de son entourage. En l’absence de témoignage direct sur les relations entre les deux hommes, on peut faire la supposition qu’Écochard, à la recherche de marchés pour son agence, a trouvé en Chéhab l’homme fort qu’il appelait de ses vœux pour instaurer l’urbanisme dont il considérait que Beyrouth avait besoin et l’avait convaincu de lui confier ce dessein. Inversement, les convictions sociales d’Écochard et son sens combatif de l’intérêt public, en opposition à l’affairisme des spéculateurs, n’avaient pu que séduire le président libanais.

L’expertise étrangère : profil bas théorique et pragmatisme social

18Entre le président Chéhab et ces experts français se nouèrent donc des relations fortement personnalisées, peut-être typiques d’un petit pays, mais qui indiquaient aussi le rôle central du président dans le processus décisionnel. De ce point de vue, la concordance de vues sur la priorité du développement équilibré et social était un critère essentiel d’engagement. Elle primait sur toute autre considération, et en particulier sur les différences doctrinales prévisibles entre les représentants de la tradition du christianisme social et le tenant d’une pratique de l’urbanisme moderniste.

  • 30  F. Choay ne mentionne pas spécifiquement Gaston Bardet dans la tradition culturaliste, mais il est (...)
  • 31  Roncayolo, 1997, p. 168.

19Sans doute ne faut-il pas s’étonner qu’un militaire libanais ait été insensible à ces distinctions subtiles chez des experts uniformément parés des vertus de la rigueur scientifique. Mais il n’est jamais non plus question dans les documents techniques consultés d’une éventuelle opposition théorique entre le groupe de l’IRFED, tenant d’un urbanisme inspiré de Gaston Bardet et de toute une tradition « communautaire », et Michel Écochard, dont le rattachement à l’école fonctionnaliste de la Charte d’Athènes et l’admiration pour Le Corbusier sont fréquemment mis en avant 30. Sans doute l’opposition de type doctrinal mise en évidence en 1965 par Françoise Choay entre « culturalistes » (auxquels Bardet, et par suite, l’IRFED, seraient à rattacher) et « progressistes » (auxquels appartiendrait Écochard) est-t-elle à relativiser 31. De fait, la construction même de cette opposition, à partir d’un corpus de textes doctrinaux excluant les mises à l’épreuve du terrain, aboutit à la création d’archétypes qu’il faut aussi remettre en perspective dans une situation de commande et dans une confrontation avec le contexte urbain et social.

  • 32  Astier, Laé, 1991.

20À cette réserve de principe, il convient d’ajouter deux arguments qui tiennent à la temporalité des faits étudiés et à leur géographie. La période de l’après-guerre en Europe, marquée en un sens par le triomphe des valeurs du « progressisme » et l’éclipse du « culturalisme », rend factice leur opposition : les valeurs du progrès technique étaient ainsi pleinement revendiquées par l’IRFED et dans un pays comme le Liban, l’industrialisation était prônée comme facteur de développement. La trop grande ville peut être dénoncée, comme on le verra, et la réduction de sa croissance souhaitée : les faits, contraires à ces souhaits, n’en étaient pas moins acceptés. En second lieu, la spécificité du pays, culturelle, géographique et économique plaçait ces catégories en porte-à-faux : la valorisation du monde rural par l’IRFED recouvrait sans doute la nostalgie d’un équilibre. Mais lequel ? La notion de communauté fut forgée pour rendre compte d’une situation française dans une acception culturelle et géographique renvoyant à la communauté rurale ou à un type particulier de quartier urbain 32. Elle ne se superposait pas du tout avec ce qu’on entend par communauté au Liban, qui revêtait principalement une signification confessionnelle.

  • 33  Dans une note préparatoire à la constitution des grappes de villages, Anne-Marie Baron, responsabl (...)
  • 34  Sur ce point voir la mise au point de : Cohen, Eleb, 1999, p. 318.

21Ainsi, dans le schéma de polarisation établi par l’IRFED, la définition des unités régionales, à la base de l’organisation territoriale promue par l’équipe française, n’obéissait pas à une logique unique. Ces unités communautaires homogènes étaient le plus souvent des régions polarisées, définies par leur zone de chalandise pour certains types de services. Mais parfois la définition des régions homogènes se faisait plutôt par référence à des clivages de type ethnique ou confessionnel sur lesquels se modelaient les limites spatiales des unités territoriales retenues par l’IRFED 33. Inversement, on peut arguer qu’Écochard, dans sa tentative d’acclimater un habitat social pour les « Marocains », admettait que le modèle fonctionnaliste ne pouvait s’adapter (au moins provisoirement) directement à la société marocaine et y fonctionner comme une référence universelle 34. Ces deux exemples indiquaient que les experts travaillant au Liban étaient conscients des limites pratiques des catégories de pensée généralement retenues pour caractériser les courants auxquels on peut les rattacher du point de vue de l’histoire des théories de l’urbanisme. Ils n’hésitaient pas à les délaisser lorsqu’elles s’avéraient inefficaces, préférant mettre en avant leur pragmatisme et cherchant à s’adapter aux priorités mises en avant par leur client. Dès lors, autant que les traces de ces généalogies intellectuelles, ce sont les exigences et les contraintes sociales et politiques qui déterminent la situation de commande qu’il convient de mettre en évidence dans la redéfinition et la réorganisation des institutions traitant d’aménagement et d’urbanisme au Liban, avant d’étudier leurs propositions spatiales dans le chapitre suivant.

Les nouvelles institutions de la planification, de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme

22La restructuration institutionnelle des secteurs de la planification, de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, s’inscrivait dans le mouvement des réformes administratives chéhabistes et accompagnait donc l’entrée en scène des experts étrangers. Si ces derniers tentèrent d’en dicter les lignes essentielles, ils n’en maîtrisèrent pas tout le processus. Dans un premier temps, la réorganisation alla de pair avec une centralisation accrue de l’édifice administratif. Confirmant et amplifiant cette tendance, les experts cherchèrent dans un second temps à placer au cœur du dispositif un ministère du Plan totalement réformé, qui devait cumuler élaboration, coordination et impulsion de la stratégie de développement. Cette logique ne s’imposa finalement que partiellement, puisque l’urbanisme échappa à son emprise, ce qui situe les limites de ce réformisme.

La place centrale du ministère du Plan

  • 35  IRFED, 1961, t.II, p. 205-228 (« la coordination des efforts pour le développement »).

23La première phase réformiste de la présidence Chéhab, en 1959, se souciait surtout de la rationalisation des tâches incombant à chaque ministère. Celui du Plan fut ainsi allégé de certaines directions jugées inutiles, transférées à d’autres ministères, comme celle des combustibles et minéraux. Les transformations les plus sensibles furent cependant à inscrire à l’actif de l’IRFED. Le rapport de sa première mission, remis en février 1961, suggérait, à côté d’un diagnostic économique et social très fouillé, et de diverses mesures économiques, qui seront détaillées plus avant, un large volet de réformes institutionnelles 35. Contrairement à l’important travail de terrain qui avait conduit au diagnostic économique et social, ce volet institutionnel correspondait à une conception théorique définie ex-cathedra et ne tenant pas compte de la situation de l’administration libanaise. La confrontation de l’organigramme théorique et de la structure proposée pour le ministère du plan au Liban le montre (figures 1 et 2). Malgré un avertissement indiquant la nécessité de s’adapter aux situations existantes, la structure proposée se bornait à intégrer le Conseil existant de la planification et du développement dans une fonction consultative.

