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ONG palestiniennes et construction étatique

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Caroline Abu-Sada

Conclusion

Texte intégral

1Au terme de ce travail, il me semble important de revenir sur ses principaux résultats afin de pouvoir les mettre en perspective. J’avais débuté cette recherche en adoptant un angle assez large. Au début de la deuxième Intifada qui, déjà en 2001, se différenciait nettement du premier soulèvement de 1987, les relations entre la société et l’Autorité palestinienne me semblaient une manière originale d’appréhender la construction politique en Palestine. En effet, cette structuration est la plupart du temps envisagée sous le prisme du conflit avec les Israéliens. Un premier travail a donc consisté à tenter de définir plus clairement ce qu’était la société civile palestinienne. Cela a constitué un premier problème théorique. Comment aborder cette notion de société civile lorsqu’elle ne peut être mise en opposition à une structure étatique ? J’ai donc décidé de me concentrer sur les Organisations non gouvernementales (ONG), dont l’appellation, en négatif par rapport à l’idée d’autorité politique centrale, est également à questionner dans le contexte de la Palestine. Après avoir effectué deux séjours sur le terrain durant l’été 2002 et en janvier 2003 dans des conditions difficiles du fait des couvre-feux et des problèmes pour se déplacer dans les Territoires palestiniens, j’ai été amenée à étudier plus particulièrement PARC (Palestinian Agricultural Relief Committees), une large ONG palestinienne de développement rural. C’est au cours de ces recherches que je me suis intéressée à deux autres acteurs qui ne m’avaient pas semblé primordiaux au départ, les bailleurs de fonds internationaux et l’État d’Israël. J’ai donc été conduite à analyser des jeux d’acteurs et d’institutions bien plus variés que ceux que j’avais identifiés au début de la recherche. L’Union européenne, la coopération espagnole, les agences des Nations unies ou les organismes de planification de la colonisation israélienne prenaient donc place dans cette relation initialement duale entre une ONG palestinienne et l’Autorité palestinienne.

2Afin d’étudier ces relations, j’ai exposé tout d’abord le contexte de création de cette ONG. La fin des années 1970 et le début des années 1980 ont vu, en Palestine, une recomposition des rapports entre les Palestiniens de l’intérieur, présents dans les territoires de Cisjordanie et de la bande de Gaza, et une direction politique installée à l’extérieur de ce pays. C’est un jeu à quatre comme l’a montré J.-F. Legrain avec trois acteurs extérieurs, Israël, la Jordanie, les instances dirigeantes de l’Organisation de libération de la Palestine et les Palestiniens de l’intérieur. Les organisations populaires qui sont fondées à ce moment sont donc un moyen pour les partis politiques palestiniens, alors interdits par Israël à l’intérieur des Territoires, de faire de la politique autrement. Les ONG sont les vitrines de ces formations au sein de la Cisjordanie et de la bande de Gaza et le Parti communiste saura profiter au mieux de ce système.

3PARC se bâtit au carrefour de trois problématiques fondamentales : le rapport à la terre et son maintien sous appartenance palestinienne, la résistance à l’occupation israélienne et enfin la construction de groupes politiques à l’intérieur même des Territoires palestiniens. Je me suis donc concentrée sur l’évolution structurelle et conjoncturelle de l’Organisation non gouvernementale. Les changements au sein de PARC sont en effet dus à des contraintes à la fois internes et externes. La sociologie des organisations m’a permis d’appréhender les modes de faire au sein de l’ONG, les résistances au changement ainsi que les rapports entre les bénéficiaires, les volontaires, les employés, la direction et les donateurs. La création de l’Autorité palestinienne en tant qu’autorité nationale amenée à prendre en charge une partie des activités centrales de l’organisation a constitué un facteur externe de changement décisif pour cette dernière. C’est à partir de ce moment-là que la stratégie adoptée a été radicalement différente. Il s’agit, pendant la période d’Oslo mais aussi durant la deuxième Intifada, de mettre en place des réseaux de comités de femmes, de jeunes, d’agronomes ou d’agriculteurs. Cette mise en réseau permet d’accroître la représentation et la visibilité de l’ONG sur tout le territoire palestinien mais elle permet aussi d’avoir un accès plus important aux fonds internationaux. Deux facteurs posent problème quant à la définition communément admise des ONG : tout d’abord, la dépendance de l’association aux fonds extérieurs. Sans aide des bailleurs de fonds internationaux, l’existence de l’ONG serait mise en cause. Ensuite, c’est une organisation très hiérarchisée qui est dirigée par le même homme depuis sa création. Même si des élections sont régulièrement organisées en son sein, la personnalisation de l’association devient de plus en plus problématique pour sa réputation. Un troisième objectif apparaît plus tard avec la deuxième Intifada : l’entrée sur la scène politique palestinienne.

