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Bogotá: nacimiento de una metrópoli

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Vincent Goueset

Segunda Parte. Hacia la primacía urbana de bogotá

Capítulo 6. El centralismo creciente del estado, y la afirmación de Bogotá en su función de capital

Texte intégral

1El Estado colombiano es históricamente un Estado débil que hoy lo sigue siendo en parte, a pesar de un proceso de consolidación política y financiera. Pero la debilidad no es incompatible con el centralismo, y el carácter bogotano de la administración pública colombiana se ha reforzado en forma apreciable desde principios del siglo xx, y en particular desde el Frente Nacional.

2Bogotá se ha beneficiado ampliamente del carácter ambivalente -fuerte y débil a la vez- del Estado colombiano, para asentar su supremacía política y económica:

  • Al fortalecerse, el Estado permitió que Bogotá afirmara su estatuto de capital nacional e internacional, al tiempo que el sector público desempeñaba un papel cada vez más activo en la economía local;
  • Al seguir siendo débil, y en particular incapaz de llevar a cabo una política eficaz de desconcentración económica, el Estado no ha logrado contener el centralismo creciente de Bogotá.

EL FORTALECIMIENTO DEL ESTADO CENTRAL Y DE LA FUNCIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ

3Hemos visto en el capítulo 3 cuánto había tenido que luchar el gobierno nacional, a todo lo largo del siglo xx, contra la herencia de su pobreza financiera, su debilidad política y económica, y sus divisiones internas (entre facciones regionales y partidarias). El fortalecimiento histórico del Estado pudo darse a costa de una lucha contra los poderes regionales, de reformas legislativas y constitucionales que aumentaron las prerrogativas del poder central, de una fiscalización creciente de la riqueza nacional (que enriqueció al Estado y permitió que éste creciera en hombres y recursos), y finalmente de un intervencionismo creciente del gobierno de Bogotá.

4El Estado colombiano no es un Estado muy fuerte. Durante la última década, pudimos darnos cuenta de cuánto trabajo le costaba al Estado asentar su autoridad sobre el territorio nacional en su conjunto, frente a las guerrillas de extrema izquierda, a los grupos paramilitares y de “autodefensa” (por lo general, de extrema derecha) y frente a los narcotraficantes. Al término de una década de conflicto entre el Estado y éstos -que culminó con un año de “guerra abierta” particularmente sangrienta, entre agosto de 1989 y agosto de 1990- el gobierno llegó a una tregua sólo a cambio de negociaciones apenas veladas con los barones de la droga y de concesiones muy controvertidas. Pero el Estado colombiano es un Estado centralista más que un Estado fuerte, y ésa es su principal característica. En uno u otro caso, Bogotá tiene un papel creciente como capital nacional.

El fortalecimiento del aparato estatal

  • 1 Según Margarita Jaramillo, “Factores que han producido una estructura centralista en Colombia (196 (...)

5El fortalecimiento del aparato estatal no se hizo de un día para otro, sino de manera intermitente. Durante la primera mitad del siglo, los momentos culminantes de este proceso fueron las administraciones del general Reyes (1904-1909), del presidente Pedro Nel Ospina (1922-1926) y finalmente los de la administración liberal (1930-1946). Con la dictadura del general Rojas Pinilla (1953-1957), y sobre todo con el advenimiento del Frente Nacional (en 1958), que puso término a la profunda fractura que dividía a las élites políticas y económicas, el carácter centralizador del Estado colombiano se acentuó claramente. Con el retorno a la paz civil el poder central ejerció un control cada vez más estrecho sobre el territorio nacional, y las reformas constitucionales de 1958 y 1968 consagraron, junto con una modernización del aparato estatal, un poder acrecentado del gobierno nacional, en particular del poder presidencial. El principio mismo del Frente Nacional, según el cual la repartición del poder político era el resultado de una mecánica automática (inscrita en la Constitución), y todos los cargos públicos se repartían por mitad entre los dos partidos políticos tradicionales, ha contribuido de manera importante a reforzar el centralismo colombiano, ya que durante todo ese período (1958-1974), el manejo del poder se concentró en Bogotá, mediante negociaciones directas y permanentes entre los estados mayores políticos1. Hay que reconocer que el espíritu del Frente Nacional le ha sobrevivido, ya que el sistema de negociaciones bipartitas (y tripartitas sólo desde 1990) para la repartición de los ministerios y de los cargos de alta función pública perdura todavía hoy, a pesar de la práctica de las “cuotas regionales” (que también se negocian en Bogotá) y de la política de descentralización en curso (bastante reciente como para haber traído modificaciones).

6El centralismo creciente del Estado se nota más en el plano financiero y económico. Hemos visto (capítulo 3) que el gobierno nacional superó a los gobiernos locales, en términos de fiscalización y de presupuesto, hace poco entre 1930 y 1950 (cuadros 28 y 29). El proceso de reforzamiento presupuestario del sector público colombiano, que se inició en los años 1940 (con los efectos de la reforma fiscal de 1935), se consolidó en el curso de la década siguiente (el peso del presupuesto público en el PIB y la tasa de fiscalización se duplicaron entre 1945 y 1953). Pero los avances realizados después de 1950 son muy superiores: la parte del presupuesto del Estado en la economía nacional pasó de 11 a 14% entre 1950 y 1970, y de 14 a 19% durante la década siguiente.

7El cuadro 39 y el gráfico 1 nos confirman esta evolución, entre 1970 y 1989. La parte del sector público en el pib ha pasado progresivamente de 14% a 22%, un porcentaje relativamente elevado, aun si es inferior a los porcentajes de la mayoría de los países industrializados y a los de numerosos vecinos latinoamericanos, como Venezuela o México. La participación del Estado en la economía es aún más notable en cuanto a empleo (la cuarta parte de los asalariados colombianos trabajaba en la función pública en 1979, y la tercera parte en 1989) y formación del capital (del 31% en 1979, se pasa al 44% en 1989). En los dos primeros casos la curva es ascendente, y en la coyuntura actual de la economía nada permite pensar que pueda invertirse a corto plazo. Esto podría cambiar en un plazo más largo, si las políticas de descentralización y de apertura económica en curso se tradujeran en un desmontaje del sector público central.

