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Bogotá: nacimiento de una metrópoli

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Vincent Goueset

Conclusión

Texte intégral

DISCUSIÓN SOBRE EL PAPEL DE LA INDUSTRIA Y DE LOS SERVICIOS EN LA PRIMACÍA ECONÓMICA DE BOGOTÁ

1Más de una vez se ha planteado esta pregunta: ¿Es la concentración demográfica la que provoca la concentración económica (“los hombres atraen las actividades”), o es a la inversa (“las actividades atraen a los hombres”)? No nos parece útil extendernos en este debate, ya que si existe alguna diferencia cronológica entre los dos fenómenos (capítulo 5), consideramos evidente que ambos están íntimamente vinculados y se alimentan mutuamente por un efecto de “círculo virtuoso”. Hemos visto con claridad que Bogotá atrae a los migrantes de ayer y de hoy por las mejores condiciones de vida y de empleo, pero también hemos establecido que el inmenso mercado de las familias y de las empresas localizadas en esta ciudad atrae a las empresas (sin hablar de los demás factores de atracción, como la calidad de las infraestructuras, la proximidad del poder central, o las posibilidades de contacto con el extranjero). La concentración económica y la concentración demográfica constituyen las dos caras de una misma moneda, y están tan estrechamente imbricadas que sería inútil tratar de saber cuál de las dos “arrastra a la otra”.

2En cambio, hay otro debate acerca del origen de la primacía urbana de Bogotá que no está todavía zanjado, y que se refiere a la parte respectiva de responsabilidad de la industria y del sector terciario en el proceso de concentración económica.

  • 1 Luis Bernardo Flórez y César González, Industria, regiones y urbanización en Colombia, op. cit., y (...)

3La mayoría de los estudios hechos sobre la concentración de la economía colombiana se refieren a la industria, y eso los lleva directamente, por omisión, a sobrestimar el peso de la industria en comparación con el sector de servicios. Por ejemplo, Flórez y González y, después, Jiménez y Sideri han demostrado de manera clara el papel de la industria en el origen de la cuadricefalia (que describen sin llamarla así), y más tarde en el despegue de Bogotá en lo que tiene relación con sus tres rivales1.

4Sin embargo, la importancia de la industria en la primacía urbana de Bogotá está relativizada por una paradoja que constituye casi una contradicción: la curva de la concentración demográfica y de la concentración industrial evolucionan de manera diferente en el tiempo. Hemos visto que el momento de mayor concentración industrial en Bogotá fue el período 1945-1966, y que a partir de ese entonces el peso de esta ciudad permaneció estable, progresando muy lentamente. Pero este período es precisamente el del apogeo del esquema de cuadricefalia urbana, en un momento en que Bogotá todavía no había comenzado a distanciarse demográficamente de las otras grandes ciudades del país. A partir de 1970, por el contrario, la distribución espacial de la industria se estabiliza, mientras que el peso demográfico y económico de Bogotá no deja de crecer.

5¿Cómo explicarse esta paradoja? Que la concentración industrial haya precedido a la concentración demográfica no es sorprendente, ya que en resumidas cuentas la industria atrajo a la población. Con una diferencia cronológica, es cierto, pero no existe regla ni elemento de comparación que nos permita ver en ello un “retraso” o cualquier otra anomalía. En cambio, el hecho de que la concentración de población en Bogotá continuara mucho después de estabilizarse la distribución espacial de la industria (y de que continúe haciéndolo, más de veinte años después) es más sorprendente. Si la primacía económica de Bogotá sigue creciendo, si la población de Bogotá aumenta más de prisa que la de las otras grandes ciudades, mientras el empleo industrial se mantiene al mismo nivel (en términos relativos) es porque la economía de esta ciudad descansa cada vez más en otras actividades. Se trata, evidentemente, del sector terciario.

  • 2 A. H. Helmsing, Cambio económico y desarrollo regional, op. cit, pp. 195 y ss. También ha mostrado (...)
  • 3 Samuel Jaramillo y Luis Mauricio Cuervo, La configuración del espacio... op. cit.; 2a. parte, Cont (...)