4La deuxième partie a été pour moi l’occasion d’analyser les rapports entre autorité nationale et Organisation non gouvernementale en utilisant la grille d’analyse du centre et de la périphérie. Les accords d’Oslo ont mis en place une autorité intérimaire, l’Autorité palestinienne, qui devait assurer la transition vers un État palestinien indépendant. Ce processus peut être analysé comme la construction d’un centre politique, national cette fois, palestinien. La mise en place de ce centre a rejeté en périphérie des acteurs auparavant prépondérants sur la scène politique palestinienne. Les ONG en ont fait l’expérience. De nouveaux rapports se sont donc mis en place, faits à la fois de concurrence, de coopération et de subsidiarité. Plusieurs effets ont été visibles suite à la constitution de ce centre politique. J’ai étudié la façon dont l’ONG s’est arrogé la compétence politique dans la mise en place d’un plan de développement national agricole, au détriment du ministère de l’Agriculture. Prérogative « traditionnelle » du ministère, cette planification des activités dans l’ensemble du domaine agricole n’est pas monopolisée par ce dernier. Le poids qu’ont acquis les ONG de développement rural dans ce domaine est prouvé ici de manière claire. Cette compétence politique est aussi en jeu dans les relations de PARC avec les bailleurs de fonds internationaux, ainsi qu’avec son parti politique d’origine, l’ancien Parti communiste. Cette analyse permet de montrer que PARC s’érige à la fois en tant qu’acteur incontournable dans les domaines de l’urgence et du développement mais tend aussi à devenir un acteur à part entière dans le jeu politique palestinien. L’importance de la puissance occupante dans l’établissement de ces rapports de force n’est cependant pas à négliger. Le découpage du territoire palestinien en trois zones A, B et C limite d’autant les prérogatives de l’État palestinien en devenir. La souplesse plus grande des ONG peut prendre le relais dans ces cas-là. Israël a de facto un contrôle des frontières des Territoires palestiniens, de leurs ressources naturelles et de l’accès aux pays limitrophes ou plus lointains. Je montre de plus dans ma recherche le poids et l’impact des politiques des bailleurs de fonds internationaux. Si PARC s’est arrogé la compétence politique en matière de planification, c’est un monopole qui n’est pas contesté par les bailleurs qui jouent sur les antagonismes entre l’AP et le secteur associatif en fonction de leur propre agenda politique. Ce phénomène est évidemment loin d’être l’apanage de la Palestine et se retrouve dans beaucoup de pays du Sud dont les politiques se trouvent façonnées plus ou moins directement par les interventions des bailleurs de fonds internationaux. PARC se trouve donc à la jonction entre plusieurs niveaux institutionnels. Comme le montre Pierre-Jean Roca (2000) que j’avais cité en introduction, les ONG sont de bons moyens d’analyser l’espace entre secteur privé et secteur public puisqu’elles se situent au carrefour des centres des niveaux infra et supranationaux. PARC fait le lien entre le supranational avec les bailleurs de fonds et leurs propres financements ; le national, avec l’Autorité palestinienne et le Parti du peuple palestinien, mais aussi avec l’infranational comme le montre bien son utilisation des structures traditionnelles.

5Le travail de recherche que j’ai effectué s’est entièrement déroulé lors de la deuxième Intifada. Cette situation de conflit a donc fait partie des conditions de production de cette recherche. Le morcellement du territoire, qui a rendu difficile cette recherche, rend aussi malaisé tant le travail des ONG que celui de l’Autorité ou des bailleurs.

  • 1 Pour toutes les références sur l’utilisation des ressources traditionnelles de pouvoir et sur la ré (...)