8Esta imagen del desarrollo acelerado del sector público se matiza con el cuadro 40 y el gráfico 2, que nos muestran cómo la relación entre la administra ción central y la administración local, que siguió desequilibrándose entre 1930 y 1970, parece haber alcanzado su apogeo hacia esa fecha, antes de disminuir en el curso de los últimos veinte años (el gobierno central representaba el 90% del presupuesto de la nación en 1970, pero sólo el 72% en 1989).

CUADRO 39. PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA NACIONAL, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1970-1989)

CUADRO 39. PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA NACIONAL, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1970-1989)

Fuente : DANE, “El sector pùblico colombiano” (Boletín Mensual no.435 y División de Cuentas Nationales).

GRÁFICO 1. EL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA NACIONAL (1970-1989)

GRÁFICO 1. EL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA NACIONAL (1970-1989)
  • 2 José Antonio ocampo, La consolidación del capitalismo moderno, op. cit., p. 313.

9No obstante, el hiperdesarrollo del sector público nacional entre 1950 y 1990 es un dato insoslayable que se debe en gran parte a los avances realizados en materia de impuesto. Las reformas fiscales aplicadas después de 1950 fueron pocas (las principales son las de 1953, 1957, 1967, 1974, 1983 y 1986), tanto para los impuestos sobre la renta como para los impuestos sobre la actividad económica. Gracias a un incremento apreciable de la tasa de recaudación, esas reformas permitieron aumentar los recursos del Estado, al tiempo que establecían una relación más equitativa entre los recursos y el nivel de imposición (reforma de 1986). Los resultados hablan por sí mismos: la tasa de fiscalización del PIB experimentó un alza espectacular entre 1945 (4,4%) y 1970 (14,6%), que creció luego en forma más lenta (15,3% en 1989). El cuadro 41, que no toma en cuenta las transferencias fiscales del gobierno hacia los gobiernos locales, sino sólo la recaudación bruta, indica con claridad que la mayoría de los recursos fiscales (más del 80%) la recauda directamente el Estado central, que ha captado lo esencial del crecimiento del período anterior (1945-1970). Como lo ha señalado Ocampo, los progresos realizados después de 1950 son muy superiores a los de las reformas fiscales de Reyes y de la administración liberal: “con pocas excepciones, los gobiernos regionales, que habían resistido parcialmente los intentos de centralización fiscal de Núñez y Reyes [y del gobierno liberal], sucumbieron así en la posguerra ante un creciente centralismo”2.

GRÁFICO 2. DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO (1970-1989)

GRÁFICO 2. DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO (1970-1989)

CUADRO 40. ESTIMADO DE LA PARTICIPACIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL Y DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LAS FINANZAS PÚBLICAS, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1970-1989)

CUADRO 40. ESTIMADO DE LA PARTICIPACIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL Y DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LAS FINANZAS PÚBLICAS, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1970-1989)

Fuente: DANE, “Cuentas Nacionales” (I = total “Administraciones públicas”), y “Finanzas públicas” (II = total “Gobierno nacional central”).
(1) I-II=ingresos departamentales + ingresos municipales + ingresos I.S.S.
(2) Datos provisionales.

CUADRO 41. FISCALIDAD NACIONAL Y LOCAL, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1973-1989)

CUADRO 41. FISCALIDAD NACIONAL Y LOCAL, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1973-1989)

Fuente: DANE, “El sector público colombiano” (Boletín Mensual no. 435 y División de Cuentas Nacionales).
(1) Resultados definitivos para el total nacional, y provisionales para los gobiernos locales

10El Estado colombiano se divide en tres niveles:

  • El sector central, compuesto por el gobierno nacional y los “institutos descentralizados” que dependen de él;
  • El sector departamental, que se subdivide igualmente en una administración departamental y en institutos descentralizados, directamente relacionados con los departamentos de tutela;
  • El sector municipal, organizado de la misma forma que el sector departamental (el Distrito de Bogotá pertenece a esta categoría, si bien escapa a la legislación ordinaria de los municipios).

11La consecuencia más manifiesta del “enriquecimiento central” es un desarrollo excesivo del aparato estatal y de una burocracia nacional, cuyo número de efectivos subió rápidamente. El cuadro 42 da cuenta de esta evolución. El número de asalariados del sector central, que era bajo en 1950 (47.000 funcionarios), se multiplicó por 10 en 40 años (eran 480.000 en 1990). En valores absolutos, lo esencial de este aumento se produjo durante el período más reciente, ya que su número se multiplicó por 2,7 entre 1970 y 1990. El incremento del cuerpo de funcionarios nacionales ha sido muy superior al de la población colombiana, porque se ha pasado de un funcionario por 254 habitantes en 1950 a uno por 68 en 1990 (es decir, cuatro veces más). Cabe subrayar en particular la importante progresión ocurrida entre 1980 y 1990, prueba manifiesta de que el excesivo desarrollo del Estado central continúa y que su política de descentralización aún no ha dado resultados tangibles en este campo.

CUADRO 42. ESTIMADO DEL NÚMERO PROMEDIO DE HABITANTES ATENDIDOS POR FUNCIONARIO DEL SECTOR CENTRAL (1973-1989)

CUADRO 42. ESTIMADO DEL NÚMERO PROMEDIO DE HABITANTES ATENDIDOS POR FUNCIONARIO DEL SECTOR CENTRAL (1973-1989)

Fuente: HELMSING, op. cit., p. 224 (cifras 1950-1980), y DANE.
(1) Datos provisionales.

