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Villes, pratiques urbaines et construction nationale en Jordanie

 | 
Myriam Ababsa
, 
Rami Farouk Daher

Deuxième partie. Politiques urbaines et disparités sociales / Second Part. Urban Politics and Social Disparities

La gestion des déchets en Jordanie : l’identité nationale au risque de la mondialisation ?

Management Waste in Jordan: National Identity at Risk from Globalization?

Lise Debout

Résumé

The collection of household waste is the only sector that is the full responsibility of municipalities in Jordan. Lise Debout gives a highly original analysis, dealing with the emergence of public-private partnerships and the role of NGOs and private contractors. The author explains that the public service of collecting household waste is an element of the relationship between citizens and government, then she describes the scope of the Jordanian government in the process of privatization and decentralization of this little-studied sector, which leads her to address the issue of state sovereignty.

With 255kg to 310kg per capita per year, or about 1.46 million tons per year, the amount of waste produced in Jordan is higher than the average in low-income countries, by virtue of its high rate of urbanization, but 56% of this waste is organic. Under the 1955 Municipalities Act, the collection of household waste is the responsibility of municipalities, along with the financing thereof. It is the only public utility that is their full responsibility. The service is managed by the Department of the Environment and Public Health within municipalities. However, there is a conflict with the new Ministry of the Environment.

Institutional reforms have been limited lest they undermine national stability. Thus the autonomy of municipalities is a risk factor for the Jordanian government, as shown by the amalgamation reforms which provided for the autonomy of senior municipalities, but which has not been implemented in Irbid or Zarqa. This is also why programs of municipal development and decentralization are doomed to failure. The Jordanian State wishes to maintain its sovereignty while its people are reluctant to accept privatization measures which are seen as interference by foreign powers.

Texte intégral

1Les déchets sont l’un des nombreux produits marchands de la mondialisation. Comme d’autres marchandises, ils s’échangent à l’échelle planétaire, et comme d’autres facteurs économiques, ils contribuent à partager le globe en deux hémisphères inégaux. De même, liée à la mondialisation de l’économie dans une logique mécanique, la quantité de déchets produits (surtout ceux contenant carton et plastique) augmente au rythme du développement des États et de l’élévation de revenus de leurs populations. La gestion des déchets en tant que service public à valeur environnementale est directement affectée par les politiques à diffusion internationale que sont la protection de l’environnement, la libéralisation des marchés publics et les réformes politiques de décentralisation. De ce fait, le secteur des déchets est lui aussi concerné par la mondialisation des idées.

  • 2 “Infrastructures development plays a central role to the improvement of lives and an integral part (...)

2La gestion des déchets est aujourd’hui en Jordanie l’un des éléments qui contribuent à son intégration dans la «  dynamique monde  ». À travers ce thème, la Jordanie flirte avec les débats internationaux. En tant que «  bon élève  » réformateur du monde arabe (Mopic 2004), elle s’est saisie de la centralité de la question des services publics dans ses réformes politiques et son développement économique 2. Car aujourd’hui pour la Jordanie, être un acteur de la scène internationale suppose de mettre en œuvre «  bonne gouvernance  », privatisation et développement durable.

3Cependant, bien que ces réformes soient largement engagées, la réalité de la situation jordanienne révèle des transitions difficiles. Empruntant aux débats sur l’uniformisation du monde, on pourrait s’interroger sur la compatibilité des enjeux nationalistes et de l’intégration au système monde. Le nationalisme serait-il soluble dans la mondialisation  ? Est-ce que l’intégration de la Jordanie dans ce système ne se ferait pas au risque de son identité ? Quelle est la réaction de l’État jordanien dans ce processus  ?

4Le secteur des déchets ménagers nous permet de répondre en partie à ces questions, éclairant la façon dont la Jordanie fait siens les impératifs de «  bonne gouvernance  » et de privatisation. L’objectif de cet article à caractère exploratoire, est aussi de faire connaître un secteur bien souvent ignoré de la recherche scientifique et même urbaine, afin de donner la mesure de ses capacités à révéler les différentes formes de dynamisme local, dans un pays en transition comme la Jordanie. D’illustrer aussi pourquoi les scientifiques qui consacrent leurs recherches aux services publics, «  à la ville invisible  », y voient les catalyseurs de l’action collective. Car un service public, quand bien même celui des déchets, ne peut faire société. Le service public marque le rapport des citoyens aux pouvoirs responsables. Il est l’empreinte de l’État. Aussi la gestion des déchets ménagers peut-elle nous servir d’outil d’analyse de la construction de la citoyenneté jordanienne.

5Après avoir présenté la situation du secteur des déchets en Jordanie, nous questionnerons la mondialisation et sa propension à être perçue comme remettant en cause l’identité jordanienne. Enfin, nous aborderons la question de la souveraineté de l’État à travers les enjeux de décentralisation puis de privatisation.

Situation du secteur des déchets ménagers en Jordanie

6La quantité de déchets produite dans les pays en développement est moindre que dans les pays développés (en moyenne 150-250 kg/an/habitant contre 350‑750 kg/an/habitant). Les déchets des pays en développement sont de composition plus organique (environ 50-65 % contre 20-40 % dans les pays développés). La gestion des déchets est elle aussi inégale. Les pays du Nord présentent des taux de collecte plus important que les pays du Sud, et le traitement est plus performant dans les pays du Nord. Une réserve sur ce point peut être faite sur le recyclage dont les chiffres dans les pays du Sud ne permettent pas une vraie comparaison. Mais il est possible que le taux de recyclage soit plus performant dans les pays du Sud, du fait du travail informel effectué par les chiffonniers, que dans les pays du Nord aux modes de recyclage mécaniques.

7La quantité de déchets produite en Jordanie est supérieure à la moyenne des pays à faibles revenus auxquels elle appartient (PIB per capita par an 2 219 USD) (Fmi 2004). Elle se situe entre 255-310 kg/hab/an soit environ 1,46 millions de tonnes par an. Cette particularité est liée à sa nature essentiellement urbaine, car les villes jordaniennes produisent plus de déchets que les zones rurales (0,7-0,85 kg/jr/hab dans les zones urbaines et 0,65 kg/jr/hab dans les zones rurales). La production de la capitale, avec 0,946 kg/jr/hab, est la plus importante du pays. La composition des déchets reste cependant fortement organique à hauteur de 56 %. Les déchets sont en outre composés de 16 % de papier/carton, 16 % de plastique, 7 % de métal et 3 % d’autres matériaux (Gtz 2004).

