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Democracia pactada

 | 
Andrés Dávila Ladrón de Guevara

Capítulo 2. El Frente Nacional: una transición democrática reformista y conservadora

Texte intégral

1El objetivo de este capítulo es construir un primer acercamiento a la coyuntura del Frente Nacional, considerada como un momento de cambio en el régimen político colombiano. Es el tránsito desde un régimen autoritario, gobernado primero por el general Rojas Pinilla y luego por una Junta Militar de Gobierno compuesta por cinco oficiales, a uno de democracia limitada, gobernado por civiles en representación de los dos partidos y en consonancia con los distintos acuerdos que en conjunto dan lugar al Pacto del Frente Nacional. Comprende desde comienzos de 1956, cuando toma forma la oposición civil al gobierno cívico-militar al mando de Rojas Pinilla, hasta marzo de 1960, cuando se llevan a cabo las elecciones para cuerpos colegiados. Momento en el cual convergen dos procesos: el primer gobierno del Frente Nacional, en cabeza del político liberal Alberto Lleras Camargo, ha puesto en marcha el nuevo régimen y ha conseguido las modificaciones jurídicas e institucionales tendientes a consolidar el Pacto frentenacionalista y con él los sucesivos gobiernos de coalición; y los resultados electorales obligan a un cambio en las alianzas entre el gobierno y las facciones conservadoras.

2El capítulo pretende examinar en detalle los distintos aspectos que configuraron el proceso político colombiano en aquella etapa y, específicamente, el arduo, complejo y sinuoso proceso de construcción del Pacto frentenacionalista. Para ello, el capítulo consta de seis apartados, cuyo objetivo es permitir una exposición ordenada y analítica del proceso que simultáneamente tenga una estructura aplicable al acercamiento a la otra coyuntura considerada, la del Proceso Constituyente de 1991.

3En la primera parte se hace una referencia sintética al contexto en el cual se dio el proceso de construcción del Pacto del Frente Nacional y el tránsito a la democracia limitada que se reinstauró. Se plantea la situación de Guerra Fría y de profunda transformación económica y social, atravesada por la violencia sectaria, en la cual se inscribe el proceso de cambio político.

4En las partes 2 a 5 se examina con detalle, y bajo un acercamiento prioritariamente cronológico, el proceso de construcción del Frente Nacional. En la segunda parte se estudian desde sus antecedentes lejanos, presentes en las coaliciones partidistas desde el siglo xix, hasta los antecedentes cercanos de negociaciones y acuerdos frustrados en pleno período de la violencia.

5En la tercera parte se hace un seguimiento de los pasos sucesivos que, en medio de problemas y obstáculos, avances y retrocesos, llevaron a la consumación del Pacto con el Plebiscito del 1o de diciembre de 1957. Para enriquecer el seguimiento, se elabora un análisis detallado y se intenta una interpretación sistemática de los acuerdos que en conjunto condujeron al Pacto del Frente Nacional. Se miran allí los tipos de acuerdos que se dieron y las tendencias prevalecientes en el proceso. Para facilitar la lectura se elaboró el Anexo 1, que contiene una versión sintética del contenido de cada uno de los acuerdos que en conjunto dieron vida al Pacto del Frente Nacional.

6En la cuarta parte, luego del Plebiscito se examina el proceso todavía complejo que finalmente llevó a la elección y posesión de Alberto Lleras Camargo como primer presidente del nuevo régimen. En ese lapso se dio un último acuerdo sobre la alternación, que es analizado en referencia a los anteriores. Se propone una interpretación del carácter del Pacto y el sentido y alcance de sus contenidos fundamentales.

7En la quinta parte se miran los efectos iniciales del Pacto en el proceso político. Para ello se presta atención al desarrollo del gobierno de Lleras Camargo en sus primeros meses, los comprendidos entre agosto de 1958 y marzo de 1960, fecha en la cual se realizan las elecciones llamadas de “mitaca” y se ha cumplido con el desarrollo y afinamiento de los elementos faltantes para la plena marcha del Frente Nacional. Se incluye una breve digresión sobre dos factores, la ley de reforma agraria y los primeros programas de la Alianza para el Progreso, que son indicativos de los alcances y limitaciones del reformismo que involucró el Frente Nacional.

8En la sexta y última parte se desarrolla una primera evaluación de cuánto y cómo afectó el nuevo régimen el ejercicio práctico de la política en Colombia. Se examinan tendencias y reacciones de las facciones partidistas, la lógica de sus posiciones a lo largo del proceso, así como la de los distintos actores sociales que participaron en su elaboración. Para terminar, se desarrollan algunos planteamientos sobre los efectos en el régimen, en el sistema político y en el sistema de partidos.

9De esta forma, se ofrece la información y una interpretación centrada en lo sucedido durante la coyuntura, la cual facilita la comparación entre los dos momentos de cambio político que se efectúa en el capítulo 4.

1. GUERRA FRÍA, TRANSFORMACIÓN SOCIOECONÓMICA Y VIOLENCIA

10Esta breve referencia a los contextos en que se dio la coyuntura busca principalmente mostrar la trama de relaciones y sucesos en la cual se llevó a cabo el proceso de elaboración y puesta en marcha del Pacto del Frente Nacional. Por las características del análisis no se ahonda en ninguno de los rasgos delineados y sólo se sugieren las interrelaciones más significativas con respecto al rumbo de la dinámica de cambio. Ésta se dio en un triple contexto que delimitó relativamente las opciones a seguir y el tipo de salida política finalmente elegido. En lo internacional, el Frente Nacional se dio en pleno auge de la Guerra Fría. Esta situación tuvo, sin embargo, un efecto indirecto y bastante mediatizado en el proceso político interno. Básicamente, fijó unos parámetros dentro de los cuales debía acomodarse la búsqueda por construir un orden político. La frontera estaba definida por la amenaza comunista. En la medida en que la transición al Frente Nacional no se acercó a esta línea divisoria, las oscilaciones que tuvo el proceso no se vieron afectadas por alguna injerencia decisiva de la pugna bipolar.

  • 1 No hubo en esta década una preferencia explícita del gobierno norteamericano por el tipo de régime (...)
  • 2 En lo que algunos han denominado la legalidad ilegal. Véase Miguel Ángel Beltrán, “Los orígenes de (...)

11La hegemonía norteamericana no se hizo sentir claramente con respecto a ninguno de los cambios de régimen y de gobierno que se dieron en el lapso de cinco años1 y que incluyeron el ascenso del general Rojas en 1953, su caída y sustitución por una Junta Militar en 1957 y el retorno a la democracia en 1958. El aspecto que tal vez más se ha destacado fue el cierre del crédito externo por parte de los organismos financieros internacionales en el último año de gobierno de Rojas Pinilla, asunto que sin duda profundizó las dificultades que afrontaba este gobierno y aceleró, por tanto, su caída. Posiblemente, el contexto de un equilibrio bipolar tenso ayudó a fortalecer la salida reformista, conservadora y centrista que finalmente se adoptó y en la cual de hecho el Partido Comunista quedó excluido sin ser proscrito2, como sí lo había sido durante el gobierno del general Rojas Pinilla y por decisión de la Asamblea Nacional Constituyente de entonces, anac.

12Para la presencia de Estados Unidos en la región, la reinstauración democrática en Colombia se convertiría, paulatinamente, en un ensayo preliminar de apoyo a regímenes que pese a todo podían considerarse democráticos. Esta característica sería importante para una consideración posterior que llevaría a convertir el caso colombiano en lugar de prueba para otros mecanismos de promoción del desarrollo, como lo fue la Alianza para el Progreso. Pero en el lapso preciso en que se dio la coyuntura aquí examinada no se dio un cambio en la actitud norteamericana respecto de los regímenes políticos vigentes en la región. Lo vital, para el momento de la transición colombiana, fue ante todo el rechazo al comunismo y la subordinación al predominio norteamericano en la región. La promoción al desarrollo aparecería como prioritaria tiempo después, singularmente impulsada por los sucesos de la revolución cubana.

13En síntesis, la transición se jugó dentro del condicionamiento impuesto por los Estados Unidos, pero su desarrollo y su solución estuvieron prioritariamente definidas en la correlación de fuerzas internas existente en aquella coyuntura en el proceso político colombiano.

14En lo socioeconómico, el Frente Nacional coincidió con la aceleración del tardío pero rápido proceso de transformación en que se hallaban inmersas la sociedad y la economía colombianas. Todavía era una sociedad predominantemente rural y donde tenían peso instituciones y valores tradicionales, especialmente los relacionados con la Iglesia y el catolicismo. Aún con los elementos de descomposición inducidos por la aguda violencia entre los dos partidos, los viejos valores que habían asegurado cohesión e integración no habían perdido del todo su vigencia. No obstante, había comenzado la “transición demográfica” que se caracterizó por su rapidez y, en consecuencia, por la descomposición vertiginosa de los mecanismos de articulación que hasta entonces habían operado en la sociedad colombiana. Enmarcado por la modernización económica y la violencia, factor adicional de expulsión de la población, la urbanización tendría rasgos caóticos que apenas permitirían la atención rezagada de las instituciones estatales.

15En cuanto a la estructura social, en este período se impulsó definitivamente el proceso de fortalecimiento de clases medias, hasta entonces bastante exiguas. Con mayor acceso a la educación en niveles secundarios y universitarios, otorgarían la base de apoyo necesaria para el funcionamiento del régimen. Algunos sectores minoritarios de estas capas conformarían algunos de los sectores que luego se opondrían a la estrechez del bipartidismo para el ejercicio de la política. La profunda migración y las varias transformaciones modificaron también el mapa de las regiones y la situación de privilegio o marginalidad de unas y otras. Poco a poco, ciudades como Bogotá, Cali y Medellín crecerían en población y adquirirían los rasgos y problemas de las grandes urbes, especialmente en el caso de la capital. Colombia siguió siendo, sin embargo, un país de regiones.

  • 3 Una caracterización de este período se encuentra en José Antonio Ocampo y otros, “La consolidación (...)

16A nivel económico la década de los años cincuenta fue fundamental para sellar los rasgos del modelo liberal de desarrollo, caracterizado por sus rasgos moderados y mixtos, propio del caso colombiano3. Fue en estos años que se consolidó la modernización de la economía colombiana y se asentó definitivamente el predominio de las relaciones capitalistas, por la vía, común a la región, de la sustitución de importaciones. De todas formas, la economía colombiana estaba definida por el café y de su comportamiento en los mercados internacionales dependía la irrigación de recursos. Los ciclos de los precios externos de este producto se reflejaron excesivamente en su dinámica y en sus contracciones.

17Para el momento específico de construcción del Pacto, un rasgo distintivo fue la situación de “estrangulamiento externo”. Ella no sólo aceleró la caída de Rojas, sino que obligó a un programa de estabilización exigente, con costos para los distintos sectores, desarrollado con éxito durante el año de gobierno de la Junta Militar. Esta situación justificó, entre otras medidas, un programa mucho más agresivo de sustitución de importaciones que el existente, pero para el cual simplemente se perfeccionaron los mecanismos utilizados. Adicionalmente, y en respuesta a la aguda crisis cambiaría que vivió el gobierno Rojas, la Junta tuvo que adoptar un programa de austeridad general y realizó una devaluación de casi el 300%, tal vez la más fuerte que se ha efectuado en el país. Gracias a estas medidas, el primer gobierno del Frente Nacional encontró una situación menos acuciosa que le permitió un margen de maniobra algo más amplio.

18La intervención del Estado, caracterizada también como moderada en el contexto latinoamericano, tuvo una clara expansión en el período 1955-59. Los énfasis fueron la intervención en los sectores productivos y en el desarrollo de servicios públicos e infraestructura. En conjunto, el tipo de intervención fue selectivo y condujo a la conformación de anillos tecnocráticos que, en estrecha relación con los organismos de financiamiento internacional, se encargarían de conducir la política económica al margen de las pugnas partidistas y procesar los intereses más influyentes de los distintos sectores capitalistas: cafeteros, industriales, comerciantes, etc. El proceso de construcción del Pacto del Frente Nacional estuvo marcado por esfuerzos en esta dirección y el arreglo institucional definitivo resultaría particularmente adecuado para estos cometidos. Sin embargo, y aún con la mayor intervención en la economía, el Estado nunca llegó a interferir centralmente la dinámica de un modelo de desarrollo liberal.

  • 4 Al respecto véase Paul Oquist, Conflicto, violencia y política en Colombia, Bogotá, Instituto de E (...)

19En cuanto a la violencia, fue un fenómeno que afectó agudamente la dinámica social y política del país en aquella década. No sólo llevó a los partidos a elegir la fórmula del arbitraje militar en 1953, sino que condicionó significativamente la naturaleza del Pacto en términos de la gestación de una fórmula que ayudara a controlar el poder, pero eliminara la competencia interpartidista detrás de la cual se generaba y reproducía la violencia sectaria. Ahora bien, es innegable el peso del bipartidismo, vía el sectarismo pero sin una definitiva intervención de las élites, en la dinámica que siguió este fenómeno. No obstante, detrás suyo se tramitaron conflictos sociales de muy diversa índole, pero sobre todo se aceleraron y profundizaron complejos procesos de desarticulación y rearticulación de lo social4. Incluso, resulta relativamente sostenible el argumento según el cual la violencia política y los desplazamientos de población que generó fueron funcionales a la modernización de algunas actividades agrícolas para la exportación, dentro de una tendencia a la concentración en la propiedad de la tierra.

20Guerra Fría, profunda transformación social, consolidación tardía de una economía capitalista que conservaba los rasgos de dependencia del principal producto agrícola de exportación, el café, delinean la trama global y compleja del transcurrir social en que se dio la coyuntura de transición democrática. En este cambiante y complejo marco se llevó a cabo el proceso de construcción del Frente Nacional, que tuvo como principal característica la de concentrarse en el quehacer político, un poco al margen de los factores de contexto señalados, aun cuando los arreglos institucionales tuvieron dos características fundamentales: por una parte, favorecerían el desempeño estable de una economía que supo adaptarse a las exigencias y recambios producto de la variable situación internacional; y por la otra, abocaron con timidez y lentitud los procesos de reforma e incorporación social que en algún momento parecieron amenazar el control de las élites sobre el poder y la sociedad.

2. HACIA EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL PACTO5

  • 5 Para esta parte de la reconstrucción del proceso se utilizaron diversos textos y documentos. Véase (...)

21La puesta en marcha del Frente Nacional el 7 de agosto de 1958 significó el comienzo de un nuevo régimen político que reinstauraba la democracia en Colombia. Sin embargo, el inicio de la gestión de gobierno del presidente Alberto Lleras Camargo no fue sólo el momento de aparición de otro ordenamiento político en la trayectoria de casi siglo y medio de vida republicana, fue también el momento culminante y exitoso de un proceso de transición política que había comenzado años antes. En efecto, el pacto frentenacionalista tuvo un complejo y difícil proceso de construcción entre actores y fuerzas que años o meses antes estaban en conflicto y agudamente distanciadas. Durante todo el transcurso de su elaboración, además, fueron variados y paradójicos los procesos de alinderamiento y confrontación que se generaron.

22No obstante, antes de indagar en detalle por esta dinámica, es importante referirse a los antecedentes del proceso, que hunden sus raíces en la histórica conformación de gobiernos de coalición, la gestación de múltiples pactos bipartidistas, pero también el recurso en ese entonces novedoso al arbitraje militar para solucionar la honda ruptura entre las dirigencias de los dos partidos.

  • 6 Véase Harvey Kline, “The National Front: Historical Perspective and Overview”, en Albert Berry y o (...)
  • 7 Véase Alexander Wilde, Conversaciones de caballeros: la quiebra de la democracia en Colombia, Bogo (...)

23La construcción de pactos en la vida política colombiana aparece simultáneamente con otros rasgos que definen la escena política, tales como las guerras civiles, las hegemonías y el monopolio bipartidista en la lucha por el poder. Diversos autores han puesto de presente la utilización de este mecanismo como una de las fórmulas principales para solucionar los impasses entre los partidos o sus facciones. Como lo señala Kline6, tales pactos, que servían de sustento a gobiernos de coalición, se caracterizaron hasta mediados de este siglo por su carácter efímero, no institucionalizado y sujeto por tanto a una duración limitada. En términos de Wilde, las “conversaciones de caballeros”7 cumplían una función de redistribución del poder político entre las élites y de redefinición de cuotas y palancas de poder en la estrecha y cerrada democracia oligárquica existente en Colombia. De igual importancia que el recurso a la guerra, el recurso al pacto formaba parte constitutiva de la dinámica política colombiana.

24Para mediados de este siglo, sin embargo, algo había cambiado en esa dinámica y en la utilidad conocida del recurso a los pactos. En efecto, a los avatares y retrocesos en la ampliación del espacio político luego de la “Revolución en Marcha”, se sumaron hechos específicos de la contienda política bipartidista: la derrota del Partido Liberal en 1946 por la división entre turbayistas y gaitanistas, la incapacidad del gobierno de Mariano Ospina Pérez para controlar las manifestaciones de violencia sectaria, especialmente las de su propio partido, y finalmente, el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán el 9 de abril de 1948. Estos hechos propiciaron una situación de ruptura entre los sectores dirigentes de los dos partidos que atizó el conflicto interpartidista en todos los niveles y sectores. Si bien al asesinato del líder liberal siguió la conformación de un gabinete político bipartidista, los hechos de violencia y la pugna político-electoral que se dio a lo largo de 1948, pero que se agravó sustancialmente en el segundo semestre de 1949 a medida que se acercaban las elecciones, impidieron que se asentara cualquier esfuerzo tendiente a deponer los odios sectarios y la proliferación de actos violentos.

  • 8 Ibid., pág. 93.
  • 9 La caracterización del régimen como democracia oligárquica es de Wilde en ibid., se apoya en la ti (...)

25Ello explica por qué cuando el presidente Ospina Pérez propuso una reforma constitucional, el 7 de octubre de 1949, tal iniciativa no tuvo acogida. Aunque ésta buscaba la conformación de un frente nacional y un gobierno de coalición, las circunstancias del conflicto impidieron su aceptación8. Ante tal fracaso, se aceleró el proceso de ruptura del régimen de democracia oligárquica vigente hasta entonces9. El cierre del Congreso, de mayoría liberal, constituyó el inicio de un régimen autoritario y no democrático.

