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Yasuní en el siglo XXI

Resumen de los capítulos

Texte intégral

Capítulo 1. La política ambiental del Estado:¿Hacia el colapso del modelo de conservación?

1Iván Narváez

2El tema nodal de este capítulo gira en torno a las políticas públicas de conservación y gestión ambiental en el parque nacional Yasuní, el marco legal y el cambio del paradigma jurídico que consagra al ambiente como un derecho colectivo, el rol del Estado en relación al proceso extractivo en áreas protegidas y su incidencia en el territorio huao.

3Las problemáticas centrales tienen relación a ver cómo las políticas de conservación y gestión ambiental han ido evolucionando a la par de la normativa sobre la que se erigen, y en consecuencia desde el discurso de la institucionalidad, el Estado ha actuado con cierto nivel de coherencia jurídico-política y programática. No obstante, preocupa la condición antagónica en la que se encuentran el discurso institucional ambiental descrito y la realidad concreta, caracterizada por la inconsistencia jurídica de la normativa ambiental, la crisis del modelo de conservación en el parque Yasuní y la violencia que persiste al interior del pueblo huao. En igual forma, la debilidad institucional, la falta de verificación de la eficacia de la gestión, la falta de control del cumplimiento de los estudios de impacto y planes de manejo ambientales, así como la impunidad por la inobservancia de los derechos colectivos, constituyen parte del problema.

4La tesis asumida parte de la premisa de que el Estado ecuatoriano se ha empeñado en aprovechar los recursos naturales no renovables, en función de sus requerimientos económicos para el desarrollo del país. Este hecho permite constatar su dependencia hacia la demanda energética externa y el capital extractivo transnacional, al margen de los impactos negativos e irreversibles que genera el proceso. Lo que se sostiene entonces, es que la superación de la crisis de la conservación en el Yasuní, necesariamente pasa por el fortalecimiento socio-organizativo del pueblo huao y la redefinición de la estrategia extractivista que el Estado implementa en la reserva de biosfera Yasuní, a partir de un enfoque sustentable que garantice la gobernanza ambiental y la gobernabilidad regional.

5En conclusión, el énfasis extractivista petrolero ha distorsionado la política de conservación pública y ha vaciado de contenido ético y humano a la política social del Estado en el área protegida y su entorno. Esta situación se ve agravada por el hecho de que el Ministerio del Ambiente actúa subordinado a instituciones públicas de control operativo petrolero con mayor peso político, como es el caso del Ministerio de Energía y Minas, que ejecuta de manera directa actividades de control ambiental, aduciendo razones de carácter sectorial. La debilidad institucional del Ministerio del Ambiente no le permite hacer control por sí mismo y tampoco someter a su jurisdicción política el carácter sectorial del Ministerio de Energía. En consecuencia, el carácter imperativo de la norma jerárquicamente superior y demás legislación ambiental para garantizar la conservación y gestión ambiental se torna inviable, debido al carácter difuso y contradictorio del que adolece.

6En el escenario descrito es evidente el colapso de la conservación en el Yasuní y la agudización de la crisis socio-organizativa indígena. En este sentido, la declaratoria de la zona intangible Tagaeri-Taromenane, no es más que una compensación tardía a la incapacidad de control de la conservación y gestión por parte del Estado, en función de continuar ejerciendo su poder autoritario en la organización del espacio regional.

Capítulo 2. Problemas de la cooperación institucional: el caso del comité de gestión de la reserva de biosfera Yasuní

7Guillaume Fontaine

8Este capítulo analiza las modalidades de la cooperación institucional para la conservación del parque Yasuní, a partir de finales de la década de los años noventa, cuando se creó el comité de gestión de la reserva de biosfera Yasuní. Esta experiencia demuestra que la creación de mecanismos de interacción entre los actores sociales, el mercado y el sistema institucional ecuatoriano enfrenta dificultades que atañen tanto al funcionamiento del sistema de gobernanza ambiental, cuanto a los procesos de gobernabilidad democrática.

9El sistema de gobernanza ambiental se caracteriza por una sobreposición de normas y estatutos, contradicciones y vacíos que obstaculizan las políticas de conservación y de gestión ambiental del parque. Este se encuentra en la encrucijada de la gobernanza ambiental y de la gobernanza energética, sin que los actores estratégicos de la conservación hayan logrado, hasta la fecha, contrarrestat los avances de explotación petrolera en el área. Al respecto, la cteación del comité de gestión constituye un intento de supetar los obstáculos estructurales a la conservación, mediante una participación amplia de los sectores de la sociedad civil, del mercado y de las instituciones del Estado (nacionales y locales).