  • 3 Liquides issus de la décomposition des déchets.

8La Jordanie se situe à un bon niveau de service relativement à ses homologues du Sud. Cela est dû aux performances des entreprises municipales de collecte des déchets qui ramassent 95 % de la quantité de déchets ménagers produits. En terme de traitement et de stockage en revanche, la situation jordanienne est conforme à celle des pays du Sud. Les déchets ne sont pas traités en Jordanie et les décharges ne sont pas dotées de dispositifs de protection de l’environnement tels les cellules à géomembrane (qui isolent les sols et les nappes phréatiques des infiltrations de lixiviats3), et les lixiviats ne sont pas traités. Au niveau national, seules les décharges d’Amman sont équipées de systèmes de récupération des biogaz, ou gaz d’émanation des déchets, utilisés tels quels ou à la génération d’électricité. De même, il n’y a pas de dispositif institutionnel pour le recyclage des déchets. Le taux de recyclage officiel estimé à 5 % représente le taux de recyclage effectué par les ONG travaillant dans ce secteur. Mais la part la plus importante de déchets recyclés l’est par le secteur informel des chiffonniers au sujet duquel on ne dispose pas de chiffre.

  • 4 Chiffres du ministère jordanien de l’Environnement

9Du fait de l’augmentation très importante de la population et du changement des modes de consommation en Jordanie, la production des déchets augmente. En outre, la composition des déchets est de moins en moins organique. Selon les prévisions faites dans le cadre du programme Mediterranean Environmental Technical Assistance Program (METAP), la production est estimée à 2 500 000 tonnes par an en 2015 (Gtz 2004) contre 1 679 000 tonnes produites en 2007 4. Aussi le gouvernement jordanien doit-il se saisir de ce problème.

Les réformes institutionnelles liées à l’environnement et l’omniprésence de l’autorité centrale

10Les critères internationaux diffus en matière de gestion environnementale et de «  bonne gouvernance  » structurent nombre de programmes consacrés à la gouvernance en Jordanie qui se focalisent sur les politiques de décentralisation. Aussi les réformes institutionnelles mises en œuvre pour l’environnement rejoignent-elles parfois le champ des réformes politiques.

Émergence d’un cadre législatif et institutionnel

Cadres législatif et institutionnel liés aux déchets ménagers

11Les démarches législatives et institutionnelles dans le secteur de l’environnement débutent dans les années 1990. Elles restent cependant timides en ce qui concerne les déchets ménagers. En 2003, le ministère des Affaires municipales, qui jusque là portait la responsabilité des affaires environnementales, est scindé afin de créer le ministère de l’Environnement. Ce n’est cependant qu’en 2005 que le règlement n° 27 issu de la loi de 2003 donne aux déchets un document législatif qui leur est strictement consacré. Ce règlement donne plein pouvoir au ministère de l’Environnement concernant les stratégies relatives aux déchets et l’invite à travailler en coopération avec toutes les agences concernées. Le ministère de l’Environnement est responsable, au niveau national, de la législation concernant l’environnement, des études d’impact pour les sites de décharge et du contrôle de l’implantation des stratégies environnementales.

  • 5 Entretien avec la responsable du département de l’environnement au ministère des Affaires municipal (...)

12Au niveau local, conformément à la loi de 1955 sur les municipalités, la collecte des déchets ménagers incombe aux municipalités, de même que leur financement. C’est le seul service public qui soit de leur pleine responsabilité. Ce service est en général géré par le département de l’environnement et de la santé publique au sein des municipalités. Les sites de décharge sont eux gérés par une forme administrative particulière appelée les Joint Services Councils (JSC). Les JSC ont été créés via le règlement n° 17 de 1983 conformément à l’article n° 41 de la Loi des Municipalités de 1955 et ses amendements. Ce sont des agences inter-municipales chargées de la gestion de certains services publics à vocation inter-municipale. Ils sont aujourd’hui au nombre de 21, dont 16 ne s’occupent que des décharges 5. Ils sont dirigés par un conseil composé d’un président, qui doit être un ingénieur spécialisé nommé par le ministère des Affaires municipales, et de plusieurs membres, maires des municipalités intégrées aux JSC.

Conflits de responsabilité

13Malgré la création du ministère de l’Environnement, il demeure un département de l’Environnement au sein du ministère des Affaires municipales qui a autorité sur les JSC. Cette situation pose problème dans la gestion globale des déchets. Le ministère de l’Environnement ne bénéficie pas encore de toute son autonomie vis-à-vis du ministère des Affaires municipales. De plus, il est le seul ministère à ne pas avoir de représentation régionale. Ainsi, les hiérarchies et les responsabilités dans la gestion des déchets ne sont pas encore aujourd’hui très lisibles, et de nombreuses confusions demeurent entre les différents acteurs concernés, dans le cadre d’un service public partagé entre les municipalités, le ministère de l’Environnement, le ministère des Affaires sociales et les Joint Services Councils.

Des municipalités responsables mais surtout démunies

14Le fait que les municipalités soient sous l’autorité du ministère des Affaires municipales d’un point de vue exécutif et financier condamne les sites de décharges gérés par les JSC à rester sous son autorité. La situation du ministère de l’Environnement révèle l’artificialité de son établissement. Il est de fait dépourvu de compétences exécutives puisqu’il n’y a pas visiblement de volonté de retirer de prérogatives au ministère des Affaires municipales qui gère les budgets municipaux. De plus les municipalités sont très dépendantes des revenus centraux et ne disposent d’aucune liberté quant à la gestion de leurs ressources, aussi ont-elles d’importantes difficultés à faire face à la gestion de ce service public.

Difficultés financières

  • 6 Contract of collecting fees of garbage collection between Greater Amman Municipality and Jordanian (...)
  • 7 Les catégories de municipalités ont été créées enfin de déterminer la hauteur des financements cent (...)