26Con la elección del líder conservador Laureano Gómez en 1950 se dio continuidad a un régimen autoritario iniciado con el cierre del Congreso y la declaratoria del estado de sitio, que el nuevo gobierno intentaría consolidar con su proyecto de reforma constitucional. Este régimen se basó en un gobierno de partido, hegemónico (gracias a la abstención del Partido Liberal), excluyente y crecientemente apoyado en el uso de la violencia, que trató de ser ejercida de manera sistemática en contra de los adversarios liberales, aunque fue pensada en los términos de desmovilizar al pueblo para conseguir “la revolución del orden”. La división del conservatismo y la importancia de los líderes regionales para afirmar el control de este partido menguaron el alcance del esfuerzo gubernamental. La enfermedad de Laureano y su obligado remplazo por el designado Roberto Urdaneta no cambiaron en lo esencial la forma de ejercicio del poder, ni contribuyeron a eliminar los factores de ruptura entre las dirigencias de los dos partidos. Más bien alimentaron las existentes dentro del Partido Conservador, que se agravaron definitivamente cuando Ospina Pérez destapó su candidatura presidencial en abril de 1953, la cual fue vetada por Laureano.

  • 10 Véase Urán, Rojas… págs. 68-77. Sobre la forma en que se le entregó el poder al general Rojas resu (...)

27Este gobierno afrontó en junio de 1953 una coyuntura crítica que dio vía a una solución de coalición que permitió el “golpe de opinión” por el cual el general Gustavo Rojas Pinilla asumió el poder en remplazo de Laureano, proceso por el cual se terminó de romper el maltrecho ordenamiento institucional hasta entonces existente. Ante la perspectiva de instaurar un régimen aún más conservador, con la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente cuyo objetivo era dar vida a una reforma constitucional de características reaccionarias e inspirado en el modelo franquista, los sectores no laureanistas del conservatismo y los sectores no exiliados del liberalismo estuvieron de acuerdo en apoyar el arbitraje temporal de las Fuerzas Armadas, aún a costa de la vigencia de la Constitución10. El apoyo de los dos partidos, con excepción de la fracción guiada por Laureano Gómez, configuró una coyuntura de alianza bipartidista que dio lugar a un nuevo régimen y a una forma de gobierno que no fue de coalición, en tanto los liberales continuaron al margen de cualquier posición en el Estado, aunque en apariencia recibieron promesas de ser tenidos en cuenta en el futuro.

  • 11 Paul Oquist, Violencia, conflicto y política en Colombia, Bogotá, Centro de Estudios Colombianos, (...)
  • 12 Sobre el funcionamiento de la anac véase Alberto Bermúdez, Del Bogotazo... págs.146-152 y 192-195. (...)

28El gobierno del general Rojas ingresó con el apoyo del bipartidismo, con la excepción ya mencionada, y con un gran apoyo en la opinión. Decretó la amnistía y el indulto a presos políticos y guerrilleros en armas, así como normas en favor de la libertad de prensa. Nombró en cargos de gobierno a conservadores ospinistas, pero mantuvo la exclusión burocrática de los liberales. Frente a una violencia desbordada y de mayores rasgos destructivos, el gobierno militar aparecía como la única solución viable, en la medida en que se apoyaba en casi la única institución del Estado que no había sufrido el desgaste de “el derrumbe parcial del Estado”11. El buen momento de la economía, apoyado en el auge exportador del café, y el rápido proceso de desmovilización de las guerrillas del Llano, consolidaron el apoyo al nuevo régimen. Para legitimar sus acciones, el gobierno convocó a la Asamblea Nacional Constituyente, anac, aunque modificó su composición de manera favorable a sus intereses. Esta corporación le dio apoyo jurídico a la gestión presidencial12.

29Pero pronto pasó la luna de miel y convergieron dos procesos que finalmente llevarían a la caída del general Rojas. De una parte, surgieron contradicciones y carencias en la gestión de los militares al mando del gobierno; ni la economía, afectada por la caída en los precios del café, ni la paz, sujeta a nuevas manifestaciones de violencia en las regiones, lograron aclimatarse suficientemente como para dar lugar a una estabilidad perdurable. Frente a esto, el gobierno reaccionó con mecanismos de represión lo cual aceleró su desgaste, agravado por las reacciones civiles y partidistas en contra de las medidas autoritarias, que contrastaron con el apoyo dado al gobierno en 1954 cuando se produjo la matanza de estudiantes.

30De la otra, el gobierno comenzó a pensar en generar un proyecto partidista propio, que le permitiera ocupar un lugar hasta ahora monopolizado por las dos colectividades tradicionales. El primer síntoma en esta dirección fue la abortada propuesta de creación de un Movimiento de Acción Nacional, man, en enero de 1955.

31Ante este tipo de sucesos, aparecieron de inmediato los reflejos coalicionistas de las directivas de los dos partidos entre finales de 1955 y mediados de 1956, que ayudaron a gestar las condiciones para la construcción del pacto frentenacionalista. Vistos en perspectiva, fueron un conjunto de hechos sucesivos cuyo desenvolvimiento permitió una sumatoria de reacciones y esfuerzos que finalmente condujeron a la negociación. En ellos los diversos actores, tanto del gobierno como de las fracciones partidistas, empezaron a abrir espacio para el proceso que finalmente llevó a la adopción del Frente Nacional. Paulatinamente se diluyó la separación existente entre liberales y conservadores. La oposición creciente al gobierno de Rojas les permitió establecer contactos, medidas de confianza y generar propuestas llamativas para los otros sectores. Simultáneamente, el gobierno tendió a aislarse, a perder su capacidad de arbitraje, a debilitar los puentes de comunicación al menos con la facción ospinista del conservatismo y a apoyarse en sectores no elitistas pero muy minoritarios y crecientemente aislados de ambos partidos.

  • 13 De hecho fueron clausurados El Tiempo y El Espectador, no sólo los diarios más leídos, sino de cla (...)

32El endurecimiento de la equívoca censura de prensa13 sirvió de estímulo directo a la oposición civil al régimen, ya para entonces denominado la “dictadura”. El 29 de noviembre de 1955 Alberto Lleras, prominente líder liberal que no apoyó el ascenso de Rojas por estar fuera del país, propuso a través de un editorial en El Independiente un Frente Civil antigubernamental. A la propuesta de Lleras Camargo siguió la convocatoria a las convenciones de los dos partidos, en las cuales se reclamó el regreso a las formas democráticas. En marzo de 1956, la Comisión de Acción Política del Partido Liberal eligió a Alberto Lleras como director único del partido, con la misión de adelantar una política de acercamiento al Partido Conservador y de enfrentamiento a la “dictadura”.

33Para ese momento, la posición de otros líderes había cambiado. El ex presidente López Pumarejo propuso por primera vez la elección de un candidato conservador en 1958 que tuviera el apoyo de los dos partidos. No obstante, mantuvo la propuesta de tramitar la elección del candidato a través de la anac y la búsqueda de mecanismos de representación de los dos partidos en el gabinete ministerial.

34Entretanto, el Partido Conservador continuaba agudamente dividido en por lo menos cinco facciones, aunque la principal ruptura se daba entre el sector laureanista, en la oposición y todavía reacio a cualquier acercamiento con los liberales, y el ospinismo, con presencia en el gobierno militar y liderazgo en la anac.

3. ITINERARIO DEL PACTO: LOS SUCESIVOS ACUERDOS

35La compleja elaboración del pacto del Frente Nacional tardó algo más de dos años. En términos estrictos, comenzó con el nombramiento de Lleras Camargo como director del Partido Liberal en marzo de 1956 y culminó con su puesta en marcha el 7 de agosto de 1958 cuando este mismo personaje tomó posesión como primer presidente del nuevo régimen. Los primeros contactos de Lleras con los líderes de la facción laureanista, agrupados en la Comisión Nacional de Acción Política, Conacción, dieron inicio al proceso.

36Visto en perspectiva, parecería evidente que desde un principio las partes previamente en conflicto habían definido con mucha claridad los términos y alcances del pacto. El enemigo impostado en el gobierno parecía facilitarlo. No obstante, el proceso se caracterizó más bien por una honda tensión entre los principios expuestos por Lleras y compartidos inicialmente por el laureanismo; y su permanente fragilidad e incertidumbre, así como las amenazas de estancamiento y ruptura que repetidamente lo confrontaron. Fue complejo y difícil pasar de esos acuerdos básicos y casi tácitos, al diseño político-institucional que finalmente se configuró.

a. Hacia el primer acuerdo: la generación de condiciones para la negociación

37Una primera fase preliminar se extendió de marzo a junio de 1956, momento en el cual Lleras decidió viajar a reunirse con Laureano Gómez en Benidorm, España. El jefe del Partido Liberal hizo varios diálogos con el sector laureanista del Partido Conservador. En ellos, fue necesario establecer instancias de confianza mutua apoyadas en declaraciones en pro del entendimiento entre los partidos, el interés por el retorno a las instituciones democráticas y, de parte del liberalismo, el apoyo a un candidato conservador que le ofreciera garantías. Fue importante, también, excluir de las conversaciones aquellos temas que pudieran generar desacuerdo, como fue el caso de la cuestión religiosa.

  • 14 Según Jonathan Hartlyn en La política del régimen de coalición, Bogotá, Tercer Mundo Editores-Edic (...)

38En medio de períodos de distanciamiento de los sectores que habían entrado en contacto, cada nueva reunión amenazaba con poner las negociaciones en entredicho. No obstante, todos los sectores adscritos a los partidos se manifestaron en torno a la colaboración propuesta. Las dudas de la dirigencia de Conacción motivaron a Alberto Lleras a buscar potenciales acuerdos con otros sectores del Partido Conservador, luego de constatar que ni sus mensajes ni sus posiciones en la negociación llegaban con la nitidez requerida a oídos de Laureano. Los conservadores que apoyaron a Rojas en su ascenso al poder mostraron posiciones encontradas. Mientras Guillermo León Valencia pronunció un discurso que lo distanció del gobierno militar, el expresidente Ospina Pérez se mostró renuente a la participación de su facción en un movimiento de oposición al general o una alianza con el Partido Liberal para derrocarlo14.

39Rojas, por su parte y al ver el surgimiento de una potencial oposición unificada, intentó de nuevo crear su propio movimiento. Para ello propuso la formación de una Tercera Fuerza cuya pretensión era lograr la unión de las Fuerzas Armadas y el pueblo en contra de las oligarquías. En consecuencia, adelantó un acto masivo en el cual hizo jurar a los presentes su adhesión al movimiento. Luego de este intento, resultó más fácil pensar en la unión de los partidos y se hizo todavía más explícito el deslinde de otros sectores como la Iglesia, cuya alta jerarquía desaprobó y condenó el acto popular.

b. De Benidorm al Pacto de Marzo: fijando los parámetros de la negociación

40Sólo en el mes de julio llegó la esperada pero ambigua respuesta de Laureano Gómez a Alberto Lleras, la cual convenció a este último de que resultaba imprescindible una visita personal. Con esta decisión comenzó la segunda fase del proceso, en la cual el Pacto se concretó por primera vez gracias a la firma del Acuerdo de Benidorm. Esta fase se extendió hasta la apurada convocatoria a sesiones de la anac en marzo de 1957, hecho que condujo a la firma del Pacto de Marzo entre los dos partidos.

  • 15 Véase Anexo 1.

41Alberto Lleras viajó a España con el fin de reunirse personalmente con el líder conservador en el exilio. La población de Benidorm fue testigo del encuentro de los dos jefes partidistas, quienes pusieron en común las propuestas para un acuerdo bipartidista. En medio de recelos y diferencias se llegó a un texto común que apenas servía de abrebocas a la construcción del pacto definitivo15. No obstante, desde un principio ambos líderes estuvieron de acuerdo en que cualquier salida debería llevar a elecciones libres y generales para definir al nuevo gobernante. La firma del acuerdo se efectuó el 24 de julio de 1956.

42Como su elaboración lo muestra, fue este un Acuerdo que gestó el proceso político subsiguiente. No sólo implicó un punto de quiebre en la dinámica que traía la coyuntura, sino que fijó centralmente los parámetros que en adelante seguiría la negociación. En este caso sorprende el grado de consenso inicial al cual llegan líderes de fuerzas previamente enfrentadas, pero que en esa circunstancia compartían su marginación del poder. Temas como la reinstauración de la democracia y las libertades, así como el retorno de los civiles al poder bajo un diseño que les permitiera eliminar la confrontación y conducir establemente al país fueron compartidos entonces y posibilitaron el desarrollo del proceso por los cauces que siguió. Hay en el texto tres elementos contundentes que muestran la clara lectura de la situación existente y de los alcances que debía tener cualquier salida bipartidista: el retorno a las formas institucionales perdidas, la búsqueda de fórmulas para superar la violencia y la necesaria acción conjunta de los partidos que ha de plasmarse en una sucesión de gobiernos de coalición.

43Esta lectura y este profundo compromiso inicial sólo podía elaborarse en las más altas esferas de la política partidista y rubricarse con la firma de los dos principales líderes de cada colectividad: Alberto Lleras como jefe del liberalismo unido y Laureano Gómez como jefe de la facción conservadora opuesta al régimen. Esta condición de los firmantes fue clave para imprimirle fuerza política suficiente a lo acordado, de modo que se instalara en el centro del debate político y obligara a los demás líderes y fuerzas políticas a asumir una posición frente al desarrollo del Pacto.

  • 16 Ana María Bejarano, “1956-1958: La transición pactada en Colombia, continuidades políticas, legado (...)

44Adicionalmente, la condición de liderazgo de los firmantes permitió que los acuerdos generaran reconocimiento y apoyo por parte de los sectores tradicionalmente adscritos a los partidos, aunque en un principio y como era de esperarse, hubiera manifestaciones de recelo y descontento ante las concesiones al enemigo político. Por la fuerza política que tuvo este acuerdo, resulto fundamental para darle dirección, continuidad y dinámica al proceso que llevó a la consumación del Pacto, así como capacidad para superar obstáculos y dificultades de muy diverso orden como las que tendría que enfrentar casi de inmediato. Este acuerdo, además, “le puso fin al enfrentamiento entre enemigos absolutos”16.

45En efecto, en los meses siguientes, de agosto de 1956 a marzo de 1957, se dieron varios procesos simultáneos: hacer público el acuerdo, procesar las diversas reacciones y adhesiones que suscitó y enfrentar el obvio rechazo del régimen rojista.

46El primer asunto fue hacer públicos los términos de la negociación. Inicialmente, Alberto Lleras y Camilo Vázquez-Cobo, se reunieron en Nueva York con Jorge Leyva, posible candidato conservador a la Presidencia para un gobierno de coalición, quien tuvo una reacción negativa. Luego con el ex presidente López Pumarejo, quien apoyó el texto. Al regresar a Colombia el 1o. de agosto descubrieron cómo, pese a las precauciones tomadas, el texto ya era de conocimiento del gobierno y de líderes partidistas. La filtración ocurrida puso en grave riesgo el futuro del proceso, aunque las aclaraciones de Leyva y Laureano Gómez permitieron superar el impasse.

47La segunda cuestión fue procesar las reacciones y adhesiones. Líderes partidistas como Guillermo León Valencia y otros de la facción ospinista lo apoyaron. A éstos se sumaron las adhesiones por escrito del directorio laureanista, de las directivas liberales y de líderes como Turbay Ayala. Este último advirtió que era necesario construir un Frente Civil y evitar la hostilidad con las Fuerzas Armadas. Algunos atisbos de unión del Partido Conservador, que en principio parecían favorables al proceso, resultaron contraproducentes pues despertaron la ira de Laureano y, en definitiva, no lograron concretarse. Para comienzos de 1957 y a partir del anuncio sobre la permanencia de Rojas en el poder por un período más, la temática de la candidatura conservadora opacó cualquier otro aspecto de lo acordado. Sólo que la división impidió, desde estos primeros meses del proceso, seleccionar un candidato que recibiera el apoyo irrestricto de las distintas facciones.

48El tercer aspecto fue el rechazo del gobierno rojista, así como los mecanismos que intentó para impedir que el Acuerdo recibiera aceptación y condujera hacia un pacto bipartidista. Este acuerdo, además de que cuestionaba su presencia en el poder, aceleraba el agotamiento y crisis de su gobierno. Fueron éstos, meses de triunfos y derrotas parciales en el esfuerzo por detener el proceso. Aunque en un principio el gobierno del general Rojas logró indisponer a los firmantes con la filtración de lo acordado, sus propios errores y torpezas modificaron el panorama. Así se constató con la decisión de nombrar una nueva Corte Suprema de Justicia. Incluso, hechos algo ajenos como la explosión de un convoy militar en Cali, que el gobierno quiso adjudicar a una acción de sabotaje de los dos partidos, revirtió en su contra. La convocatoria de la anac en octubre, la pugna con el ospinismo por el control de esta corporación que pareció inicialmente favorecer a Rojas, por la renuncia de Ospina, y la aprobación de la ampliación del número de miembros que le permitiría convertirla en una instancia totalmente al servicio de sus decisiones, constituyeron éxitos momentáneos. Circunstancialmente, el gobierno se fortalecía y difería cualquier posibilidad de ser sustituido, mientras la oposición no lograba superar situaciones de estancamiento. El anuncio del ministro de Guerra en enero de 1957, en torno a que Rojas permanecería cuatro años más en el poder, fue sintomática de lo señalado, aunque inmediatamente produjo la reacción de la oposición civil en torno a acelerar la definición del candidato conservador. Rojas seguía una tendencia aparente de fortalecimiento, pero en realidad se aislaba y perdía los apoyos y alianzas que le habían permitido gobernar. La oposición no avanzaba aún con mucha celeridad y claridad, pero ante estos gestos lograba unificarse y deponer diferencias.

c. Del Pacto de Marzo a Sitges: del Frente Civil al Frente Nacional

49Mientras el buen suceso del Acuerdo de Benidorm pasaba por estas altas y bajas, el 20 de marzo el general Rojas convocó a la anac casi en secreto. Los partidos decidieron responder a este gesto con la firma conjunta del manifiesto en que habían trabajado dificultosamente laureanistas y liberales durante los meses previos. Comenzó así la tercera fase del proceso de construcción del Pacto, que se extendería hasta la firma del Acuerdo de Sitges en julio de 1957.

  • 17 Véase Anexo 1

50El manifiesto, “Comunicado conjunto de los partidos Liberal y Conservador”, conocido como el Pacto de Marzo17, planteó un programa mínimo contra la reelección de Rojas y se comprometía a crear un gobierno civil en nombre de los dos partidos. Para concretar la oposición, se creó una Comisión de Jurisconsultos de los dos partidos encargada de examinar la validez de los actos expedidos por la anac. Además, se aceptaba la candidatura conservadora apoyada por los dos partidos como fórmula para el retorno de los civiles al poder.