Figure 1 : Organigramme théorique d’un service central du Plan.

Figure 1 : Organigramme théorique d’un service central du Plan.

Source : Lebret, 1962.

  • 36  IRFED, 1961, t.II, p. 341.

24Le principe était que « la coordination des efforts pour le développement exige que le ministère du Plan reçoive des moyens proportionnés et que l’élaboration comme l’exécution du plan s’appuient sur des organismes régionaux » 36. La loi du 12 juin 1962 en découlait et réformait largement le ministère du Plan, qui comprenait depuis 1954 une direction générale et un Conseil de la planification et du développement. À cette structure de base s’ajouta une direction centrale de la statistique qui développait un service statistique pré-existant mais peu fonctionnel. En outre, la loi créa une direction des études et de la planification, subdivisée en 6 services, eux-mêmes divisés en de nombreux bureaux (figure 2). Cette direction était en réalité la colonne vertébrale du ministère réorganisé : ses fonctions incluaient l’analyse des données recueillies par la direction centrale de la statistique et l’élaboration des objectifs du plan en termes sectoriels et régionaux, sa traduction en termes budgétaires et législatifs, puis le suivi et le contrôle des investissements réalisés. L’énumération de ces tâches indique que le ministère du Plan ne devait pas se contenter d’élaborer un plan, mais était en fait chargé d’impulser le développement et de coordonner la mise en œuvre.

Figure 2 : Organigramme du ministère du Plan selon la loi du 12 juin 1962.

Figure 2 : Organigramme du ministère du Plan selon la loi du 12 juin 1962.

Source : Corm, 1964.

  • 37  Décret-loi n°7280 du 7 août 1961. Il fonctionna de 1962 à 1964, puis fut dissous et fondu dans l’I (...)
  • 38  Voir chapitre suivant.

25Dans les faits, cette organisation administrative octroyait à la mission IRFED une puissance et une autonomie considérable pour définir et mettre en œuvre les orientations du développement. En effet, cet élargissement des tâches du ministère du Plan supposait un accroissement du nombre de fonctionnaires. Le cadre du ministère fut porté à 150 fonctionnaires. Mais, faute de disposer dans l’immédiat d’un personnel qualifié, c’est à la mission IRFED (renommée mission IRFED-Liban) qu’incomba provisoirement la tâche centrale de la direction des études et de la planification, et ce pour le temps nécessaire à l’élaboration du premier plan quinquennal (1964-1968). Elle fut ainsi en place jusqu’au printemps 1964. Cette période devait être mise à profit pour former un personnel compétent en matière de « développement harmonisé », à la fois parmi les collaborateurs libanais de l’IRFED et au sein d’une institution ad hoc, l’Institut de formation en vue du développement 37, organisée sur le modèle de l’IRFED parisien lui-même. L’équipe française, avec l’appui du président, jouissait donc d’une autonomie très importante au sein de l’administration du développement. Elle définissait selon ses vues la structure nouvelle du ministère, en occupait la place essentielle et formait le personnel appelé à lui succéder. Cette puissance fut la cause de certaines réticences 38.

  • 39  Celle-ci, tout en reconnaissant sa dette vis-à-vis du travail de collecte effectué par le Conseil (...)
  • 40  Voir note précédente. Parmi les raisons de cette indocilité, des désaccords importants sur le fond (...)

26Le dispositif impliquait en outre la subordination des autres administrations au ministère du Plan. Force est de constater que cette réorganisation se traduisit par de nouvelles hiérarchies au sein de l’administration libanaise. En premier lieu, le Conseil de la planification et du développement, chargé depuis 1953 d’établir un plan qu’il avait livré en 1958, à la veille des troubles qui précédèrent l’avènement de Chéhab, se retrouvait marginalisé dans un rôle consultatif. Son ancienne fonction d’établissement du plan était désormais assurée par la mission IRFED 39. De plus, il fut flanqué à partir de 1963 d’une commission de planification chargée de la liaison avec la direction des études et de la planification, composée de trois délégués du conseil. Celle-ci avait pour fonction de rendre les rapports entre les deux entités plus souples et plus efficaces. L’IRFED reprochait en effet au conseil sa lourdeur, sa lenteur, et aussi son indocilité 40.

  • 41  Voir Nasrallah, 1965 ; Turquieh, 1973. Des divergences opposèrent le CNT, organisme dirigé par le (...)

27En second lieu, l’organisation du ministère du Plan eut pour effet (et pour but) de contrôler très étroitement les décisions que pouvaient prendre les autres ministères : ceci se traduisit par la création d’une commission interministérielle devant effectuer les arbitrages nécessaires et par l’implantation de bureaux des projets et des programmes dans les ministères. Leur fonction était d’assurer l’interface avec le ministère du Plan. Au nom de la coordination, il était dans les faits difficile à ces derniers de prendre des initiatives autonomes et, dans la conception de l’IRFED, ils devaient pratiquement être cantonnés à un rôle d’exécution. Au-delà de l’objectif de coordination, ce dispositif peut se comprendre à la fois comme une manière de contourner une administration perçue comme incompétente et rétive, voire corrompue, et comme un moyen de limiter les prérogatives des différents ministres dans l’affectation des investissements. Cette organisation entraîna des frictions avec les services des ministères techniques : cela fut le cas, entre autres, avec le ministère de l’Agriculture et avec le Centre national du tourisme 41.

L’organisation régionale du développement

28Pour l’IRFED, cette réorganisation au sommet devait être nécessairement complétée et secondée par une structure déconcentrée. Le souci de mettre en place une administration régionale de la planification et du développement constitue une des originalités du projet de l’IRFED, en application de ses théories, comme l’exposait cette citation :

  • 42  Ministère du Plan, IRFED, Dossier de base pour l’avant-projet de plan quinquennal. Quatrième parti (...)

« créer un État libanais structuré à la fois verticalement, chaque organisme exerçant son action du sommet à la base, et horizontalement, des organismes assurant la coopération et les coordinations au plan national et aux divers échelons intermédiaires : muhafazat-s, caza-s, grappes de villages centrés sur un pôle quaternaire. De la sorte, le mouvement sommet-base, base-sommet, condition du développement se trouve en symbiose continue sans que, grâce aux organisations intermédiaires, les organismes centraux soient congestionnés 42 ».

  • 43  Cette organisation est détaillée dans les décrets n°12417 du 2 avril 1963 en ce qui concerne les g (...)

29Cette organisation devait se composer de trois niveaux administratifs, correspondant aux muhafazat-s, aux caza-s et aux grappes de villages, c’est-à-dire qu’elle se modelait sur l’armature urbaine qui constituait la structure du schéma de polarisation des équipements 43 (figure 3). Les divisions administratives de la République libanaise, muhafazat-s et caza-s, représentaient des niveaux d’intervention logiques.

Figure 3 : L’organisation régionale du développement.

Figure 3 : L’organisation régionale du développement.

Source : Fonds Delpart, Centre des archives contemporaines, Fontainebleau.

  • 44  A propos de la résidence des boursiers de l’IFD : « il faut exiger par décret, qu’ils demeurent su (...)
  • 45  Les conseils consultatifs régionaux furent créés par le décret n°12493 du 9 avril 1963. Sur la gen (...)