15Le service de collecte des déchets est depuis 1978 financé par des taxes prélevées aux ménages par le ministère des Affaires municipales. Depuis 1987, selon l’amendement n° 1 de 1987 de la loi sur les municipalités 6, cette taxe sur les déchets ménagers est prélevée via la facture d’électricité. Son montant est forfaitaire et dépend de la taille des municipalités. Issu de la loi sur les municipalités n° 29 de 1955, le règlement n° 1 de 1978 concernant les taxes sur la collecte des déchets dans les zones municipales, détermine le montant des taxes imposées en fonction de quatre niveaux de taille des municipalités 7. Les taxes ont été revues à la hausse en 2002 par le règlement n° 113 de 2002 (Gtz 2004). Le tableau 1 présente les différentes catégories ainsi que les montants prélevés.

Tableau 1  : Les rangs municipaux et les taxes sur les déchets ménagers.

Rang

Nombre d’habitants

Taxes avant 2002

Taxes depuis 2002

Rang 1

Municipalités de plus de 100 000 hab.

14 JD/an

20 JD/an

Rang 2

Municipalités de plus de 15 000 hab.

10 JD/an

12 JD/an

Rang 3

Municipalités de 5 000 à 15 000 hab.

6 JD/an

10 JD/an

Rang 4

Autres municipalités

6 JD/an

8 JD/an

Aqaba Special Economic Zone Authority (ASEZA)

Statut particulier

 ?

24JD/an

16Ces taxes sont prélevées sur les ménages sans considération de revenus ni du nombre de personnes composant le ménage. Elles sont reversées aux municipalités via le ministère des Affaires municipales. La compagnie d’électricité retient 10 % du total des charges pour les frais de service. De même, les commerces sont taxés à hauteur de 20 % du prix de leurs licences professionnelles renouvelées annuellement, sans considération de la nature ou de la quantité de déchets qu’ils produisent.

  • 8 Même si le recouvrement des frais est aujourd’hui fortement encouragé dans tous les pays du Sud par (...)

17La nature du prélèvement de ces taxes révèle deux points importants. Tout d’abord le montant de la taxe, ignorant les revenus des ménages et basé sur la taille des villes, signifie que c’est en terme de coût du service que l’on réfléchit et non pas en termes d’usagers du service8. Ce système crée d’autant plus d’injustice que les ménages les plus pauvres produisent moins de déchets que les ménages les plus aisés. De plus, les déchets qu’ils produisent, majoritairement plus organiques, représentent des coûts de traitement inférieurs aux déchets des ménages aisés composés de davantage de carton ou de plastique. Cet argument est valable pour les commerces qui sont taxés de façon unique alors qu’il est facile de se figurer qu’un artisan bijoutier produit moins de déchets qu’un boucher. Il semblerait néanmoins que certains habitants puissent voir leurs taxes réduites sur demande accordée par le ministre des Affaires municipales. Mais ils doivent se donner la peine d’effectuer des démarches spécifiques. Enfin, d’un point de vue institutionnel, la nature de ce prélèvement démontre la centralité de la gestion de ce service, qui est pourtant de prérogative locale. Les municipalités sont dans l’impossibilité de modifier la hauteur de cette taxe, au mieux leur est-il permis de faire des recommandations au ministère des Affaires municipales. Autre problème de taille, l’argent collecté par l’entreprise d’électricité transite par le niveau national avant d’être redistribué aux municipalités. Or ces dernières, n’ayant pas de budget particulier pour les déchets, voient cet argent tomber dans un budget général, ce qui limite l’efficacité de ces taxes à recouvrir les coûts réels du service.

18Quoi qu’il en soit, les revenus de ces taxes sont loin d’être suffisants. Même si elles ont été augmentées, les taxes imposées restent faibles. Et si le prélèvement sur les factures d’électricité était destiné à éviter les impayés, il est néanmoins fréquent dans les quartiers irréguliers que les compteurs électriques soient partagés entre plusieurs foyers qui ne sont donc prélevés qu’une seule fois. On estime le taux de recouvrement des taxes en moyenne à moins de 50 % du coût total de la collecte des déchets municipaux (Abu-Qdais 2007, p. 1666-1672). À titre d’exemple en 2000, les revenus tirés des taxes pour Amman ont été de 5 132 000 JD pour un coût de 10 936 542 JD (Cabinet Merlin 2002). En 2005, dans la municipalité de Madaba, les revenus tirés des taxes ont été de 244 214 JD alors que le coût total du service était du double (591 469 JD). Pour faire face à ces difficultés financières, les municipalités ont souvent recours à des emprunts à taux préférentiel auprès du ministère des Affaires municipales via la City Development Bank (CDB), ce qui contribue à renforcer leur dépendance au niveau central.

19Les JSC qui gèrent les sites de décharge sont quant à eux financés par différents revenus publics et privés. Le ministère des Affaires municipales leur reverse les revenus issus des taxes sur le carburant, tandis que les municipalités membres du JSC versent une contribution, dont elles décident elles-mêmes du montant. Les JSC taxent les entreprises pour le stockage de leurs déchets. Le montant des taxes est fixé à la tonne et dépend de chaque JSC. Enfin, ils sont aussi rémunérés via les contrats annuels passés avec les entreprises privées qui emploient les chiffonniers sur les sites de décharges. À titre d’exemple, le montant du contrat pour le site de décharge à Irbid est de 65 000 JD par an. Cependant les JSC, comme les municipalités, restent principalement financés par les aides du Gouvernement qui en moyenne représentent 74 % de leurs revenus et davantage encore pour Irbid et Amman (Gtz 2006).

Disparités locales

20Mais les municipalités ne sont pas égales d’un point de vue financier et stratégique face à la gestion de ce service. En 1985, le Grand Amman est créé par l’amalgame de 25 municipalités et lui sont conférés une autonomie et des pouvoirs particuliers. Cette expérience devait servir de référence afin de s’étendre à d’autres villes du pays. Mais quand en 2001 une autre campagne d’amalgame fait passer le nombre de municipalités de 329 à 99 (le Grand Amman excepté), les grandes municipalités de la catégorie 1 n’obtiennent pas le pouvoir et l’autonomie du Grand Amman. Seule la zone économique spéciale d’Aqaba (ASEZA) a aujourd’hui un statut égal à celui du GAM.