12El cuadro 43 va en el mismo sentido. El sector central representa un 55% del total del personal empleado en el sector público (y los funcionarios del sector central se dividen poco más o menos en dos mitades entre el gobierno nacional y los “institutos descentralizados”), y gran parte de estos funcionarios centrales están localizados en Bogotá. En el seno de colectividades territoriales, la de Cundinamarca (cuyos empleados en su mayoría trabajan en Bogotá) representa un 10% del personal departamental, y el Distrito Capital de Bogotá representa la mitad del personal municipal. El empleo público, en un sentido amplio, está por lo tanto masivamente distribuido en la capital colombiana. En cambio, pese a la brevedad del período de análisis (seis años), parece que desde 1987 se está esbozando una tímida reducción de la relación sector central/colectividades territoriales y, en forma simultánea, se ve cómo va disminuyendo la participación de Cundinamarca en los departamentos y de Bogotá en los municipios. Éstos son los primeros efectos de las reformas de descentralización en curso (por ejemplo, la disminución del número de asalariados del sector público entre 1988 y 1989 se debe mayormente al traslado del personal docente del Ministerio de Educación hacia los gobiernos locales), pero es demasiado temprano para ver en ello un cambio profundo: la administración pública de Colombia sigue concentrada masivamente en Bogotá.

CUADRO 43. PERSONAL EMPLEADO EN EL SECTOR PÚBLICO COLOMBIANO POR ZONAS ADMINISTRATIVAS (1984-1989)

CUADRO 43. PERSONAL EMPLEADO EN EL SECTOR PÚBLICO COLOMBIANO POR ZONAS ADMINISTRATIVAS (1984-1989)

Fuente: Contraloría de la República.
(1) Fuerzas armadas excluidas.
(2) Departamentos + intendencias + comisarías.
(3) Capitales de departamentos únicamente.

13El centralismo creciente del Estado colombiano entre 1950 y 1990 se ha traducido en un hiperdesarrollo del sector central, en perjuicio de los departamentos y municipios. Las administraciones nacionales, que antes de la Primera Guerra Mundial habían comenzado a diversificarse, se multiplicaron luego de la constitución del Frente Nacional, a medida que el intervencionismo económico del Estado se desarrollaba y se confirmaba el sistema de economía mixta que hoy caracteriza a Colombia. Es una de las pocas economías con fuerte participación del Estado que no se ha derrumbado durante la crisis de los años 1980; por esta razón la economía colombiana continúa dependiendo en gran medida del poder central (y por tanto de Bogotá), a contracorriente de una época en que privatizaciones y desregulación son la regla en la región.

  • 3 A. H. HELMSING, Cambio económico..., op. cit., p. 204. El estatuto de estas administraciones difie (...)
  • 4 HELMSING (Cambio económico..., op. cit., p. 204) avanza la cifra de 164 en 1980, mientras que M. J (...)
  • 5 Los tres primeros estimados son de HELMSING (Cambio económico..., op. cit.), y hemos calculado el (...)

14Helmsing pone de relieve el papel de los mal llamados ”institutos descentralizados”, creados y perfeccionados por las reformas constitucionales de 1958 y 1968, que constituyen ”...en realidad el principal mecanismo centralizador del Estado colombiano, no sólo fuera de la influencia del Congreso, sino también de los gobiernos departamentales y locales”3. Los institutos descentralizados, poco numerosos en 1958, sumaban unos 150 en 1980, y un centenar en 19844 y muchos de ellos se caracterizan por una centralización de funciones en toda la nación, las que lógicamente deberían depender de la administración local (como el Insfopal, encargado de proporcionar el servicio de agua potable a los pequeños municipios, o tantas otras corporaciones de desarrollo local ilógicamente dependientes del sector central). En promedio, sólo representa ban el 8,6% del presupuesto del Estado en 1959-1969, pero el 33,4% en 1969-1971; el 39,4% en 1975; y el 35,6% en 19865.

CUADRO 44. DEUDA EXTERNA PÚBLICA, NACIONAL Y LOCAL, EN MILLONES DE DÓLARES (1975-1990)

CUADRO 44. DEUDA EXTERNA PÚBLICA, NACIONAL Y LOCAL, EN MILLONES DE DÓLARES (1975-1990)

Fuente: Banco de la República.
(1) Total gobierno nacional + institutos descentralizados + Banco de la República + deuda privada garantizada por el Estado (cuyo valor no excede el 1% del total).

  • 6 M. JARAMILLO, Factores..., op. cit.

15Margarita Jaramillo hace hincapié en otro factor de centralización del sector público, que es el peso creciente de la deuda externa6. Dice que los proveedores de fondos internacionales han presionado para que se multipliquen los institutos descentralizados, pues prefieren tratar con organismos autónomos que no están obligados a rendir cuenta a nadie, centralizados por sectores a nivel nacional y no diseminados en todo el territorio. Su influencia se habría vuelto ineludible a medida que el Estado colombiano se hacía “crédito-dependiente”, en los años 1970. El cuadro 44 y el gráfico 3 parecen confirmar esta hipótesis. La deuda pública es masivamente nacional, pero cada vez menos de la incumbencia del gobierno: para decirlo claramente, es cada vez más asunto de los institutos descentralizados.

GRÁFICO 3. DISTRIBUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE COLOMBIA (1975-1990)

GRÁFICO 3. DISTRIBUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE COLOMBIA (1975-1990)

Los efectos económicos del centralismo del Estado

16Concretamente, ¿en qué ha beneficiado directamente a Bogotá el centralismo político y administrativo del Estado colombiano?

17Parece que dos tipos de impactos se han combinado:

  • Un impacto directo, que Helmsing llama “el efecto multiplicador local”7: el aparato estatal constituye un empleador, un consumidor institucional y un inversionista muy importante para la economía de la capital colombiana;
  • Un impacto indirecto, más difícil de medir, que reside en la atracción que ejerce sobre la economía y la sociedad colombianas la cercanía del poder y de los centros de decisión (el factor atractivo).

