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Los movimientos sociales en las democracias andinas

 | 
Julie Massal
, 
Marcelo Bonilla

Perspectivas de la movilización social

¿Hacia una democracia participativa en los Andes?

Enfoques teóricos y comparativos

Olivier Dabène

Note de l’auteur

Note portant sur l’auteur1

Texte intégral

1La idea según la cual las transiciones hacia la democracia todavía no han terminado parece ser admitida, tanto por la comunidad académica, como por las clases políticas y las sociedades civiles en toda América Latina. El carácter incompleto de las transiciones provendría de una escasa participación política. En otros términos, la consolidación democrática requería pasar de una democracia representativa a una democracia participativa.

2Para responder a este desafío, los gobiernos toman medidas. Este capítulo analiza varios intentos de fomentar la participación política en tres niveles: local (ley de participación popular en Bolivia), nacional (estatuto de participación ciudadana en Colombia) y regional (participación de la sociedad civil en los procesos de integración).

3Esta voluntad de los gobiernos para completar las transiciones no puede explicarse sin referirse a las fuertes presiones de los actores sociales que exigen una mayor atención a sus demandas. Estos actores se movilizan y crean redes asociativas que pueden influir en la toma de decisión política.

4Todos estos procesos merecen un detenido examen. Pero dicho análisis tiene dos dificultades. Una es de carácter metodológico: si bien se pueden multiplicar los ejemplos de participación popular exitosa, es difícil saber hasta qué punto se puede generalizar y concluir en un progreso de la democracia participativa. La otra dificultad es de carácter más teórico: suponiendo resuelta la dificultad metodológica, y suponiendo que se puede concluir en un progreso de la democracia participativa, queda por ver si una mayor participación significa un mayor bienestar para la gente.

5Al respecto, esta ponencia sugiere que el enfoque clásico sobre la democracia representativo/participativa no es suficiente, y tiene que ser completado por un enfoque sobre la democracia redistributiva.

6Otorgar un grado mayor de participación a la ciudadanía tiene un interés obvio, pero hay que preguntarse si puede contribuir a solucionar los graves problemas sociales que conoce América Latina. De no ser así, la democracia participativa puede producir efectos perversos: la gente puede frustrarse más al no ver los problemas sociales resueltos y estar participando en la toma de decisión.

7Este capítulo consta de dos partes: la primera, más larga, ilustra el protagonismo de la sociedad civil que lleva a reformas importantes en materia de democracia participativa; la segunda, mucho más breve, señala los límites de las reflexiones en términos de participación y propone enfocar el aspecto redistributivo de la democracia.

8¿La hora de la sociedad civil?

9En muchos países, se ha observado un efecto perverso de las transiciones democráticas sobre los movimientos sociales. Después de haber sido muy activos durante los últimos años de las dictaduras, experimentaron un declive con el retorno de la democracia. Sin embargo, dada la magnitud de los problemas sociales en la fase post-transición, no debe sorprender ver a los movimientos reactivados en la década del 90. Y es particularmente el caso en las situaciones extremas de violencia.

Movilización social en situaciones extremas

10El ejemplo de Colombia es interesante. En el contexto de una guerra que parece no poder terminar nunca, la población, principal víctima de la violencia y de las masacres, se organiza. Del combate de las ‘mujeres para la vida’, en la remota región bananera del golfo de Urabá al noroeste de Colombia, y en particular el combate de Gloria Isabel Cuadras, alcaldesa de Apartado, a la lucha de los habitantes de la capital, toda la población colombiana expresa su deseo de paz en la década del 90.

11Así que se multiplican las iniciativas cívicas’ para la paz: Programa para la Paz, de los jesuitas, REDEPAZ, Comité de Búsqueda de la Paz, Comisión Nacional de Conciliación, Mandato para la Paz, Destino Colombia, Organización para la Paz, Propuestas del Patronato, etc.

  • 1 Véase “La paz boom social”, Cambio 16 (Colombia), 25 de mayo - 1ro. de junio de 1998.