30À l’échelon de la muhafazat, étaient créés des groupes techniques régionaux, sous l’autorité du muhafiz et du délégué du ministère du Plan. À l’échelon du caza étaient instituées des équipes polyvalentes sous l’autorité du délégué et du caïmacam, qui comprenaient en outre le délégué de l’Office du développement social (ODS) chargé de l’animation rurale. Les grappes de villages enfin, où intervenaient les équipes de l’ODS, correspondaient à la plus fine unité d’intervention. Groupes techniques et équipes polyvalentes étaient composés de fonctionnaires spécialement formés en vue du développement au sein de l’IFD : ils devaient mener des enquêtes et analyser la situation des régions. Leur enracinement local était très vivement souhaité et fait l’objet de plusieurs notes au sein de l’IRFED 44. En théorie, ils devaient aussi pouvoir faire des propositions, voire être des animateurs du développement dans les régions. Il fut envisagé que leurs conclusions et leurs propositions fussent soumises à un conseil consultatif régional, qui devait comprendre 12 membres issus du secteur privé 45. L’ambition de cette imposante organisation était de ramifier le ministère du Plan jusqu’au fond des campagnes libanaises, lui permettant d’acquérir l’information indispensable à l’élaboration du plan d’aménagement du territoire. En même temps, ce dispositif devait lui assurer dans les faits un droit de regard sur les réalisations des administrations puisque le délégué du plan doublait systématiquement le représentant de l’État (muhafiz ou caïmacam).

  • 46  Voir aussi Rapport sur la mise en place des activités du service des activités régionales, Addada, (...)
  • 47 Donato, 1982, carte p. 184.
  • 48 Donato, 1982, p. 183.

31La mise en œuvre difficile de cette réforme portait témoignage tant de la complexité du projet que des oppositions ou des incompréhensions qu’elle rencontra 46. Les groupes techniques de muhafazat-s ne fonctionnèrent pas malgré une tentative de quelques mois. L’une des raisons avancées est qu’on ne savait pas qui du ministère technique ou du ministère de Plan avait autorité sur eux. Néanmoins, en 1964, huit équipes polyvalentes avaient été mises en place dans les zones de Marjeyoun et Hasbaya, Nabatieh, Joub Janin-Rachaya, Chhim, Kesrouan-Ftouh, Koura-Becharri, Akkar et Baalbek 47. Leur domaine d’intervention correspondait, dans les faits, à des regroupements fonctionnels d’espaces périphériques à cheval sur les délimitations des caza-s. Ce bricolage avec les réalités administratives du pays avait pour finalité de pallier l’abandon des groupes techniques régionaux et l’absence de personnels adéquatement formés. Leur action fut complétée, au plus près du terrain, par celle des unités de développement communautaire qui faisaient un travail d’animation rurale et de mise en place de projets expérimentaux (artisanat, formation technique). Au total, 1000 villages sur 1600 furent concernés jusqu’en 1970 48.

32Dans le domaine de la planification et surtout dans celui de l’action régionale, la réforme des structures administratives fut menée avec beaucoup d’opiniâtreté et de constance. Le pouvoir chéhabiste ne craignit pas d’affronter quelques citadelles administratives et, même s’il subit quelques échecs, il parvint à imposer son organisation. Cette cohérence, même si elle se limite aux structures administratives, fait défaut en ce qui concerne l’urbanisme.

L’incomplète réforme de l’urbanisme

33Par rapport aux innovations que représentaient la réorganisation du ministère du Plan et ses ramifications régionales, la réforme de l’administration de l’urbanisme apparaît moins profonde. De plus, elle n’était pas coordonnée avec la nouvelle organisation du Plan. En revanche, la loi sur l’urbanisme dotait cette administration de moyens et de structures d’intervention originaux et puissants.

  • 49  Décret 2872 du 16/12/1959.
  • 50  Décret 16314 du 15 mai 1964.
  • 51  Loi n°20/66 du 29/3/1966.

34Dès 1959, l’ancien service des municipalités et de l’urbanisme dépendant du ministère de l’Intérieur fut remplacé par une direction de l’urbanisme, sous la tutelle d’une direction générale des routes, des bâtiments et de l’urbanisme dépendant du ministère des Travaux publics 49, qui conservait les mêmes prérogatives. Les attributions de cette direction furent redéfinies en 1964 50 en fonction de la nouvelle loi sur l’urbanisme promulguée le 14 septembre 1962. Elle comprenait alors un registre, un bureau des études urbaines et un bureau des projets municipaux, ainsi que les bureaux d’urbanisme auprès des directions régionales des travaux publics. Fondamentalement, cette direction de l’urbanisme, qui devint direction générale de l’urbanisme en 1966 51, se coulait dans le moule du service des municipalités, dont elle était l’héritière. Toutefois, le maintien de ses attributions s’effectuait dans le contexte de la réorganisation administrative des municipalités, qui redéfinissait leurs compétences, et alors que des élections municipales venaient d’avoir lieu en 1963. La direction de l’urbanisme, maintenue dans ses prérogatives, faisait figure d’instrument du contrôle par l’État de ces instances locales.

35Deux différences avec l’ancien service des municipalités et de l’urbanisme doivent également être signalées. En premier lieu, la réforme instituait un Conseil supérieur de l’urbanisme, qui devait approuver les projets d’urbanisme. Cet organisme de contrôle était composé de représentants de différents ministères techniques ou de leurs directions et de quelques experts indépendants, dont le président de l’Ordre des ingénieurs et architectes de Beyrouth. Sans être totalement indépendant, puisqu’il comprenait des représentants des ministères, il représentait néanmoins un organe de discussion placé à part dans la hiérarchie administrative. Ce conseil résultait de l’institutionnalisation du groupe informel que Gabriel Char, chef du service des municipalités et de l’urbanisme, avait coutume de réunir parfois.

  • 52  Cité in Ghorayeb, 1998, p. 112.
  • 53  Jean Eddé, lui même ancien ingénieur régional au service des municipalités et de l’urbanisme, fais (...)
  • 54Ibidem, p. II. La loi de l’urbanisme fut promulguée le 14 septembre 1962.
  • 55  Décret n°13472 du 26/7/1963. Voir également Secrétariat des missions d’urbanisme et d’habitat (Mic (...)
  • 56  Émile Yared, le directeur de l’urbanisme nommé en remplacement de Gabriel Char, était vexé d’être (...)
  • 57  Jean Eddé considérait que la tutelle du ministère de l’Intérieur était favorable à l’influence des (...)

36Une autre modification par rapport à la période précédente concernait le rattachement de la direction de l’urbanisme. Comme dans les années 1940, plusieurs conceptions s’affrontèrent. En 1959, l’urbanisme passa de la tutelle de l’Intérieur à celle des Travaux publics. Il semble que Michel Écochard fût l’un des inspirateurs de cette transformation, puisqu’il recommandait, en 1959, dans sa note « Libre point de vue sur les questions urbaines 52 », la dissociation de l’urbanisme du ministère de l’Intérieur, héritage d’une conception selon lui rétrograde de l’urbanisme, réduit aux questions d’alignement. En outre, la rupture avec la tutelle de l’Intérieur était perçue par certains techniciens comme le moyen d’en finir avec des pratiques vénales qui entachaient jusqu’alors la réputation de ce service 53. En ce sens, le changement de tutelle portait aussi la marque de la reprise en main chéhabiste. Mais à cette date, le souhait d’Écochard ne fut que partiellement exaucé, puisqu’il proposait le rattachement au ministère du Plan. Cela fut provisoirement obtenu en 1962, avec la promulgation de la loi sur l’urbanisme, alors que le point de vue d’Écochard avait été entre-temps fortement soutenu par l’IRFED 54. Mais de nouveau, en 1963, un décret rattacha l’urbanisme aux Travaux publics, suscitant l’incompréhension et le dépit des experts de l’IRFED, dont le bel édifice administratif était ainsi mis en cause 55. Parmi les raisons expliquant cet aller-et-retour, celle de la résistance du personnel de ce service, et notamment de son chef, doit être avancée : la formation principalement orientée vers les travaux publics des ingénieurs conduisait ces derniers à souhaiter rester sous la tutelle de ce ministère 56. Peut-être faut-il également mettre en cause d’éventuelles interventions ministérielles qui témoignaient de l’hostilité à la conception centralisée de la planification de l’IRFED, surtout dans un domaine, l’urbanisme, qui touchait directement au secteur foncier 57.