18No tenemos medios suficientes para medir el impacto indirecto del sector público en la economía de la capital de Colombia. En cambio, los efectos del crecimiento del sector público sobre la economía de Bogotá son más claros. En el sector central, lo esencial de lo que le atañe al gobierno nacional (presupuesto, inversión, empleo) está localizado en Bogotá, así como gran parte del funcionamiento de los institutos descentralizados (con importantes disparidades entre aquéllos cuya actividad está íntegramente concentrada en la capital, como algunas universidades públicas u organismos, el Centro Cultural Jorge Eliécer Gaitán, por ejemplo; los que al contrario están localizados íntegramente en el exterior, como las Corporaciones Regionales de desarrollo; y los otros -la mayoría- cuyas actividades están distribuidas entre Bogotá y el resto del país).

19Pero las actividades del sector público que están concentradas en Bogotá no son únicamente las del “sector central”, ya que la capital colombiana hospeda también parte del sector departamental (las administraciones de Cundinamarca) así como parte del sector municipal (todo lo relacionado con el Distrito Capital).

CUADRO 45. INGRESOS MUNICIPALES DE LAS 11 CIUDADES MÁS GRANDES DE COLOMBIA, EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES (1978-1990)

CUADRO 45. INGRESOS MUNICIPALES DE LAS 11 CIUDADES MÁS GRANDES DE COLOMBIA, EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES (1978-1990)

Fuente: Banco de la República.
NB: Los ingresos municipales excluyen las empresas de servicios públicos.

20En cuanto al empleo (cuadro 43), habíamos notado que Cundinamarca representaba el 10% de los funcionarios departamentales de todos el país, y el Distrito de Bogotá, la mitad de los funcionarios municipales. Aunque resulta difícil cuantificar con precisión las actividades públicas (en sentido amplio) desarrolladas en Cundinamarca, gran parte de ellas están localizadas en Bogotá (ya que Bogotá continúa siendo la capital del departamento), y el presupuesto de Cundinamarca es uno de los más altos de Colombia. En 1989, con 38.000 millones de pesos era el 3o. detrás de Antioquia (95.000 millones) y el Valle (47.000 millones); y lejos delante del 4o. (Santander: 22.000 millones), los 5o. (Atlántico y Huila: 13.000 millones cada uno), y los que siguen (todos inferiores a 10.000 millones).

  • 8 Sectores públicos y privados juntos; según Confecámaras, Las 1.000 empresas mis grandes de Colombi (...)

21Así mismo, desde siempre Bogotá es la ciudad con el presupuesto más cuantioso, y la que posee las principales empresas municipales del país. La EEEB (la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá), la eaab (la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá), y la ETB (la Empresa de Teléfonos de Bogotá), para citar sólo las tres principales, eran respectivamente la 2a., la 8a. y la 30a. más grandes empresas del país en 19908. El cuadro 45 nos muestra la brecha existen te entre el presupuesto de Bogotá y los de las ciudades que están detrás de ella: es de dos a tres veces mayor que el segundo (el de Medellín), y ligeramente superior al total de los presupuestos de las 10 ciudades que siguen (globalmente, estas relaciones permanecieron estables entre 1978 y 1990). Cabe precisar además que estos presupuestos no toman en cuenta las empresas de servicios públicos (el Banco de la República no dispone de información sobre Bogotá); en caso contrario, dada la importancia de las de Bogotá, la diferencia entre la capital y las otras metrópolis del país sería mayor.

22En definitiva, resulta imposible saber cuál es la parte exacta de las actividades (presupuesto + empleo) del sector público en su conjunto (niveles nacional + departamental + municipal) que se concentran en Bogotá, pero se trata de una fuerte proporción, con toda seguridad no inferior a la tercera parte del total nacional. Cuando se conoce la importancia del sector público en la economía nacional (la quinta parte del PIB y la tercera de los empleos asalariados), uno se da cuenta de hasta qué punto el fortalecimiento del Estado y su concentración creciente entre 1950 y 1990 han beneficiado directamente a la economía de la capital colombiana. El “efecto multiplicador local” del que habla Helmsing descansa en el empleo público, la inversión realizada en el mismo lugar por las empresas públicas (véase más adelante), y en su papel de “consumidor institucional” que absorbe gran parte de la producción industrial y de los servicios de la capital.

23Este efecto aparece también en las cuentas regionales del dnp y del dane. La desagregación del pib en ramas de actividades y en regiones nos enseña que la categoría “servicios del Estado” representaba el 11% del pib de la capital en 1960 (frente a un 6,2% de promedio nacional), y el 14,6% en 1985 (frente a un 8,4% de promedio nacional). Resulta más interesante aún la distribución de la rama “servicios del Estado” por zonas geográficas: Bogotá representaba el 27,8% del total nacional en 1960, y el 35,9% en 1985 (un poco más de la tercera parte, lo cual nos proporciona una valiosa indicación en cuanto a la parte correspondiente de Bogotá en el conjunto de las actividades del sector público). Esta rama no engloba todas las actividades públicas (ya que algunas de ellas dependen de otras ramas), y el sector público en su conjunto representa, sin temor a equivocaciones, más del 15% del pib de la capital colombiana.

24En materia de empleo, ninguna fuente nos permite saber con precisión cuál es la parte que le corresponde al sector público en el mercado laboral de Bogotá. Las encuestas del dane en los hogares nos proporcionan una información indirecta, ya que la división de la pea (población económica activa) en “principales grupos de ocupación” distingue dos categorías estrictamente públicas (el “personal directivo y los funcionarios públicos superiores”, y el “personal administrativo”), que representaban 306.000 activos en diciembre de 1989 (es decir, el 17% de la pea local), la cifra más elevada del país, muy adelante de Medellín (117.000 activos, el 14%), Cali (80.000 activos, el 12%), y Barranquilla (42.000 activos, el 10%). Estas cifras no son exhaustivas, pues hay empleados del sector público que están clasificados en otras categorías. Pero la concentración no es solamente cuantitativa, también es cualitativa. El mercado del empleo público “superior” (los puestos de mando superior y de dirección administrativa) es incomparablemente más amplio en la capital, y las carreras administrativas de los altos funcionarios colombianos, cualquiera que sea su origen espacial, pasan de manera obligatoria por ella. La proporción de empleos de alto nivel localizados en Bogotá no es muy superior a la de las otras ciudades (pues la capital concentra también muchos empleos intermedios y menos calificados), pero gran parte de la élite administrativa del país trabaja ahí y el reclutamiento de altos funcionarios se hace prioritariamente en el mismo lugar (capítulo 9).