12Algunas de estas iniciativas son espectaculares. El 26 de octubre de 1997, por ejemplo, con motivo de las elecciones locales, el Mandato para la Paz, la Vida y la Libertad organizó un referéndum paralelo que juntó más de 10 millones de votos. Otro ejemplo, el 19 de mayo de 1998, miles de colombianos se juntaron en la plaza Bolívar de Bogotá para un homenaje a dos activistas de los derechos humanos asesinados. En esta oportunidad, el presidente de la Asociación Nacional de Industriales se solidarizó con el presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) para trabajar en la pacificación del país. De hecho, 75 asociaciones acababan de juntarse para formar un Frente Social Ampliado y trabajar para la paz. La prensa subrayó esta expresión de potencia de la sociedad civil colombiana1.

13Como último ejemplo, el 24 de octubre de 1999, una enorme manifestación, con el lema: ¡Basta!, reunió a centenares de miles de colombianos (12 millones según la prensa).

14¿Puede ser duradera esta movilización excepcional para la paz, que también se pudo observar durante un tiempo en Centroamérica? El ejemplo de Centroamérica demuestra que no. Si la sociedad civil estuvo asociada a los esfuerzos de paz, su movilización declinó rápidamente una vez lograda y consolidada la paz. En este sentido, difícilmente la movilización en situaciones extremas puede desembocar en una democracia participativa.

Participación popular y democracia local

15En muchos países, la descentralización administrativa ha sido acompañada por un esfuerzo para estimular la participación ciudadana. En Bolivia, por ejemplo, el presidente Sánchez de Lozada promulgó, el 20 de abril de 1994, una fascinante Ley de participación popular, para integrar a las poblaciones indígenas, campesinas o marginadas a la vida política y económica de la nación. El instrumento elegido es el de la descentralización a favor de los municipios, que se ven otorgado el manejo directo de: la educación, la salud, la cultura, el deporte y las infraestructuras.

16Tal como lo dispone el artículo 1 de la Ley:

La presente ley reconoce, promueve y consolida el proceso de participación popular, articulando a las comunidades indígenas, comunidades campesinas y juntas vecinales, respectivamente, en la vida jurídica, política y económica del país. Procura mejorar la calidad de vida de la mujer y el hombre bolivianos, con una más justa distribución y mejor administración de los recursos públicos. Fortalece los instrumentos políticos y económicos necesarios para perfeccionar la democracia representativa, incorporando la participación ciudadana en un proceso de democracia participativa y garantizando la igualdad de oportunidades en los niveles de representación a mujeres y hombres.

17Paralelamente, la Ley reconoce todas las formas de organización de las comunidades, indígenas y otras, reuniéndolas en una categoría única: las Organizaciones Territoriales de Base (OTB). En las zonas urbanas, las OTB reemplazan a las juntas vecinales. Cada unidad territorial debe organizarse en OTB, oficialmente registradas en las prefecturas, y debe elegir un representante según sus usos, costumbres y disposiciones estatutarias. Las OTB deben “identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración de obras para el bienestar colectivo, atendiendo preferentemente los aspectos de educación formal y no formal, mejoramiento de la vivienda, cuidado y protección de la salud, masificación del deporte y mejoramiento de las técnicas de producción” (artículo 8 de la Ley). En pocos años se crearon varios miles de OTB, lo que ilustra el dinamismo de las organizaciones sociales en Bolivia. La Ley de Participación Popular generó una intensa movilización sobre el tema de la descentralización. Muchos comités cívicos se formaron en el país, algunos defendiendo posiciones a favor de las autonomías.

18En julio de 1994, se promulgó una Ley de descentralización administrativa del Estado, cuyo objeto es “mejorar y fortalecer la eficiencia y eficacia de la administración pública, en la prestación de servicios en forma directa y cercana a la población” (artículo 2 de la Ley). La descentralización consiste en una transferencia de atribuciones de carácter técnico-administrativo del nivel nacional al nivel departamental. En cada departamento, un prefecto designado por el Presidente de la República, tiene a su cargo, entre otras cosas, “promover la participación popular y canalizar los requerimientos y relaciones de las organizaciones indígenas, campesinas y vecinales” (artículo 5.k).