  • 58  Voir chapitre 6.

37La nouvelle loi sur l’urbanisme, au-delà de ses aspects institutionnels, proposait des outils nouveaux qui permettaient d’envisager une pratique plus ambitieuse. Le texte apportait tout d’abord une définition de la notion de plan d’urbanisme. Il distinguait entre plan d’urbanisme directeur, à petite échelle (du 1/20000 au 1/5000), qui fixait les principales orientations ; et plan d’urbanisme de détail, à l’échelle du plan parcellaire, qui fixait l’usage des sols (1/2000) et spécifiait le contenu de ces documents. La loi déterminait les localités qui devaient être dotées de plan d’urbanisme, en fonction du statut (chef-lieu de muhafazat et de caza), de la taille de la population ou des fonctions (centres d’estivage). Elle définissait en outre divers moyens qui devaient permettre la mise en exécution des projets d’urbanisme. Le lotissement et le remembrement n’étaient pas des nouveautés, au contraire des sociétés foncières mixtes. Celles-ci devaient grouper les propriétaires de la zone concernée par l’aménagement proposé et l’État ou la municipalité. Un décret d’application devait en définir ultérieurement le mécanisme. Il s’agissait là d’une innovation importante qui sera détaillée plus loin 58.

  • 59  Décret n°6639 du 21/6/1961.
  • 60  Et frère du précédent…

38En fait, ces nouveaux moyens opérationnels n’étaient pas conçus pour être utilisés uniquement par la direction générale de l’urbanisme. En effet, deux organismes d’exécution furent créés pour réaliser les projets du régime. Le Conseil exécutif des grands projets (CEGP), créé en 1961 59, était un office autonome bénéficiant de l’autonomie financière et administrative, rattaché au ministère des Travaux publics. Le président de son conseil d’administration était Farid Trad. Henry Naccache en était également membre. Le CEGP avait pour fonction d’étudier et de réaliser les projets de développement du gouvernement et ne concernait donc que marginalement l’aménagement urbain. Sur le même modèle, fut créé en 1963 le Conseil exécutif des grands projets de la ville de Beyrouth (CEGPVB), dont la présidence fut confiée à Georges Naccache 60, ingénieur diplômé de l’ESIB, directeur du journal L’Orient, qui était un des soutiens du président. Farid Trad et Faez Ahdab étaient également membres de son conseil d’administration. Ce dernier organisme devait s’occuper des travaux d’urbanisme dans la capitale. Le statut d’office autonome, qui fut abondamment utilisé sous la présidence Chéhab, garantissait la souplesse financière et en matière de gestion du personnel, notamment en ce qui concerne le recrutement de techniciens compétents. C’était là comme une image en négatif de l’administration libanaise. Les qualités de gestion de leurs dirigeants étaient également vantées : le régime voulait s’appuyer sur des hommes d’action, expérimentés en même temps que fidèles à ses vues. Les pionniers de l’urbanisme libanais, Farid Trad, Faez Ahdab ou Henry Naccache, mettaient leur légitimité au service de ce projet qui leur donnait les moyens de réaliser quelques-unes des leurs idées tout en se plaçant à l’écart des interférences politiques traditionnelles ou d’hommes politiques hostiles à Chéhab. C’était notamment vrai pour la municipalité de Beyrouth, fief du leader sunnite Saëb Salam, rival potentiel du président : le choix de Georges Naccache était ici moins technique que politique et il marquait le souci du Président de contourner une municipalité qui risquait de lui être hostile.

*
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39Le moment chéhabiste constitua une rupture dans les modes d’intervention de l’État dans l’économie et l’aménagement spatial au Liban au service d’un programme d’unité nationale et de développement économique visant à réduire les écarts sociaux et régionaux dans le pays, au lendemain de la crise de 1958. Ce projet s’inscrit dans une conjoncture politique marquée par de nouvelles alliances internationales et, au plan intérieur, par des tensions vives avec les forces hostiles au président. Dans ce contexte, l’aménagement du territoire et la planification économique, confiés à l’équipe du Père Lebret, ainsi que l’urbanisme, confié à Michel Écochard, représentent des volets majeurs et innovants.

40L’édifice institutionnel destiné à leur mise en œuvre incarnait ce tournant. Davantage que l’expression d’une conviction bien établie du Président, il correspondait à une série de compromis entre les doctrines propres des deux principaux experts, que furent à ses côtés le Père Lebret et son équipe de l’IRFED et Michel Écochard, et les résistances administratives et politiques. Les transformations les plus nettes concernèrent l’aménagement régional, où le président appuya fortement l’équipe de l’IRFED. Mais la nouvelle organisation du ministère du Plan, très centralisé et doté de forts pouvoirs, se traduisit par des conflits avec les autres administrations. En revanche, la transformation des structures en matière d’urbanisme résultait surtout de la conviction et des initiatives d’Écochard, qui bénéficiait de l’appui de nombreux techniciens libanais. En comparaison avec la réforme entreprise dans le domaine de la planification et de l’aménagement régional, l’évolution institutionnelle de l’urbanisme était moins ambitieuse et moins radicale et la continuité avec la période précédente s’y lit de manière claire. Il y a là un reflet des priorités politiques du régime privilégiant l’aménagement du territoire par rapport à l’aménagement de Beyrouth.

41Dans les faits, cette organisation administrative octroyait à la mission IRFED une puissance et une autonomie considérable pour définir et mettre en œuvre les orientations du développement. En effet, cet élargissement des tâches du ministère du Plan supposait un accroissement du nombre de fonctionnaires. Le cadre du ministère fut porté à 150 fonctionnaires. Mais, faute de disposer dans l’immédiat d’un personnel qualifié, c’est à la mission IRFED (renommée mission IRFED-Liban) qu’incomba provisoirement la tâche centrale de la direction des études et de la planification, et ce pour le temps nécessaire à l’élaboration du premier plan quinquennal (1964-1968). Elle fut ainsi en place jusqu’au printemps 1964. Cette période devait être mise à profit pour former un personnel compétent en matière de « développement harmonisé », à la fois parmi les collaborateurs libanais de l’IRFED et au sein d’une institution ad hoc, l’Institut de formation en vue du développement37, organisée sur le modèle de l’IRFED parisien lui-même. L’équipe française, avec l’appui du président, jouissait donc d’une autonomie très importante au sein de l’administration du développement. Elle définissait selon ses vues la structure nouvelle du ministère, en occupait la place essentielle et formait le personnel appelé à lui succéder. Cette puissance fut la cause de certaines réticences38.