51La firma del documento generó bastantes tensiones. Fue firmado por los liberales de casi todos los sectores, con excepción del sector popular minoritario que apoyaba a Rojas. Del Partido Conservador firmaron algunos ospinistas y valencistas, con lo cual se sumaron a las negociaciones, pero Conacción se negó a hacerlo, de modo que esta facción se excluyó, junto con su líder, temporalmente del proceso. Pese a ello, algunos líderes reconocidos de este sector estamparon su firma. Este núcleo ampliado de firmantes lo convirtió en el segundo Acuerdo bipartidista del proceso de construcción del Pacto frentenacionalista.

52Luego de firmado el documento, los dos partidos prohibieron la participación de sus miembros en la anac. Se logró, así, dar continuidad al Acuerdo de Benidorm. Sin embargo, sus características fueron muy diferentes a las de este primer Acuerdo pues, ante todo, jugó un papel transicional que permitió corroborar y precisar los términos de la negociación previa. En él se detallaron y definieron procedimientos y modalidades que al concretar las propuestas gestoras incrementaron el compromiso de los adherentes. Por esta vía se apuntaba a darle su plena viabilidad política, institucional y jurídica. Además de permitir la transición entre distintos momentos de la coyuntura, le imprimieron nueva dinámica al proceso, en circunstancias en las cuales la incertidumbre y cierto estancamiento apuntaban hacia el agotamiento del Pacto y a su desbordamiento por otros hechos políticos en apariencia más relevantes.

53A diferencia del carácter totalmente elitista y cerrado de quienes rubricaron el primer Acuerdo, en éste participaron las directivas de los partidos en sentido extenso, tanto en su elaboración como en su firma. Con ello, se logró darle la suficiente estatura formal y política como para darle continuidad al proceso. La ausencia de Laureano y Conacción en la firma, que hubiera podido dar al traste con la continuidad de la negociación por la exclusión del proceso de uno de los gestores, fue suplida por la convergencia de tres factores: la incorporación del ospinismo, que reafirmaba el completo distanciamiento respecto del gobierno; el apoyo más inmediato y directo de otros sectores y actores colectivos, con lo cual se le dio mayor impulso y contenido a lo acordado; y el momento de la decisión que al oponerse a un gesto autoritario, aunque significativamente aislado del "dictador", consiguió aglutinar a la oposición un paso más allá de lo hasta entonces conseguido. En este Acuerdo tanto la Iglesia como los sectores empresariales se involucraron en el proceso, aunque formalmente no firmaran lo acordado.

54En los meses siguientes el proceso político adquirió primero una dinámica inusitada para caer luego en una etapa de parcial estancamiento. Bajo los efectos del segundo acuerdo, se quiso concretar primero la candidatura de Guillermo León Valencia; luego se produjo la caída de Rojas Pinilla y su sustitución por una Junta Militar el 10 de mayo de 1957; y continuaron las negociaciones bipartidistas sin suficiente fuerza, lo que condujo a reintegrar a Laureano Gómez al proceso y a la firma de un nuevo Acuerdo.

55Para empezar, Guillermo León Valencia fue proclamado el 8 de abril como candidato único de los dos partidos a la Presidencia para las elecciones de 1958. Lleras Camargo, al apoyar esta candidatura, lamentó la ausencia de Laureano en las negociaciones. En esta fase fueron notorias las acciones represivas de parte del régimen en contra de tal candidatura. Pese a ellas, se inició una gira en la que participaron líderes de los dos partidos, muestra evidente del compromiso con lo acordado. El candidato Valencia fue detenido y prontamente puesto en libertad por orden de los ministros de Guerra y Gobierno.

  • 18 Para un análisis del papel jugado por el sector empresarial véase Juan Pablo Rodríguez, “Empresari (...)
  • 19 Indicativo del involucramiento de los sectores económicos fue su decisión de ir al paro, ordenar a (...)

56En el mismo lapso, la pugna entre el gobierno y la oposición se agravó hasta propiciar el derrocamiento de Rojas. Fue así como al frente partidista se sumó una creciente oposición de los sectores empresariales18, financieros y comerciales que, para finales del mes de abril, contaba también con el apoyo combativo y retórico de la Iglesia. Para los primeros días de mayo la situación política estaba particularmente alterada. A las movilizaciones estudiantiles se fueron agregando diversos sectores motivados por las torpes acciones represivas de un gobierno cada vez más aislado, como fue el caso del ataque policial a un templo católico en un elegante barrio bogotano. Ya para entonces, el Frente Civil acordó con sectores claves de la industria y la banca el bloqueo económico. Se inició entonces el paro industrial y bancario que, junto con la “resistencia civil”, extendió la situación a los demás sectores: los comercios cerraron, los bancos también y dejaron de operar las industrias, el transporte y los planteles educativos19.

  • 20 Un hecho destacado en este sentido fue la orden de no disparar a la multitud que el general Rojas (...)

57Rojas intentó en vano romper la huelga general con medidas contra los bancos. Todavía el 8 de mayo la anac se reunió para decretar la reelección de Rojas para el período 1958-1962. El gobierno continuó expidiendo decretos de estado de sitio con el fin de retomar el control de la situación. Finalmente buscó alternativas para restablecer el orden público y dar salida al descontento sin llegar a los hechos de sangre20.

  • 21 Véase Anexo 1. Et texto completo del Programa de Gobierno está en Urán, Rojas y ...., pág. 120.

58En este contexto de "paro" general contra el régimen y de paulatina adhesión de los distintos sectores a la oposición civil, en la madrugada del 10 de mayo el general Rojas Pinilla abandonó el poder y lo dejó en manos de una Junta Militar compuesta por cinco altos oficiales que él mismo escogió. La Junta recibió de inmediato el apoyo de los dos partidos y, también, de manera casi simultánea, se comprometió a adelantar una gestión cuyo fin principal fue el retorno de los civiles al poder, cuestión que apuntaló con las garantías ofrecidas en el programa de gobierno y con el gabinete paritario y mayoritariamente civil que nombró21. Fue clave en el proceso la seguridad que tuvieron los militares de que el desprestigio recaería sobre el general Rojas. Pero fue importante también la opción “patriótica” de Rojas, quien rehusó mantenerse en el poder si ello implicaba un derramamiento de sangre, decisión que mantuvo al ver cómo perdía incluso el apoyo de sus hombres. En el proceso, sin embargo, fue imposible vincular al laureanismo de manera explícita, aunque participara del regocijo generalizado por la caída de Rojas.

  • 22 Como aquellas a que hacen alusión O’Donnell y Schmitter, Transiciones…, Vol 4: Conclusiones .... C (...)
  • 23 Véase Ana María Bejarano, “1956-1958…”, pág. 58.

59Sobre la movilización social que aceleró el proceso, es importante destacar que, aunque en términos muy laxos pueda considerarse como un levantamiento popular o una “resurrección de la sociedad civil”22, en realidad fue una movilización espontánea y breve, netamente urbana, elitista, liderada por sectores altos y medios, sin participación de sectores u organizaciones populares. Incluso los sindicatos mantuvieron una posición ambigua frente al derrocamiento y se sumaron sólo ante el llamado patronal o de las directivas partidistas23. En cuanto a la caída del “dictador”, es evidente que para ese momento su aislamiento total se había consumado y la división última de la alianza en el gobierno, la de la propia institución militar, no le dejó otro camino que la retirada, tratando de salvaguardar su situación con el derecho a elegir los miembros de la Junta que lo sucedería en el poder.

60En esta fase hubo varias negociaciones que se manifestaron en el Programa de Gobierno de la Junta Militar. Inicialmente fueron los empresarios y financieros, junto con miembros del ospinismo, quienes adelantaron contacto con los altos mandos militares y encontraron la fórmula de salida que finalmente se impuso. Pero casi de inmediato entró a terciar el Partido Liberal en las negociaciones con los conservadores no laureanistas, representantes del sector privado y los altos mandos militares, para culminar los detalles y manifestaciones públicas que antecedieron la promulgación del Programa de Gobierno. Éste, que reflejaba el tercer Acuerdo básico para la transición, permitió a los militares fijar las condiciones para su abandono del poder y a los civiles asegurar la futura recuperación de éste. Como negociación, fue la que tuvo menos protagonismo y monopolio por parte de los partidos políticos. En cambio, involucró en el proceso a las Fuerzas Armadas como institución, a cambio de la garantía de que el único culpable de los abusos sería Rojas, y a varios de los sectores que participaron activamente en la movilización que aceleró la salida de Rojas. Pese a esta mayor variedad de participantes activos y protagónicos, el resultado le dio continuidad al proceso debido a que se dejó en manos de las dos colectividades y sus líderes la definición de los elementos faltantes para consumar el Pacto. En alguna medida, anticipó y ejemplificó el tipo de arreglo que los empresarios configuraron con las élites bipartidistas, en términos de no involucrarse en asuntos de política partidista si les aseguraban un escenario relativamente estable y confiable para sus actividades. Asunto éste que se concretó en el programa de ajuste y austeridad que la Junta adoptó casi de inmediato y que incluyó un arduo esfuerzo por recuperar el acceso a los créditos externos. Finalmente, la ejecución inicial del Programa de Gobierno, la conformación del gabinete paritario, la incorporación de liberales a la burocracia y la creación de instancias para facilitar el tránsito jurídico-institucional al gobierno civil, fueron todos mecanismos que sirvieron como arena de experimentación de varias de las fórmulas prácticas para el ejercicio compartido del poder entre las dos colectividades.

61Al mes de estar en el poder, la Junta Militar profundizó el proceso de concreción de los mecanismos para facilitar el retorno de los civiles al mando del gobierno. Fue así como el 12 de junio se creó la Comisión Paritaria de Reajuste Institucional, cpri, cuyo objetivo fue revisar las disposiciones emitidas a partir de la declaratoria del estado de sitio en noviembre de 1949. Durante este mes continuaron los esfuerzos por la unidad conservadora y por el apoyo de la candidatura de Valencia que Laureano Gómez nunca otorgó y que más bien se convirtió en un rechazo directo a tal posibilidad. Como uno de los compromisos de la Junta fue fijar la fecha para las elecciones, este hecho empezó a convertirse en asunto urgente de la agenda política. Si por un lado había avances jurídico-institucionales, como fue el anuncio de la CPRI acerca del carácter irregular de la anac y de la nulidad de sus actos (decisión que fue aplicada selectivamente, como se vería luego con el ejercicio del voto femenino por primera vez), por el otro no se veían progresos en el trabajo de colaboración bipartidista. Fue entonces cuando resurgió el tema de reincorporar a Laureano Gómez en el proceso, asunto que como se ha señalado nunca dejó de preocupar a Alberto Lleras y que daría comienzo a la cuarta fase del itinerario que llevó al Pacto, la cual se extendió hasta la realización del Plebiscito.

d. De Sitges al Plebiscito: el pacto adquiere su forma definitiva

62En este marco, el jefe del Partido Liberal viajó de nuevo a España para reunirse con Laureano Gómez. De nuevo, en su calidad de líderes de los dos partidos firmaron el Pacto de Sitges, cuarto acuerdo fundamental para la elaboración del pacto frentenacionalista. En este acuerdo se precisaron los mecanismos para la transición al gobierno civil y se avanzó en el diseño de garantías mutuas para el ejercicio compartido del poder.

  • 24 Véase Anexo 1.

63La declaración de Sitges24 fue bastante más extensa y detallada que la de Benidorm e incluyó por primera vez el recurso a un Plebiscito para darle legitimidad y perdurabilidad a lo pactado. Aparentemente, esta fórmula surgió por iniciativa de algunos estudiantes y fue acogida ante la ausencia de otras alternativas viables para sacar adelante una reforma constitucional, debido al desgaste del mecanismo de la Asamblea Constituyente. En su contenido se incluyeron prácticamente todos los rasgos operativos de la repartición paritaria del poder, con excepción de la alternación presidencial. Nuevamente la facción que le dio un impulso decisivo al acuerdo fue el laureanismo.

64El Acuerdo de Sitges tuvo una dinámica y una lógica, en su configuración, muy similar al de Benidorm. De hecho, fue un quiebre central en el proceso, luego de la caída de Rojas, que significó el inicio de un segundo momento definitivo en la construcción del Pacto. En él se reafirmaron con toda claridad las posiciones de consenso y disenso de los actores, las cuales concordaban plenamente con lo dispuesto en Benidorm. Empero, el año transcurrido había servido para decantar y perfeccionar las garantías y concesiones mutuas que incrementalmente se agregaban en la negociación. El ritual de la reunión cerrada de los dos principales líderes partidistas en una pequeña población española, sin importar la exclusión del ospinismo y el evidente rechazo de Laureano a la candidatura de Valencia, ayudó a reavivar el sentido y alcance de lo acordado y el compromiso adquirido por los participantes. Ello fue útil, también, para obtener el reconocimiento de los seguidores de ambos partidos en torno a lo acordado. Adicionalmente, el impulso que adquirió el proceso a partir de entonces fue fundamental para superar los obstáculos y dificultades que todavía se presentarían.

65De agosto a diciembre se desarrollaron varios componentes claves del proceso. El primero de ellos fue el relacionado con la elaboración definitiva del texto que sería sometido a votación popular en el Plebiscito. El segundo asunto fue definir si las elecciones para Congreso se efectuarían simultáneamente con las presidenciales o si se llevarían a cabo en fechas separadas. Y la tercera cuestión que estuvo en juego fue el tema de la candidatura presidencial, tras la cual lo que en realidad estuvo en disputa fue la división del Partido Conservador.

  • 25 Véase Anexo 1.

66Con respecto al texto del Plebiscito25, en él deberían estar incluidos los detalles de la reforma constitucional pactada para el retorno de los civiles al poder y cuyos contenidos deberían ceñirse a lo acordado en Sitges. Luego de varios ajustes, fue aprobado y por el decreto legislativo No. 0247 del 4 de octubre la Junta Militar fijó su realización para el 1o. de diciembre de 1957.

67Las negociaciones en torno al texto que sería votado pueden asimilarse al Pacto de Marzo ya analizado. En efecto, en su definición se jugó un papel transicional importante entre un Acuerdo central y el proceso que vendría después. Claramente, se detallaron al máximo grado posible los mecanismos y procedimientos para aplicar adecuadamente el pacto de llegar a consumarse, de manera tal que quedó prácticamente asegurada su viabilidad política, institucional y jurídica. En la medida en que los parámetros de la negociación estaban definidos con antelación, hubo espacio para la creatividad y el diseño institucional sofisticado, notorio en la forma como ciertos asuntos, la paridad entre ellos, se fueron extendiendo a todas las instancias del poder y cada sector participante pudo agregar algo de su cosecha y que le retribuiría posteriormente. Hubo campo incluso para la inesperada medida de otorgar un porcentaje determinado del presupuesto nacional a la educación.

68En cuanto a la realización simultánea o separada de las elecciones, en estos meses el laureanismo, encabezado directamente por su jefe máximo que regresó al país el 5 de octubre, amenazó con ordenar la no participación de sus seguidores en el Plebiscito si no se introducía una modificación sustantiva en lo hasta entonces acordado. Desde que se adelantó la convención nacional de esta facción, propusieron que las elecciones se llevaran a cabo separadamente: primero la de cuerpos legislativos y después las presidenciales. Para noviembre, días antes de la fecha fijada para el Plebiscito, esta propuesta se convirtió en exigencia. Ello obligó a la Junta Militar a convocar a los principales líderes de los dos partidos para encontrar una salida en la cual se le diera cabida a las exigencias de este sector, de modo que no se echara a perder el complejo proceso de negociación que con relativo éxito se había adelantado hasta entonces. Fue así como el 22 de noviembre y previa presión de los liberales a Guillermo León Valencia, se logró el quinto Acuerdo, llamado Pacto de San Carlos, en el cual se aceptó la propuesta laureanista y se abrió la vía al Plebiscito en la fecha prevista.

69El tema de la candidatura presidencial tuvo directa relación con la separación de las fechas de las elecciones. El 5 de octubre se adelantó la convención del ospinismo y se proclamó de nuevo a Guillermo León Valencia como candidato. La intención del ospinismo fue crear un hecho cumplido inatajable para Laureano. Éste desconoció tal decisión y en la convención de su facción logró la aprobación de dos iniciativas en contra del ospinismo: se negó formalmente la candidatura de Valencia y se propuso la separación de las elecciones. Detrás de esta propuesta estaba un factor político y electoral clave: amarrar la selección del candidato presidencial a los resultados de las elecciones para Congreso. El laureanismo aseguraba, así, que la candidatura fuera impuesta únicamente por la facción mayoritaria del partido y apostaba a su triunfo electoral en tal contienda. En principio, la selección del candidato único del conservatismo, que iría en representación de los dos partidos, la efectuarían los congresistas electos.

  • 26 Véase Anexo 1.

70Volviendo al Pacto de San Carlos26, constituyó un tipo de Acuerdo no experimentado en el proceso. Operó cabalmente en la lógica de solucionar entrabamientos muy concretos de las negociaciones que amenazaron con obstaculizar el desarrollo de hechos políticos claves para la culminación exitosa del proceso. Fue, en algún sentido, uno de varios instantes claves de la coyuntura en los cuales se estuvo al borde de abortar todo el proceso y, por tanto, obligaron a varios de los actores inmersos en la negociación a modificar y redefinir sus posiciones. Tales momentos sólo son posibles en condiciones específicas de negociación y cierta sensibilidad de los participantes al cambio político, condiciones necesarias para soportar la incertidumbre y favorecerse de lo azaroso e imprevisto. Serían impensables en otros momentos, incluso dentro de la misma coyuntura, en los cuales no resulta viable, ni creíble, pensar en tal tipo de modificaciones, debido a los cambios que introducen en el funcionamiento ordinario de las instituciones y el régimen.

  • 27 Como lo señala Hartlyn, “la disposición de los liberales a buscar un acuerdo bajo estas condicione (...)

71En tales condiciones los actores modifican sus estrategias. Algunos se juegan todas sus posibilidades pues en apariencia sólo un resultado les ofrece beneficios. Por ello se atreven a hacer ciertas exigencias unilaterales y amenazan con salirse del proceso de negociación si no les son aceptadas. Tal fue el caso del laureanismo. Otros corren el riesgo de hacer concesiones que hacia el futuro pueden resultarle muy costosas porque la contraparte puede querer de nuevo exigir para ganar más terreno, como sería el caso de los liberales frente al laureanismo, aunque ante la posibilidad de ganar más que tuvo el liberalismo en todo el proceso, estuvo dispuesto a conceder más27. Algunos más, también hacen concesiones, aún con el riesgo de colocarse en una situación de debilidad que de alguna manera los convierte en perdedores perennes, como sería el caso del ospinismo y, en particular, de Guillermo León Valencia. En los dos casos señalados, pero especialmente en este último, los actores hicieron un cálculo por el cual eran mayores los costos de abortar el proceso o marginarse de él, que aquellos derivados de continuarlo con las concesiones efectuadas y el terreno político cedido al entregarlas.