25Eso interviene también en los puestos políticos (personal del gobierno) y en el principal puesto electivo no ligado a un sistema de circunscripciones regionales: la Presidencia de la República. De los 22 presidentes elegidos en el siglo xx (incluido Ernesto Samper Pizano), nueve nacieron en Bogotá, tres en las cercanías de la capital donde vivieron casi toda su vida (Abadía, Olaya y López Pumarejo), cuatro fuera de ella pero también hicieron toda su carrera en Bogotá (Reyes, Suárez, Pastrana y Barco), y sólo seis son “provincianos” (también con larga estancia como profesionales en la capital).

LAS VENTAJAS DE UNA PLANIFICACIÓN PRECOZ Y DE UNA INVERSIÓN PÚBLICA DE CALIDAD

26Bogotá no sólo se ha beneficiado del fortalecimiento del Estado central. También se ha beneficiado de una inversión pública masiva, garante de servicios públicos de calidad, y de una tradición de planificación urbana más antigua que en las otras ciudades del país, lo cual ha constituido un ambiente económico propicio para su desarrollo.

El caso de la inversión pública y de los servicios colectivos

27En Colombia como en otras partes, existe un debate sobre el impacto de la inversión pública en el crecimiento económico local y, por consiguiente, sobre su papel en los procesos de concentración y/o de desconcentración urbana. Desde luego, este debate fue abordado en la discusión pública en torno a la descentralización de los años 1980, pero de manera indirecta, ya que el objetivo de la descentralización se refería más a la racionalización de la administración pública y a las competencias respectivas del poder nacional, departamental y municipal en la prestación de servicios públicos básicos (electricidad, agua, saneamiento, escolaridad y salud), que al impacto (o la falta de impacto) de la inversión pública en el desarrollo económico local.

28El estudio de esta cuestión plantea problemas metodológicos:

  • Resulta muy difícil conseguir estadísticas sobre la distribución espacial de la inversión pública. Las cuentas públicas, administradas por el DNP, el Banco de la República y la Controlaría, en raras ocasiones permiten estudiar el detalle por zonas geográficas, debido a que la mayoría de las administraciones privilegian el detalle por sectores de inversión, más que por regiones.
  • Cuando se dispone de estadísticas más detalladas, la desagregación sólo baja en general a nivel de departamentos, rara vez a nivel de municipios. Además, el margen de incertidumbre es grande, pues las administraciones no siempre conocen muy bien la distribución espacial de su inversión, que puede estar oculta bajo diversos registros.
  • Las estadísticas disponibles son generalmente recientes y dan cuenta de una suerte de prima a las regiones menos desarrolladas, y resultan engañosas: si el Estado invierte hoy en forma masiva en las regiones como el Chocó o la costa Caribeña, es porque son muy deficitarias (probablemente porque en el pasado la inversión se concentraba, por el contrario, en las regiones centrales).
  • Las regiones beneficiarias de las infraestructuras públicas no siempre son aquellas donde están localizadas. Tal represa, o carretera, u hospital, tal universidad, etc. ...,pueden atender a municipios y departamentos vecinos más que a aquellos donde están ubicados (por ejemplo, la electricidad producida por la represa de Betania, en el Huila, se consume en gran parte en Bogotá).
  • No existe un vínculo directo entre el costo de la inversión y su rentabilidad. La calidad de las infraestructuras es a menudo más importante que su cantidad. Esto ocurre principalmente en los hospitales o universades públicas; no lo es tanto para las carreteras, por ejemplo.
  • El factor de “accesibilidad” (determinado por la distancia, el tiempo y el costo de acceso para los usuarios) relativiza enormemente el valor de la inversión. En las grandes ciudades la inversión necesaria para poner al alcance del público en general las infraestructuras y los servicios a bajo precio es usualmente muy inferior a la que se requiere en las zonas rurales, en particular en las regiones enclavadas (Llanos Orientales, Amazonia, costa Pacífica).
  • El impacto de la inversión sobre el crecimiento no responde a relaciones de causalidad bien definidas. No se sabe de modo muy preciso cómo y hasta qué punto los gastos públicos y las infraestructuras de servicios públicos atraen a hombres y actividades. Los servicios más elementales (agua, electricidad, teléfono, escolaridad básica) son ciertamente indispensables para la economía, pero distan mucho de ser suficientes y responden a una preocupación más social que económica. Por el contrario, las infraestructuras “pesadas”, como los aeropuertos internacionales, los grandes hospitales o las grandes universidades, tienen un poder de atracción mucho mayor.
  • 9 Véase, en particular, Edgar Reveiz et alii, Poder e información; el proceso decisorio en tres caso (...)

29Por todas estas razones9, evitaremos tratar de “medir” de manera sistemática la inversión regional, como lo hacen tantos planes públicos de fomento, pues es un procedimiento que nos parece demasiado aleatorio, y nos limitaremos a estudiar algunos ejemplos de cobertura de infraestructuras públicas. Pero, como lo han sugerido algunos autores, parece innegable que Bogotá ha sacado provecho de una relativa concentración de esta inversión o, por lo menos, de una ventaja comparativa, con respecto a las otras ciudades, que reside en su precocidad y calidad.

  • 10 E. Reveiz et alii, Poder e información..., op. cit. Véanse, en particular, los cuadros estadístico (...)