21La capitale jordanienne fonctionne à la façon d’un ministère et rend des comptes directement au Premier ministre. Elle a une liberté totale dans l’utilisation de son budget et réalise elle-même ses plans d’aménagement stratégique et en assure la mise en œuvre et le contrôle. Elle dispose de responsabilités additionnelles notamment pour la promulgation de lois, la détermination de ses taxes et impôts et a la liberté d’embaucher ou de licencier son personnel. Contrairement à Amman, les autres municipalités jordaniennes n’ont pas la possibilité de décider du montant des taxes ni des impôts prélevés. Elles sont dépendantes à plus de 60 % des financements centraux et doivent demander l’autorisation pour dépenser leur budget au-delà de certaines sommes. De même, leurs documents stratégiques et de planification sont soumis au contrôle et à l’approbation du ministère des Affaires municipales.

  • 9 La monnaie jordanienne, le dinar est subdivisé en fils.
  • 10 Entretien du 16/04/2008

22Ainsi la collecte des déchets à Amman est-elle effectuée de façon tout à fait particulière au regard des autres municipalités. Parce qu’elle gère ses propres sites de décharge, la municipalité du Grand Amman dispose d’une capacité de gestion stratégique du service, de la collecte au traitement. De même, elle peut décider d’augmenter les taxes imposées pour les déchets si elle le souhaite. Ainsi en 2005, au montant forfaitaire des taxes pour les déchets sur les factures d’électricité, s’est ajouté un montant proportionnel à la consommation d’électricité, soit 5 fils9 supplémentaires par kw/h consommé au delà de 200 kw/h. Cela permet de distinguer le niveau social des ménages dans la facturation. De plus, Amman dispose de revenus et financements nationaux plus importants du fait de sa qualité de ville capitale, mais surtout du fait de son statut particulier auprès du Gouvernement jordanien, comme le reconnaît le responsable de la section déchets solides au ministère de l’Environnement10. Ces revenus lui permettent aussi d’avoir un équipement de meilleure qualité et une flotte de véhicules plus variés, plus adaptés et plus modernes.

  • 11 Amman : 4000 agents de nettoyage, 3 passages/jr, 1 container pour 204 hab. Madaba : 210 agents de n (...)

23Une comparaison entre le GAM et la municipalité de Madaba, ville moyenne et touristique de 105 000 habitants au sud de Amman, montre les différences d’équipements et de moyens entre les deux villes. Si les deux villes se valent en termes humains (ratio d’un agent de nettoyage pour 500 habitants) et en nombre de passages journaliers et de containers 11, elles ne sont pas égales en ce qui concerne les aspects techniques et d’ingénierie du service. Tandis que le personnel d’encadrement et de supervision à Amman représente plus de 8 % du personnel, il ne représente qu’à peine 5 % à Madaba (1 superviseur pour 5540 habitants à Amman et 1 pour 10 500 à Madaba). De même la flotte de la municipalité de Madaba, composée uniquement de compacteurs et de camions à benne, est beaucoup plus élémentaire que celle de la ville de Amman qui se compose de compacteurs, de camions à benne, de balayeuses, de nettoyeuses, de pick-up et autres. Enfin Amman dispose de stations de transfert et de décharges aménagées en termes de protection des sols et de valorisation énergétique, les autres municipalités en étant dépourvues. Ces différences signifient les inégalités en matière d’investissement des villes. Car si la quantité de matériel est proportionnellement égale entre les deux villes, il est en plus mauvais état à Madaba.

24Ainsi les modalités de gestion de ces services publics révèlent qu’en dépit des nombreux programmes de décentralisation en cours qui promeuvent davantage d’autonomie et de responsabilités pour les municipalités, les avancées vers la décentralisation restent très timides. La dernière loi sur les municipalités, datant de 2007, leur retire même des compétences. Les municipalités en Jordanie, incapables de gérer librement leurs investissements, demeurent des municipalités de rente qui ne génèrent aucun fond propre et n’ont pour recettes que les seuls fonds reçus d’organismes centraux ou internationaux (Meiering et al. 2007).

Gestion des déchets ménagers et réformes économiques : entre craintes et nécessités

25Les difficultés financières que connaît l’État jordanien aux niveaux local et national le contraignent à trouver des solutions. Il ouvre ses services au secteur privé et sollicite ou accepte l’aide des organismes internationaux. Ces aides internationales encouragent les mêmes réformes que dans les autres pays en voie de développement  : ouverture du marché, participation des acteurs privés à la gestion des services, voire privatisation. Cependant, les résultats escomptés ne sont pas toujours ceux produits. Le service des déchets ménagers illustre le positionnement particulier de la Jordanie dans ces réformes économiques.

Les politiques de privatisation en Jordanie

Historique

26Depuis les années 1990, les organisations internationales encouragent la Jordanie à l’ouverture de son marché. Les programmes de privatisation ont débuté dès 1995. En 1996, l’Executive Program Unit (EPU) est chargé de les mettre en place. En 1999, la première privatisation effectuée dans ce cadre est celle des transports publics d’Amman Public Transport Amman. Depuis 2000, les démarches s’accélèrent. Le 2 juillet 2000, la loi sur la privatisation est signée et l’Executive Privatization Commission (EPC) remplace le EPU. Telecom JTC est privatisé. En 2002, un accord de libre échange est signé avec les États-Unis. L’EPC dépend directement du cabinet du Premier ministre. Cet organisme est chargé de mettre en œuvre le programme de privatisation en Jordanie centré essentiellement sur les services publics. La seconde conférence mondiale sur les partenariats public-privé (PPP) en Afrique du Nord et au Moyen-Orient s’est tenue en juin 2008. Organisée par l’EPC, elle a débouché sur le lancement d’un nouveau programme de privatisation. Le but clairement affiché du gouvernement jordanien est d’éviter, par les privatisations, d’avoir recours à des prêts extérieurs. Si auparavant, les contrats de PPP s’étaient portés sur les secteurs tels l’électricité, l’eau, les transports, un grand nombre de projets de privatisation ou de PPP concerne à l’heure actuelle le secteur des déchets.