42Le dispositif impliquait en outre la subordination des autres administrations au ministère du Plan. Force est de constater que cette réorganisation se traduisit par de nouvelles hiérarchies au sein de l’administration libanaise. En premier lieu, le Conseil de la planification et du développement, chargé depuis 1953 d’établir un plan qu’il avait livré en 1958, à la veille des troubles qui précédèrent l’avènement de Chéhab, se retrouvait marginalisé dans un rôle consultatif. Son ancienne fonction d’établissement du plan était désormais assurée par la mission IRFED39. De plus, il fut flanqué à partir de 1963 d’une commission de planification chargée de la liaison avec la direction des études et de la planification, composé de trois délégués du conseil. Celle-ci avait pour fonction de rendre les rapports entre les deux entités plus souples et plus efficaces. L’IRFED reprochait en effet au conseil sa lourdeur, sa lenteur, et aussi son indocilité40.

43En second lieu, l’organisation du ministère du Plan eut pour effet (et pour but) de contrôler très étroitement les décisions que pouvaient prendre les autres ministères : ceci se traduisit par la création d’une commission interministérielle devant effectuer les arbitrages nécessaires et par l’implantation de bureaux des projets et des programmes dans les ministères. Leur fonction était d’assurer l’interface avec le ministère du Plan. Au nom de la coordination, il était dans les faits difficile à ces derniers de prendre des initiatives autonomes et, dans la conception de l’IRFED, ils devaient pratiquement être cantonnés à un rôle d’exécution. Au-delà de l’objectif de coordination, ce dispositif peut se comprendre à la fois comme une manière de contourner une administration perçue comme incompétente et rétive, voire corrompue, et comme un moyen de limiter les prérogatives des différents ministres dans l’affectation des investissements. Cette organisation entraîna des frictions avec les services des ministères techniques : cela fut le cas, entre autres, avec le ministère de l’Agriculture et avec le Centre national du tourisme41.

L’organisation régionale du développement

44Pour l’IRFED, cette réorganisation au sommet devait être nécessairement complétée et secondée par une structure déconcentrée. Le souci de mettre en place une administration régionale de la planification et du développement constitue une des originalités du projet de l’IRFED, en application de ses théories, comme l’exposait cette citation :

« créer un État libanais structuré à la fois verticalement, chaque organisme exerçant son action du sommet à la base, et horizontalement, des organismes assurant la coopération et les coordination au plan national et aux divers échelons intermédiaires : muhafazat-s, caza-s, grappes de villages centrés sur un pôle quaternaire. De la sorte, le mouvement sommet-base, base-sommet, condition du développement se trouve en symbiose continue sans que, grâce aux organisations intermédiaires, les organismes centraux soient congestionnés42 ».

45Cette organisation devait se composer de trois niveaux administratifs, correspondant aux muhafazat-s, aux caza-s et aux grappes de villages, c’est-à-dire qu’elle se modelait sur l’armature urbaine qui constituait la structure du schéma de polarisation des équipements43 (figure n°5-3). Les divisions administratives de la République libanaise, muhafazat-s et caza-s, représentaient des niveaux d’intervention logiques.

46À l’échelon de la muhafazat, étaient créés des groupes techniques régionaux, sous l’autorité du muhafiz et du délégué du ministère du Plan. À l’échelon du caza étaient instituées des équipes polyvalentes sous l’autorité du délégué et du caïmacam, qui comprennaient en outre le délégué de l’Office du développement social (ODS) chargé de l’animation rurale. Les grappes de villages enfin, où intervenaient les équipes de l’ODS, correspondaient à la plus fine unité d’intervention. Groupes techniques et équipes polyvalentes étaient composés de fonctionnaires spécialement formés en vue du développement au sein de l’IFD : ils devaient mener des enquêtes et analyser la situation des régions. Leur enracinement local était très vivement souhaité et fait l’objet de plusieurs notes au sein de l’IRFED44. En théorie, ils devaient aussi pouvoir faire des propositions, voire être des animateurs du développement dans les régions. Il fut envisagé que leurs conclusions et leurs propositions fussent soumises à un conseil consultatif régional, qui devait comprendre 12 membres issus du secteur privé45. L’ambition de cette imposante organisation était de ramifier le ministère du Plan jusqu’au fond des campagnes libanaises, lui permettant d’acquérir l’information indispensable à l’élaboration du plan d’aménagement du territoire. En même temps, ce dispositif devrait lui assurer dans les faits un droit de regard sur les réalisations des administrations puisque le délégué du plan doublait systématiquement le représentant de l’État (muhafiz ou caïmacam).

47La mise en œuvre difficile de cette réforme portait témoignage tant de la complexité du projet que des oppositions ou des incompréhensions qu’elle rencontra46. Les groupes techniques de muhafazat-s ne fonctionnèrent pas malgré une tentative de quelques mois. L’une des raisons avancées est qu’on ne savait pas qui du ministère technique ou du ministère de Plan avait autorité sur eux. Néanmoins, en 1964, huit équipes polyvalentes avaient été mises en place dans les zones de Marjeyoun et Hasbaya, Nabatieh, Joub Janin-Rachaya, Chhim, Kesrouan-Ftouh, Koura-Becharri, Akkar et Baalbek47. Leur domaine d’intervention correspondait, dans les faits, à des regroupements fonctionnels d’espaces périphériques à cheval sur les délimitations des caza-s. Ce bricolage avec les réalités administratives du pays avait pour finalité de pallier l’abandon des groupes techniques régionaux et l’absence de personnels adéquatement formés. Leur action fut complétée, au plus près du terrain, par celle des unités de développement communautaire qui faisaient un travail d’animation rurale et de mise en place de projets expérimentaux (artisanat, formation technique). Au total, 1000 villages sur 1600 furent concernés jusqu’en 197048.

48Dans le domaine de la planification et surtout dans celui de l’action régionale, la réforme des structures administratives fut menée avec beaucoup d’opiniâtreté et de constance. Le pouvoir chéhabiste ne craignit pas d’affronter quelques citadelles administratives et, même s’il subit quelques échecs, il parvint à imposer son organisation. Cette cohérence, même si elle se limite aux structures administratives, fait défaut en ce qui concerne l’urbanisme.

L’incomplète réforme de l’urbanisme

49Par rapport aux innovations que représentaient la réorganisation du ministère du Plan et ses ramifications régionales, la réforme de l’administration de l’urbanisme apparaît moins profonde. De plus, elle n’était pas coordonnée avec la nouvelle organisation du Plan. En revanche, la loi sur l’urbanisme dotait cette administration de moyens et de structures d’intervention originaux et puissants.

50Dès 1959, l’ancien service des municipalités et de l’urbanisme dépendant du ministère de l’Intérieur fut remplacé par une direction de l’urbanisme, sous la tutelle d’une direction générale des routes, des bâtiments et de l’urbanisme dépendant du ministère des Travaux publics49, qui conservait les mêmes prérogatives. Les attributions de cette direction furent redéfinies en 196450 en fonction de la nouvelle loi sur l’urbanisme promulguée le 14 septembre 1962. Elle comprenait alors un registre, un bureau des études urbaines et un bureau des projets municipaux, ainsi que les bureaux d’urbanisme auprès des directions régionales des travaux publics. Fondamentalement, cette direction de l’urbanisme, qui devint direction générale de l’urbanisme en 196651, se coulait dans le moule du service des municipalités, dont elle était l’héritière. Toutefois, le maintien de ses attributions s’effectuait dans le contexte de la réorganisation administrative des municipalités, qui redéfinissait leurs compétences, et alors que des élections municipales venaient d’avoir lieu en 1963. La direction de l’urbanisme, maintenue dans ses prérogatives, faisait figure d’instrument du contrôle par l’État de ces instances locales.