72Finalmente, este tipo de acuerdos pone de presente dos caras opuestas del proceso. La fragilidad y la fortaleza en la construcción del pacto, así como el terreno incierto y azaroso en el cual se adoptan las decisiones de cambio político en estas coyunturas. Si bien es cierto que la dinámica del proceso ha fijado unos parámetros relativamente inamovibles para la construcción exitosa del pacto, gracias a la cual éste ha salido adelante, aspectos hasta entonces secundarios adquieren singular importancia. Esto ocurre así, porque en ellos está la trama central, práctica, operativa, del acceso y conservación del poder. Sólo que, en la medida en que no es posible romper los parámetros fundamentales de la negociación, resulta obligante modificar asuntos resueltos con anterioridad y a los cuales se les ha dado carácter oficial y vigencia jurídica, como era el caso de las elecciones simultáneas.

73Es en estos casos muy concretos donde se pone en juego la capacidad para introducir cambios en el diseño institucional preelaborado que, a la vez, conservan los acuerdos básicos pero involucran por algún intersticio las nuevas exigencias. Y es allí donde se puede ver la fragilidad del proceso todo, en tanto queda sujeto a una difícil combinación de creatividad institucional, voluntad y experiencia de los actores, fuerza de los consensos básicos iniciales, y capacidad para hacer viables, creíbles y aceptables las modificaciones introducidas. La combinación de fortaleza y fragilidad, como la descrita, es posible únicamente como tensión coyuntural que al resolverse da paso a una definitiva consolidación y desarrollo del proceso de cambio político que está en juego y en la dirección inicialmente prevista. No es, en ningún caso, una situación que se pueda extender en el tiempo.

74Como una muestra adicional de los esfuerzos por aclimatar la convivencia bipartidista, en esta fase se firmaron acuerdos de paz entre los miembros de los dos partidos a lo largo del territorio colombiano.

4. EL PACTO FRENTENACIONALISTA SE CONSUMA

CUADRO 1. EL PLEBISCITO

CUADRO 1. EL PLEBISCITO

Fuente: Cámara de Representantes, Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional, Bogotá, Imprenta Nacional, 1959, pág. 45.

CUADRO 2. PARTICIPACIÓN ELECTORAL EN EL PLEBISCITO

CUADRO 2. PARTICIPACIÓN ELECTORAL EN EL PLEBISCITO

Fuente: Cámara de Representantes, Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional, Bogotá, Imprenta Nacional, 1959, pág. 45 y Bejarano, “Anexos: Cuadro No. 14”.

  • 28 Véase el texto del Plebiscito en Alberto Bermúdez, Del Bogotazo..., pág. 283.
  • 29 Ana María Bejarano, “1956-1958...”, pág. 65, nota 110.

75El 1o de diciembre de 1957 se efectuó el Plebiscito28. Como se ve en el Cuadro 2, fue el proceso electoral de mayor participación en la historia colombiana. Además del resultado, de por sí contundente, se contó con la participación del voto femenino por primera vez, en aplicación de una medida adoptada por la anac en 1954, durante el gobierno del general Rojas. De esta forma, “se eliminaron en Colombia todas las restricciones del sufragio, inaugurándose así la era del sufragio universal”29. La alta votación ha sido atribuida a varios factores: el ya referido de la participación femenina que luego no se mantendría en niveles semejantes, el ejercicio del sufragio luego de varios años sin ejercerlo, la propaganda gubernamental y partidista a favor del pacto y el rechazo al régimen militar. Si bien puede cuestionarse en qué medida hubo ratificación popular a cada uno de los aspectos del texto, lo cierto fue que este mecanismo consiguió su cometido al darle aprobación electoral popular y con ello mayor alcance, vigencia y perdurabilidad a los acuerdos elitistas elaborados entre los dos partidos, convertidos mediante este mecanismo en artículos del texto constitucional.

76Igualmente, el Plebiscito fue avalado por los principales sectores organizados de la sociedad: los partidos, la Iglesia, los gremios de la producción y las confederaciones sindicales. Sólo se opusieron dos líderes conservadores, Gilberto Alzate Avendaño y Jorge Leyva, aquel líder laureanista que figuró como posible candidato conservador en la negociación bipartidista.

77Después de estos contundentes resultados quedaban, sin embargo, asuntos claves por resolver. El principal de ellos era el de la candidatura conservadora a la Presidencia. Pero también, estaba en juego la unidad conservadora, la alternancia y las condiciones concretas de la colaboración bipartidista en el poder. Sobre este último aspecto, en los primeros meses de 1958 y de acuerdo con lo aprobado en el Plebiscito, la Junta Militar (que pasó a llamarse Junta de Gobierno), creó las comisiones paritarias para el desarrollo de la reforma constitucional, rango adquirido por el pacto tras la votación de diciembre. Allí quedaron incluidos los principales líderes y se incorporaron representantes de los principales gremios de la producción y fuerzas organizadas.

78La cuestión de la candidatura quedó amarrada a las elecciones para corporaciones públicas. Éstas se efectuaron el 16 de marzo de 1958. El laureanismo, tal y como lo pensó antes del Pacto de San Carlos, obtuvo la mayoría dentro del Partido Conservador (véase Cuadro 3). En consecuencia, hizo pública su oposición a Guillermo León Valencia, propuesto por el ospinismo. Luego de las elecciones se convocó a Junta de Parlamentarios Conservadores, pero no se llegó a ningún acuerdo. Por tanto, la decisión quedó en manos de Laureano Gómez y Alberto Lleras. A finales de marzo Laureano hizo pública la propuesta de que el candidato fuera Alberto Lleras, liberal. Fue ésta una decisión controvertida, que rompía uno de los pilares de todo el proceso de negociación: la necesidad de elegir como primer presidente del Frente Nacional a un candidato del Partido Conservador. Esta decisión provocó un gran rechazo de todos los parlamentarios conservadores.

CUADRO 3. ELECCIONES PARA CÁMARA DE REPRESENTANTES, 1958

CUADRO 3. ELECCIONES PARA CÁMARA DE REPRESENTANTES, 1958

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, 1958, Bogotá, Imprenta Nacional, y Bejarano, “Anexos: Cuadro No. 8”.

79A lo anterior se sumó la reacción cautelosa de Alberto Lleras quien, durante todo abril, estuvo renuente a aceptar. Ello, no obstante la presión de industriales antioqueños para que asumiera tal responsabilidad. Esfuerzos adicionales de laureanistas y liberales fracasaron de nuevo y ni siquiera una fórmula acordada por Lleras y Gómez tuvo éxito. Sin la aceptación explícita del nominado comenzó la negociación en torno a dos asuntos de vital importancia: la alternación presidencial y la reforma del artículo 121 de la Constitución, en el cual estaba incluido todo lo referente al estado de sitio y las atribuciones presidenciales de excepción que se le otorgan. La primera cuestión resultaba vital si el primer presidente iba a ser un liberal. Luego de arduas negociaciones entre liberales y laureanistas se impuso la fórmula de alternación a dieciséis años y con presidentes por cuatro años. Pero tal fórmula debería ser incorporada a la Constitución por una reforma a través de un Acto Legislativo. Fue entonces cuando se negoció la segunda cuestión, la reforma al 121, dentro de una propuesta dirigida a establecer límites a las atribuciones excepcionales del presidente y controles por diversos órganos a la legislación expedida en vigencia del estado de sitio. Faltaban todavía detalles, pero la urgencia del momento centró la atención en la candidatura.

  • 30 Recuérdese que según el texto del Plebiscito, la alternancia se instituía por 12 años bajo la prem (...)

80Esta cuestión seguía sin definirse, con lo cual parecía perseverar el problema de la sucesión presidencial que antes de la década en vigor, había logrado resolverse relativametne bien. Pero ahora amenazaba convertirse en obstáculo fundamental para la consumación del pacto. El 14 de abril se anunció la inscripción de la candidatura de Lleras Camargo, pero éste hizo saber que aún no había aceptado. Su estrategia consistía en no mostrar ambición de poder para no generar recelos en las huestes conservadoras. Su justificación explícita fue que sólo aceptaría tras una renuncia explícita del Partido Conservador al derecho adquirido de que un candidato de su colectividad fuera el primer presidente del Frente Nacional. Diez días después y a muy pocas horas de los comicios, Alberto Lleras Camargo aceptó finalmente la candidatura y entregó como garantía la adopción de una nueva reforma constitucional para instituir la alternación por 16 años30. A cambio, los laureanistas se comprometieron a apoyar al liberalismo en la reforma del 121 antes mencionada.

81El Acuerdo sobre la alternación constituyó, entonces, el último recurso de negociación antes de la consumación definitiva del Pacto con la elección y posesión de Alberto Lleras como presidente. Dentro de los varios tipos de acuerdos examinados, éste tuvo una dinámica y una lógica similar a la del Pacto de San Carlos, ya analizado. Sirvió para superar el último obstáculo latente en el proceso y dejó la vía abierta a la culminación exitosa de la transición pactada. Sirvió de catalizador a un cambio significativo en la posición del laureanismo que implicaba, además, una modificación de fondo a lo aprobado tras largas y difíciles negociaciones. De nuevo, convergieron circunstancias muy propicias para facilitar la solución al entrabamiento existente, en gran parte por el peso de lo avanzado hasta allí.

82El laureanismo volvió a correr riesgos importantes, pero a diferencia del Pacto de San Carlos, lo hizo desde una posición dominante en el Partido y aunque negoció de acuerdo con sus intereses hizo una concesión muy significativa, la primera presidencia del Frente Nacional, a cambio de la garantía de la reforma constitucional sobre la alternación. El Partido Liberal, que hasta entonces había hecho concesiones como gran ganador, exigió la reforma al 121. Alberto Lleras logró tal concesión, subordinada en todo caso a la efectuada por el laureanismo. Para Ospina y Valencia el cálculo fue muy claro: resultaba costoso aceptar la candidatura liberal, pero mucho más costoso marginarse del proceso. Su recuperación posterior les daría la razón. Fue notoria, también, la creatividad institucional para introducir modificaciones aceptables dentro de parámetros establecidos caracterizados por su rigidez. Hubo allí también una particular combinación de fortaleza y fragilidad que finalmente permitió al proceso seguir su marcha, auncuando esta vez las garantías y concesiones se difirieron a decisiones posteriores que habría de tomar el Congreso.

83Sin embargo, el proceso tendría que superar una última amenaza. En efecto, el 2 de mayo de 1958 oficiales del Ejército adelantaron una conspiración en contra de la Junta Militar y del candidato Alberto Lleras. Errores en el plan golpista y la ausencia de un apoyo generalizado de la institución castrense permitieron a los miembros de la Junta controlar la situación. Finalmente, el 4 de mayo fue electo Alberto Lleras como primer presidente del Frente Nacional (véase Cuadro 4). Superó por un amplio margen a Jorge Leyva, candidato conservador que se presentó a las elecciones como opositor al Frente Nacional. No obstante y en comparación con los procesos electorales previos, su capital electoral se redujo significativamente. Esta reducción ha sido atribuida a tres factores: a la orden del conservatismo antilaureanista, especialmente el Directorio Conservador de Antioquia, de no votar por un candidato liberal; a la renuencia de muchos conservadores laureanistas a dar su apoyo a Lleras Camargo; y el hecho de que prácticamente ya estaba electo como candidato oficial de la coalición, sin que tuviera un competidor que amenazara su triunfo.

CUADRO 4. ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1958

CUADRO 4. ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1958

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, 1958, Bogotá, Imprenta Nacional, y Bejarano, “Anexos: Cuadro No. 1”.

84En los meses siguientes el proceso político retornó paulatinamente a los cauces institucionales que lo caracterizarían de allí en adelante, incluidos los rituales y las fechas que históricamente lo han delimitado. A mediados de junio se reunió la Convención Nacional Liberal y designó a Carlos Lleras Restrepo como director único del partido. Este líder tenía poca aceptación entre los conservadores en razón de lo que consideraban acendrado sectarismo, su estilo de confrontación y su pertenencia a la masonería.

85Entre tanto, el Partido Conservador no veía zanjada su división, pero el triunfo del laureanismo le otorgaba un lugar de privilegio en el nuevo gobierno de coalición. El 20 de julio inició sesiones el nuevo Congreso y Laureano Gómez fue elegido Presidente de esta corporación. El 7 de agosto Alberto Lleras Camargo asumió la Presidencia de la República. Recibió el mando de manos de los miembros de la Junta Militar y le tomó juramento el propio Laureano. Se dio inicio así al período del Frente Nacional en Colombia.

86Pero antes de continuar con la aplicación y efectos del pacto, es necesario recapitular sus principales rasgos, su carácter y las tendencias que en él confluyeron. Es posible establecer una línea evolutiva relativamente clara desde la iniciativa liberal de negociar con los conservadores hasta la puesta en marcha del Frente Nacional. En ella y sin negar altibajos, avances y retrocesos, el proceso condujo al rasgo distintivo central del pacto frentenacionalista: el rango constitucional que se le otorgó a través de un procedimiento de legitimación plebiscitaria. Éste se apoyó en dos tendencias que se consolidaron con el paso del tiempo.

  • 31 Para Hartlyn, “la rigidez del acuerdo (pacto) en Colombia reflejaba el hecho de que los políticos (...)

87Por un lado, estuvieron las garantías mutuas y las concesiones parciales que se incrementaron a medida que avanzó el proceso y que introdujeron mayor rigidez a lo acordado31. De este modo, las partes negociadoras cierran prácticamente cualquier posibilidad de ser manipuladas por la contraparte y, por lo mismo, no pueden ser acusadas de traición por sus seguidores. Esto refleja el grado de ruptura a que se había llegado previamente y la conciencia en los líderes de que sin tantas medidas de seguridad sería imposible el retorno estable al régimen civil. El pacto se anuda en las garantías y las concesiones mutuas, pues sin ellas no es posible asumir con alguna certeza el riesgo de retornar a lo que se considera la normalidad política, en este caso el gobierno de los civiles pertenecientes a los dos partidos. Por ello también la dinámica de la negociación sigue una lógica garantía-concesión.

88De la tendencia señalada se desprende una característica que se le quiere asignar a la contienda política institucional de allí en adelante: su cerramiento, su control, la firme intención de no dejar fisuras por donde se pudiera filtrar lo no negociado, lo posiblemente generador de desorden o de turbulencia en el quehacer político. Lo que después sería tematizado como el congelamiento de las instituciones y las relaciones políticas partidistas en Colombia y su carácter eminentemente conservador.

89Por el otro y como segunda tendencia, el diseño institucional del Pacto se hizo cada vez más complejo, más sutil, más elaborado. No obstante, conservó siempre su consecuencia con los lineamientos que se establecieron desde el principio. El refinamiento del pacto permitió incluso las concesiones necesarias a otros actores como las Fuerzas Armadas y la Iglesia, así como anexar medidas de otro orden como la relativa al monto mínimo que se debería dar a la educación en el presupuesto anual.

  • 32 Hartlyn recalca la importancia de la creatividad de los líderes políticos, su capacidad de lideraz (...)

90Aquí de nuevo aparece un factor de suma importancia, relacionado con la combinación “virtuosa” entre rigidez y flexibilidad, con una particular subordinación de la segunda a la primera, sin la cual seguramente el proceso no hubiera logrado llegar a su consumación. Quedaría por mencionar el aprendizaje histórico-político de los negociadores, como elemento clave para evitar las rupturas tajantes y permitir en diversos momentos la redefinición de prioridades, garantías y concesiones. Y en esto sin duda hay un rasgo que parece contradecir el previamente señalado: la creatividad y flexibilidad de los principales negociadores, aun dentro de esos parámetros estrechos32.

91El corolario de estas dos tendencias fue optar por darle al pacto rango constitucional, convertirlo en régimen político, en tanto instancia de definición básica de las reglas del juego político que asegurara no sólo recobrar el poder sino conservarlo, aunque para ello resultara necesario compartirlo. Allí confluye tanto la tradición legalista de la política y los políticos colombianos, como la necesidad de darle a las negociaciones una entidad tal que resultara fiable para los involucrados. Ahora bien, en este caso hay a la vez elementos novedosos y tradicionales. El acuerdo bipartidista, con un partido unido y una facción del otro, estaba presente ya en la historia política. Igualmente, el reformismo constitucional había sido repetidamente utilizado como mecanismo para introducir cambios en la competencia política y en la organización del Estado.

92Sin embargo, nunca se habían combinado ambas prácticas de manera sistemática y en aras de un mismo objetivo: filtrar la competencia partidista a través de los rígidos esquemas jurídico-institucionales que se diseñaron para el efecto y se convirtieron en reforma constitucional. Por ello, fue novedoso darle al acuerdo bipartidista este rango, convirtiéndolo así en Pacto formal, explícito. Y fue original también utilizar un recurso político opuesto a la tradición elitista de la política: el Plebiscito para aprobar popularmente lo acordado. Se puede argüir que el recurso al Plebiscito tuvo mucho que ver con el desgaste que había sufrido el mecanismo de la Asamblea Constituyente, pero también obedeció a un giro de la política en aquel momento que rompía el carácter elitista del proceso. Y más novedoso aún, fue seguir este mecanismo, darle toda la apariencia de legalidad a través de decisiones de gobierno tomadas por la Junta Militar, pero en el mismo proceso eliminar los dos elementos potencialmente más democráticos: la competencia partidista que estaba en la raíz de este quehacer en Colombia y la utilización del mecanismo plebiscitario que hizo posible el buen suceso del pacto. Ellos podían convertirse en amenaza para la estabilidad del poder.

93Con esta particular combinación de elementos tradicionales y novedosos, pero lejanos de una apertura cabal del espacio político, se lograba impedir que la contienda política se saliera de los cauces por él prefijados, al menos en lo relacionado con la competencia partidista por el poder. Lo que tal vez no se ha recalcado suficientemente es el hecho por el cual había clara conciencia de que la lucha dentro de los partidos y entre las facciones quedaba totalmente abierta, pues de ella dependía la consecución de una cuota de poder significativa: la correspondiente a la mitad del capital político en juego.