6Son pocos los estudios que salen del marco industrial y que enfocan el impacto de los servicios en la primacía urbana de Bogotá. En este terreno es importante el aporte de Helmsing: él ha mostrado con claridad de qué manera la concentración del comercio y de las finanzas, así como el fortalecimiento del Estado central, contribuyeron a la “verticalización de la economía colombiana” (una expresión que incluye a la vez la concentración estructural y la concentración espacial) y, por lo tanto, a la primacía creciente de Bogotá2. Pero, hasta donde sabemos, la tentativa que ha ido más lejos, para salir de los indicadores estrictamente industriales y establecer la parte correspondiente al sector terciario y secundario en la concentración económica, es la de Jaramillo y Cuervo3. Estos dos autores constatan empíricamente (a partir de la variable del empleo, solamente) que el sector terciario se desarrolla más rápidamente que el secundario en la economía de las grandes ciudades colombianas, y que en la actualidad (es decir, a partir de 1973) existe una tendencia a la polarización del terciario en Bogotá que sigue a una fase de polarización de la industria (antes de 1973). Sin embargo, estos autores tienden a considerar que los servicios cumplen un papel menos importante que la industria en el proceso de concentración urbana. Su argumentación puede resumirse esencialmente de esta manera:

  • La terciarización de la economía de las grandes ciudades ha tenido lugar sobre todo a costa del desarrollo del “terciario inferior” (que ellos asimilan, según parece, al sector informal, como una actividad de apoyo al ingreso salarial, y que involucra especialmente a los sectores de población más modestos), lo cual es más el resultado de la explosión demográfica que del crecimiento económico. Aunque no es de ninguna manera “marginal” en la economía urbana, el terciario inferior no desempeña un papel motor en la concentración urbana (pp. 181-182).
  • Entre todos los servicios, es principalmente el sector público (que ellos llaman “terciario social”) y en particular los servicios públicos (que ellos llaman “valores de uso colectivo urbano”) los que influyen en la concentración urbana, porque en un país capitalista periférico como Colombia, el Estado no tiene los medios para financiar la construcción de las infraestructuras y de los servicios públicos en todo el territorio. Por lo tanto, éstos se hallan muy concentrados en unas pocas grandes ciudades, y más en Bogotá (pp. 184-185).
  • En cambio, el “terciario superior” (que no está verdaderamente definido, si no es por oposición al terciario inferior) acompaña al crecimiento urbano, en la medida en que está estrechamente ligado al mercado de consumo, pero no lo determina (pp. 184-185).
  • Y sobre todo, la terciarización de la economía urbana no debe llevar a engaño: es principalmente la industria, por su poder de inducción sobre el resto de la economía, la que determina la concentración urbana (y en particular la primacía de Bogotá)4.
  • 5 Luis Mauricio Cuervo, La primaute urbainc en Amériquc Latine: une étudc historique comparative, op (...)

7En un texto más reciente5, Cuervo retoma esta discusión, afirmando que “...tanto en Europa como en América Latina la primacía urbana es un fenómeno propio de la época industrial del capitalismo” (p. 458). Según él, aun si la coincidencia entre el despegue de la primacía urbana y el principio de la industrialización es menos clara en América Latina que en Europa (p. 440), e incluso si el proceso de industrialización va acompañado, en un primer momento, de una disminución del grado de primacía urbana (p. 441), “...el desarrollo económico va acompañado de una segunda fase, de una primacía urbana y de una concentración urbana crecientes” (p. 441). El autor no deja de insistir en el hecho de que es más la industria que el sector terciario la que determina la concentración, y que la terciarización de las ciudades latinoamericanas no es sino el resultado de un conjunto de circunstancias (ligado a las diferencias tecnológicas y de productividad entre la industria y los servicios, a la oferta ilimitada de la mano de obra, y al régimen de bajos salarios), que no debe ocultar el papel dinámico de la industria en el proceso de primacía urbana (pp. 458-459).

8Al final de nuestro análisis sobre la participación de la industria y de los servicios en la creciente primacía de Bogotá, nuestras conclusiones divergen de las de Jaramillo y Cuervo. Tenemos la impresión de que ellos han sobrestimado el papel de la industria y subestimado, por el contrario, el del sector terciario, en particular el del terciario superior.