51Deux différences avec l’ancien service des municipalités et de l’urbanisme doivent également être signalées. En premier lieu, la réforme instituait un Conseil supérieur de l’urbanisme, qui devait approuver les projets d’urbanisme. Cet organisme de contrôle était composé de représentants de différents ministères techniques ou de leurs directions et de quelques experts indépendants, dont le président de l’ordre des ingénieurs et architectes de Beyrouth. Sans être totalement indépendante, puisqu’il comprenait des représentants des ministères, il représentait néanmoins un organe de discussion placé à part dans la hiérarchie administrative. Ce conseil résultait de l’institutionnalisation du groupe informel que Gabriel Char, chef du service des municipalités et de l’urbanisme, avait coutume de réunir parfois.

52Une autre modification par rapport à la période précédente concernait le rattachement de la direction de l’urbanisme. Comme dans les années 1940, plusieurs conceptions s’affrontèrent. En 1959, l’urbanisme passa de la tutelle de l’Intérieur à celle des Travaux publics. Il semble que Michel Écochard fût l’un des inspirateurs de cette transformation, puisqu’il recommandait, en 1959, dans sa note « Libre point de vue sur les questions urbaines52 », la dissociation de l’urbanisme du ministère de l’Intérieur, héritage d’une conception selon lui rétrograde de l’urbanisme, réduit aux questions d’alignement. En outre, la rupture avec la tutelle de l’Intérieur était perçue par certains techniciens comme le moyen d’en finir avec des pratiques vénales qui entachaient jusqu’alors la réputation de ce service53. En ce sens, le changement de tutelle portait aussi la marque de la reprise en main chéhabiste. Mais à cette date, le souhait d’Écochard ne fut que partiellement exaucé, puisqu’il proposait le rattachement au ministère du Plan. Cela fut provisoirement obtenu en 1962, avec la promulgation de la loi sur l’urbanisme, alors que le point de vue d’Écochard avait été entre-temps fortement soutenu par l’IRFED54. Mais de nouveau, en 1963, un décret rattacha l’urbanisme aux Travaux publics, suscitant l’incompréhension et le dépit des experts de l’IRFED, dont le bel édifice administratif était ainsi mis en cause55. Parmi les raisons expliquant cet aller-et-retour, celle de la résistance du personnel de ce service, et notamment de son chef, doit être avancée : la formation principalement orientée vers les travaux publics des ingénieurs conduisait ces derniers à souhaiter rester sous la tutelle de ce ministère56. Peut-être faut-il également mettre en cause d’éventuelles interventions ministérielles qui témoignaient de l’hostilité à la conception centralisée de la planification de l’IRFED, surtout dans un domaine, l’urbanisme, qui touchait directement au secteur foncier57.

53La nouvelle loi sur l’urbanisme, au-delà de ses aspects institutionnels, proposait des outils nouveaux qui permettaient d’envisager une pratique plus ambitieuse. Le texte apportait tout d’abord une définition de la notion de plan d’urbanisme. Il distinguait entre plan d’urbanisme directeur, à petite échelle (du 1/20000 au 1/5000), qui fixait les principales orientations ; et plan d’urbanisme de détail, à l’échelle du plan parcellaire, qui fixait l’usage des sols (1/2000) et spécifiait le contenu de ces documents. La loi déterminait les localités qui devaient être dotées de plan d’urbanisme, en fonction du statut (chef-lieu de muhafazat et de caza), de la taille de la population ou des fonctions (centres d’estivage). Elle définissait en outre divers moyens qui devaient permettre la mise en exécution des projets d’urbanisme. Le lotissement et le remembrement n’étaient pas des nouveautés, au contraire des sociétés foncières mixtes. Celles-ci devaient grouper les propriétaires de la zone concernée par l’aménagement proposé et l’État ou la municipalité. Un décret d’application devait en définir ultérieurement le mécanisme. Il s’agissait là d’une innovation importante qui sera détaillée plus loin58.

54En fait, ces nouveaux moyens opérationnels n’étaient pas conçus pour être utilisés uniquement par la direction générale de l’urbanisme. En effet, deux organismes d’exécution furent créés pour réaliser les projets du régime. Le Conseil exécutif des grands projets (CEGP), créé en 196159, était un office autonome bénéficiant de l’autonomie financière et administrative, rattaché au ministère des Travaux publics. Le président de son conseil d’administration était Farid Trad. Henry Naccache en était également membre. Le CEGP avait pour fonction d’étudier et de réaliser les projets de développement du gouvernement et ne concernait donc que marginalement l’aménagement urbain. Sur le même modèle, fut créé en 1963 le Conseil exécutif des grands projets de la ville de Beyrouth (CEGPVB), dont la présidence fut confiée à Georges Naccache60, ingénieur diplômé de l’ESIB, directeur du journal L’Orient, qui était un des soutiens du président. Farid Trad et Faez Ahdab étaient également membres de son conseil d’administration. Ce dernier organisme devait s’occuper des travaux d’urbanisme dans la capitale. Le statut d’office autonome, qui fut abondamment utilisé sous la présidence Chéhab, garantissait la souplesse financière et en matière de gestion du personnel, notamment en ce qui concerne le recrutement de techniciens compétents. C’était là comme une image en négatif de l’administration libanaise. Les qualités de gestion de leurs dirigeants étaient également vantées : le régime voulait s’appuyer sur des hommes d’action, expérimentés en même temps que fidèles à ses vues. Les pionniers de l’urbanisme libanais, Farid Trad, Faez Ahdab ou Henry Naccache, mettaient leur légitimité au service de ce projet qui leur donnait les moyens de réaliser quelques-unes des leurs idées tout en se plaçant à l’écart des interférences politiques traditionnelles ou d’hommes politiques hostiles à Chéhab. C’était notamment vrai pour la municipalité de Beyrouth, fief du leader sunnite Saëb Salam, rival potentiel du président : le choix de G. Naccache était ici moins technique que politique et il marquait le souci du Président de contourner une municipalité qui risquait de lui être hostile.

*
* *

55Le moment chéhabiste constitua une rupture dans les modes d’intervention de l’État dans l’économie et l’aménagement spatial au Liban au service d’un programme d’unité nationale et de développement économique visant à réduire les écarts sociaux et régionaux dans le pays, au lendemain de la crise de 1958. Ce projet s’inscrit dans une conjoncture politique marquée par de nouvelles alliances internationales et, au plan intérieur, par des tensions vives avec les forces hostiles au président. Dans ce contexte, l’aménagement du territoire et la planification économique, confiés à l’équipe du Père Lebret, ainsi que l’urbanisme, confié à Michel Ecochard, représentent des volets majeurs et innovants.

56L’édifice institutionnel destiné à leur mise en œuvre incarnait ce tournant. Davantage que l’expression d’une conviction bien établie du Président, il correspondait à une série de compromis entre les doctrines propres des deux principaux experts que furent à ses côtés le Père Lebret et son équipe de l’IRFED et Michel Écochard et les résistances administratives et politiques. Les transformations les plus nettes concernèrent l’aménagement régional, où le président appuya fortement l’équipe de l’IRFED. Mais la nouvelle organisation du ministère du Plan, très centralisé et doté de forts pouvoirs, se traduisit par des conflits avec les autres administrations. En revanche, la transformation des structures en matière d’urbanisme résultait surtout de la conviction et des initiatives d’Écochard, qui bénéficiait de l’appui de nombreux techniciens libanais. En comparaison avec la réforme entreprise dans le domaine de la planification et de l’aménagement régional, l’évolution institutionnelle de l’urbanisme était moins ambitieuse et moins radicale et la continuité avec la période précédente s’y lit de manière claire. Il y là un reflet des priorités politiques du régime privilégiant l’aménagement du territoire par rapport à l’aménagement de Beyrouth.