94La legitimación plebiscitaria del pacto y, por ende, de la reforma constitucional no constituyó el punto final de la utilización del recurso legal-constitucional. La posterior adopción del acuerdo sobre la alternancia y la reforma del artículo 121, garantizados en términos de la aprobación de Actos Legislativos que permitirían su incorporación al texto constitucional, reiteró el uso de estos mecanismos como parte fundamental del quehacer político en las coyunturas de cambio en Colombia. Comprensible en aquel momento de retorno al orden institucional temporalmente perdido, fue sintomático también de la adhesión a lo jurídico-institucional como fórmula para dar estabilidad y certidumbre sobre la validez de las reglas de juego adoptadas. Ahora bien, el rasgo central que aseguró perdurabilidad y aceptación, en el futuro le quitaría flexibilidad y capacidad de adaptación a condiciones cambiantes, aunque conservara su destacada capacidad de reproducción. Además, reforzó la adhesión “viciosa” a lo jurídico-formal, mientras impedía su propagación “virtuosa” en la práctica política real.

5. LA EJECUCIÓN DEL PACTO Y SUS EFECTOS INICIALES

a. La primera fase del gobierno de Lleras Camargo, 1958-1960

95El gobierno de Alberto Lleras Camargo comenzó el 7 de agosto de 1958. Su primera fase, correspondiente a la ejecución inicial del pacto frentenacionalista, se dio entre la fecha señalada y las elecciones de marzo de 1960. Es una fase en la cual el gobierno tuvo que actuar ceñido a los parámetros fijados en las negociaciones y, por tanto, se evidenciaron los efectos iniciales de las garantías y concesiones mutuas en el proceso político. Cabe preguntarse si en este breve lapso alcanzaron a insinuarse los efectos principales -esperados y no esperados- del Frente Nacional en el ejercicio de la política en Colombia.

96En este lapso, el primer gobierno del Frente Nacional tuvo frente a sí varios desafíos que se desplegaron en las distintas instancias del acontecer social. En el terreno propiamente político se vio abocado a culminar el proceso de conformación del andamiaje institucional del Frente Nacional, cuestión que se trata en el siguiente apartado.

  • 33 Véase al respecto Gonzalo Sánchez, “Rehabilitación y violencia bajo el Frente Nacional”, en Anális (...)

97En lo relacionado con el orden público, el gobierno debió afrontar los rezagos de la Violencia. Esto significó atender dos procesos divergentes. De una parte, los efectos complejos del conflicto social y regional que se expresó a través de la cruenta pugna bipartidista, que en conjunto llevó a agudos procesos de cambio y descomposición en las relaciones sociales previamente existentes. Para ello se recurrió a políticas de rehabilitación33, en términos de atender las víctimas de la violencia y desactivar algunas manifestaciones vigentes de la misma. De la otra, el fenómeno particular del bandolerismo, en tanto manifestación última de ejercicio de acciones violentas por parte de agrupaciones previamente inmersas en la lucha partidista, para lo cual se recurrió a la represión. Ésta se dirigió a eliminar los reductos de bandoleros, proceso en el cual se utilizó el estado de sitio y se involucró a las Fuerzas Armadas.

  • 34 Véase Hartlyn, La política ..., pág. 156.

98En cuanto a la economía, el gobierno encontró un panorama menos dramático que el enfrentado por la Junta Militar, gracias a las medidas de ajuste y estabilización adoptadas con éxito desde mayo de 195734. Si bien continuaban las condiciones de estrangulamiento externo, por los bajos precios del café y los legados del último año del gobierno de Rojas, se había recuperado el acceso al financiamiento externo. Le correspondió a este gobierno instaurar la planificación económica, para lo cual resultó fundamental la creación del Departamento Nacional de Planeación y la conformación del Consejo Nacional de Política Económica. Estas dos figuras dan cuenta de los mecanismos estatales creados para asegurar un adecuado y técnico manejo de la política económica, acorde con las exigencias de los organismos internacionales y con los requerimientos de los sectores productivos más influyentes. No obstante, la primera fase del gobierno a la que aquí se hace referencia, apenas permite señalar la puesta en marcha de tales mecanismos y la continuidad básica de este gobierno, pese a algunas medidas expansionistas, con el viraje hacia la austeridad introducido por la Junta Militar en la búsqueda de un manejo moderado de la economía.

  • 35 Véase Robert F. Amove, “Education Policies of the National Front”, en Berry y otros, Politics...

99En lo social, y pese a procesos de transformación muy marcados, como el de la migración a las ciudades, la primera fase del gobierno no permite resaltar algún plan de desarrollo concreto en este aspecto, más allá de lo señalado para la rehabilitación y de alguna promoción de la educación básica35.

b. El pacto se aplica y completa su andamiaje

100La aplicación estricta del pacto frentenacionalista se desarrolló en varios ámbitos de ejercicio de la política y de la gestión gubernamental. La paridad, la alternancia, la reforma al estado de sitio y la modernización del Estado configuraron este complejo y arduo panorama de instauración de lo negociado, en un intento por consolidarlo desde un primer momento como proyecto político de amplio alcance. Este proceso tuvo dos implicaciones centrales: hacer viables y concretas las disposiciones tendientes a asegurar un ejercicio del poder compartido, de modo tal que se eliminaran las tendencias previas que conducían a la cruenta lucha interpartidista; y aprovechar ese impulso reformista para introducir cambios en la configuración y funcionamiento de las instituciones estatales, tendientes a su modernización y fortalecimiento, así como a la superación de la crónica debilidad que históricamente las había aquejado.

101El primer e inmediato desafío afrontado por el gobierno de Lleras Camargo fue la aplicación de la paridad en el gabinete ministerial, en toda la burocracia estatal, incluidos los niveles regionales y locales, y también en la Rama Judicial. Si bien la Junta Militar había dado los primeros pasos en este sentido, para el primer gobierno del pacto resultaba vital el cabal cumplimiento de lo dispuesto.

102Inicialmente, el gobierno utilizó como estrategia básica la de gestar una alianza política y burocrática con la facción mayoritaria del Partido Conservador, es decir, el laureanismo. Ello se reflejó en la composición del primer gabinete, con cuatro representantes de esta facción, y se mantuvo con leves cambios en las limitadas crisis ministeriales que se dieron en los casi dos primeros años de gobierno. Si bien no se excluyó a este nivel a las facciones minoritarias de aquel partido, se les dio apenas un lugar marginal que serviría para alimentar su oposición al gobierno y a la aplicación inicial del pacto. No se puso en práctica la minuciosa repartición proporcional de la burocracia, apegada a las cuotas electorales de cada facción, estrategia utilizada en posteriores gobiernos.

103Esta alianza se extendió, con un carácter al parecer claramente excluyente, a las demás instancias estatales y a la conformación de la Corte Suprema, el Consejo de Estado y el conjunto de la Rama Judicial. Tal carácter se reflejó en las permanentes quejas de las minorías conservadoras en relación con el trato recibido. Esta situación las condujo a una oposición abierta al gobierno y al laureanismo que les redituaría en las elecciones de marzo de 1960. En ellas se modificó la situación de las facciones conservadoras y la alianza ospino-alzatista obtuvo una mayoría que la convirtió en la nueva facción mayoritaria y, por ende, en la beneficiaria directa de la estrategia paritaria adelantada por el gobierno y que se aplicó bajo la misma lógica en la segunda fase, 1960-1962 (véase Cuadro 5).

104Además de la estrategia gubernamental mencionada, el proyecto inicial del presidente Lleras Camargo en la aplicación de la paridad pretendía utilizar este mecanismo con otros fines. Especialmente, como una fórmula que al cambio en las prácticas de acceso y control del aparato estatal, en la cual desaparecerían los reflejos hacia las hegemonías de partido, le agregaría lo atinente a la despolitización y profesionalización de los funcionarios del Estado. Asunto que por cierto también estaba mencionado en los acuerdos.

105No obstante, la aplicación de la paridad siguió cauces mucho más pragmáticos e inmediatistas. En lugar de los dictados de la carrera administrativa, la paridad se cumplió más bien en una perspectiva de ampliación de la burocracia y vinculación de nuevos funcionarios de manera que se mantuviera el equilibrio exigido por el pacto. Este fenómeno fue visible desde esta primera fase del gobierno y se mantendría a lo largo de su desarrollo.

CUADRO 5. ELECCIONES PARA CÁMARA DE REPRESENTANTES, 1960

CUADRO 5. ELECCIONES PARA CÁMARA DE REPRESENTANTES, 1960

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, 1960, Bogotá, Imprenta Nacional, y Bejarano, “Anexos: Cuadros Nos. 7 y 19”. Los cálculos de las curules y sus porcentajes se hicieron a partir de los datos de la votación obtenida.

  • 36 El primer gabinete ministerial quedó conformado por seis liberales, un militar, cuatro conservador (...)

106Adicionalmente, y tal como lo mostraron las crisis de gabinete que se dieron en el lapso estudiado36, la cuestión de la estricta paridad al tiempo que evitaba la lucha partidista y se solucionaba con una ampliación de la nómina oficial, generaba inmovilismo en la administración pública e impedía una buena gestión. La necesidad de mantener los delicados equilibrios políticos y de no afectar los condicionamientos impuestos por el pacto obligaban tanto al gobierno como a instancias pertenecientes a otros poderes a efectuar malabares en su gestión. La atención efectiva de las demandas y los problemas a resolver se veía opacada por estos requisitos.

  • 37 Sobre los orígenes de esta disidencia es útil el ya mencionado trabajo de Miguel Ángel Beltrán, “L (...)

107Un segundo asunto de importancia en la aplicación del pacto fue la aprobación de las reformas constitucionales. En primer lugar, aquélla por la cual se ampliaba la alternación presidencial y la paridad por cuatro años más. Temática propuesta en las negociaciones, fue asumida como un compromiso explícito de Lleras Camargo en el momento en el cual aceptó la candidatura a la Presidencia en 1958. El proyecto de Acto Legislativo, tema central de la gestión que se iniciaba, fue presentado de inmediato por el gobierno al Congreso. En la primera legislatura el Congreso lo aprobó sin mayores dificultades, para lo cual fue importante la mayoría conformada por el Partido Liberal y la facción mayoritaria del conservatismo, con la cual se superaba el exigente umbral de las dos terceras partes. En la segunda legislatura y luego de una rápida aprobación en el Senado, la comisión respectiva de la Cámara de Representantes fue escenario de un debate arduo. Éste fue protagonizado por la disidencia liberal organizada en torno a Alfonso López Michelsen, hijo del ex presidente Alfonso López Pumarejo, facción que desde un comienzo se opuso a la alternancia por considerarla en contra de la competitividad democrática y del carácter mayoritario del Partido Liberal37. No obstante, la alianza mayoritaria consiguió la aprobación y el Acto Legislativo que extendía a 16 años los gobiernos de coalición obtuvo el respaldo necesario para convertirse, en septiembre de 1959, en la primera reforma constitucional por la vía del Congreso, luego del Plebiscito. De esta forma, se completó, en el terreno jurídico-institucional, un elemento central faltante en el complejo entramado de garantías y concesiones mutuas del Pacto.

108En segundo lugar, el gobierno sometió a estudio del Congreso el otro proyecto de Acto Legislativo, acordado como retribución a la alternancia, por el cual se modificaban las condiciones de declaración y aplicación del estado de sitio en una perspectiva democrática. Luego de años de aplicación ininterrumpida de este mecanismo, el nuevo gobierno levantó el estado de sitio en la mayor parte del territorio al iniciar su gestión. Buscó de este modo un retorno a la normalidad. Diversas situaciones posteriores, entre ellas el regreso del general Rojas y los temores por un supuesto levantamiento militar, lo llevaron a una nueva utilización de esta herramienta. No obstante, se mantuvo el proyecto inicial en el cual se buscaba fijar controles más precisos a la aplicación de esta figura de la excepcionalidad y fijar parámetros mucho más delimitados a las amplias atribuciones con las cuales quedaba investido el presidente. El cometido fundamental consistía en hacer obligatoria la convocatoria del Congreso al declararse el estado de sitio e introducir control jurídico automático por parte de la Corte Suprema sobre los decretos expedidos. El proyecto de las minorías conservadoras, que apuntaba a un mayor fortalecimiento de las atribuciones presidenciales, fue desechado, aunque algunas de sus disposiciones fueron incorporadas a la versión final.

109En estos términos y aunque se mantuvo la tendencia a la utilización repetida y permanente de este instrumento, el nuevo gobierno intentó recortar atribuciones, modificar los rasgos más arbitrarios en el manejo de la situación de excepcionalidad y, en esta forma, mostrar aún más coherencia al fortalecer el retorno al régimen democrático de división y equilibrio de poderes públicos. Finalmente, el Acto Legislativo fue aprobado en 1960. Su discusión mostró un menor acuerdo en torno al tema y las minorías conservadoras aprovecharon para expresarse frente a una medida que, según ellos, debilitaba al presidente y dificultaba el manejo de un asunto complejo y estratégico como era el orden público. En definitiva, también esta norma complementó el nuevo esquema de ejercicio del poder y las nuevas relaciones entre Ejecutivo y Legislativo que tendía a delinearse.

110Por último, está el tema de la modernización del Estado. Además de estar presente en el proyecto del Frente Nacional, tuvo un impulso inicial básico que se constató en la aprobación de la Ley 19 de 1958. En tres vertientes fundamentales puede desagregarse el contenido de esta ley: la instauración de la carrera administrativa y la consecuente creación de la Escuela Superior de Administración Pública, esap, y del Departamento Administrativo del Servicio Civil, dasc; la creación del Departamento Nacional de Planeación, dnp, y del Consejo Nacional de Política Económica, cnpe, ya mencionados; y la iniciativa en torno a la descentralización administrativa que incluía la creación de la acción comunal.

111Como se ha señalado y se muestra en el análisis de aplicación de la paridad, la intención por modernizar y mejorar la función pública a través de la profesionalización y despolitización partidista de la burocracia no logró su cometido. Si bien se crearon las instancias mencionadas, la lógica con la cual se amplió el empleo estatal y se crearon nuevos cargos e instituciones, estuvo más cerca de la lógica de contraprestación y otorgamiento de prebendas en el proceso de asignación de cargos en el Estado. La paridad coadyuvó en esta dinámica. Esta lógica no sólo tuvo predominio en esta fase, sino que se convirtió en la estructural mente constitutiva de la configuración y funcionamiento del Estado. En síntesis, el proyecto de racionalización y fortalecimiento del Estado por esta vía se vio truncado y fue imposible incluso para su gestor, Alberto Lleras, lograr siquiera un mínimo redituable de aplicación de su propuesta en esferas distintas a la de la planificación y manejo de la economía. Las instancias creadas, dasc y esap, entrarían dentro del entramado institucional, pero sin modificar las tendencias señaladas y sin tampoco constituirse en instancias particularmente claves por su desempeño e influencia.

112La creación del dnp y del cnpe, luego de superar algunos obstáculos provenientes de las negociaciones políticas partidistas, conseguirían seguir una dinámica acorde con lo que sus promotores deseaban. En ello fue fundamental la intervención de sectores empresariales y de la producción, que apoyaron el proyecto de despolitización bipartidista del manejo global de la economía y vieron con buenos ojos la creación de estas instancias institucionales. Posteriormente, la presión de los organismos financieros internacionales y de la Alianza para el Progreso, reforzaron el planteamiento gubernamental. En este aspecto, entonces, se gestó desde la primera fase del gobierno de Lleras uno de los rasgos principales en la conducción de la economía desde el Frente Nacional: su manejo tecnocrático y su aislamiento respecto de los conflictos políticos partidistas, de las prácticas de intermediación política y de las luchas sociales presentes en la sociedad colombiana.

113En cuanto a la descentralización, se dio inicio a la ampliación del sector paraestatal que pocos años después configuraría una estructura institucional incluso mayor que la correspondiente al Estado central. Empero, no fue en esta fase que se dio el principal impulso al proceso. En este campo, se dieron iniciativas tímidas que sólo años después adquirieron su carácter definitivo en el complejo entramado político-institucional que se configuró.

114Cabe señalar, sin embargo, que a través de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al presidente, para 1960 el gobierno preparó un ambicioso paquete de reforma administrativa que afectó la definición, estructura orgánica y parámetros de funcionamiento de los ministerios y departamentos administrativos. No obstante que este esfuerzo tenía también pretensiones modernizadoras, de fortalecimiento de la estructura institucional del Estado y de racionalización de la gestión pública, su aplicación y consolidación efectiva respondería sólo parcialmente a estos cometidos.

c. Los avatares de compartir el poder

115Los cambios inducidos por el pacto del Frente Nacional introdujeron modificaciones de importancia en las relaciones que tradicionalmente habían mantenido los partidos. El ejercicio del poder compartido, si bien había sido experimentado en diversas coaliciones temporales previas, nunca había adquirido un rango constitucional y un grado tal de precisión en torno a cómo efectuarlo para impedir el retorno a la lucha fratricida previa. Dos instancias, entre otras, permiten señalar algunos rasgos llamativos en el proceso de relaciones entre las dos colectividades tradicionales. La primera de ellas tiene que ver con las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo bajo las nuevas reglas. La segunda con el funcionamiento específico del Congreso, arena de negociación por excelencia entre las dos colectividades y entre las regiones y el centro. Adicionalmente cabe mencionar algunos otros procesos tendientes a aclimatar y consolidar el acuerdo bipartidista, pero también a mostrar los obstáculos prácticos en su aplicación.

116Aunque al hablar de la paridad se mencionó en extenso la forma como en su aplicación se dieron las relaciones entre el gobierno, el mayoritario Partido Liberal y las facciones del Partido Conservador, vale la pena ahondar un poco en el tema desde la perspectiva de las relaciones Ejecutivo-Legislativo. La estrategia del gobierno de Alberto Lleras, secundada por la Dirección Nacional del liberalismo, inicialmente en manos de Carlos Lleras Restrepo, condujo a la creación de lo que se llamó la “tenaza” entre Lleras y Laureano y a la oposición que por distintos caminos, y en una forma cada vez más radicalizada, manifestó la facción ospinista del conservatismo y, luego, la alianza ospino-alzatista, con representación en el Congreso.

117En términos de la gestión gubernamental y pese a la condición mayoritaria de la alianza liberal-laureanista, la división conservadora implicó un permanente cuestionamiento a ésta y, por ende, una tendencia al inmovilismo que puso en evidencia repetidamente el ex presidente Lleras. Desde un principio, las políticas gubernamentales y los proyectos de ley fueron objeto de esta dinámica, que propició el recurso al ofrecimiento de prebendas y beneficios burocráticos para evitar el empantanamiento y lograr superar el umbral de las dos terceras partes en las votaciones. Sin que el inmovilismo mencionado tuviera el peso que adquirió en posteriores momentos a nivel nacional y aunque aparecía todavía como un efecto no deseado de la repartición del poder, fue rápidamente catalogado como un obstáculo a una gestión pública clara y eficiente.