  • 2 Véase González, Mary Lisbeth, Développement et démocratie participative. Le programme du PNUD et de (...)

19Claro que la aplicación de estas leyes no fue nada fácil. Las comunidades pobres y aisladas que se quería incorporar a la vida cívica del país, tienen toda una tradición de rechazo o de hostilidad a las autoridades administrativas, que consideran como responsables de su situación de marginadas2. No pueden aceptar, de la noche a la mañana, una lógica de cooperación con el ‘Estado’. Por otra parte, las autoridades gubernamentales tenían dudas acerca de una plena colaboración con las comunidades, ya que la eficacia anticipada de la descentralización no era reconocida por todos los funcionarios. Y finalmente, la participación popular puede ser contradictoria con la participación electoral. En un país como Bolivia, donde se estima que cerca de un 60% de la población rural no está inscrita en los padrones electorales, la incitación a registrarse y votar puede bajar aún más si las decisiones importantes para la vida cotidiana se toman en el nivel local con un sistema de deliberación. El reconocimiento de la tradición indígena del ‘ampliado’, esta asamblea donde todo se discute y se decide, puede deslegitimar aún más la vida política nacional. Problemas similares se encuentran en otros países andinos. En Colombia, el artículo 103 de la Constitución de 1991, dispone que:

Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigencia de la gestión pública que se establezcan.

20El 31 de marzo de 1994, se promulgó una Ley “por la cual se dictan normas sobre los mecanismos de participación ciudadana”. En aquella oportunidad, el presidente César Gavina subrayó la importancia de la Ley para pasar de una democracia representativa a una democracia participativa.

21Entonces, la participación política del ciudadano colombiano va mucho más allá del simple acto del voto, ya que puede intervenir en tres grandes niveles: la formulación de propuestas, gracias a la “iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas” (artículo 2 de la Ley); las deliberaciones acerca de las políticas públicas, gracias a los referendos o la planificación; y la evaluación del trabajo de los políticos, gracias a la revocatoria del mandato.

  • 3 Forero, Clemente et al., Descentralización y participación ciudadana, Bogotá, Tercer Mundo Editores (...)

22Esta participación ciudadana fue también acompañada de transferencia de recursos; pero dichas transferencias se quedan condicionadas, de tal manera que la autonomía real de las entidades territoriales se ve limitada3.

Democracia y good governance

23Las reformas mencionadas fueron clara y abiertamente apoyadas por los organismos multilaterales. Según el Banco Mundial en la segunda mitad de la década del 90, la descentralización es una manera de fomentar el desarrollo y la democracia participativa.

  • 4 World Bank, The state in a changing world. World Development report 1997, p. 110.

24La revisión de la ‘doctrina’ del Banco Mundial durante la década del 90 es interesante. Después de un largo periodo de descuido de las consecuencias sociales de los planes de ajuste, el discurso pasó a ser más social, enfocando el ‘pueblo como fin e instrumento del desarrollo’. Según el Banco, “para reforzar las instituciones públicas, hay que empezar por llevar el gobierno más cerca del pueblo. Esto significa que las políticas públicas deben ponerse al servicio de la gente... y esto implica una mayor descentralización de recursos y prerrogativas gubernamentales”4.

  • 5 World Bank, Poverty reduction and the World Bank. Progress and challenges in the 1990s, 1996.
  • 6 Lo que demuestra muy bien la ya citada tesis de Mary Lisbeth González.