Programmes et financements extérieurs

27Depuis 1992, le nombre de projets concernant les déchets en Jordanie financés par les institutions internationales n’a cessé de s’accroître, ils se concentrent pour la plupart sur l’incitation aux partenariats public-privé. Les deux plus conséquents ont été le projet de récupération du biogaz et de valorisation énergétique des déchets du Grand Amman entre 1997 et 2005 sur la décharge de Russeifah, financé à hauteur de 5 559 000 USD par l’UNDP et le Gouvernement jordanien  ; et celui du METAP. Ce programme de 6 250 000 € pour toute la région est financé par la Commission européenne, l’Europe Aid Cooperation Office, le SMAP Programme et la Banque Mondiale. Ce projet concerne les pays arabes du Machreq et du Maghreb. Il vise à améliorer la gestion des déchets solides et est toujours en cours. Le coeur de ce projet est le réseau européen MEDCITIES (concernant les villes côtières de la Méditerranée) au travers duquel les villes des pays concernés par ce programme échangent leurs connaissances et expériences.

  • 12 Entretien avec l’ingénieur consultant du Cabinet Merlin, le 23/04/2008.

28Le dernier prêt accordé à la Jordanie dans le secteur des déchets (juin 2008) concerne le site de la décharge de Ghawabi. Il est destiné à la récupération des biogaz. En 2008, le montant du prêt proposé par la Banque Mondiale est de 18 millions USD que le Gouvernement jordanien doit rembourser via les crédits carbone qu’il obtiendrait par ce nouveau procédé de valorisation énergétique12.

Privatisation ? Les acteurs privés du secteur des déchets

29Dans le cas des déchets ménagers, il est difficile de parler de privatisation puisque les acteurs privés ne sont pas absents de la gestion des déchets. En effet, les déchets des camps de réfugiés gérés par l’UNRWA et ceux des zones industrielles sont collectés par des entreprises privées qui les transportent jusqu’aux sites de décharge. Ces collectes sont encadrées par les institutions publiques et sont le résultat de dispositions légales excluant la collecte des camps et des zones industrielles de la responsabilité des municipalités.

30En revanche, les acteurs non institutionnels du recyclage, ONG, chiffonniers et entreprises qui les emploient, sont le résultat d’organisations spontanées très dynamiques. Si l’on peut voir quelques chiffonniers à l’aube dans les rues, notamment dans les quartiers aisés, l’essentiel de leur activité se déroule sur les décharges. Ils habitent en général sur place et trient les déchets en famille, les revendant par matériaux aux entreprises pour lesquelles ils travaillent. L’activité de chiffonnier en Jordanie est illégale et non reconnue. Elle est bien moins développée et structurée que celle des zabbaleen égyptiens voisins, et bien moins visible. Elle est très mal estimée en Jordanie, comme parfois ailleurs.

  • 13 Entretiens avec le responsable du JSC à Irbid (26/04/2008), les responsables des départements de l’ (...)

31Au niveau international, l’activité des chiffonniers est considérée de différentes manières. Dans certains pays du Sud, ils sont soutenus par les gouvernements (certaines villes de Colombie, Brésil, Indonésie) (Wilson et al. 2006, p. 111-126  ; Medina 2000, p. 51-69). Tandis que dans d’autres, ils sont chassés et combattus (autres villes de Colombie, Égypte). Cependant, les organismes internationaux actifs dans le secteur des déchets insistent de plus en plus pour le maintien, la régulation et l’intégration de leur activité au système global de la gestion des déchets, via des formes de contrats entre leur communauté et les autorités publiques. En Jordanie, l’activité des chiffonniers, sans être régulée, est en partie reconnue de fait, car, travaillant pour des entreprises formelles, ils sont autorisés à aller travailler sur les décharges municipales. Cependant, la plupart des responsables locaux au sein des municipalités les voient comme des «  hors la loi  » dont l’activité doit être combattue13. Au niveau national, au sein du ministère de l’Environnement, on considère leur activité comme étant efficace et socialement soutenable. Mais rien n’est cependant précisé dans les projets envisagés afin d’assurer le maintien de leur travail mis à mal par certains projets de privatisation du recyclage en cours, même si le secteur n’en est pas moins dynamique et efficace.

Portrait d’un chiffonnier entrepreneur de Zara

32L’expérience la plus remarquable dans le domaine est celle de Khaled Ibrahim al-Bareem qui dirige une entreprise de recyclage, «  al-Raeda Company for Transforming Industries Ltd  », basée à Zarqa. Il a fondé sa société en 1984 lorsqu’il avait 15 ans et qu’il était chiffonnier lui-même. Il est le premier à avoir travaillé dans ce domaine et roule aujourd’hui dans un 4x4 flambant neuf. Son entreprise est une entreprise de recyclage qui fait travailler des chiffonniers du secteur dit informel. Afin de pouvoir disposer des droits d’accès aux décharges, il passe contrat sur une base annuelle avec les JSC. En 2008, il était en contrat sur les sites de Irbid, Karak et Aqaba. Sur la base de ce contrat, il envoit des chiffonniers pour trier les déchets à même la décharge et les paye à la tâche sans contrat de travail. Khaled al-Bareem revend ensuite les déchets à des entreprises qui les recyclent. Il possède lui-même quelques entreprises de recyclage.

33Les chiffonniers ramassent tous les matériaux valorisables : le carton, le papier, le plastique, le verre, le tissu, l’aluminium, le caoutchouc... Il existe une multitude de plastiques différents, qui sont triés et revendus par type. Les déchets organiques sont vendus pour l’agriculture. Le kilo de canette en aluminium est payé 0,50 JD (1 JD = 0,964 euros) aux chiffonniers, la tonne de carton 15 JD et le plastique 100 JD. M. al-Bareem, quant à lui, les revend 1,40 JD/kilo de canette aluminium, 70 JD la tonne de carton en Jordanie et 130 JD à l’export. Le plastique, toutes sortes confondues, est vendu en moyenne à 700 JD la tonne. Ainsi cet entrepreneur multiplie par plus de 5 le prix d’achat pour la revente. Selon lui les chiffonniers gagneraient environ 700 JD par mois, montant relativement élevé par rapport aux revenus moyens en Jordanie (430 JD/mois par famille en 2006 en moyenne). Ce chiffre est certainement à considérer par famille même si Khaled al-Bareem s’en défend. Car toute la famille travaille dans les déchets et bien souvent aussi les enfants. Seul à Irbid le contrat stipule que les enfants ne doivent pas travailler sur la décharge.