118Su expresión más evidente en el período analizado fueron las crisis en el gabinete ministerial, a las que ya se hizo referencia. La primera, en marzo de 1959, implicó un cambio en las carteras de menor calado político y un reconocimiento explícito al liderazgo de Guillermo León Valencia. En la segunda, la permanencia de los ministros ospinistas, aún sin el respaldo de su facción, le daba cierta autonomía al Ejecutivo en su conformación, pero a costa de una posterior radicalización de la oposición conservadora. Este proceso afectó también las condiciones de gestión en los niveles regionales y locales, pues de hecho generó problemas en las relaciones entre las autoridades y los cuerpos colegiados y dificultó los procesos de toma de decisiones y ejecución de políticas. En muchas regiones con presencia significativa de los sectores minoritarios del Partido Conservador, fueron recurrentes los cuestionamientos a las disposiciones gubernamentales, con lo cual impidieron el desarrollo de condiciones adecuadas para una buena gestión administrativa. Ello mostró las limitaciones de la estrategia gubernamental, al no considerar el carácter minoritario del laureanismo en varias regiones del país, lo que de entrada enrareció no sólo la aplicación de la paridad, sino la labor administrativa ordinaria.

119Paradójicamente y dentro del marco de relaciones gobierno-oposición delineadas, la actividad legislativa del Congreso no sufrió mayores obstáculos. Ciertamente, fue éste el foro para la expresión del descontento y la oposición por parte de sectores ospinistas del conservatismo y del leyvismo, y crecientemente de la disidencia liberal. Pero también fue el lugar en que el gobierno manifestó abiertamente los cuestionamientos acerca de los excesos del conservatismo para beneficiarse simultáneamente tanto de su presencia en el Estado como de sus actos de oposición. En las dos legislaturas que se dieron en este lapso, el Congreso sacó adelante los Actos Legislativos mencionados, aunque el relacionado con el estado de sitio tuvo que esperar a su aprobación definitiva en la legislatura de 1960; un paquete importante de leyes de reforma institucional, entre las que se destaca la ya reseñada Ley 19 de 1958; la aprobación de las declaratorias de estado de sitio y el juicio a Rojas, que en un principio parecía mostrar el renovado vigor político de esta instancia.

120Para el término del período considerado, el Congreso había sacado adelante las principales iniciativas de interés gubernamental pero no había sido particularmente innovador desde su propia iniciativa legislativa, rasgo que se profundizaría en los años posteriores. Aún con las quejas gubernamentales por la forma en que la división conservadora y la consiguiente oposición generaban inmovilismo, la sólida alianza entre liberales y laureanistas permitió sacar adelante los principales proyectos, con todo y las exigentes mayorías requeridas. La alianza mayoritaria, superior a los dos tercios exigidos, facilitó en esta fase y en esta instancia una relación relativamente fluida entre el Ejecutivo y el Legislativo, característica que no se mantendría a lo largo del Frente Nacional y que incluso cambiaría a partir de marzo de 1960. No fue un período de conflicto entre los dos poderes, al menos en lo atinente a la discusión de los proyectos de ley, aunque se alcanzaron a prefigurar algunos de los fenómenos que posteriormente generarían fisuras y conflictos en esta relación y en la propia marcha del Congreso. No fue el Congreso, en todo caso, el lugar de mayor dificultad en la puesta en marcha del nuevo régimen.

121Los procesos y obstáculos hasta aquí señalados mostraron algunos otros desarrollos. En términos de compartir el poder, la aplicación de la paridad en la Rama Judicial fue objeto de debates similares a los mencionados. Sin embargo, fue un hecho aparentemente ajeno el que mostraría los obstáculos que tal situación podía generar. A raíz de una querella entre un connotado laureanista, hijo del líder conservador, y un destacado ospinista, director del principal diario de esa facción, se puso en entredicho la composición y actuación de la Corte Suprema. Ante los cuestionamientos por un fallo aparentemente político en contra del periodista conservador ospinista, los magistrados laureanistas de la Corte renunciaron. Aunque finalmente el gobierno y el Partido Liberal incidieron en una renegociación de los términos para conformar esta alta corporación, el hecho dejó entrever cierta pérdida de influencia del laureanismo cuyo recurso a la amenaza de crisis se vio desgastado, mientras la oposición ospinista conseguía que el gobierno, al menos, no manifestara un apoyo decidido.

122Cabe señalar, finalmente, los reiterados esfuerzos de la alianza mayoritaria para aclimatar la paridad y la repartición del poder. En el primer semestre de 1959 se adelantaron a lo largo y ancho del país asambleas bipartidistas. En ellas se promocionaron las ventajas para la paz y el buen gobierno de aplicar con precisión el Pacto frentenacionalista. Participaron en ellas los gobernadores respectivos y los prelados de la Iglesia. De esta forma se intentaba irrigar en toda la burocracia y en las huestes de los dos partidos el espíritu del Frente Nacional aparentemente consolidado a nivel de las dirigencias. No obstante, el éxito electoral de la alianza ospino-alzatista, consistente en atacar al laureanismo por traición al partido y al gobierno por la mala aplicación del pacto, pusieron en cuestión el arraigo de la nueva forma de ejercicio del poder y desarrollo de la contienda política. El recurso al sectarismo otorgaba todavía réditos electorales.

d. El juicio a Rojas: señales de debilidad del pacto

  • 38 Para un sintético pero sugerente análisis del juicio a Rojas véase Marco Palacios, “El proceso a R (...)

123Durante esta fase se llevó a cabo el juicio al general Gustavo Rojas Pinilla, depuesto en mayo de 195738. Ante la iniciativa del general por regresar al país a enfrentar cargos judiciales, el gobierno recientemente posesionado se vio obligado a enfrentarlo. Pero su iniciativa se redujo a definir la instancia que lo juzgaría. Finalmente eligió el Congreso, y no la Corte Suprema como lo solicitó el general, habida cuenta de sus mayorías en las dos cámaras. Inicialmente esta corporación encontró en el juicio una oportunidad para mostrar el peso político e institucional que podría alcanzar en el nuevo arreglo, mientras el gobierno asumió la disputa como una oportunidad para fortalecer el pacto con la simultánea deslegitimación de Rojas y su gobierno.

124En octubre de 1958 se inició el proceso contra Rojas, que duraría hasta abril del año siguiente. El levantamiento de los cargos puso de presente las primeras dificultades. En el terreno más cercano a lo jurídico había un problema, con los militares, pues se había acordado inculpar a Rojas y guardar así el prestigio de la institución armada, como también cualquier posible investigación al desempeño de sus miembros durante los años del régimen militar. Esta garantía fue apoyada por los civiles en cuyos gobiernos previos, hubo abusos y hechos de violencia que podrían ser juzgados. De allí que la Comisión Nacional de Instrucción Criminal, además de haber sido torpedeada por la Junta Militar, hubiera terminado su labor con un único culpable: Rojas. Por ello, los cargos que aprobó la Cámara en septiembre y que serían formulados ante el Senado siguieron la lógica de individualizar la acusación. Rojas fue acusado de tres delitos: indignidad, concusión y ordenar la devolución de 180 reses, en los cuales no había posibilidad de involucrar otros altos mandos u otros altos funcionarios del Estado. El Senado, a finales de ese mismo mes, aceptó íntegramente los cargos.

125Desde entonces, y aunque Rojas seguía fuera del país, fue evidente que su juzgamiento sería la primera batalla del Frente Nacional, pero su resultado difícilmente podría terminar a su favor. El anunciado regreso del general, su rechazo a ser juzgado por el Congreso y su intención declarada de defender su prestigio alteraron la escena política. Todavía entonces faltaba culminar el andamiaje del Pacto y la posibilidad de un golpe militar se movía entre el descontento de la oficialidad media y el temor propagandístico del régimen, que motivó la reiteración del ministro de Guerra acerca de la subordinación y profesionalismo de las Fuerzas Armadas. Su regreso, que motivó la declaratoria del estado de sitio en todo el país a comienzos de diciembre, sirvió para sellar la unidad liberal y ahondar la división conservadora, en la cual el ospinismo solicitaba que el juicio se hiciera en la Corte.

  • 39 Dato tomado de Revista Javeriana, Tomo LI, mayo de 1959.
  • 40 Palacios, “El proceso...”, pág. 5.

126Con la propaganda oficial dirigida a crear un clima de opinión favorable a la acusación, el 22 de enero se iniciaron las sesiones extraordinarias del Congreso, convocadas para llevar a cabo el juicio. Luego de una ofensiva acusadora que se debilitó a sí misma por el carácter de los delitos que sustentaron la acusación, Rojas inició su defensa. El sólo alargamiento del proceso le quitó vitalidad y acogida en la opinión, que esperaba una resolución rápida. Pero a ello se agregó el hecho de que Rojas pasó de acusado a cuestionador del Frente Nacional y de los líderes partidistas que lo concretaron. Su aureola de mártir se apoyó en el carácter forzado de las acusaciones y en la politización implícita en todo su desarrollo. El 17 de marzo el Senado declaró a Rojas responsable de haber violado la Constitución y ejecutado actos de indignidad. La votación fue de 65 votos positivos, uno negativo y 8 abstenciones de conservadores independientes en desacuerdo con el juicio39. Adicionalmente, en abril se dictó sentencia por la cual además de la indignidad se le condenaba a la pérdida perpetua de los derechos políticos y de todos los beneficios que le otorgaba su investidura de militar en retiro. Pero en esta ocasión no estuvieron presentes 13 de los 80 senadores, entre ellos Carlos Lleras y Belisario Betancur, protagonistas en la fase acusatoria, y aunque hubo 45 votos afirmativos se alcanzaron a contabilizar 17 votos negativos y 5 abstenciones40. El 6 de abril fue puesto a disposición de la Corte Suprema, instancia que al reabrir con posterioridad el juicio lo consideró inadecuado y le restituyó todos sus derechos.

127Con tal sentencia la clase política quiso culpar de todos los males de ese período a una única persona. Pero en el proceso, fue claro otro juicio más complejo: un primer juicio al Frente Nacional que lo debilitó, al igual que al gobierno, al laureanismo y al Congreso, mientras favorecía la imagen de Rojas. El liderazgo que ejercería como oposición al régimen, a través de la Alianza Nacional Popular, Anapo, confirman este aserto.

e. El reformismo frustrado: la reforma agraria

  • 41 Hartlyn, La política..., pág. 105.

128Aunque el Frente Nacional no fue concebido para adelantar una profunda transformación de la estructura socioeconómica y, más bien, tuvo un carácter “defensivo” cuyo “objetivo principal no era confrontar directamente los aspectos socioeconómicos del colapso y de la Violencia ni tratar de intensificar la incorporación política”41, algunos de sus líderes, especialmente los del Partido Liberal, tuvieron clara conciencia de la necesidad de introducir algún tipo de reformas que evitaran un agravamiento y posterior explosión de problemas sociales no resueltos. Algo de ello, aunque pobremente desarrollado, fue lo que se intentó con la política de rehabilitación a la cual se hizo referencia como fórmula para atender los legados de la violencia. En la misma dirección, medidas como la creación de la acción comunal apuntaban a generar organización y participación de la comunidad en la solución de sus propias necesidades.

129Hubo, sin embargo, un área de política en la cual se sintetizó claramente tanto el alcance de los esfuerzos reformistas como los límites que la naturaleza del régimen habría de imponer durante toda su vigencia. Este terreno fue el de la reforma agraria. Su trámite en el Congreso se inició en enero de 1959, pero sólo en 1961 recibió aprobación la ley respectiva. La iniciativa fue presentada por los liberales y defendida especialmente por Carlos Lleras Restrepo. Su presentación a discusión en el Congreso coincidió con dos factores que sin duda ayudaron a impulsarla y a convertirla en un asunto prioritario para el régimen. Estos hechos fueron la revolución cubana y el consecuente cambio de actitud del gobierno norteamericano frente a la región, que paulatinamente se condensaría en la Alianza para el Progreso, Alalpro, como programa de ayuda efectiva a la región y en la cual Colombia recibiría el tratamiento de caso demostrativo. En la disyuntiva entre reforma o revolución parecía obvio el apoyo a una propuesta de este tipo.

130La iniciativa tenía tras de sí, por tanto, el prestigio del presidente Lleras Camargo, la perspectiva de Lleras Restrepo que apuntaba a transformaciones que permitieran desactivar potenciales instancias de conflicto a la vez que facilitaban la consolidación del modelo de desarrollo económico, grupos de comerciantes e industriales que veían la necesidad de tal proceso y la promesa del respaldo financiero vía Alalpro, a éste y a todo proyecto reformista que se quisiera adelantar. No hubo, en aquel momento, ningún esfuerzo por establecer una alianza con sectores campesinos, en general afectados por los años de violencia y desarticulados en sus precarias formas de organización que hasta entonces habían logrado constituir.

131La fragilidad de tales apoyos se vio claramente al aparecer la oposición al proyecto y retardar su aprobación hasta finales de 1961. En el terreno partidista hubo resistencia en facciones de las dos colectividades, pero fue más marcada la del laureanismo. A ella se sumó la de los gremios relacionados con la tierra: la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC, que sin un alto grado de organización representaba los intereses de los terratenientes; y la de la Federación Nacional de Ganaderos, Fedegan. En el lapso considerado como cierre de la coyuntura de análisis, el proyecto no consiguió su aprobación y seguía un trámite poco esperanzador en el Congreso.

  • 42 Ibid., págs. 150 y 185. Este tipo de foros, junto con una autoridad presidencial extendida, el sec (...)

132Para revivirlo, pero ya en un lapso posterior al de marzo de 1960, fue necesario configurar un “foro decisorio ad hoc”42, el Comité Nacional de Reforma Agraria, cnra, basado en la nueva alianza entre liberales y ospino-alzatistas, con la participación de los gremios del sector, de trabajadores y campesinos, de la Iglesia y de las Fuerzas Armadas, que buscó romper el estancamiento del proyecto en el Congreso. Adicionalmente, fue necesario un acuerdo secreto entre Carlos Lleras Restrepo y Mariano Ospina, para sellar un compromiso que permitiera llegar a la promulgación de la ley respectiva. La oposición fue pública y directa por parte del laureanismo y, paradójicamente, del mrl, facciones que se negaron a participar en el Comité. En los argumentos de los opositores se mezclaban los intereses de los terratenientes y ganaderos, con fórmulas variadas en contra de un reformismo burgués e imperialista. Cabe agregar que el proyecto logró su aprobación gracias a que el Congreso aceptó en septiembre de 1959 que la legislación de reforma social podría aprobarse por mayoría simple (y no por mayoría calificada de dos tercios), por un período de dos años.

133Los mecanismos y compromisos necesarios para la aprobación de la ley le imprimieron un débil carácter reformista, plasmado en un conjunto de disposiciones que en definitiva permitían las expropiaciones de tierra en situaciones muy limitadas. El procedimiento jurídico y burocrático necesario para conseguir la expropiación, condujo necesariamente a una aplicación muy lenta y que, tendencialmente, se limitó a la adjudicación de baldíos, sin afectar en realidad a los grandes propietarios ni a las tierras inexplotadas por éstos, que además continuaron una oposición sostenida a los tenues esfuerzos de aplicación, que disminuirían aún más en el siguiente gobierno (Valencia, 1962-1966).

134En este caso, tanto el peso de los intereses tradicionales, como el carácter de la negociación en la arena política, condujeron a una primera manifestación del reformismo frustrado que luego se ahondaría con el transcurso de la vigencia del régimen.

6. LAS FUERZAS POLÍTICAS, LOS CAMBIOS EN EL RÉGIMEN Y EL SISTEMA: UNA EVALUACIÓN TENTATIVA

135La aprobación que se dio al Pacto del Frente Nacional, con una alta participación electoral y una contundente mayoría da la idea de que, en mayor o menor medida, todos salieron gananciosos del buen suceso que tuvo la negociación bipartidista. Refleja también la acogida que tuvo a lo largo del proceso y la aceptación de los líderes partidistas y demás sectores: gremios, Iglesia, Fuerzas Armadas (después de la caída de Rojas). No obstante, es factible establecer cómo se repartieron los beneficios y en qué sentido hubo vencedores, vencidos, incluidos y excluidos. Además, muestra que pese a existir un pacto global, su construcción en un proceso de más de dos años (incluso más si se considera que el andamiaje institucional sólo se completó con la aprobación de la alternancia durante 16 años en 1959), y los sucesivos acuerdos que se requirieron para hacerlo viable, hizo que los sectores gananciosos y derrotados variaran de acuerdo con las distintas fases que el proceso atravesó. Por ello, también, los papeles se intercambiaron, se translaparon, se invirtieron y, sin embargo, el pacto final parece tener una trayectoria general de perfeccionamiento e incremento de la complejidad, que además le asegura su carácter vinculante respecto de prácticamente todos los actores y fuerzas políticas.

136En el nivel más general, el pacto fue un triunfo del conjunto de sectores que se unieron a su desarrollo y se avinieron a sus condiciones. Caben allí la generalidad de los sectores civiles con alguna injerencia en el acontecer político: los partidos y sus distintas facciones; los gremios de la producción, especialmente activos en la caída de Rojas y en la selección de Alberto Lleras; la Iglesia, luego de confirmar su deslinde respecto del gobierno de Rojas y modificar su tendencia de alineamiento con el Partido Conservador. Incluso las Fuerzas Armadas ganaron y, superado el riesgo de haber ejercido arbitrariamente el poder, consiguieron un reconocimiento a su labor institucional.

137Perdedores absolutos fueron pocos y en el período más cercano a la coyuntura: el general Rojas y aquellos sectores del liberalismo popular y el conservatismo que lo apoyaron hasta el final; Jorge Leyva, en principio uno de los posibles candidatos de la coalición en sus comienzos, quien se opuso efectivamente a lo acordado y por ello inscribió su candidatura en contra de la de Lleras Camargo; en circunstancia similar, Alzate Avendaño, quien tardaría en encontrar su lugar en la escena política.

138El pacto, pese a la naturaleza excluyente que se le ha asignado por definición, incorporó a todos aquellos que se consideraban pertenecientes a los dos partidos y que no tenían relación con los sectores perdedores mencionados. En términos estrictos, por fuera de lo acordado quedaron las fuerzas no bipartidistas, en especial el Partido Comunista y algunas organizaciones de izquierda que en todo caso no resultaban entonces muy representativas en número ni en influencia. Perdedores y excluidos fueron aquellos líderes de las guerrillas liberales que pasarían a convertirse en jefes del bandolerismo y en principales enemigos de las instituciones democráticas instauradas al amparo del Frente Nacional, las cuales los perseguirían sin descanso hasta eliminarlos como fenómeno generador de violencia e inestabilidad.