Notes

1  Il s’agit des services de renseignement.

2  Ce chapitre et le suivant reposent sur la lecture de deux fonds d’archives peu exploités : les archives de l’IRFED, déposées au centre des archives contemporaines de Fontainebleau. Elles se composent du Fonds Lebret (45AS) et du Fonds Delprat (87 AS), sur lequel nous nous appuyons principalement. Raymond Delprat était le directeur adjoint de la mission au Liban où il résida plusieurs années. Notre seconde source est le Fonds Écochard déposé à l’Institut français d’Architecture à Paris.

3  Sur sa formation, voir Malsagne, 2002. La thèse non publiée de Kabbara, 1988, constitue une excellente présentation de cette période.

4  Ingels, 1999, p. 97-110.

5  Le recrutement se devait désormais d’afficher autant que possible l’équilibre entre chrétiens et musulmans au sein de l’administration.

6  Ingels, 1999, p. 100-101.

7  Dagher, 1995, p. 54-55.

8  Chéhab, Message du 22 novembre 1960, cité in Delprat, 1983.

9  Malsagne, 2004.

10  Pour une description du système, voir par exemple Picard, 1988, p. 83-101.

11 Ingels, 1999, p. 102.

12 Shehadi, 1987, p. 12, reprend une hypothèse émise par Salibi, 1966, p. 220 : « Avoiding the services of Lebanese experts, whom he apparently felt could not do the job with complete disinterestness, President Chéhab call upon the help of Père Louis Joseph Lebret… ».

13  Le 22 novembre 1961, dans le message de la fête nationale, le président Chéhab déclare : « Alors que l’État poursuit son travail sur des bases scientifiques et de planification, évitant tout laisser-aller et toute improvisation, de nombreux projets de grands travaux sont réalisés et d’autres en voie de réalisation ». (nous soulignons). Cité in Delprat 1983, p. 24. Georges Corm, à propos du diagnostic de l’IRFED, souligne que le discours d’experts étrangers a plus d’impact que celui d’experts libanais dans l’opinion et auprès des milieux dirigeants : « Formulé par des experts étrangers, ce diagnostic dont le pessimisme était démesurément grossi par certaines des faiblesses méthodologiques signalées, prenait un tout autre relief que formulé par des Libanais » : Corm, 1964, p. 40.

14  Sur ce point, voir Bromley, 2003.

15  Voir aussi Sarkis, 2003, p. 202-203.

16  Raymond Delprat, directeur adjoint de la mission IRFED-Liban, évoque des démarches de l’Ambassade américaine en France auprès du quai d’Orsay pour que la France renonce au financement de la mission IRFED. Delprat, 1983, p. 11. On trouve dans les archives Écochard plusieurs correspondances entre ce dernier et la mission culturelle française, laissant penser que la France participait au financement des missions de cet urbaniste.

17  Durant la période Chéhab, des missions italiennes, yougoslaves et bulgares, par exemple et sans prétendre à l’exhaustivité, intervinrent au Liban.

18  Pelletier, 1996. Concernant l’activité de l’IRFED au Liban, voir Malsagne 1992, 2002 et Delprat, 1983.

19  François Perroux, économiste, l’un des fondateurs de l’économie régionale et de l’économie politique développementaliste, fut élu professeur au Collège de France en 1972 ; Gaston Bardet figure parmi les principaux auteurs français dans le domaine de l’urbanisme. Voir Choay, 1965.

20  Lebret et alii, Guide pratique de l’enquête sociale, t.I, Manuel de l’enquêteur, Paris, PUF, 1952, t.II, L’enquête rurale, Paris, PUF, 1951, t.III, L’enquête urbaine, Paris, PUF, t.IV, L’enquête régionale, Pris, PUF, 1958. L’une des originalités de cette méthode était la réalisation de diagrammes circulaires, donnant des notes sur différents critères, ce qui permettait d’identifier de manière synthétique différents profils sociaux. Voir Valladares, 2005 ; Astier, Laé, 1991.

21  Célestin, 1981 ; Pelletier, 1996, chap. 3, « L’économie humaine en 1947 ». Il développe l’argument d’une influence de Lebret dans la genèse des idées d’aménagement du territoire en France en replaçant les théories de Lebret dans leur contexte historique et en identifiant les rencontres entre Lebret et les protagonistes institutionnels de la reconstruction. Il observe toutefois que « dans la France de la Reconstruction, la marginalité est le prix à payer pour les certitudes anti-modernes » (p. 145), soulignant que l’influence de Lebret, qui passait par des figures comme Jean Labasse ou Maurice Le Lannou, avait sans doute été indirecte dans ce mouvement.

22  Valladares, 2005.

23  Les principaux jalons de cette œuvre sont  : Lebret, Suicide ou survie de l’Occident, Paris, éd. Économie et Humanisme et Éditions Ouvrières, 1958, 402 p. et Dynamique concrète du développement, Paris, éd. Économie et Humanisme et Éditions Ouvrières, 1961, 551 p.

24  La chronologie de ses déplacements en 1959-1960 est présentée dans Delprat, 1983, annexes 1 et 5.

25  « Une heure, seul à seul, avec le président Chéhab. Heure très détendue, très humaine, avec un homme d’État qui sait où il veut aller et me dit que l’IRFED lui a donné la clé. Il sait au milieu de quelles difficultés, incompréhensions, oppositions il nous faut avancer. Mais il veut que nous avancions avec lui, soutenus par lui, en acceptant la faible lenteur qu’exige la fabrication d’un État et d’un pays, en allant aussi vite que possible, sans trop se précipiter. Le Président considère que nous l’avons beaucoup aidé en lui permettant d’agir sans casser et qu’en particulier mes conférences de novembre 1960 et de juin 1962 ont effectivement été décisives pour le pays […] » Journal du père Lebret, cité par Delprat, 1983, p. 47.

26  « Je garde cependant l’espoir que la reconduction, au moins pour un temps, de votre mandat, malgré vos résistances, pourra m’y ramener quelquefois en tant que consultant. Je reste en effet persuadé que l’œuvre que vous avez entreprise ne peut se passer de vous d’ici quelques mois. La révolution silencieuse de réorganisation et d’avancée que vous avez engagée ne doit pas s’arrêter. » Lettre de L.J.Lebret au général Chéhab, 3 mai 1964, citée in Delprat, 1983, p. 71.

27  Pour un aperçu synthétique de la vie et de l’œuvre de l’architecte et urbaniste français, voir Ghorayeb, 1994, 1998.

28  Rabinow, 2005, p. 16-18, donne une interprétation très critique de l’œuvre marocaine d’Écochard ; Cohen, Eleb, 1999, p. 289-317 donnent une version à la fois plus détaillée et plus équilibrée de l’action de l’urbaniste français.

29  Document issu des archives privées de Michel Écochard, cité et analysé par Ghorayeb, 1998, p. 111. La conférence inaugurale d’Écochard à l’Académie Libanaise des Beaux-Arts, le 8 novembre 1943, développait ses conceptions déontologiques sur la pratique de l’urbanisme.