9Hay que señalar -en su descargo- que no son los únicos en defender estos postulados. De manera general, los partidarios de la escuela de la urbanización dependiente (capítulo 1) siempre han tendido a privilegiar en su explicación de la primacía urbana en América Latina -además de la relación de subordinación económica respecto a los países capitalistas centrales- las condiciones del desarrollo industrial periférico, que ha sido tardío, pero moderno y muy concentrado desde sus inicios, arrastrando a su paso a los hombres y a las actividades. En nuestra opinión, este análisis corresponde mejor a la realidad económica de los años 70 que a la de hoy. Esa fecha coincide con el apogeo del ciclo de industrialización en la región, y con el momento en el que el peso de la industria en la economía nacional era el más fuerte. Pero como ya vimos en el capítulo 7, después de 1970, Colombia pasó por un claro movimiento de terciarización, seguramente menos espectacular que el movimiento de “postindustrialización” que afectaba en la misma época a los países capitalistas, pero de todas maneras importante. El impacto de la industria en el conjunto de la economía y los movimientos de población es pues menos notable hoy que hace veinte años. Al revés que el del terciario, que lo es más.

10Por lo demás, hemos podido ilustrar de manera empírica esta evolución: la concentración de la industria colombiana en Bogotá tuvo lugar esencialmente antes de 1970, con un impacto evidente en el despegue de la primacía urbana de Bogotá. Después, la influencia de la industria en la localización de las personas y de las actividades se disipó, ya que la concentración urbana se aceleraba, mientras que la industria conservaba la misma base regional.

11Además, si se examina más de cerca el impacto del sector secundario en la primacía de Bogotá, se constata que éste es relativamente limitado, porque la industria colombiana nunca ha estado muy concentrada en esta ciudad y, por el contrario, ha servido de base al crecimiento de Medellín (al inicio del take off industrial) y de Cali (durante la segunda fase de substitución de las importaciones). Se puede además pensar que si en alguna parte de Colombia la industria ha tenido un papel superior al del sector terciario en el desarrollo urbano, ha sido más bien en estas dos ciudades (y en menor medida en Barranquilla) más que en Bogotá.

  • 6 L. M Cuervo, La primauté urbaine..., op. cit., p. 434.

12Respecto de otros puntos, nos parece indispensable reconsiderar el papel de los servicios en la creciente primacía de Bogotá. Creemos que el mismo ha estado subvalorado, en gran parte por razones de orden práctico: el sector terciario es más difícil de estudiar que la industria. Como lo ha señalado muy bien Cuervo6, los indicadores y las estadísticas sobre el terciario son escasos, a menudo poco fiables, y difícilmente comparables, contrariamente a la industria, cuya evolución es fácilmente observable desde el primer censo industrial de 1945. No obstante, al término de nuestro análisis del sector terciario podemos resumir así su impacto sobre la primacía de Bogotá:

  • Es claro que no todos los servicios atraen de la misma manera a los hombres y a las actividades en la capital colombiana. En virtud de lo que hemos llamado la “función creciente de concentración”, es sobre todo el terciario superior el que se concentra, el que ejerce su poder de atracción. A medida que se baja en la jerarquía de los servicios, del más escaso al más corriente, el grado de concentración primacial tiende a disminuir (aun si hemos comprobado empíricamente que algunos servicios bastante corrientes están igualmente concentrados).
  • Respecto al “terciario inferior”, nuestras conclusiones concuerdan con las de Jaramillo y Cuervo en cuanto a su pasividad en los mecanismos de concentración. En realidad, los servicios elementales son más producto del crecimiento demográfico acelerado (o del éxodo rural) que del crecimiento económico, y no tienen un poder particular de atracción en Bogotá.
  • También hemos podido confirmar la importancia del sector público; no solamente los servicios públicos (que no forman parte del terciario superior), sino también toda la “alta función pública” (que sí forma parte del mismo), masivamente concentrada en la capital colombiana desde el Frente Nacional y el mayor intervencionismo estatal en la economía. Además, el poder de desconcentración económica del Estado colombiano es débil, a pesar de las declaraciones en este sentido a partir de 1980. Es, por otra parte, más una voluntad de descentralización político-administrativa que una preocupación de desconcentración económica.
  • Pero es sobre todo el terciario superior el que tiene un papel fundamental en este proceso. En todas las ramas estudiadas, incluidas aquellas que se sitúan en el límite entre el terciario superior y los servicios corrientes (como los supermercados y los transportes domésticos), hemos podido detectar la existencia de un centralismo bogotano, que en general es bastante reciente, pero que sigue progresando. Si bien es cierto que el terciario superior “se pega” al mercado y que acompaña al crecimiento urbano, nos parece difícil sostener que él no determina a su vez este crecimiento. Es evidente que la cantidad, la calidad y la diversidad de los servicios concentrados en Bogotá constituyen una clara ventaja en comparación con las otras grandes ciudades, y que ellos atraen a la población y las actividades. Mientras que la industrialización de la economía colombiana se produjo desde el principio en varias ciudades, la terciarización ocurrida algunas décadas después (salvo en el terciario inferior) ha estado por el contrario concentrada en Bogotá desde su inicio.