25La idea es que las iniciativas de desarrollo, y en particular la lucha contra la pobreza, son mucho más eficientes cuando la población afectada participa en la concepción y la ejecución de los proyectos5. En otros términos, la democracia se convierte en un sistema de gobierno más eficiente conforme pasa a ser más participativa, lo que hace entrar a un país en un círculo virtuoso. De hecho, diferentes estudios han demostrado la eficiencia de ciertos proyectos de lucha contra la pobreza implicando la población afectada. Sin embargo, parece difícil derivar conclusiones generales de una adición de estudios de casos. De un lado, deben reunirse muchas condiciones para que una comunidad pueda participar activamente en la elaboración de un proyecto de desarrollo. Si bien es fácil imaginar una comunidad dando su opinión sobre diferentes opciones para colectar basura, es diferente cuando se trata de temas más técnicos. Del otro lado, puede resultar difícil romper con prácticas asistencialistas y tradiciones clientelares. En resumen, participación y good governance no son tan fácilmente compatibles6. Lo que sí se puede observar es que aparecen espacios de participación bien delimitados que pueden desembocar en la producción de bienes colectivos. Pero parece exagerado hablar de un progreso global de la democracia participativa.

La promoción internacional de la democracia participativa

26Los organismos multilaterales no son los únicos que tratan de fomentar la democracia participativa. Los procesos de integración regional también se dedican a defender la democracia como régimen representativo y a fomentar la participación. En este sentido, el ejemplo de la Organización de Estados Americanos (OEA) es interesante.

27La Carta de la OEA de 1948 fue reformada en la década del 90, para que la Organización se convierta en el principal instrumento de defensa de la democracia en el continente. La nueva Carta, que entró en vigor el 25 de setiembre de 1997, traduce la voluntad de la comunidad de naciones americanas de consolidar un orden democrático en el hemisferio. La nueva misión de la OEA es “promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención” (artículo 2b). Claro, la OEA respeta las soberanías, en la medida en que “todo Estado tiene derecho a elegir, sin injerencias externas, su sistema político, económico y social, y a organizarse en la forma que más le convenga, y tiene el deber de no intervenir en los asuntos de otro Estado. Con sujeción a lo arriba dispuesto, los Estados americanos cooperarán ampliamente entre sí y con independencia de la naturaleza de sus sistemas políticos, económicos y sociales” (artículo 3e). Sin embargo, se precisa más adelante que “un miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización y de las Conferencias Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado” (artículo 9).

28La OEA no solamente se preocupa de la estabilidad de los regímenes políticos, sino que también tiene la ambición de consolidar un cierto tipo de democracia. La Carta de 1948 precisaba normas económicas (capítulo 6), normas sociales (capítulo 7) y normas culturales (capítulo 8). Se trataba de cooperar para asegurar el desarrollo económico al servicio del bienestar (nivel de vida y educación). La nueva Carta de 1997 agrega todo un capítulo (con 22 artículos) sobre el ‘desarrollo integral’. Se trata de desarrollar la solidaridad al servicio de la justicia social: “los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral” (artículo 34). Claro que “el desarrollo es responsabilidad primordial de cada país” (artículo 33), pero se crea un Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral encargado de armonizar los esfuerzos nacionales y acompañar los progresos.

29Por otra parte, desde 1990, la OEA dispone de una Unidad para la Promoción de la Democracia que trabaja en tres áreas: instituciones y procesos electorales, instituciones y procesos legislativos, y programas educativos para la promoción de los valores democráticos.

30Más interesante aún, el proceso de Miami, este conjunto de negociaciones que se inició con la cumbre de las Américas de diciembre 1994, constituye un gran esfuerzo de promoción de la democracia. Desde el principio, los temas de negociación giran alrededor de la defensa de la democracia. Se trata de hacer que la democracia funcione, que sea próspera y duradera, mediante una serie de medidas agrupadas en un plan de acción en cuatro grandes áreas: la Preservación y el Fortalecimiento de la Comunidad de Democracias de las Américas, la Promoción de la Prosperidad Mediante la Integración Económica y el Libre Comercio, la Erradicación de la Pobreza y la Discriminación en Nuestro Hemisferio, la Garantía del Desarrollo Sostenible y la Conservación de Nuestro Medio Ambiente para las Generaciones Futuras.