34Quoi qu’il en soit, la vie sur la décharge est très rude, les chiffonniers vivent dans l’insécurité et dans des conditions d’hygiène déplorables. Il est fréquent que les chiffonniers se disputent certains matériaux de haute valeur, comme l’aluminium. Les bagarres sont fréquentes. Et si Khaled al-Bareem nie qu’il y ait eu des meurtres, tout le monde n’est pas de cet avis à Zarqa. Aussi les fils de Khaled al-Bareem assurent-ils en permanence la surveillance sur les sites de décharge.

La part des ONG

35Les ONG sont l’autre acteur non institutionnel, d’un genre très différent, travaillant dans le domaine du recyclage. Elles ne sont que deux dans ce domaine  : Friends Of Environment (FOE) et la Jordanian Environmental Society (JES). JES a été créée en 1988 par l’ancien Premier ministre Ahmed Obeydat. Elle compte 15 employés permanents. Elle fut la première ONG à travailler dans le recyclage, dès 1994, tout d’abord dans la zone test de Shmessaini, quartier aisé de Amman où se situe le siège de l’ONG. L’association collectait les déchets papier de certaines entreprises et institutions. La démarche ayant connu un grand succès, JES a développé ses activités et aujourd’hui l’association est relativement présente médiatiquement. Elle dessert 300 points de collecte des différents matériaux (verre, papier/carton et plastique)et a collecté en 2007 250 tonnes de déchets. JES n’est pas supervisée par le ministère de l’Environnement, en revanche elle a passé contrat avec le GAM pour venir récupérer leurs déchets papiers, et le GAM leur fournit beaucoup de matériel. L’association dispose d’antennes locales un peu partout en Jordanie, mais les démarches de recyclage et tri n’ont lieu qu’à Amman.

36L’action de FOE est moindre en ce qui concerne le recyclage. Cette ONG a été créée en 1997 par deux entrepreneurs et un scientifique, elle n’exerce qu’à Amman et dispose de 4 employés permanents. Leur première expérience de recyclage date de 2004 et cette action se maintient toujours. Elle consiste en une sensibilisation de la population au travers du personnage d’Abu Tadwir et de la collecte de papier dans certaines institutions, entreprises et écoles. L’association rend ce service gratuitement et tire ses revenus de la revente du papier qu’elle recycle et des produits dérivés qui sont réalisés tels les calendriers, les cahiers (...). Cette ONG a demandé au GAM d’être financée pour collecter les papiers, mais le GAM a refusé de les payer.

  • 14 Entretien au sein du département des politiques globales et de la planification au ministère de l’E (...)

37Ces deux types d’acteurs non institutionnels du recyclage, n’ont pas la même valeur aux yeux des autorités jordaniennes et ne seront pas atteints de la même façon par les réformes en cours. Les chiffonniers ne correspondent pas à l’image de modernité que veut se donner la Jordanie14, et le gouvernement jordanien souhaite les voir disparaître au risque des conséquences sociales et économiques que cela aura sur eux. Les ONG, au contraire, sont pour le gouvernement jordanien un moyen d’afficher l’existence d’une société civile active en Jordanie conformément aux invectives des programmes des réformes politiques en cours. Cependant, si FOE semble être indépendante et tire ses revenus uniquement de la cotisation de ses membres et de la revente des produits dérivés du recyclage, JES, qui est celle avec laquelle le gouvernement a le plus de projets et de relations, est principalement financée par le ministère des Finances comme l’indique son responsable. JES pourrait correspondre à ces ONG appelées «  gouvernemental NGOs  » qui sont des ONG créées par les autorités publiques et donc fortement dépendante d’elles, et destinées à attirer les fonds des organismes internationaux. JES a en effet souvent été financée par ces derniers. Cette tendance autour des ONG n’est pas propre aux ONG environnementales. Parallèlement aux réformes politiques, le nombre d’ONG en Jordanie ne cesse de croître ces dernières années, notamment depuis les émeutes de 1989 (Wiktorowicz 2001). Pour certains auteurs, ouvrir le système politique est aussi une façon pour l’État jordanien de prévenir une montée de l’opposition tout en maintenant sa stabilité.

Expériences passées et projets de privatisation

Dans le passé

  • 15 Entretien au sein du département de la planification au ministère des Affaires municipales, le 06/0 (...)
  • 16 Entretien au sein du département des politiques globales et de la planification au ministère de l’E (...)
  • 17 Entretien au sein du département de la planification au ministère des Affaires municipales, le 06/0 (...)
  • 18 Entretien avec le responsable du département de l’environnement à la municipalité de Madaba, le 22/ (...)

38Des expériences de privatisation ont déjà été menées pour la collecte des déchets, notamment à Aqaba ou à Madaba entre 1992 et 1995, où le service de collecte avait été confié à une entreprise privée jordanienne sans que les contrats ne soient prolongés. Certains diront pour des raisons politiques15, d’autres pour ne pas risquer de licencier du personnel16, ou encore pour des raisons d’efficacité17 . Cependant le directeur du département de l’environnement et de la santé publique de la municipalité de Madaba reste convaincu que travailler avec le privé est une bonne chose pour entrer dans la mondialisation. Il ne s’agit pas pour lui de privatiser mais de faire travailler le public et le privé ensemble pour que le privé vienne dynamiser le secteur public18. Mais il se peut aussi que ces expériences n’aient pas été du goût de tous les maires élus. Lorsqu’elles ont été conduites, toutes entre 2001 et 2002, les maires alors en fonction avaient été nommés par le gouvernement lors des démarches d’amalgame. Quand, en 2003, les maires ont été réélus, la plupart des contrats de privatisation n’ont pas été reconduits. Ce fut le cas à Zarqa notamment, où en 2002, dans le cadre du programme SMAP, la collecte avait été privatisée sur une zone test de la ville. Mais le nouveau maire élu en 2003 n’a pas renouvelé le contrat pour des raisons internes  : de crainte des licenciements d’employés municipaux que la privatisation aurait entraînés. Peut-être également pour afficher que la municipalité rend le service et personne d’autre.