30Los estudios de Reveiz10 sobre la localización de la inversión pública muestran con toda claridad que a comienzos de los años 1970 los gastos de infraestructuras sociales (servicios públicos) y económicas (esencialmente los transportes) estaban poco más o menos equilibrados en el plano regional, tanto en valor global de los créditos atribuidos, como en distribución per cápita. No se ha descubierto una relación directa entre el nivel de desarrollo de los departamentos y el volumen de la inversión pública que han recibido; sin embargo, por todos los motivos mencionados antes, no podemos sacar ninguna conclusión de ello. En cambio, los gastos de fomento al desarrollo económico, sobre todo para la industria, están muy concentrados en las grandes ciudades, en particular en Bogotá. El autor ha calculado que, entre 1972 y 1974, más del 40% en promedio del presupuesto del FFI (Fondo Financiero Industrial, un organismo público de crédito y subvención a la industria, que depende del Banco de la República) se gastó en Bogotá, y un 25% en las tres ciudades de Medellín, Cali y Barranquilla.

  • 11 D. Kruijt et alii, Industrialización y desarrollo..., op. cit., pp. 37-38.

31Una década más tarde, Kruijt11 confirma esta tendencia. Señala que lo esencial del crédito legal (público o privado) esta invertido en la industria -por tanto, en las ciudades más grandes- y que la mayor parte de la inversión pública en el campo industrial se realiza en Medellín, Bogotá y Cali. Este mismo autor confirma las observaciones de Reveiz a propósito del ffi (que habría invertido, entre 1970 y 1979, el 40% de su presupuesto en Cundinamarca, y entre el 25 y el 35% en el Valle y Antioquia); comprueba lo mismo en el caso del fip (el Fondo de Inversiones Privadas, que depende también del Banco de la República) que reservó el 64% de sus créditos a estos tres departamentos entre 1977 y 1979; así como para el ifi (Instituto de Fomento Industrial, otra corporación financiera pública), que en 1976 atribuyó el 56% de sus créditos a Antioquia, y el 23% a Cundinamarca.

32Es cierto que la participación del Estado en la industria colombiana continúa siendo moderada (hay muy pocas grandes industrias públicas en Colombia), pero su papel en materia de crédito es fundamental, y en estas condiciones no debe sorprender la concentración industrial observable en las cuatro grandes metrópolis en el curso de las últimas décadas (capítulo 8), sobre todo en Bogotá.

33¿Qué sucede con los servicios públicos? Los cuadros 46 a 50 nos permiten estudiar, no la inversión por sectores y zonas, sino más bien sus resultados, es decir, las tasas actuales de cobertura. Según eso, gran parte de las reservas que hemos formulado sobre la inversión pública son válidas también para las infraestructuras de servicios públicos (en particular, los factores de rentabilidad, accesibilidad, así como las diferencias de calidad, que no se transparentan en estas cifras), y conviene ser prudente para interpretarlas.

  • 12 El concepto de nbi es un cruce de cinco indicadores de subintegraciones, realizado a partir de los (...)
  • 13 Véase “Barranquilla, una gran ciudad en crisis”, en Jean-Michel blanquer y Darío fajardo, La desce (...)

34El cuadro 46 nos permite apreciar la cobertura de servicios públicos básicos en las ciudades más grandes de Colombia, gracias al cálculo de las NBI (”necesidades básicas insatisfechas”), elaborado por el dane para medir la pobreza en Colombia12. En general, las grandes ciudades son menos pobres que el resto del país (en términos relativos, lo que no excluye que la cantidad de pobres en estas ciudades sea elevada), y entre ellas Bogotá está en el tercer lugar en cuanto a la tasa más baja de población con nbi (23,5% solamente, lo cual representa sin embargo 925.000 personas, y Bogotá es la ciudad de Colombia que concentra la mayor cantidad de indigentes). Sobre todo, Bogotá es la ciudad con el más bajo porcentaje de población no cubierta por los servicios públicos (1,3%, frente al 8,8% en promedio para la población urbana) y el más bajo porcentaje de niños no escolarizados (3,5%, frente a 6,8% en promedio). Del mismo modo, el número de viviendas sin electricidad y sin alcantarilla es mínimo en la capital colombiana, y la tasa de cobertura de servicios públicos básicos siempre es superior al 95%, lo cual es excelente para la región andina. Es cierto que hoy estos “servicios básicos” son mucho menos determinantes en la concentración de las actividades que en la concentración de los hombres, porque son buenos en la mayoría de las otras ciudades (excepto las ciudades de la costa y Cúcuta), pero el ejemplo de Barranquilla, donde la grave crisis actual de los servicios públicos no deja de afectar la economía local13, nos convence de su importancia. Más aún porque Bogotá, Medellín y Cali fueron las primeras ciudades en ser dotadas de servicios públicos de calidad, a partir de los años 1950-1960, y la existencia de infraestructuras de agua, energía, saneamiento y teléfono constituyó un factor indiscutible de localización económica, en una época en que faltaban en el resto del país.

CUADRO 46. COBERTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS EN LAS GRANDES CIUDADES COLOMBIANAS (1985)

CUADRO 46. COBERTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS EN LAS GRANDES CIUDADES COLOMBIANAS (1985)

Fuente: “La pobreza en Colombia”, dnp-pnud-dane (1989).
(1) NBI = Necesidades básicas insatisfechas.

35La red hospitalaria pública (cuadro 47) constituye un caso bastante similar al de los servicios básicos. Si bien la concentración de las infraestructuras privadas de salud es superior a la de las infraestructuras públicas (lo que resulta lógico, ya que el papel del Estado es llenar los vacíos en materia de salud en las regiones más desfavorecidas), y a pesar de la pobreza de las estadísticas disponibles (el número de hospitales y de organismos ambulatorios por departamentos no tiene mucho significado: ¿Cómo se podría comparar el gran hospital San Juan de Dios en Bogotá, que dispone de uno de los centros de cardiología más modernos del país, con un puesto de salud rural de Boyacá, por ejemplo, igualmente clasificado en la categoría “hospital”?), se nota una relativa concentración en Bogotá: 34 hospitales públicos (más que en cualquier otra ciudad del país), que incluyen los más grandes y modernos del país (con los de Medellín). La concentración de las instituciones privadas es a todas luces mayor, tanto en número como en calidad, y la red hospitalaria de la capital, sobre todo en cuanto a tratamientos muy especiales, es de lejos la mejor del país.