La regional governance: la alianza de los sectores público y privado

31El proceso de Miami moviliza una gran diversidad de actores, públicos y privados. Esta alianza entre sectores públicos y privados tiene un impacto democratizador al nivel continental, pero puede generar efectos perversos. La idea planteada más arriba sobre la descentralización puede aplicarse de nuevo. Los actores sociales, que pueden acceder a un nivel continental de toma de decisión, pueden perder interés en la vida política nacional. Claro, no todos los actores sociales tienen dicho acceso, pero el proceso de Miami preve numerosos campos de intervención, y puede movilizar recursos.

32Llama mucho la atención la diversidad de los actores que fueron involucrados para elaborar el Plan de Acción de Miami y negociar los acuerdos. En este sentido, el Plan de Acción tiene un apéndice muy interesante que precisa la repartición de los cargos entre los diferentes actores. En el apéndice se lee lo siguiente:

La responsabilidad principal para la ejecución de este Plan de Acción recae en los gobiernos, individual y colectivamente, con la participación de todos los elementos de nuestras sociedades civiles.
Se solicita a las organizaciones e instituciones existentes que ejecuten el conjunto de iniciativas que han resultado de esta Cumbre de las
Américas. En muchos casos, hemos propuesto que los asuntos específicos sean estudiados en las reuniones de ministros, funcionarios de alto nivel o de expertos.
Asimismo, proponemos que algunas de esas iniciativas se ejecuten en pactos entre los sectores público y privado.

33Más adelante en el apéndice se precisa:

Iniciativas en las que las alianzas de los sectores público y privado desempeñan un papel importante:

34El fortalecimiento de la democracia.

35La promoción y protección de los derechos humanos.

36El fortalecimiento de la sociedad y de la participación comunitaria.

37La promoción de los valores culturales.

38La lucha contra la corrupción.

39La infraestructura hemisférica.

40La cooperación en ciencia y tecnología.

41El acceso universal a la educación.

42El acceso equitativo a los servicios básicos de salud.

43La promoción de las microempresas y pequeñas empresas.

44Los Cascos Blancos, cuerpos para casos de emergencia y desarrollo.

45La alianza para el uso sostenible de la energía.

46La alianza para la biodiversidad.

47La alianza para la prevención de la contaminación.

48Todo esto esboza lo que se podría llamar una matriz de gobierno regional democratizado, o sea con alta participación de la sociedad civil.

49Cuatro años después de la cumbre de Miami, la segunda cumbre de las Américas (Santiago de Chile, abril de 1998) lanzó nuevas iniciativas concretas, en la misma lógica de alianza entre diversos tipos de actores.

  • 7 Segunda cumbre de las Américas, Plan de Acción, Santiago de Chile, 19 de abril, 1998.

50Es demasiado temprano para medir el impacto democratizador de estos esfuerzos. Pero sí se puede decir que se instaló un espacio de deliberación al nivel continental, lo que es nuevo. El proceso de Miami fortalece las sociedades civiles, ya que se oficializa la idea de una alianza entre sectores público y privado como “esfuerzo colectivo que complemente las acciones que en el nivel nacional se desarrollan y ejecutan para mejorar el bienestar económico y la calidad de vida de nuestros pueblos7.

51El esfuerzo empeñado desde 1993 contribuye a la constitución de un espacio público continental, pero es un poco temprano para considerar este resultado como definitivo.

52Así que hay que concluir con una nota de escepticismo sobre la emergencia ‘desde abajo’ y ‘desde muy arriba’ de una democracia participativa. Si bien es cierto que hay definitivamente una diversificación de oportunidades de participación política, a muchos niveles (local, nacional e internacional), correspondiendo a una diversificación de las instancias de toma de decisión, no se sabe a ciencia cierta si los efectos perversos señalados no van a sobrepasar los beneficios democratizadores.

De una democracia representativo/participativa a una democracia redistributiva

53La crítica al enfoque sobre la participación puede basarse en argumentos empíricos o teóricos.