Projets en cours  : des financements avant tout

39Aujourd’hui de nombreux projets de privatisation ou de partenariats public- privé sont en cours. Ils concernent essentiellement le traitement et notamment le recyclage. Cependant, le besoin de financements vient parfois remettre en cause la pertinence des projets engagés. Actuellement à Amman, trois projets différents de recyclage sont en cours mais ne sont pas compatibles entre eux. Courant novembre 2008, la première phase du projet en partenariat avec l’Union européenne a été mise en place. Elle consiste en une collecte sélective à la source sur une zone test préalable de 25 000 à 30 000 habitants. Dans la seconde phase de ce projet, ce travail de tri à la source et de collecte devrait être confié à une entreprise privée (Namrouqa 2008). Parallèlement un projet entre le ministère de l’Environnement et le GAM prévoit la mise en place d’un tri sélectif à la source et d’un centre de tri au dépôt avec l’intervention d’une entreprise privée. Cependant, le GAM a également déjà signé un contrat avec la Banque Mondiale pour le projet el-Tadwir qui prévoit la création d’un centre de tri géré et exploité par une entreprise privée, qui assurerait sur le site de Ghawabi le tri partiel des déchets. Ce contrat est envisagé dans les termes suivants : le GAM recevrait 10 % des ventes de l’entreprise (et non pas des bénéfices ce qui fait une différence considérable) et l’entreprise, en contre partie, est garantie de recevoir dans un premier temps 500 tonnes de déchets par jour et à terme 700 tonnes. Elle a demandé de pouvoir choisir les quartiers d’où proviendraient les camions afin de s’assurer du potentiel de valorisation des déchets qui lui parviennent. Les déchets des quartiers aisés étant plus valorisables que ceux des quartiers pauvres. Elle a aussi exigé que les chiffonniers soient mis dans l’impossibilité de travailler pour ne pas lui faire concurrence. Ce projet devait débuter en 2007, mais pour des raisons obscures il n’a toujours pas commencé.

40Cela fait donc, dans le périmètre du GAM, trois projets différents concernant le tri et le recyclage. Ils entrent en conflit entre eux. La démarche de zone test de l’Union européenne est vaine si un projet de tri à la source est mis en place sur tout le GAM par la municipalité et le ministère. De même un projet de recyclage à la décharge est inutile dans le cas d’un tri à la source. Pourtant le contrat avec l’entreprise el-Tadwir semble être déjà signé. Le directeur du département de l’environnement et de la santé publique décrit en détails le contexte de mise en œuvre du tri à la source avec le ministère de l’Environnement et nous indique qu’il devrait être mis en place sous peu. Ces confusions sont certainement dues aussi aux difficultés financières de la Jordanie, à la recherche de financements par tous les moyens.

Un positionnement économique jordanien particulier

41Quoi qu’il en soit, en comparaison avec d’autres pays du Sud qui réforment également leurs systèmes de gestion des déchets, la Jordanie se positionne de façon originale dans ses choix d’intervention du privé dans le secteur des déchets. La particularité de ses choix réside dans le segment du service concédé, la nature et la durée du contrat, ainsi que les entreprises sélectionnées. En effet, l’intervention du privé dans les projets à venir concernant les déchets se focalise principalement sur le tri et le recyclage et de façon moindre sur la collecte (uniquement Amman). La collecte était le segment de service concédé auparavant en Jordanie, et aujourd’hui dans la plupart des pays en voie de développement qui font traditionnellement intervenir le privé dans la gestion des déchets. Il en est ainsi au Liban et en Égypte. Il est certain que la collecte n’est pas le segment du service le plus coûteux. En revanche il est le plus visible. Et même si les réformes continuent dans ce sens, les usagers continueront de penser que c’est la municipalité (voire l’État) qui collecte.

  • 19 Entretien avec le responsable du département de l’environnement à la municipalité de Madaba le 22/0 (...)

42De plus, les types de contrats choisis ne sont que des contrats de courte durée, sur 3 ou 4 ans, que ce soit dans les expériences précédentes en matière de collecte ou dans les projets envisagés concernant le recyclage ou le tri. Ce positionnement n’est pas propre au secteur des déchets, c’est aussi celui adopté dans le secteur de l’eau comme le démontre dans sa thèse Khadija Darmame avec les contrats de gestion délégués à Aqaba et à Amman (Darmame 2006). Selon ce chercheur, procéder par petits contrats serait aussi un moyen pour l’État jordanien de garder le contrôle, tout en répondant aux attentes des bailleurs de fonds en matière d’intervention du secteur privé dans la gestion des services publics. De plus, dans le cas des expériences dans les contrats de gestion délégués concernant l’eau potable, la gestion à Aqaba et à Amman a été récupérée par des entreprises nationales créées à cet effet. Si l’on ne peut rien prévoir dans le secteur des déchets, on peut néanmoins noter que la plupart des projets en cours se font sous forme de BOT (Build-Operate-Transfer), contrats dans lesquels la propriété de l’équipement revient ensuite aux autorités publiques. Ce fut le cas par exemple sur la station de transfert de al-Shaaer à Amman, qui a été réalisée et exploitée par le groupe national Naseer Group et que le GAM a ensuite récupéré et exploite lui-même. Enfin, toutes les entreprises ayant travaillé ou travaillant dans le secteur des déchets sont des entreprises nationales et l’on se félicite souvent de ne pas voir intervenir d’«  étrangers  »19 dans certains projets.

Conclusion

Mondialisation et fragilité de la stabilité jordanienne

43Les réformes en cours dans le secteur des déchets ménagers trahissent un Gouvernement jordanien tiraillé entre politique extérieure et politique intérieure, entre image extérieure et image intérieure. Elles montrent aussi les enjeux identitaires de la mondialisation.

  • 20 MEIERING et alii, 2007.

44Si le secteur des déchets est un secteur dynamique en Jordanie et si les engagements jordaniens dans la protection de l’environnement sont prometteurs, les réformes institutionnelles et économiques restent timides de peur aussi qu’elles ne portent atteinte à la stabilité nationale. Cette crainte de soulèvement et d’instabilité interdit les réformes décentralisatrices. L’autonomie des municipalités est pour le Gouvernement jordanien un facteur de risque, comme l’attestent les réformes d’amalgame où l’autonomie des municipalités de premier rang était inscrite sur le papier, mais non réalisée dans les faits. Ainsi, ni Irbid ni Zarqa n’ont pu l’obtenir. La première du fait de sa proximité avec la frontière syrienne et la forte concentration de population palestinienne, la seconde pour des raisons stratégiques et économiques. C’est aussi pour cela que les programmes de développement municipal et de décentralisation sont voués à l’échec et que certains experts enquêteurs des organismes internationaux constatent que les fonds sont engloutis mais les surfaces inchangées (Meiering et al. 2007)20.