CUADRO 47. LA INFRAESTRUCTURA DE SALUD (1986)

CUADRO 47. LA INFRAESTRUCTURA DE SALUD (1986)

Fuente: “La salud en Colombia”, Ministerio de Salud-DNP (1990).
(1) Los “organismos de salud ambulatorios” son los “puestos de salud”, los “centros de salud” y los “consultorios”. Todos son públicos.

36La infraestructura telefónica (cuadro 48) constituye un caso intermedio: el nivel de cobertura nacional es claramente inferior al del agua o de la electrici dad. Con un poco más de dos millones de líneas instaladas en 1988, es decir, 7 líneas por 100 habitantes, el déficit es patente, pese a los avances espectaculares de la década pasada (el número de líneas ha aumentado a más del doble en ocho años). Y sobre todo, la concentración de la red es muy elevada: Bogotá, que agrupa casi todas las líneas de Cundinamarca, ha representado entre 1945 y nuestros días un porcentaje tan elevado como regular del total nacional, que oscila entre el 35 y el 45% de la red. A pesar de los recientes avances a nivel nacional, casi no ha disminuido la concentración. El promedio nacional de 7 teléfonos por 100 habitantes no debe llevar a engaño, ya que en realidad había 21 líneas/100 habitantes en Bogotá, el mismo número en Medellín, 16,5 líneas/ 100 habitantes en Cali, pero solamente 2,5 líneas/100 habitantes en el resto del país. Es evidente que esta “ventaja telefónica” favorece la economía de las tres grandes ciudades, sobre todo en el contexto actual de internacionalización de la economía colombiana.

CUADRO 48. CAPACIDAD TELEFÓNICA INSTALADA DE CUATRO REGIONES, EN NÚMERO DE LÍNEAS (1986)

CUADRO 48. CAPACIDAD TELEFÓNICA INSTALADA DE CUATRO REGIONES, EN NÚMERO DE LÍNEAS (1986)

Fuente: Contraloría (1935,1945), DANE (de 1995 a 1980) y Telecom (1988).

37La red vial nacional favorece también a la capital colombiana, más de lo que las cifras dejan suponer a primera vista (cuadro 49). El “distrito vial” de Bogotá, ligeramente más pequeño que el departamento de Cundinamarca, sólo representa el 6% del kilometraje de carreteras nacionales (sin embargo, más que la superficie del departamento, que representa el 2% del territorio nacional), pero el 10% de las carreteras pavimentadas y la tasa de pavimentación de las carreteras del distrito es de 71%, casi el doble del promedio nacional. En otras palabras, si bien esto no es una ventaja comparativa primordial, las carreteras de la región de Bogotá son buenas, y no es una ventaja reciente, ya que en 1945 el Distrito de Bogotá representaba la cuarta parte de las carreteras pavimentadas de todo el país. Entonces, la red vial comenzó a desarrollarse en la región central. El mapa de la red vial en 1990 (mapa 12) nos confirma que la situación central de Bogotá, que fue más bien una desventaja en la época de la “occidentalización” de Colombia (capítulo 2) y en la cual la mitad oriental del país era de alguna manera inútil, se ha convertido en la actualidad en una ventaja evidente: la capital colombiana se halla en el cruce de la mayoría de los grandes ejes del país (excepto el eje occidental Cartagena-Medellín-Cali-Pasto y el eje caribeño Montería-Barranquilla-Santa Marta), y Bogotá está hoy a menos de 24 horas de carretera de toda la Colombia útil.

CUADRO 49. INFRAESTRUCTURA VIAL DE LA REGIÓN DE BOGOTÁ, EN KM DE CARRETERAS NACIONALES (1945-1990)

CUADRO 49. INFRAESTRUCTURA VIAL DE LA REGIÓN DE BOGOTÁ, EN KM DE CARRETERAS NACIONALES (1945-1990)

Fuente: Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
(1) El "Distrito vial" de Bogotá corresponde ± al Departamento de Cundinamarca.

  • 14 Los Llanos proporcionan a Bogotá el 90% de la carne, el 63% de los combustibles, el 25% del arroz, (...)

38En particular, la única vía pavimentada que comunica el Oriente colombiano con el resto del país es el eje Bogotá-Villavicencio (existe otro entre Cúcuta y Arauca, pero pasa íntegramente por Venezuela), que asegura a la capital colombiana la exclusividad del contacto con los Llanos. Ahora bien, es una de las regiones del país que más ha crecido después de 1960, gracias al petróleo, la ganadería bovina, los cultivos industriales (arroz, palma, etc....) y a la bonanza coquera; de ahí la importancia de las relaciones privilegiadas entre Bogotá y los Llanos14.

39El último ejemplo que hemos escogido es el de las universidades públicas (cuadro 50). Al igual que para la salud, existe una brecha entre las infraestructuras básicas (los puestos de salud en un caso, las escuelas primarias en el otro), que están relativamente bien distribuidas en todo el territorio nacional, y las infraestructuras de punta (los grandes hospitales y los centros de investigación médica en un caso, las universidades en el otro) que están claramente más concentradas. El paralelo no se queda ahí, ya que en ambos sectores se puede notar que la concentración del sector privado es superior a la del sector público, prueba de que el Estado cumple en parte con su vocación correctora de desequilibrios regionales. Pero sólo en parte, pues en 1989, según las cifras del Icfes (el Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior), 11 de las 70 universidades públicas y el 22% de los estudiantes correspondientes estaban localizados en Bogotá. Esta proporción en sí no es enorme, pero aquí también hay que relativizar estas cifras en el tiempo y por criterios de calidad. En el curso de las tres últimas décadas el Estado colombiano ha hecho grandes esfuerzos para descentralizar la educación superior (y el sistema universitario está menos concentrado que hace 20 o 30 años), pero la mayor parte de las universidades que se han creado (o desarrollado) fuera de las grandes ciudades son universidades pequeñas, de un nivel muy desigual y que ofrecen generalmente programas elementales. La mayoría de las buenas universidades públicas y las capacitaciones de alto nivel están concentradas en Bogotá, Medellín y Cali, y particularmente en la primera, donde se encuentran instituciones sin equivalente en el resto del país, como la ESAP (Escuela Superior de Admnistración Pública), la Universidad Pedagógica, la Universidad del Sur (Unisur, el mayor centro de educación a distancia), la Universidad Militar Nueva Granada, o la Universidad Nacional, la mayor de las universidades públicas, la más diversificada, y la segunda universidad del país en número de estudiantes inscritos.