10Sin embargo, el comité no ha demostrado una real capacidad de incidencia en la política de conservación del parque Yasuní. Ello se debe en parte a factores externos. En primer lugar, el sistema de gobernanza ambiental no permite que la sociedad civil incida de manera transparente en las políticas públicas que atañen al parque Yasuní. En lugar de coadyuvar a la participación, este sistema - en particular el Ministerio del Ambiente - siguen privilegiando los instrumentos clásicas de gestión y obedece a una lógica racional burocrática poco transparente.

11En segundo lugar, el comité enfrenta graves dificultades relacionadas con las divisiones intestinas que caracterizan el movimiento ecologista ecuatoriano, y su escasa legitimidad ante las organizaciones y comunidades indígenas presentes en el área.

12En tercer lugar, la actividad del comité ha disminuido considerablemente tras la interrupción del diálogo con el sector petrolero, provocada por la agitación social en la región amazónica que antecedió y siguió la caída de Lucio Gutiérrez (en abril de 2005), el conflicto entre el Ministerio del Ambiente y Petrobras (en julio de 2005) y, por ende, la declaración de caducidad del contrato entre el Estado y Occidental Petroleum (en mayo de 2006).

13La escasa incidencia del comité sobre la gobernanza ambiental en el parque Yasuní se debe también a factores internos. En efecto, el principio de legitimidad adoptado desde su creación descansa en la participación de todos los actores sociales, económicos e institucionales en la reserva de biosfera Yasuní — aunque algunos consideran que este principio es inoperante y hasta se torna en obstáculo infranqueable a la toma de decisiones idóneas para la conservación. Ello desemboca, por un lado, en la exclusión de actores estratégicos activos en el ámbito de la conservación aunque no radicados en el área, y por el otro, en la multiplicidad de intereses representados en el comité. Por otro lado, el grupo asesor técnico — creado inicialmente para agilitar los procesos de diálogo entre actores institucionales, empresas petroleras y sociedad civil - se impuso como interlocutor privilegiado del Ministerio del Ambiente y del sector petrolero, sin pasar por el canal institucional constituido por el comité de gestión, lo cual restó legitimidad y credibilidad a sus recomendaciones.

14El texto lleva a dos conclusiones, que atañen al futuro de la gobernanza ambiental en el Ecuador. En primer lugar, se considera que una evaluación objetiva de la situación actual de la reserva de biosfera debería lleva a redefinir la zonificación, a partir del “Plan emergente de manejo del parque nacional Yasuní y reserva de biosfera”, presentado en 1989 por TNC y la SUFOREN, y de las recomendaciones del proyecto Petramaz-Unión Europea, presentadas en diciembre de 1999. Ello implica redefinir la zona núcleo y la zona de amortiguamiento, tomando en cuenta la situación del parque Yasuní, casi 30 años después de su creación y superando los “tabús” que siguen dividiendo el movimiento ecologista en cuanto al financiamiento de la conservación.

15En segundo lugar, se considera que los procesos participativos son los más adecuados para incidir en la gobernanza ambiental de manera democrática, quitando piso a las maniobras y los arreglos privados entre actores estratégicos del mercado, la sociedad civil y el Estado. Estos procesos constituyen la mejor alternativa para superar los bloqueos y evitar la polarización de los conflictos generados por las contradicciones de intereses y lógicas de acción que atraviesan los campos social, político y económico de la acción social. En este sentido, la experiencia del comité de gestión debería convertirse en un referente esencial para la implementación de la descentralización en la región amazónica ecuatoriana, más que ser un resultado de la misma, siempre y cuando el comité sea reconocido por el Ministerio del Ambiente y sepa utilizar las capacidades del grupo asesor técnico.

Capítulo 3. Los conflictos territoriales y los límites de la cogestión ambiental

16Paúl Cisneros

17Este capítulo trata el tema de la gestión territorial en el parque nacional Yasuní desde varios enfoques. Principalmente, se revisa el papel de dos instituciones del Estado que, desde los años noventa, han sido encargadas con la aplicación de las políticas de conservación en las áreas protegidas. La actuación de estas instituciones en el sistema de gobernanza ambiental muestra que, en el período 1992-1996, el Estado trató de aprovechar la presencia de las empresas petroleras en el parque, para financiar las actividades de cogestión con las comunidades indígenas - sobre todo quichua — presentes en el parque, a través de una novel institución. Creado en 1992, el Instituto ecuatoriano forestal y de áreas naturales y vida silvestre (INEFAN) afrontó las reformas de ajuste estructural impulsadas desde Washington, en plena fase de consolidación de su gestión, a nivel nacional y dentro del sistema nacional de áreas protegidas.

18Su reestructuración, justificada por la supuesta ineficiencia del Estado en todos los ámbitos de la administración pública, corrió paralela a la difusión de una necesaria participación de la sociedad civil, supuestamente representada en organizaciones no gubernamentales (ONG) - sobre todo de cooperación al desarrollo y de conservación. Es entonces como empieza una segunda fase, en la cual la delegación en la toma de decisiones por parte del actual Ministerio del Ambiente caracteriza la legalización de tierras dentro y alrededor del parque para las comunidades quichua.