13Finalmente, insistiremos en la diferencia cronológica que existe entre la concentración industrial y la concentración del terciario. Es difícil decir quién, si la industria o los servicios, es el “mayor responsable” de la primacía actual de Bogotá, porque los dos han intervenido, pero en momentos diferentes. El liderazgo industrial de Bogotá comenzó bastante pronto, hacia mediados de siglo, y sus efectos sobre la concentración primacial (que despegó casi al mismo tiempo) son evidentes. Por el contrario, después de 1970 la industria no parece haber tenido un papel importante, y el terciario es el que ha tomado la posta, en especial el sector público y el terciario superior. En todo caso, este último es el más determinante en el fortalecimiento de la primacía económica de Bogotá.

14Colombia y el proceso mundial de “metropoliación”

15El espacio colombiano se caracteriza por una gran movilidad en el siglo xx, y en este estudio hemos señalado tres etapas bien diferenciadas en la organización de las redes urbanas:

  • La de los años 30, cuando el país estaba aún poco poblado, era masivamente rural y estaba débilmente estructurado por una serie de pequeñas ciudades diseminadas en el espacio, y todavía poco jerarquizadas entre sí;
  • La de los años 60, correspondiente al apogeo de la cuadricefalia urbana, al término de un proceso de urbanización tan rápido como difuso, al final del cual Bogotá no adelantaba más que por una cabeza al “pelotón” de las grandes ciudades (16 ciudades sobrepasaban el nivel de los 100.000 habitantes en el censo de 1964);
  • Finalmente, la de los años 90, caracterizada por una primacía creciente de Bogotá, sobre todo en el plano económico.

16Si nos atenemos a las cifras de población, la primacía urbana de Bogotá es relativamente moderada. Con 4,7 millones de habitantes en 1990, la capital de Colombia sobrepasa ampliamente a Medellín, pero no representa más que el 14,6% de la población nacional, una proporción que deberá elevarse al 15,1% sólo en el año 2000, en que Bogotá tendrá 5,7 millones de habitantes y Colombia 37,8.

17Pero hemos tenido oportunidad de verificar que esta impresión de moderación es engañosa, toda vez que Bogotá concentra una proporción mucho más elevada de la economía nacional: una proporción que no deja de crecer. Hasta el presente no se ha desarrollado ninguna política seria para contrarrestar esta evolución (ya que la política de descentralización desarrollada durante los años 80 -por más perfecta que fuera- no se centraba más que en la organización política y administrativa del Estado colombiano, y no en la localización de las actividades económicas). Y sin una intervención masiva del Estado, con la colaboración de socios privados, para redistribuir el potencial económico en el conjunto del territorio, todo lleva a creer que las cosas no cambiarán.

18Si volvemos a la observación hecha al principio de nuestro estudio sobre la “desviación” colombiana con relación al modelo latinoamericano de concentración urbana, debemos rendirnos a la evidencia: Colombia ya no es una excepción, puesto que actualmente vive un proceso de concentración primacial. Este caso es también el de Brasil, donde a pesar del exitoso “injerto” de Brasilia en el centro del país, el peso de São Paulo sigue creciendo. En definitiva, la única excepción verdadera es Ecuador, donde existe una distribución equitativa de la población y -lo que es más original- de las actividades entre dos ciudades de importancia comparable: Quito y Guayaquil (con 1,2 millones y 1,4 millones de habitantes respectivamente). E incluso habría que relativizar esta afirmación, porque la bicefalia ecuatoriana está más cerca de una “primacía desdoblada” que de un hipotético equilibrio de la red urbana. En realidad, Quito y Guayaquil han ahogado literalmente el desarrollo de las otras ciudades, de las cuales las separa una enorme distancia. Cuenca, la tercera ciudad de Ecuador, no tiene más que 0,3 millones de habitantes, es decir, una relación de 1 a 4 con Quito, el doble de la relación entre Medellín y Bogotá.