139Si se desglosa el proceso en sus varios momentos, es factible señalar un ganador permanente: el Partido Liberal. Con excepción de las minorías del liberalismo popular, estuvo unido gracias a la exclusión del poder por casi diez años y luego de sufrir la persecución oficial y sistemática durante el gobierno de Laureano. Bajo el mando de Alberto Lleras obtuvo los mayores beneficios del proceso y de sus diferentes etapas. Entró al proceso con el fin de oponerse a la permanencia del general Rojas y de los militares en el poder más allá de 1958. Su apuesta inicial, que por cierto fue clave para dar vida al pacto como posibilidad, fue la del retorno al gobierno civil compartido bajo la presidencia de un conservador, al cual le darían su aprobación. En definitiva, no sólo consiguieron la restauración de un régimen civil, sino que fueron llamados perentoriamente a aceptar la primera presidencia del período pactado, en cabeza de Alberto Lleras. Además, aseguraron una presencia básica en todo el andamiaje burocrático e institucional del cual se encontraban marginados. Y, por si fuera poco, se consolidaron como el sector electoralmente más fuerte en el escenario político colombiano.

140Es cierto que tuvieron que hacer concesiones: extender la alternación, mantener la paridad siendo mayoría, aceptar el doble juego de gobierno y oposición de las facciones conservadoras al ponerse en marcha el régimen del Frente Nacional. Pero todo ello resulta poco frente a la forma como lograron vincularse de nuevo a las instancias de manejo del poder. Y consiguieron conservar la unidad y la adhesión de sus principales líderes a nivel nacional regional y local, al menos en toda la fase de elaboración del pacto. La disidencia lopista reviviría divisiones de larga trayectoria, pero de nuevo y en perspectiva jugaría una útil labor de integración de sectores populares, previa a la cooptación por arriba de su líder.

141Un segundo ganador, pero con menores beneficios y prebendas que el Partido Liberal, especialmente si se piensa en el largo plazo, fue en principio la facción laureanista del Partido Conservador. Antes del pacto, esta facción se encontraba excluida del poder, marginada de la coalición que apoyó al general Rojas, en la cual la otra facción conservadora jugaba un papel central, y con su máximo líder en el exilio. Pese a ello, el laureanismo retornó a la arena política por la puerta grande. No sólo jugó un papel central en todo el proceso de negociación y construcción del pacto, sino que impuso decisiones en situaciones críticas para que el proceso llegara a feliz término. Dos de ellas: la separación de las elecciones y la selección del candidato bipartidista a la Presidencia, demostraron su cuota de poder y su temporal predominio en las huestes conservadoras. Esta condición la reafirmó con los resultados de las elecciones para Congreso y cuerpos colegiados en marzo de 1958, de las cuales derivaría nuevas concesiones y premios: la presidencia del Senado para Laureano Gómez, la mayoría de los ministros conservadores en el primer gabinete de Lleras Camargo y el compromiso del mismo Lleras para extender la alternación por un período más. En una perspectiva cortoplacista el laureanismo ganó todo lo que se propuso e hizo una sola y gran concesión: el nombramiento de Alberto Lleras como candidato del Frente Nacional a la Presidencia. Concesión que tiene dos aristas importantes: los cálculos electorales de la facción hacia el futuro, y la certeza de que el Pacto no funcionaría en manos de un conservador sujeto a las presiones de la honda división de un partido minoritario. Sin negar que el rechazo a Valencia tenía también importantes contenidos pasionales.

142Su relación con las demás fuerzas estuvo marcada por una honda contradicción. Mientras depuso su histórico sectarismo y sus posiciones extremas de corte reaccionario y antiliberal, se negó repetidamente a cualquier concesión a las otras facciones conservadoras, pero especialmente al ospinismo. Hasta la iniciación del pacto, el laureanismo constituía la facción mayoritaria del Partido Conservador. Empero, los resultados electorales de 1960 y la pérdida de su lugar de privilegio dentro del partido minoritario obligan a un juicio cuidadoso acerca de la estrategia a largo plazo de esta facción, que no cabe en este apartado, pero que la llevaron a perder definitivamente esa posición de privilegio para convertirse en un tercero en discordia, a veces significativo y a veces irrelevante.

143Resulta interesante recalcar la ausencia de esta facción en la caída de Rojas, hecho de gran significación para su líder. Para tal momento el laureanismo resultó marginado. La negativa a firmar el Pacto de Marzo y el protagonismo de Valencia como candidato excluyeron en la práctica a una de las partes claves en la construcción del pacto. Posiblemente, su ausencia facilitó la negociación con la Junta y permitió el tránsito del Frente Civil al Frente Nacional, con las Fuerzas Armadas de nuevo bajo la mampara del bipartidismo.

144El ospinismo, la facción conservadora que confrontaba más directamente al laureanismo, fue tal vez el sector que a lo largo del proceso jugó un papel más ambiguo. Paradójicamente, y pese a ser el más claro perdedor en la coyuntra estricta de construcción del pacto, se convirtió en la facción predominante del partido en el mediano y largo plazo. En una evaluación ceñida al proceso de negociación de los acuerdos, el ospinismo mostró una rara mezcla de torpeza y oportunismo. Inicial-mente fue incapaz de sumarse a las negociaciones por dos razones contradictorias: sus vínculos con el gobierno de Rojas que generaban aún compromisos y aspiraciones en términos de las cuotas de poder que podían manejar; y el temor a las reacciones de Laureano Gómez si aceptaban públicamente los contactos con el liberalismo.

145Ospina entró en las negociaciones apenas en 1957, cuando su situación se había debilitado doblemente. Laureano le había tomado la delantera en los acercamientos y Rojas le había quitado una cuota significativa de poder en las sesiones de la anac en el segundo semestre de 1956. No obstante, las dudas de los laureanistas y el protagonismo de Valencia consiguieron revertir la situación y, si bien nunca se avanzó en la unidad conservadora, para el Pacto de Marzo y la caída de Rojas la facción ospinista ocupaba de nuevo un lugar protagónico en el proceso.

146La cercanía del ospinismo a las Fuerzas Armadas le dio un lugar importante en el gobierno de la Junta Militar, pero de nuevo la arremetida de Laureano en el segundo semestre de 1957 los llevó a colocarse en situación defensiva. Sucesivamente tuvieron que aceptar las exigencias de éste y las derrotas que electoral y políticamente les infligió: separar las elecciones, definir el candidato según la composición del Congreso, vetar a Valencia, imponer a Lleras Camargo, conseguir una representación mayoritaria en el primer gabinete frentenacionalista a costa del ospinismo.

147En tales condiciones, cuando el Frente Nacional fue puesto en marcha el ospinismo estaba en clara situación de minoría. Pese a ello, pronto obtendrían beneficios de la oposición al Frente Nacional, tal y como se constató en las elecciones de 1960.

148Cabe destacar, dentro de esta facción, lo sucedido con Guillermo León Valencia, tal vez el más claro representante de la indeterminación oportunista propia de esta facción. Este líder pasó del apoyo público a Rojas al apoyo indiscutido al Frente Nacional. En ese tránsito no sólo se distanció de Rojas, sino que constituyó una oposición abierta al gobierno militar, manifiesta en su conversión en el primer candidato de la oposición civil en 1957 y en su protagonismo en la caída de Rojas. Sin embargo, la oposición laureanista lo condujo a una situación de debilidad en la que tuvo que aceptar el veto de este sector a su candidatura y debió postergar así sus aspiraciones presidenciales. Su fidelidad al pacto le fue retribuida con su candidatura y posterior presidencia en el período 1962-1966.

  • 43 Sobre esta temática vale la pena consultar a César Augusto Ayala Diago, Resistencia…

149En cuanto a las varias minorías partidistas, fueron manifiestas durante el proceso de construcción del Pacto, principalmente en el ya de por sí dividido Partido Conservador. Cabe señalar la errática actuación de Jorge Leyva, inicialmente considerado ficha clave del laureanismo en el proceso, pero quien desde un principio se mostró reacio hasta marginarse. Su figura no alcanzaría para configurar una facción con peso hacia el futuro. Los alzatistas jugaron inicialmente un papel opositor al Frente Nacional que no tuvo eco suficiente43. Sin embargo, la posterior alianza con el ospinismo le permitiría, temporalmente, una más importante presencia en la escena política. Hasta el 7 de agosto de 1958 había descontento de líderes y sectores minoritarios del Partido Liberal que no consiguieron manifestarse como agrupación partidista y que, paulatinamente, se acomodaron en la disidencia del Movimiento Revolucionario Liberal, mrl, protagonista de la oposición al Frente Nacional en la primera mitad de la década de los años sesenta.

  • 44 Se mencionó antes la “legalidad ilegal” de este partido. En efecto, el Frente Nacional eliminó su (...)

150De la izquierda sólo podría mencionarse al Partido Comunista, proscrito en el gobierno de Rojas y excluido por el cerrado bipartidismo del Frente Nacional44. Favorable a la caída de Rojas, no logró un mínimo espacio en la negociación, ni un reconocimiento de su existencia política y electoral. Algo similar sucedió con el movimiento sindical, inmerso en el abandono al cual lo condenaron los partidos luego de promoverlo como mecanismo de cooptación política. Como sector, que mayoritariamente apoyó la caída de Rojas, con excepción de aquellos sectores promovidos por este régimen que conservaron su fidelidad, no obtuvo ningún reconocimiento significativo o destacable en el Pacto frentenacionalista.

151La Iglesia, por su parte, modificó su posición de una manera semejante a la del ospinismo aunque en momentos y ciclos diferentes. No obstante, en el pacto recuperó terreno como institución al aprobarse en el Plebiscito medidas que detenían el proceso de separación de la Iglesia y el Estado impulsado particularmente en la reforma constitucional de 1936. De esta forma, pudo convertirse en pilar del Frente Nacional, luego de abjurar sucesivamente de sus veleidades laureanistas, rojistas y antiliberales.

152Los gremios, pese a su diferenciación interna, jugaron un papel determinante en la caída de Rojas y a partir de allí recibieron atención suficiente para que sus propuestas fueran consideradas no tanto en el pacto, como en la gestión económica del primer gobierno. Su apoyo a las negociaciones y su presencia estratégica en determinados momentos: bloqueo a Rojas, apoyo a Lleras como candidato, les ganaron protagonismo y el favor de los gestores del pacto en la configuración de un esquema de concertación por arriba de las decisiones económicas. Recobraron por estos medios la atención del gobierno y la posibilidad de participar en el diseño de las políticas económicas de acuerdo con los intereses de sus sectores. Tal vez el aspecto central está en el acuerdo tácito que se fijó con los partidos para lograr un adecuado y estable manejo de la economía, aunque se soslayaran, postergaran y eludieran muchas de las reformas sociales necesarias.

153Las Fuerzas Armadas, como actor institucional, consiguieron revertir a su favor una situación que les habría podido significar un agudo desgaste. Ciertamente, renunciaron a participar en la política partidista, pero conservaron su lugar y su papel en la escena política y asumieron la función de sostén institucional del régimen instaurado. En la negociación, además de aceptar exigencias de los civiles al asumir la Junta Militar consiguieron introducir modificaciones en el texto a someter al Plebiscito, fueron protagonistas en momentos claves del proceso hasta la entrega del poder a Alberto Lleras y aseguraron beneficios políticos que inicialmente parecían limitados. Al ponerse en marcha el Frente Nacional, precisarían su lugar autónomo en el manejo del orden público, aunque respetando siempre la institucionalidad democrática mínima.

154Luego de esta detallada recapitulación del papel de las distintas fuerzas que participaron en el proceso, vale la pena retornar al conjunto de la coyuntura y preguntarse por el alcance inicial de los acuerdos y el pacto en términos del funcionamiento y tendencias tanto del régimen político como de la instancia práctica de operación de las relaciones políticas, el sistema político, y por consiguiente por el sistema de partidos. Pero también es importante indagar por el carácter de las soluciones adoptadas en relación con los problemas que, en conjunto y más allá de la política, enfrentaba el país en tal momento.

155Una primera anotación tiene que ver con la fase de puesta en marcha del nuevo régimen que ha sido considerada en detalle, incluida la digresión sobre el reformismo que se extendió por un lapso mayor de tiempo. El primer año y medio de aplicación del Frente Nacional y de gobierno de Lleras Camargo en conjunción con Laureano Gómez, primordialmente, no son suficientes para ofrecer un panorama de tendencias y procesos totalmente definidos con respecto a los efectos del cambio de régimen. La aplicación estricta de los acuerdos y de las modificaciones introducidas en la contienda política son apenas puestas a prueba en un ejercicio complejo de fidelidad a lo negociado y permanente búsqueda de conservación de los difíciles y frágiles equilibrios conseguidos. Se está, por tanto, en la fase culminante de la transición y aunque se prefiguran y aplican las nuevas reglas, no es claro todavía su perfil definitivo.

156Pero es tal vez este rasgo el que mejor habla de los factores primordiales que guiaron el proceso político entre agosto de 1958 y marzo de 1960. Ante todo, para Lleras Camargo y Laureano Gómez y en menor medida para Ospina Pérez y Valencia, estaba el objetivo de consolidar lo pactado, de modo que aquel cometido inicial de Benidorm acerca de uno o varios gobiernos de coalición que eliminaran la violenta lucha entre los partidos, se cumpliera. De allí el esfuerzo básico por aplicar cabalmente la paridad y por cumplir la promesa de aprobar la alternación por 16 años. Y de allí, también, algunos esfuerzos correlativos tendientes a modernizar la gestión estatal y a atacar con políticas de rehabilitación los efectos devastadores de la violencia.

157Frente a esta exigente meta, para estos líderes no importaba que en la práctica se destruyera el sectarismo, hasta ese momento eje de la adhesión de los seguidores a los partidos. El sectarismo había generado la violencia, la aguda división a nivel de las dirigencias partidistas y por ello resultaba básico eliminarlo. De allí que sea evidente y destacable la fidelidad de los líderes a lo negociado, sin lo cual el proceso fácilmente hubiera sucumbido. En esta primera fase no alcanza a verse el cambio preciso en los mecanismos de adhesión e intermediación política que un período más amplio permite dilucidar, aunque la resolución pragmática a las demandas de los líderes locales y regionales empieza a ser atendida con la ampliación burocrática y los recursos del Estado, en una combinación particular del Estado como botín electoral pero sujeto a la “planeación” que la paridad impuso. Adicionalmente, las prácticas e ideologías intolerantes y sectarias no desaparecen de inmediato y, más bien, hay una redefinición y permanencia en condiciones diferentes. En ello la división conservadora simboliza la incapacidad perenne para hacer concesiones y buscar nuevos ámbitos de interrelacion a nivel intrapartidario, lugar al que tiende a desplazarse la dinámica política en razón de la coalición como fórmula en la relación interpartidaria.

158Ahora bien, el asunto básico del Pacto fue conseguir el poder y conservarlo, de la manera más pacífica y estable. Entonces, se manejaron diversas estrategias para conseguir apoyos políticos y electorales claves. Nacionalmente se han mostrado las principales fórmulas utilizadas: para el liberalismo, gobernar junto con la facción mayoritaria del conservatismo y negar la oposición de las otras facciones en la medida en que se cumplía el acuerdo frentenacionalista; para el laureanismo, fungir como mayoría del partido y gracias a la cuota de poder alcanzado tratar de reafirmar, frente a las otras facciones, tal condición; para las facciones conservadoras minoritarias, hacer oposición al gobierno y al laureanismo, pero defender total o parcialmente, según el caso, lo acordado en el Frente Nacional; y para el lopismo, el leyvismo y el alzatismo, fue propicio oponerse al Frente Nacional en un esfuerzo por recoger el descontento existente frente a un gobierno que en términos sociales no alcanzaba a mostrar aún grandes cambios o realizaciones y cuyo moderado manejo de la economía no se hacía sentir todavía en las necesidades de la población.

159La cercanía de las elecciones generó algunos cambios en esta dinámica. Las facciones conservadoras retornaron a un lenguaje sectario que se creía superado y ello les redituó electoralmente. El lopismo, en cambio, optó por una línea más popular, radical y antifrentenacionalista que también le abrió un lugar en la escena política y electoral. En ambos casos, sin embargo, no parecía estar en juego todavía una lógica de intermediación distinta a la que comúnmente había acompañado las adhesiones sectarias. Más bien, parecía tener efecto coyuntural el recurso ideológico sectario simple. En todo caso resulta difícil constatarlo sin un acercamiento cuidadoso al comportamiento electoral local y regional, en donde la participación en el poder si bien ahora operaba con la idea de la paridad y el reparto, en todo caso favorecía a unos a costa de otros. Y en esa tónica, la pugna en esos niveles operaba de manera semejante, pero dentro de unos parámetros globales fuertemente modificados.

160El lapso examinado no ofrece aún la información suficiente como para afirmar que se preludiaba el sistema político basado en relaciones de clientela modernizadas que tendió a imponerse. Claramente, los elementos del viejo sistema enfrentaban un dilema: la operación práctica de la intermediación y el intercambio político podía continuar pero adaptándose a nuevos parámetros, mientras los viejos parámetros del sectarismo, la competencia y la búsqueda de construir hegemonías partidarias se encontraban cuestionados y afectados.

161En cuanto al sistema de partidos no resultaba claro qué sucedería a futuro con el bipartidismo. A todas luces y pese a la figura del gobierno de coalición, que para sectores opositores implicaba la conformación de un partido de la burguesía, en la práctica se mantenían las diferencias y las rupturas. Esto quiere decir que no parecía conformarse un partido único, pues las dos manifestaciones políticas conservaban su vigencia y permanentemente tenían que revitalizar su adhesión al pacto. Y las facciones y disidencias surgían todavía dentro de la lógica bipartidista y no respondían todavía a la fragmentación y a la lucha intrapartidista promovida por el sistema electoral aprobado. La división conservadora daba muestras de prolongarse indefinidamente, agravando de hecho el carácter minoritario de esta colectividad. El Partido Liberal, ya en el poder, se veía de nuevo frente a sus históricas disidencias de corte progresista que inicialmente servirían para aglutinar a varios sectores radicales en contra del Frente Nacional, sin nunca romper su lazo de unión a esta colectividad.