19La segunda parte del análisis se encarga de explorar la gestión hecha por ONG de conservación y desarrollo dentro del parque, poniendo énfasis en el estudio de caso de la legalización de los territorios ancestrales de seis comunidades quichua, asentadas en las orillas del río Ñapo. El estudio muestra que los conflictos actuales por tierras en la denominada zona Napo-Tiputini son en gran parte producto de decisiones tomadas por las ONG y no debidamente fiscalizadas por el Estado. Se detecta que, más allá de la debilidad estatal producto de las reformas de los años noventa, el problema está relacionado con la visión a corto plazo con la cual las ONG (en particular el Fondo ecuatoriano populorum progressio) manejaron el tema de la legalización, privilegiando criterios supuestamente técnicos sobre la ancestralidad, para cumplir con compromisos de financia-miento con la cooperación internacional, en lugar de trabajar una solución de más largo plazo, que no excluya las dinámicas culturales de ocupación de territorios de los quichua. La actuación conjunta de las ONG y del Estado muestra además un sesgo demasiado fuerte a trabajar en función de objetivos económicos y de gestión guiados por la biología y la ecología, dejando de lado importantes consideraciones sociopolíticas e identitarias.

20Estas consideraciones se trabajan en el estudio a través de revisar la acción de las comunidades, sus organizaciones de segundo grado y el rol de los gobiernos locales en función de las propuestas que han hecho al resto del sistema de gobernanza ambiental, para solucionar los problemas no solamente de tierra sino de gestión de los recursos dentro del parque nacional Yasuní. Se pone énfasis sobre todo en las propuestas de las comunidades locales, que dejan entrever los procesos de etnogénesis que atraviesan, y lo complicado de construir una verdadera cogestión participativa cuando se deja de lado la consideración de que el principal problema para la reproducción cultural y física de las comunidades es la amenaza que enfrentan por la “colonización petrolera”.

21Se llega así a comprobar la hipótesis según cual garantizar una gestión ambiental de los recursos del parque Yasuní que tienda a la sostenibilidad, depende en gran medida de “atacar” las relaciones de poder locales que limitan el control de las comunidades sobre los recursos del área.

Capítulo 4. La política indigenista del Estado y el territorio huao

22Rommel Lara

23En este capítulo, dedicado a las políticas públicas sobre pueblos indígenas en la región del Yasuní, se hace una revisión de las recomendaciones que, desde la segunda mitad del siglo xx, fueron emitidas por el Instituto indigenista interamericano para las naciones americanas y se analiza la forma en que éstas se intentaron implementar en el caso del territorio de los huaorani en el Ecuador.

24La reflexión se centra en la forma en que las políticas “neoindigenistas” en la región del Yasuní, cristalizadas en el territorio de los huaorani, colaboraron con las actividades extractivistas y establecieron una forma de privatización de la cuestión étnica que desapareció al Estado, en lugar de poner énfasis en el respeto de los derechos de los pueblos indígenas. El reconocimiento del territorio indígena, además, señala que los huaorani no pueden hacer uso comercial de sus recursos naturales porque, aunque estén en su interior, pertenecen al Estado ecuatoriano y este puede concesionarios para su explotación. De esta manera, la presencia de la actividad petrolera y la privatización étnica vuelven ambiguo el reconocimiento del territorio de los huaorani.

25En este contexto, es importante el rol de las ONG ambientalistas que han apoyado las demandas de los huaorani porque apuntan a nuevas formas de conservación de la naturaleza, construidas sobre la base del territorio indígena. Con este apoyo, además, las demandas rebasan el ámbito de los programas de relaciones comunitarias y apuntan directamente al Estado.

Capítulo 5. La legislación contradictoria sobre conservación y explotación petrolera

26Ricardo Crespo

27Este capítulo analiza — desde el punto de vista legal — la problemática de la explotación petrolera en áreas protegidas en el Ecuador, considerando el interés público de conservarlas y el conflicto existente entre leyes de mayor jerarquía como los tratados internacionales y leyes y reglamentos nacionales así como de estrategias no vinculantes. El problema central gira alrededor del hecho incuestionable de que la protección de la biodiversidad existente en las áreas protegidas deja de tener los efectos deseados si es vulnerada por los efectos directos e indirectos de las actividades hidrocarburíferas.