54• Desde un punto de vista empírico, se puede recordar que América Latina experimentó muchos intentos de incorporación de movimientos sociales y en muchos casos estas experiencias no significaron progresos sociales. Éste fue el drama del populismo, por ejemplo. Otro ejemplo podría ser el de los movimientos étnicos en los países andinos que han logrado conquistar importantes derechos en cuanto al respeto de sus tradiciones culturales, pero cuyas reivindicaciones sociales, que dieron origen a las movilizaciones, no han sido satisfechas. O sea, que las reformas constitucionales son avances absolutamente innegables, pero deben estar acompañadas por reformas agrarias o fiscales. Lo que la historia demuestra es que la incorporación de movimientos sociales gracias a la representación/participación política, pero sin satisfacción de las demandas, constituye una bomba de tiempo. La población incorporada puede frustrarse más al no ver los problemas sociales resueltos y haber participado en la toma de decisiones.

55Claro que la participación popular es una etapa importante, pero no debe ser considerada como un fin sino como un medio.

56• Desde un punto de vista teórico, el argumento es doble: de un lado la democracia no puede ser nunca suficientemente participativa, del otro lado la representación es una ficción.

  • 8 Véase Sartori, Giovani, Theory of democracy revisited, Chatham House Publishers, 1987.

57La participación es necesariamente insuficiente cuando no se trata de micro proyectos. Frente a la complejidad, las decisiones deben ser tomadas en pequeños grupos, o comités con expertos. Esto no es necesariamente un problema desde el punto de vista de la democracia si los individuos participan en los comités (lo que Sartori llama la democracia de comités)8. Y las leyes de descentralización van en esa dirección. Sin embargo, ya hemos señalado los límites de este tipo de democracia descentralizada. Pero más grave es el hecho de que siempre habrá gente para quejarse de que no han participado en la toma de una decisión que afecta a sus intereses. En este sentido, la búsqueda de la democracia participativa no termina nunca.

  • 9 Muy bien analizado por Bernard Manin en Principes du gouvernement représentatif, Flammarion, 1996.

58La representación es una ficción por varias razones, entre las cuales destaca el carácter necesariamente aristocrático de las elecciones9. O sea, que hay una tendencia natural a elegir élites cuya representatividad es muy cuestionable. Esta tendencia se ve fuertemente acentuada en América Latina, a raíz de la magnitud de la brecha social.

59• Estos argumentos, apenas resumidos aquí, justifican que se complete el enfoque sobre participación/representación con un enfoque sobre la redistribución.

60Llama mucho la atención la incapacidad de las democracias latinoamericanas para resolver los problemas sociales. Esto debe sugerir que los esfuerzos para introducir una democracia más participativa todavía no han producido resultados concretos en cuanto a bienestar de la gente. La consolidación democrática no puede ser otra cosa que una mayor y mejor redistribución de recursos y oportunidades por parte de los sistemas políticos. La participación que no conduce a una mayor redistribución, solo alienta las frustraciones sociales.

Notes

1 Véase “La paz boom social”, Cambio 16 (Colombia), 25 de mayo - 1ro. de junio de 1998.

2 Véase González, Mary Lisbeth, Développement et démocratie participative. Le programme du PNUD et de la Banque mondiale de l’eau er d’assainissement en Bolivie, Tesis de doctorado, París III Sorbona, 29 de junio de 1998.

3 Forero, Clemente et al., Descentralización y participación ciudadana, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1997.

4 World Bank, The state in a changing world. World Development report 1997, p. 110.

5 World Bank, Poverty reduction and the World Bank. Progress and challenges in the 1990s, 1996.

6 Lo que demuestra muy bien la ya citada tesis de Mary Lisbeth González.

7 Segunda cumbre de las Américas, Plan de Acción, Santiago de Chile, 19 de abril, 1998.

8 Véase Sartori, Giovani, Theory of democracy revisited, Chatham House Publishers, 1987.

9 Muy bien analizado por Bernard Manin en Principes du gouvernement représentatif, Flammarion, 1996.

Notes de fin

1 Doctor, Profesor catedrático de Ciencias Políticas. Instituto de Estudios Políticos de Aix-en-Provence –Francia

© Institut français d’études andines, 2000

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