  • 21 “Public policy will never be held hostage to rumours and ignorance”, Jordan Times, 8 juillet 2008. (...)

45Dans sa volonté de construire son identité propre, l’État jordanien souhaite maintenir à tout prix sa souveraineté. Et c’est aussi le souhait d’une partie du peuple jordanien, réticent aux réformes économiques portées par l’Occident. Les démarches de privatisation sont sujettes à de fortes polémiques qui illustrent l’ambiguïté de programmes internationaux destinés à assurer la stabilité régionale et qui contribuent parfois à la fragiliser. Une partie de la population voit dans les démarches de privatisation et l’intervention d’entreprises privées pour remplacer les entreprises nationales, une atteinte à l’identité jordanienne et rejette le partenariat public-privé avec des entreprises étrangères. Dans un contexte social jordanien électrisé par l’inflation, ces protestations ont pris récemment une réelle ampleur, notamment autour de la réhabilitation du Village médical de Jordanie financée en partie par la revente de terres de propriété publique à des investisseurs privés. Ces protestations ont été telles que le Roi Abdallah II s’est vu obligé d’accorder une interview exclusive à l’Agence de la Presse Nationale à Pétra, le 6 juillet 2008, durant laquelle il a longuement justifié les choix du gouvernement en insistant sur la nécessité de les rendre pleinement transparents afin que le peuple jordanien puisse y lire tous leurs bénéfices. Dans un pays où 80 % des terres sont des terres de propriété nationale, l’usurpation du sol symbole de la nation s’il en est par des entrepreneurs privés était venu créer l’argument suprême au discours de toute une part de la population sur la menace de l’identité nationale. Et au Roi Abdallah II de préciser que “Our culture and national identity will never be for sale21 ”. Ainsi écartelée entre politique extérieure et politique intérieure, la Jordanie tenterait dans un positionnement particulier entre État réformateur et identité nationale de trouver un équilibre pour la stabilité nationale et internationale. Et de signifier au peuple jordanien qu’elle est un État moderne qui garde pleine souveraineté et autorité sur son territoire. Et c’est aussi toute l’ambition et l’ambiguïté de son programme national, désormais slogan national, “Kulluna al-Urdun”.

Bibliographie

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Meiering Gregor, Darmame Khadija, Al-Khouri Rami and Ouf Ahmed, 31 January 2007, Final Appraisal Report Second Phase of the Monitoring Mission on Poverty Alleviation through Local Development in the Hashemite Kingdom of Jordan, 103 p.

Ministry of Planning and International Co-operation Hachemite Kingdom of Jordan (Mopic), United Nations Development Programme (UNDP), 2004, Jordan Human Development Report, Building a Sustainable Livelihoods, Amman, 156 p.

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Namrouq Hana, 4 septembre 2008, “Jordan : GAM set to launch recycling project”, Jordan Times.

Wilson David, Velis Costas and Cheeseman Chris, 2006, “Role of informal sector recycling in waste management in developing countries”, Habitat International, n° 30.

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Wiktorowicz Quintan, 2001, “Embedded authoritarianism. Bureaucratic power and the limits to non-governemental organisations in Jordan”, in Joffé George (ed.), Jordan in Transition 1990-2000, London.

Notes

2 “Infrastructures development plays a central role to the improvement of lives and an integral part of social and economic transformation. Modern infrastructure is necessary in order to attract investment and stimulate growth”, Ministry of Planning and Cooperation, Executive Program 2007-2009 for the Kulluna al-Urdun/National Agenda.

3 Liquides issus de la décomposition des déchets.

4 Chiffres du ministère jordanien de l’Environnement

5 Entretien avec la responsable du département de l’environnement au ministère des Affaires municipales, effectué le 06/04/2008.

6 Contract of collecting fees of garbage collection between Greater Amman Municipality and Jordanian Electricity co. Ltd.

7 Les catégories de municipalités ont été créées enfin de déterminer la hauteur des financements centraux et leur degré d’autonomie.

8 Même si le recouvrement des frais est aujourd’hui fortement encouragé dans tous les pays du Sud par les bailleurs de fonds, la prise en compte des caractéristiques sociales des ménages n’est jamais écartée. En France même, la TEOM (taxe d’enlèvement des ordures ménagères) est instituée sur la valeur locative cadastrale du logement.

9 La monnaie jordanienne, le dinar est subdivisé en fils.

10 Entretien du 16/04/2008

11 Amman : 4000 agents de nettoyage, 3 passages/jr, 1 container pour 204 hab. Madaba : 210 agents de nettoyage, 2 passages/jr, 1 container pour 259 hab.

12 Entretien avec l’ingénieur consultant du Cabinet Merlin, le 23/04/2008.

13 Entretiens avec le responsable du JSC à Irbid (26/04/2008), les responsables des départements de l’environnement et de la santé publique au GAM (18/04/2008) et à la municipalité de Madaba (22/04/2008).

14 Entretien au sein du département des politiques globales et de la planification au ministère de l’Environnement, le 16/04/2008.

15 Entretien au sein du département de la planification au ministère des Affaires municipales, le 06/04/2008.

16 Entretien au sein du département des politiques globales et de la planification au ministère de l’Environnement, le 16/04/2008

17 Entretien au sein du département de la planification au ministère des Affaires municipales, le 06/04/2008.

18 Entretien avec le responsable du département de l’environnement à la municipalité de Madaba, le 22/04/2008.

19 Entretien avec le responsable du département de l’environnement à la municipalité de Madaba le 22/04/2008 et avec le responsable du JSC de Irbid le 26/04/2008.

20 MEIERING et alii, 2007.

21 “Public policy will never be held hostage to rumours and ignorance”, Jordan Times, 8 juillet 2008.

Auteur

Lise Debout

Doctorante en urbanisme, sous la direction de Franck Scherrer et Éric Verdeil, Université de Lyon 2

© Presses de l’Ifpo, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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