28Se desarrolla la tesis de que aún existe a nivel mundial una clara tensión y hasta un conflicto entre las políticas de conservación de la biodiversidad y las políticas de actividades extractivas, en función del choque entre el llamado “paradigma del vaquero o del llano infinito” y el “paradigma de la nave espacial”. Por otro lado se afirma que la política contenida en los tratados internacionales aplicables al tema es clara, respecto a la inalterabilidad de las áreas protegidas. Bajo este enfoque se analiza el hecho de que la conservación de la biodiversidad en el país es un tema de interés público, que prevalece sobre el interés particular; aquí se plantea el dilema entre el interés público y el interés nacional. Este último criterio es el que fundamentaría la explotación petrolera en áreas protegidas, pero se concluye que el concepto de interés nacional es uno, es decir equivalente al interés público, lo que en teoría deslegitima todo intento legal de realizar actividades petroleras en áreas protegidas.

29El texto concluye con que se deben prohibir las actividades petroleras dentro del parque nacional Yasuní y en las áreas protegidas en general. Como solución transitoria se afirma que - debido a la singularidad de las áreas protegidas y en vista de que no se avisora una política de Estado que excluya a la actividad petrolera de estas áreas, ni tampoco la posibilidad de derogatoria del artículo 6 de la Ley de gestión ambiental - lo recomendable sería acudir a la evaluación de impacto ambiental como una herramienta que, aplicada de manera estricta y en relación a la especificidad de cada área protegida, podría garantizar en la medida de lo posible la conservación de la biodiversidad. Finalmente se mencionan y se comentan los puntos pertinentes del reciente proyecto de Reglamento general a la Ley de gestión ambiental, que procura la protección de las áreas protegidas en el caso de que pudieren darse actividades hidrocarburíferas.

Capítulo 6. La opinión pública frente a la extracción petrolera en el parque Yasuní

30Karen Andrade

31La extracción de hidrocarburos en la Amazonia ecuatoriana, y su desarrollo industrial en el resto del país, genera en el ámbito de la sociedad civil tomas de posturas y exposiciones de planteamiento variadas, a favor o en contra del desarrollo, el control, el monitoreo y la vigilancia de las actividades petroleras. Una extensa variedad de sectores sociales han expuesto argumentos que cuestionan la actividad petrolera, en diferentes tiempos y lugares. Las discusiones y los planteamientos giran alrededor de temas de alta relevancia, tanto para los actores locales como para la economía del país, suscitando opiniones e impulsando tomas de decisiones - especialmente en torno a las problemáticas amazónicas producidas por: el incremento de la colonización, la contaminación por hidrocarburos, el efecto producido por las políticas de desarrollo comunitario aplicadas por las empresas petroleras en comunidades indígenas, y su relevancia en el desarrollo social y económico de las poblaciones de la Amazonia y el resto del país.

32Un acercamiento a los mecanismos y estrategias desplegadas por la sociedad civil, conduce a preguntarnos, si la opinión pública tiene alguna incidencia en el sistema de gobernanza ambiental que enmarca las actividades petroleras en las áreas protegidas, especialmente en lo que se refiere al parque nacional Yasuní y la explotación del bloque 31 dentro de él. La opinión pública se modela en el cúmulo de intereses, demandas y posicionamientos divulgados y legitimados por las organizaciones a las que representan sus voceros. Las acciones sociales desplegadas desde la sociedad civil constituyen una fuente de información acerca de la formación de ésta última.

33Las discusiones reflejan hacia dónde se dirige la opinión pública, así como los espacios públicos utilizados y la diversidad de actores, en el ámbito local como nacional e internacional, en lo institucional gubernamental o lo social. Su diversidad manifiesta complejidades en las relaciones, y posibilidades de acuerdos que conduzcan a la resolución de conflictos. Se vislumbra varios niveles de opinión pública, caracterizados por el tipo de acciones y estrategias movilizadas, a más de distinta priorización de intereses por parte de los actores. La interpretación y la aplicación de normas revelan disyuntivas entre la normativa ambiental y la hidrocarburífera, caracterizadas en la problemática que genera la actividad petrolera en el parque Yasuní, lo cual nos sugiere la revisión de estrategias y mecanismos desplegados con la intención de provocar cambios en la agenda petrolera estatal — especialmente alrededor los recursos de amparo constitucional presentados con el objetivo de salvaguardar la naturaleza en el área protegida y las acciones emprendidas desde lo local, a más de las campañas de apoyo desplegadas en el ámbito internacional.

34Este texto no pretende comprobar cambios o modificaciones en la política petrolera, sino poner en evidencia las diversas acciones desplegadas desde la sociedad civil, en la búsqueda de ese objetivo. Su intención es mostrar la diversidad de opiniones, la contraposición entre lo que se dice y los documentos o resoluciones oficiales existentes, el tipo de actores que participan en los procesos, a más del uso que se hace de la información desde los diversos grupos sociales involucrados en la discusión. Así como, llegar a contextualizar la importancia de la opinión pública en el marco de la participación social y el despliegue de procesos democráticos.

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