162El detallado examen del inicio del Frente Nacional no permite, hasta este punto, señalar que el posterior desarrollo del proceso obedeció a los efectos no esperados de los acuerdos. En este punto y frente a los desafíos y circunstancias que le dieron origen, la transición y el cambio de régimen que se generó en torno al Pacto se muestran como respuestas difíciles y complejas, pero relativamente exitosas. Su dinámica, sin embargo, sí permite entrever el rasgo que más se le ha criticado: ofrecer soluciones estrechas a problemas de mayor magnitud, lo que con el tiempo condujo a su agravamiento. Empero, no se debe olvidar al plantear así la cuestión, que ante todo fue un cambio en el régimen político, que en su momento el Frente Nacional se pensó para el retorno al poder de los civiles, para generar gobiernos compartidos y estables, para superar la violencia crónica entre los partidos y para deponer al “dictador”. Como se señaló en alguno de los acuerdos, para hacer viable una situación de “convalecencia de la democracia”. Por ello, nunca fue más que una solución pactada y reformista de reinstauración de la democracia y de invención de una, en apariencia, forma nueva de ejercer la política en Colombia por medio de la repartición y la negociación antes que la competencia.

163En su naturaleza nunca estuvo la revolución en lo social, aunque sí un reformismo dirigido desde arriba en la perspectiva de mantener el control de las élites sobre una sociedad en agudo proceso de cambio. Pero este reformismo terminaría subordinado a la dinámica del juego político y a los factores que en el nuevo arreglo se consolidaban como dominantes, específicamente los líderes clientelistas de los niveles regionales. En su naturaleza sí estuvo una honda preocupación por modernizar el Estado y la política de acuerdo con un orden capitalista que además de ser ya una realidad, deseable para los gestores del pacto, hacía exigencias de este tipo a la política y a la gestión pública. Aunque en este terreno terminaría por imponerse el pragmatismo politiquero, el ámbito tecnocrático de conducción de la economía lograría aislarse significativamente de estos efectos. En este sentido, conseguir estabilidad en lo político y desactivar el conflicto bipartidista, con su trasfondo de conflictualidad social, hacía viable un manejo cuidadoso y moderado de la economía como el que se propusieron.

164En síntesis, entonces, este período muestra que la transición en el régimen se completó, que por su carácter promovía las transiciones y cambios en el sistema político y de partidos, pero dejándolos a su suerte. El sistema político mostraba un terreno confuso, de competencia, que dependería de las facciones triunfantes en cada coyuntura electoral y, por tanto, de los sectores que redefinieran las coaliciones de poder. Había, eso sí, un claro agotamiento, ruptura, sustitución de la dinámica previa, pero un proyecto todavía ambiguo y en gestación de la nueva dinámica que dejaba en el medio un hiato sujeto no a las reglas del régimen y a lo pactado, sino a la adecuación pragmática de las transacciones políticas. En el sistema de partidos se anunciaban cambios, pero las llamadas “jefaturas naturales” de carácter nacional conservaban en esa primera fase una importante capacidad de aglutinamiento y disciplina sobre las jefaturas regionales y locales. No obstante, ya había indicios del faccionalismo regional y de un mayor poder e influencia de los líderes de estos niveles.

  • 45 Véase Mario Latorre Rueda, “El Frente Nacional: una restauración conservadora, 1958-1978”, en Polí (...)

165Visto en una perspectiva más amplia, la coyuntura de transición examinada fue un cambio de régimen que condujo a una restauración democrática conservadora por la vía de la reforma y el pacto interelitista. Al institucionalizar la coalición como forma predominante del régimen, se aseguró una superación conservadora45 y excluyente del orden previamente vigente. Esta fórmula se montó sobre una yuxtaposición particular entre Estado y régimen político, entre orden económico-político y fórmula para el desarrollo de la contienda política. A diferencia de las fórmulas populistas, esta yuxtaposición no fue incluyente ni buscó, a través del Estado, la institucionalización política de las nuevas fuerzas presentes en la arena política. Por el contrario, la yuxtaposición fue ante todo excluyente y restauradora, pues trató de darle un lugar privilegiado a los viejos actores políticos, eliminando los factores generadores de conflicto. Pero apostó a incorporar al conjunto de la población o al menos a sectores significativos, a partir de la vigencia que todavía tenía la adhesión partidaria. No obstante, en el proceso y a partir de la fórmula de repartición del poder que fue aprobada y adquirió carácter constitucional, modificó profunda y definitivamente las condiciones de competencia entre los dos partidos y pareció solucionar, al menos temporalmente, la cuestión de la sucesión presidencial, convertida en factor de ruptura entre las élites tanto a nivel inter como intrapartidista.

166Adicionalmente, el nuevo régimen consiguió contener cualquier amenaza de movilización social autónoma y permitió, en cambio, el paulatino fortalecimiento de sectores medios “subvencionados” por las políticas estatales. En igual sentido, el arreglo institucional generó las condiciones para el manejo de la economía sin interferencias de la política, para lo cual viabilizó el fortalecimiento selectivo del Estado y su modernización en los ámbitos más relacionados con la conducción macroeconómica. Empero, ni por el carácter del régimen, ni por la histórica debilidad del Estado, hubo esfuerzos de acercarse a fórmulas de integración y cohesión propias de otras experiencias en la región. La solución colombiana significó otro caso en la región de construcción de regímenes democráticos limitados pero estables, a salvo de los remezones y ciclos propiciados por las crisis económicas y por las fuerzas proclives a las salidas autoritarias. La exclusión, sin embargo, impidió el reconocimiento y acceso de nuevos sectores, varios de los cuales se convirtieron en la punta de lanza de los cuestionamientos a la legitimidad de una democracia que no permitió la competencia interpartidista durante 16 años.

Notes

1 No hubo en esta década una preferencia explícita del gobierno norteamericano por el tipo de régimen que se pensara instaurar. El apoyo a la democracia ocupaba un lugar secundario frente a consideraciones como la confianza, la amistad y la subordinación de los gobernantes, con independencia del carácter de sus regímenes. Esto se puede constatar en las manifestaciones públicas y en los informes de los funcionarios norteamericanos adscritos tanto al servicio exterior como a la burocracia central. Véase Gordon Connell-Smith, Los Estados Unidos y la América Latina, México, fce. 1977, pág. 238.

2 En lo que algunos han denominado la legalidad ilegal. Véase Miguel Ángel Beltrán, “Los orígenes del Movimiento Revolucionaro Liberal en Colombia, 1957-1960”, tesis para optar al título de Maestro en Ciencias Sociales de la Flacso, México, 1994.

3 Una caracterización de este período se encuentra en José Antonio Ocampo y otros, “La consolidación del capitalismo moderno (1945-1986)”, en José Antonio Ocampo (compilador), Historia económica de Colombia, Bogotá, Tercer Mundo Editores-Fedesarollo, 4a. ed., 1994.

4 Al respecto véase Paul Oquist, Conflicto, violencia y política en Colombia, Bogotá, Instituto de Estudios Colombianos, 1978.

5 Para esta parte de la reconstrucción del proceso se utilizaron diversos textos y documentos. Véase principalmente Camilo Vázquez-Cobo Carrizosa. El Frente Nacional: su origen y desarrollo. Cali, Carvajal-Propatria, s.f.; Las Jornadas de Mayo, Bogotá, Ediciones Documentos Colombianos, s.f.; Junta Militar de Gobierno. Itinerario histórico, Bogotá, 1957; Cámara de Representantes, Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional, Bogotá, Imprenta Nacional, 1959; Carlos Lleras Restrepo. Hacia la Restauración Democrática y el cambio social. Tomo I: 1955-1961, Bogotá, s.e., 1963; Carlos H. Urán, Rojas y la manipulación del poder; Silvia Galvis y Alberto Donadio, El Jefe Supremo: Rojas Pinilla en la violencia y el poder, Bogotá, 1988; César Augusto Ayala Diago, Resistencia y oposición al establecimiento del Frente Nacional: los orígenes de la Alianza Nacional Popular (Anapo), Colombia 1953-1964, Bogotá, Colciencias, 1996; Alberto Bermúdez, Del Bogotazo al Frente Nacional, Bogotá, s.e., 1995; también fue útil la revisión de la “Sección Nacional” de la Revista Javeriana.

6 Véase Harvey Kline, “The National Front: Historical Perspective and Overview”, en Albert Berry y otros, Politics of compromise, New Brunswick, Transaction Books, 1980, págs. 68-69.

7 Véase Alexander Wilde, Conversaciones de caballeros: la quiebra de la democracia en Colombia, Bogotá. Ediciones Tercer Mundo, 1982.

8 Ibid., pág. 93.

9 La caracterización del régimen como democracia oligárquica es de Wilde en ibid., se apoya en la tipología de regímenes políticos elaborada por Robert Dahl, Poliarquía: participación y oposición, Madrid, Tecnos, 1989. El paso de “oligarquía competitiva” a “democracia oligárquica” se da por el aumento de la participación electoral, en este caso facilitada por la expansión del sufragio en 1936. No obstante, el carácter oligárquico alude a la limitada inclusión de sectores medios y populares. Véase Ana María Bejarano, “Antecedentes del proceso de redemocratización en Colombia (años 30-años 50)”, informe de investigación, págs. 26-27, nota 46.

10 Véase Urán, Rojas… págs. 68-77. Sobre la forma en que se le entregó el poder al general Rojas resulta útil la versión del entonces ministro de Gobierno, Lucio Pabón Núñez, quien asegura que ante la negativa de los posibles candidatos civiles, simplemente se arriesgó a dar por hecho el nombramiento del general Rojas, cuestión que fue aceptada inicialmente por los líderes conservadores Mariano Ospina Pérez y Roberto Urdaneta. Al respecto véase, “Lucio Pabón Núñez, yo era el diablo”, en Juan Mosca, País que duele, Bogotá, Ediciones Temas de Hoy, 1996 y “Entrevista con Lucio Pabón Núñez”, en Revista de Historia.

11 Paul Oquist, Violencia, conflicto y política en Colombia, Bogotá, Centro de Estudios Colombianos, 1978.

12 Sobre el funcionamiento de la anac véase Alberto Bermúdez, Del Bogotazo... págs.146-152 y 192-195. Es interesante resaltar cómo algunos miembros del liberalismo y del laureanismo tuvieron participación activa en esta corporación.

13 De hecho fueron clausurados El Tiempo y El Espectador, no sólo los diarios más leídos, sino de clara estirpe liberal. Paradójicamente, se autorizó su remplazo por otros dos diarios. Intermedio y El Independiente respectivamente, los cuales pese a la censura pudieron mantener el rechazo al régimen.

14 Según Jonathan Hartlyn en La política del régimen de coalición, Bogotá, Tercer Mundo Editores-Ediciones Uniandes-cei, 1993, Cáp. 3, esta reacción de Ospina obedeció ante todo al temor por la reacción de Laureano Gómez en caso de que se mostrara dispuesto a la negociación con el Partido Liberal. En tal momento, este líder consideró necesaria la inclusión de Laureano en cualquier esfuerzo de negociación.

15 Véase Anexo 1.

16 Ana María Bejarano, “1956-1958: La transición pactada en Colombia, continuidades políticas, legados institucionales y nuevas oportunidades”, informe de investigación, pág. 52.

17 Véase Anexo 1

18 Para un análisis del papel jugado por el sector empresarial véase Juan Pablo Rodríguez, “Empresarios y política en Colombia: el perfil político de los industriales durante los años cincuenta”, tesis para optar al título de Maestro en Ciencias Sociales, México, Flacso, 1994.

19 Indicativo del involucramiento de los sectores económicos fue su decisión de ir al paro, ordenar a sus trabajadores el cese de labores, pero asegurarles el pago de sus salarios como si estuvieran trabajando en condiciones normales.

20 Un hecho destacado en este sentido fue la orden de no disparar a la multitud que el general Rojas mantuvo a lo largo de estos difíciles días.

21 Véase Anexo 1. Et texto completo del Programa de Gobierno está en Urán, Rojas y ...., pág. 120.

22 Como aquellas a que hacen alusión O’Donnell y Schmitter, Transiciones…, Vol 4: Conclusiones .... Cáp. 5.

23 Véase Ana María Bejarano, “1956-1958…”, pág. 58.

24 Véase Anexo 1.

25 Véase Anexo 1.

26 Véase Anexo 1.

27 Como lo señala Hartlyn, “la disposición de los liberales a buscar un acuerdo bajo estas condiciones es consistente con la literatura sobre bienes públicos que indica que el actor que más gana en un acuerdo está usualmente dispuesto a hacerlo y por lo tanto generalmente ‘paga’ una porción más grande del costo”, en La política..., pág. 101, nota 4.

28 Véase el texto del Plebiscito en Alberto Bermúdez, Del Bogotazo..., pág. 283.

29 Ana María Bejarano, “1956-1958...”, pág. 65, nota 110.

30 Recuérdese que según el texto del Plebiscito, la alternancia se instituía por 12 años bajo la premisa de que el primer presidente sería conservador.

31 Para Hartlyn, “la rigidez del acuerdo (pacto) en Colombia reflejaba el hecho de que los políticos nacionales ‘aprendieron’ a desconfiar de los líderes a nivel local y a temerle a la movilización de masas”, en La política..., pág. 98. Para Ana María Bejarano, “la erradicación definitiva del sectarismo histórico, como práctica excluyente y violenta, es la principal razón para la extrema rigidez de los pactos”, en “1956-1958...”. Para O’Donnell, los pactos formales o explícitos se producen cuando “la sociedad civil (especialmente su sector popular) está débilmente organizada y es políticamente inactiva”, caso en el cual “lleva a acuerdos elitistas estrechos y exclusivos, no perturbados por erupciones ‘demagógicas’ ”, en “Introducción a los casos latinoamericanos”, en O’Donnell y otros, Transiciones...Vol. 2, América Latina, pág. 28.

32 Hartlyn recalca la importancia de la creatividad de los líderes políticos, su capacidad de liderazgo, el arte de gobierno y el aprendizaje político como factores centrales en el buen suceso del pacto, aunque llama a no exagerar el peso del voluntarismo político entre los factores explicativos. Véase Hartlyn, La política…, págs. 97-100.

33 Véase al respecto Gonzalo Sánchez, “Rehabilitación y violencia bajo el Frente Nacional”, en Análisis Político, No. 4, Bogotá, mayo a agosto de 1988.

34 Véase Hartlyn, La política ..., pág. 156.

35 Véase Robert F. Amove, “Education Policies of the National Front”, en Berry y otros, Politics...

36 El primer gabinete ministerial quedó conformado por seis liberales, un militar, cuatro conservadores laureanistas, un conservador valencista y un conservador “apolítico” (?), el ministro de Salud, quien no aceptó el nombramiento y fue rápidamente remplazado por otro conservador de similares características. La primera crisis en marzo de 1959 premió la adhesión fiel de Valencia al pacto y castigó parcialmente la oposición permanente de las otras facciones y sus cuestionamientos a la aplicación del Pacto. El nuevo gabinete conservó la paridad, pero la distribución en las huestes conservadoras varió. Quedaron cuatro laureanistas y dos valencistas. En junio de 1959 los conservadores no laureanistas continuaron quejándose de la situación existente y afinaron sus argumentos aduciendo que no en todas las regiones el laureanismo era mayoritario y por ello el gobierno debía revisar los parámetros para establecer la paridad en tales instancias. De esta protesta se derivó la segunda crisis en el alto gobierno pues el Directorio Republicano (ospinista) ordenó la suspensión de la colaboración con el gobierno. Esto condujo a la renuncia de sus dos representantes en el gabinete ministerial, que no fue aceptada, pero que los convirtió en ministros sin respaldo partidista claro. Sobre la composición del gabinete, la pertenencia regional de sus miembros y su experiencia profesional y política véase Varios Autores, Los gabinetes ministeriales como élites políticas - Colombia (1930-1990), Tomo II, Bogotá, Serie Monografías 6, Pontificia Universidad Javeriana, 1991, págs. 483-502.

37 Sobre los orígenes de esta disidencia es útil el ya mencionado trabajo de Miguel Ángel Beltrán, “Los orígenes...”

38 Para un sintético pero sugerente análisis del juicio a Rojas véase Marco Palacios, “El proceso a Rojas Pinilla: la imposible imparcialidad del juicio político”, en Lecturas Dominicales de El Tiempo, Bogotá, octubre 15 de 1995.

39 Dato tomado de Revista Javeriana, Tomo LI, mayo de 1959.

40 Palacios, “El proceso...”, pág. 5.

41 Hartlyn, La política..., pág. 105.

42 Ibid., págs. 150 y 185. Este tipo de foros, junto con una autoridad presidencial extendida, el secreto y negociaciones en la cumbre, son definidos por Hartlyn como mecanismos para solucionar los problemas que genera el arreglo consociativo. Forman un conjunto de “reglas de juego” (informales, no escritas, aunque la autoridad presidencial extendida se apoyó siempre en disposiciones jurídicas y en general estas reglas tendieron a tener algún tipo de formulación legal), que permitieron el acomodamiento de las élites, mayor apoyo político y legitimidad al régimen.

43 Sobre esta temática vale la pena consultar a César Augusto Ayala Diago, Resistencia…

44 Se mencionó antes la “legalidad ilegal” de este partido. En efecto, el Frente Nacional eliminó su prohibición, pero simultáneamente lo excluyó de la lucha política. Por ello, ordenó a sus seguidores el voto en blanco para el Plebiscito y trató de aliarse posteriormente al mrl.

45 Véase Mario Latorre Rueda, “El Frente Nacional: una restauración conservadora, 1958-1978”, en Política y elecciones, Bogotá, Universidad de los Andes, 1980.

Table des illustrations

Titre CUADRO 1. EL PLEBISCITO
Légende Fuente: Cámara de Representantes, Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional, Bogotá, Imprenta Nacional, 1959, pág. 45.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3975/img-1.jpg
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Titre CUADRO 2. PARTICIPACIÓN ELECTORAL EN EL PLEBISCITO
Légende Fuente: Cámara de Representantes, Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional, Bogotá, Imprenta Nacional, 1959, pág. 45 y Bejarano, “Anexos: Cuadro No. 14”.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3975/img-2.jpg
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Titre CUADRO 3. ELECCIONES PARA CÁMARA DE REPRESENTANTES, 1958
Légende Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, 1958, Bogotá, Imprenta Nacional, y Bejarano, “Anexos: Cuadro No. 8”.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3975/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Titre CUADRO 4. ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1958
Légende Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, 1958, Bogotá, Imprenta Nacional, y Bejarano, “Anexos: Cuadro No. 1”.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3975/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 50k
Titre CUADRO 5. ELECCIONES PARA CÁMARA DE REPRESENTANTES, 1960
Légende Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, 1960, Bogotá, Imprenta Nacional, y Bejarano, “Anexos: Cuadros Nos. 7 y 19”. Los cálculos de las curules y sus porcentajes se hicieron a partir de los datos de la votación obtenida.
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© Institut français d’études andines, 2002

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