19La actual metropolización observable en Colombia no es un fenómeno aislado. Corresponde en todos sus detalles al movimiento mundial de “mega-polización”, es decir, de desarrollo de muy grandes metrópolis cuyo crecimiento sigue extendiéndose más allá de los límites tradicionales de las ciudades. Después de un período de incertidumbre, en el que las políticas descentralistas aplicadas aquí y allá (es el caso de Francia, Gran Bretaña, o de Brasil) pudieron hacer creer que se podía invertir la tendencia, hoy nos damos cuenta de que esta tendencia puede ser aminorada, pero no detenida.

20En Colombia, como en otras partes, el proceso de metropolización actual no obedece probablemente a la misma lógica que en los años 60. Los factores que prevalecían ayer (crecimiento demográfico acelerado, industrialización, progreso de la educación, éxodo rural, etc....) apenas intervienen hoy, y las causas hay que buscarlas en otra parte. En la actualidad no se controla el crecimiento demográfico en todas partes, pero el mismo está contenido en numerosos países (incluido el Tercer Mundo, y con mayor motivo en los países industrializados), los flujos del éxodo rural están frenados en la mayoría de los casos y la industria mundial acaba de sufrir su más grave crisis desde la Segunda Guerra Mundial. Paralelamente, se han producido importantes mutaciones estructurales en la economía mundial: un movimiento general de desindustrialización, el desarrollo y la diversificación de los servicios, el aumento de la movilidad de los hombres, de las mercancías y de las informaciones (cada vez se habla más de un “sector cuaternario” que agrupa a la nebulosa de la “información”). ¿Acaso estas mutaciones no han generado nuevos mecanismos de concentración urbana?

21Este es el caso de Colombia, donde los antiguos factores de concentración no beneficiaron solamente a Bogotá, sino a cuatro ciudades, y donde en cambio el mejoramiento de los transportes y de las comunicaciones, el desarrollo del terciario superior, así como el fortalecimiento tardío del sector público (y éste es el más “colombiano” de los factores estudiados) alimentan hoy la primacía de la capital. Parece que en muchos países, donde la concentración primacial no se interrumpe desde hace varias décadas, la transición de una generación de factores a otra ha pasado desapercibida, mientras que en Colombia, donde sólo la segunda ha intervenido plenamente, es más visible. ¿Pero acaso esta transición no ha ocurrido también en otras partes? Ésta es la cuestión que el presente estudio nos ha permitido plantear.

Notes

1 Luis Bernardo Flórez y César González, Industria, regiones y urbanización en Colombia, op. cit., y Margarita Jiménez y Sandro Sideri, Historia del desarrollo regional en Colombia, op. cit.

2 A. H. Helmsing, Cambio económico y desarrollo regional, op. cit, pp. 195 y ss. También ha mostrado cómo los grandes grupos industrial-financieros de Colombia, que se constituyeron inicial-mente sobre una base regional (todavía identificable en 1987) adoptaron después una estrategia cada vez más “transregional”, es decir, de dispersión en todo el territorio nacional, particularmente en Bogotá.

3 Samuel Jaramillo y Luis Mauricio Cuervo, La configuración del espacio... op. cit.; 2a. parte, Contribución al estudio de los determinantes no industriales en la concentración urbana, pp. 163-269.

4...el “excesivo” peso del sector terciario en la economía urbana de países como Colombia no debe inducir al error de pensar en una disociación entre urbanización e industrialización”, op. cit., pp. 211-212.

5 Luis Mauricio Cuervo, La primaute urbainc en Amériquc Latine: une étudc historique comparative, op. cit.

6 L. M Cuervo, La primauté urbaine..., op. cit., p. 434.

© Institut français d’études andines, 1998

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