6L’analyse de PARC, de ses rapports tant avec les donateurs qu’avec le pouvoir central ou les structures traditionnelles de pouvoir tendent à prouver que l’organisation se construit elle-même en tant que centre politique, qui vise à installer de nouveaux rapports avec la périphérie. L’Organisation non gouvernementale utilise les réseaux de pouvoir traditionnels (grandes familles influentes, mukhtars et autres) afin d’asseoir son influence. PARC a pu pénétrer la périphérie en composant avec les structures traditionnelles en place. Ces mêmes structures traditionnelles ont établi avec l’organisation un jeu complexe d’échanges, basé sur la demande de représentation1. Les structures de l’ONG sont devenues une arène dans laquelle les instances de pouvoir traditionnelles peuvent être représentées et donc encore visibles au sein de la société palestinienne, tout en assurant à l’Organisation non gouvernementale un certain type d’allégeance qui renforce son pouvoir. Cela permet à PARC de remédier aux critiques qui lui avaient été faites avant la deuxième Intifada, à savoir d’être éloignée de la société palestinienne.

7C’est donc une analyse de l’organisation sur deux niveaux que j’ai effectuée tout au long de cette recherche : au niveau national et au niveau local. Mais la prise en compte des rapports qu’entretiennent avec les Palestiniens, et leurs organisations, des acteurs tels que l’État d’Israël – qui est, en tant que puissance occupante, un acteur tant externe qu’interne à la scène palestinienne puisque omniprésent, et les bailleurs de fonds internationaux – apportent une dimension internationale à ces relations centre national / ONG qui font la spécificité du cas palestinien.

  • 2 Abdelrahman, 2005. L’auteur parvient à des conclusions similaires après avoir étudié des ONG égypti (...)

8Au-delà de ces caractéristiques, j’ai surtout analysé les rapports entre État et société civile du Sud, rapports qui sont proches de situations étudiées dans les sociétés d’Afrique ou d’Asie postcoloniales. Le fait que la société palestinienne ait vécu en permanence sous tutelle (ottomane, britannique, jordanienne, égyptienne) et qu’elle le soit aujourd’hui encore avec l’occupation israélienne et l’omniprésence de la communauté internationale explique son rapport particulier à la notion d’État. Cette recherche a permis d’en définir une partie. Elle m’a aussi menée à rompre avec l’image idéalisée des ONG véhiculée tant dans le champ théorique (par des auteurs tels que M. Edwards, D. Hulme ou D. C Korten), que dans la sphère des organisations internationales. J’ai montré ici que les rapports au sein de PARC sont très centralisés et qu’ils ne correspondent pas à l’idéal de transparence et de démocratie dont les ONG sont parfois investies, les bénéficiaires de PARC n’ayant pas d’influence sur les décisions de la direction de l’organisation. Ce fonctionnement tend, je l’ai montré, à reproduire les modes de gestion de pouvoir patriarcaux dénoncés par ces mêmes ONG. Ce phénomène n’est cependant pas spécifique à la Palestine2. L’importance structurelle du milieu des ONG au sein de la société palestinienne fait l’originalité de la situation dans les Territoires par rapport à d’autres pays arabes où les autorités sont peu enclines à laisser le secteur prospérer sans contrainte. La construction étatique en Palestine n’est pas seulement l’affaire de l’Autorité palestinienne. Elle met en jeu un certain nombre d’acteurs, extérieurs ou non, mais surtout, elle est en partie définie par les interactions préexistantes entre des acteurs politiques proprement dits et des acteurs du monde associatif.

  • 3 Voir à cet égard les travaux de Jean-François Bayart sur l’Afrique.