30  F. Choay ne mentionne pas spécifiquement Gaston Bardet dans la tradition culturaliste, mais il est néanmoins évoqué dans une note du chapitre consacré à ses représentants. Choay, 1965 [rééd.1979], p. 63‑64. Sur la tradition communautaire et Économie et Humanisme, voir Pelletier, 1996, chap. 3 et Astier, Laé, 1991. Sur l’appartenance d’Écochard à la tradition moderne, voir Ghorayeb, 1994 ; Cohen, Eleb, 1999 ; Bradel, 1986. Les entretiens avec Raymond Delprat, ancien directeur adjoint de la mission IRFED-Liban ont confirmé que les éventuelles oppositions théoriques ici mentionnées n’étaient pas perçues au sein de son équipe. Il a au contraire spontanément mis à l’actif d’Écochard son action en faveur de l’habitat social pour les Marocains (entretien, septembre 1999).

31  Roncayolo, 1997, p. 168.

32  Astier, Laé, 1991.

33  Dans une note préparatoire à la constitution des grappes de villages, Anne-Marie Baron, responsable dans l’équipe de l’IRFED de l’aménagement régional, écrivait :  « Des tensions violentes entre certains villages peuvent obliger dans certains cas séparations ou regroupements non dictés par les critères qui viennent d’être énumérés » p. 1 (ces critères sont : la distance au pôle, le réseau de relations, l’homogénéité socio-économique) « Il n’a été tenu compte dans la délimitation des grappes [de villages] des oppositions de communautés ou de clans que dans la mesure où il y avait incompatibilité totale et qu’au contraire dans toute la mesure où des communautés peuvent cohabiter les grappes ne doivent pas ancrer les populations dans un séparatisme que l’action commune et la coopération doivent au contraire atténuer » p. 1 (Baron, Détermination des grappes de villages, Critères de la délimitation des grappes, note, 3 p., août 1961, Fonds Delprat 87AS carton 124, chemise aménagement du territoire).

34  Sur ce point voir la mise au point de : Cohen, Eleb, 1999, p. 318.

35  IRFED, 1961, t.II, p. 205-228 (« la coordination des efforts pour le développement »).

36  IRFED, 1961, t.II, p. 341.

37  Décret-loi n°7280 du 7 août 1961. Il fonctionna de 1962 à 1964, puis fut dissous et fondu dans l’Institut National d’administration politique. Voir Delprat, 1983, annexe 13.

38  Voir chapitre suivant.

39  Celle-ci, tout en reconnaissant sa dette vis-à-vis du travail de collecte effectué par le Conseil de la planification et du développement, considérait le rapport et la proposition de plan comme une « dissertation universitaire » et un catalogue mal coordonné de mesures. Entretien avec Raymond Delprat, septembre 1999.

40  Voir note précédente. Parmi les raisons de cette indocilité, des désaccords importants sur le fond et un sentiment aigu de dépossession de sa compétence. Les divergences, en particulier en matière économique entre experts libanais et experts français ont été souvent mentionnées : nous y reviendrons dans la suite (chapitre suivant).

41  Voir Nasrallah, 1965 ; Turquieh, 1973. Des divergences opposèrent le CNT, organisme dirigé par le futur Président de la République Charles Hélou, et l’IRFED à propos de la répartition des investissements touristiques et la lenteur à établir un plan d’action : voir les courriers entre la mission IRFED et Charles Hélou, président du CNT du 27 mai 1963 au 20 juin 1963, (Fonds Delprat 87AS, Carton 126, Tourisme). R. Delprat regrettait la création de cette association de droit privé, ayant seulement pouvoir de proposition, plutôt que d’une direction du tourisme rattachée au ministère du Plan : Delprat, Propositions pour un plan de développement du tourisme, note n°130, 7 juin 1962, 11 p.

42  Ministère du Plan, IRFED, Dossier de base pour l’avant-projet de plan quinquennal. Quatrième partie : l’adaptation au développement des institutions et des structures administratives et financières, juillet 1963, p. 3 (AS 87 Carton 148).

43  Cette organisation est détaillée dans les décrets n°12417 du 2 avril 1963 en ce qui concerne les groupes techniques régionaux, n°12492 du 9 avril 1963 pour les équipes polyvalentes de caza.

44  A propos de la résidence des boursiers de l’IFD : « il faut exiger par décret, qu’ils demeurent sur place (sinon ils seront les ¾ du temps, sinon tous les jours de la semaine à Beyrouth) » in AMB/aa , 30/11/62, 87AS Carton 124.

45  Les conseils consultatifs régionaux furent créés par le décret n°12493 du 9 avril 1963. Sur la genèse de cette idée : Procédure et structure proposée en vue de l’établissement des plans régionaux d’aménagement et de développement, Service Économie régionale et ADT, CM/mm, 22/2/1963 : Modalités d’application de la loi du 12 juin 1962 (87AS Carton 124).

46  Voir aussi Rapport sur la mise en place des activités du service des activités régionales, Addada, 3/2/1964 (87 AS 124 – activités régionales).

47 Donato, 1982, carte p. 184.

48 Donato, 1982, p. 183.

49  Décret 2872 du 16/12/1959.

50  Décret 16314 du 15 mai 1964.

51  Loi n°20/66 du 29/3/1966.

52  Cité in Ghorayeb, 1998, p. 112.

53  Jean Eddé, lui même ancien ingénieur régional au service des municipalités et de l’urbanisme, faisait allusion au « manque de conscience professionnelle du personnel (souvent vénal) qui est sûr de son immunité ». Pour la création d’un service d’urbanisme, mémoire de M. Jean N. Eddé, 7 p., s.d. p. III. Fonds Delprat 87 AS 124 Orientation urbanistique.

54Ibidem, p. II. La loi de l’urbanisme fut promulguée le 14 septembre 1962.

55  Décret n°13472 du 26/7/1963. Voir également Secrétariat des missions d’urbanisme et d’habitat (Michel Courtier, conseiller technique de secrétariat des missions d’urbanisme et d’habitat) : Quelques réflexions suite à la réunion de travail tenue au Ministère du Plan (IRFED) le 21/2/63 (87 AS 135) : dans cette note, le missionnaire français propose de distinguer entre la conception de la planification physique, qui devrait relever du ministère du Plan et la tâche réglementaire, qui devrait être du ressort de la direction générale de l’urbanisme au sein du ministère des Travaux publics.

56  Émile Yared, le directeur de l’urbanisme nommé en remplacement de Gabriel Char, était vexé d’être à ce poste et n’aspirait qu’à être nommé directeur des routes. Le rattachement au Plan ne pouvait que lui déplaire. Entretien avec Mohammad Fawaz, 26 octobre 1998.

57  Jean Eddé considérait que la tutelle du ministère de l’Intérieur était favorable à l’influence des « politiciens locaux ». Eddé, op. cit., p. II.

58  Voir chapitre 6.

59  Décret n°6639 du 21/6/1961.

60  Et frère du précédent…

Table des illustrations

Titre Figure 1 : Organigramme théorique d’un service central du Plan.
Crédits Source : Lebret, 1962.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2170/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 256k
Titre Figure 2 : Organigramme du ministère du Plan selon la loi du 12 juin 1962.
Légende Source : Corm, 1964.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2170/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 264k
Titre Figure 3 : L’organisation régionale du développement.
Légende Source : Fonds Delpart, Centre des archives contemporaines, Fontainebleau.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/2170/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 265k

© Presses de l’Ifpo, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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