9J’ai montré dans ce travail un aspect original de la théorie centre/ périphérie en insistant sur le rôle des ONG dans un processus de construction de centre politique. Loin d’être des acteurs passifs, celles-ci laissent leur marque sur les nouveaux modes de faire le politique. L’intégration de la société palestinienne par différents modes de solidarité sociale ou divers groupes sociaux joue un rôle prépondérant dans la construction politique palestinienne. La méfiance quant aux structures étatiques est présente. Les ONG et les bailleurs de fonds, dans une moindre mesure, jouent un rôle de contre-pouvoir à une autorité étatique naissante mais pour deux raisons différentes. Les premières, parce qu’elles étaient préexistantes à l’autorité politique centrale, entendent conserver un pouvoir et asseoir leurs acquis. Les seconds, parce que pris dans des logiques à la fois internationales, nationales et locales, s’arrogent le rôle de médiateur entre le gouvernemental et l’associatif. Ce poids des ONG palestiniennes n’est pas sans rappeler les « modes populaires d’action politique » d’Afrique ou d’Asie qui sont susceptibles de contenir les prétentions autoritaires du centre3. La logique néopatrimoniale ne rencontre pas un système social passif. Les ONG comme les associations populaires ont su inventer et conserver leur propre mode de production du politique. L’usage du concept de société civile reste délicat dans sa version homogène et unifiée. Ce n’est pas une mais des sociétés civiles que j’ai rencontrées lors de mes recherches. Ce n’est pas une mais des conceptions de la construction étatique que j’ai mises en lumière. Les modes de faire le politique de la part des ONG montrent une médiation sociale particulière dans la construction politique. Plusieurs médiations sociales sont en jeu : la famille, le réseau, l’appartenance politique, le chevauchement de plusieurs d’entre elles comme je l’ai évoqué, mais toutes participent à cette structuration politique nouvelle. J’ai donc montré que la périphérie a un rôle à jouer dans cette construction d’un centre politique et que ce rôle peut prendre diverses formes. Celui des ONG rattachées à la gauche n’est pas le même que celui des associations populaires proches des partis islamistes. Cette variété des modes d’influence de la périphérie sur la construction du centre reste à être étudiée de manière plus approfondie mais elle montre en tout cas que cette construction n’est pas un phénomène figé et limité dans le temps et les influences.

10L’étude de l’imbrication de nombreux acteurs, PARC, l’AP, Israël et la communauté des bailleurs de fonds internationaux, m’a permis de ne pas faire une simple monographie de l’ONG. J’ai pu montrer quelles sont les relations de pouvoir et de contre-pouvoir entre ces divers acteurs. L’action de l’Autorité palestinienne se trouve en effet limitée à la fois par l’occupation israélienne, les injonctions de la communauté internationale et les grandes ONG de développement qui ont du mal à lui laisser une place. La communauté internationale n’est pas un bloc monolithique mais bien au contraire un agrégat de gouvernements qui essaient d’imposer au conflit israélo-palestinien un mode de règlement spécifique en lien avec leurs propres visées politiques. Ces gouvernements qui soutiennent tour à tour soit l’AP soit les ONG, rentrent ainsi dans un jeu de pouvoir déjà complexe.

  • 4 « Nous sommes passés de la gestion d’organisations de charité à la gestion de municipalités, à l’en (...)

11Ce travail de recherche m’a permis d’appréhender d’autres réalités de la société palestinienne. Les rapports entre mouvements associatifs et mouvements politiques sont en soi un défi à l’organisation politique palestinienne et aux partis en place. La percée du Hamas lors des élections municipales, alors que ce mouvement n’avait jusqu’alors participé à aucun scrutin politique, s’explique en partie par le succès de sa base associative. Khaled Meshaal, dirigeant du Hamas basé en Syrie, déclarait le 25 mai 2005 sur la chaîne d’informations qatarie Al-Jazeera : « We have moved from running charitable societies to running municipalities, to engaging politically through the Palestinian Legislative Council to becoming part of the PLO »4. À un degré moindre, la bonne performance de Mustafa Barghouti lors de l’élection présidentielle palestinienne peut se comprendre grâce à l’efficacité de son ONG UPMRC (Union of Palestinian Medical Relief Committees). Les mouvements de gauche, tels que PARC qui est à l’origine une émanation associative du Parti communiste, ou les mouvements islamistes tels que le Hamas, se présentent comme une alternative politique aux partis politiques implantés en Palestine.

Notes

1 Pour toutes les références sur l’utilisation des ressources traditionnelles de pouvoir et sur la réorganisation du local par PARC, voir Abu-Sada, 2005.

2 Abdelrahman, 2005. L’auteur parvient à des conclusions similaires après avoir étudié des ONG égyptiennes.

3 Voir à cet égard les travaux de Jean-François Bayart sur l’Afrique.

4 « Nous sommes passés de la gestion d’organisations de charité à la gestion de municipalités, à l’engagement en politique via le Conseil Législatif Palestinien et enfin à l’intégration au sein de l’OLP ».

© Presses de l’Ifpo, 2007

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