  • 15 S. jaramillo y L. M. cuervo, La configuración del espacio..., op. cit, p. 240.
  • 16 Ibíd.,p.239.

40En conclusión, retomemos la interrogante planteada al principio de este capítulo: ¿Tiene la inversión pública un impacto sobre la concentración urbana? Y si ése fuera el caso, ¿tiene un efecto de concentración o, por el contrario, de desconcentración? Jaramillo y Cuervo, que ya en 1987 se hacían la pregunta, llegaron a una conclusión provisional más bien contradictoria. Constatan que “...esta intervención [la inversión pública], independientemente de que obedezca o no a un objetivo premeditado, ha podido servir de amortiguación del poder de otros factores que han ejercido una influencia concentrativa”, y señalan una desconcentración relativa de la provisión de los servicios públicos entre 1938 y 197315; pero al mismo tiempo, observan una concentración notoria en Bogotá en perjuicio de las otras grandes ciudades16. Sin ser totalmente incompatibles, estas dos evoluciones son divergentes.

CUADRO 50. LA INFRAESTRUCTURA UNIVERSITARIA DE BOGOTÁ, MEDELLÍN Y CALI EN EL CONTEXTO NACIONAL (1989)

CUADRO 50. LA INFRAESTRUCTURA UNIVERSITARIA DE BOGOTÁ, MEDELLÍN Y CALI EN EL CONTEXTO NACIONAL (1989)

Fuente: Icfes.

41A propósito de estas conclusiones, y a la luz de las observaciones hechas diez años después, podemos señalar que:

  • Las estadísticas, por su carácter demasiado general y su falta de confiabilidad, no nos permiten zanjar el asunto en un sentido o en el otro (y nos inclinamos a pensar que ocurría lo mismo con los indicadores escogidos por Jaramillo y Cuervo).
  • La desconcentración relativa de los servicios públicos (que ambos autores observaron en 1973 y que encontramos de nuevo en 1985-1990) se produce hoy en día sobre un fondo de concentración urbana, mientras que hace unas décadas era lo contrario: la red urbana estaba relativamente poco concentrada, cuando los servicios públicos lo estaban. Este dato contradictorio confirma, por una parte, nuestra hipótesis según la cual las grandes ciudades colombianas se han beneficiado de la precocidad de su dotación de servicios públicos, que luego ha permitido la concentración urbana, y deja pensar, por otra, que la relación entre la inversión pública y la concentración urbana es bastante escasa.

42Y sobre todo, nos parece importante distinguir entre la inversión pública básica en sectores tales como agua, energía eléctrica, educación elemental, salud, transportes intraurbanos, etc. ..., que son otras tantas condiciones necesarias mas no suficientes para el crecimiento económico, y que atraen más a los hombres (por la calidad de vida) que a las actividades; y lo que podría llamarse inversión pública “superior”, claramente más determinante en los procesos de concentración urbana. Son las infraestructuras de transportes interurbanos e internacionales (en particular el transporte aéreo, pero también las carreteras y los terminales terrestres), de las comunicaciones, universidades, servicios aduaneros, etc. ...

43De todas formas, Bogotá resulta doblemente ganadora, ya que la inversión pública es antigua, considerable y de calidad. La ciudad se ha beneficiado de dos clases de inversión y dispone tanto de una buena cobertura de servicios básicos, como del más antiguo e importante mercado público al por mayor (Corabastos, que desempeña un papel importante en la reducción de los precios al consumidor), del 40% de la capacidad telefónica del país, del más grande aeropuerto nacional e internacional, de una red vial regional sin equivalente en el país, de las mejores universidades públicas, etc.... A eso se añade el peso del aparato estatal en la economía local, y su facultad de “consumidor institucional”, aspectos que hemos estudiado antes, y así se comprenderá en qué la inversión pública, en su sentido amplio, favorece a la capital colombiana.

Una tradición precoz de planificación urbana

44La tradición de planificación nacional es reciente en Colombia: hemos visto que databa de fines de los años 60 y comienzos de los años 70. Dada la fuerte centralización político-administrativa que caracteriza el país desde el Frente Nacional, las políticas de fomento municipal y departamental son más recientes todavía. Hasta puede decirse que en numerosas regiones la planificación urbana y económica nunca se había plasmado antes de la política de descentralización de los años 1980, que forzó a muchos gobiernos locales a encargarse más de su propio destino. Unas pocas ciudades grandes tienen una tradición urbanística más antigua:

  • No es el caso de Barranquilla, donde por tradición los asuntos públicos se administran mal, y donde existe una mala articulación entre los gremios económicos y los poderes públicos; no hay tradición antigua de planificación local ni en la ciudad de Barranquilla, ni en el departamento del Atlántico.
  • Por el contrario, el Valle del Cauca y Cali son los gobiernos locales más antiguamente planificados del país, con Bogotá y Medellín. Existe una buena articulación entre las administraciones departamentales (la Gobernación, la cvc, la Universidad del Valle) y municipales (la Alcaldía y la Cámara de Comercio de Cali), así como entre los sectores públicos y privados (sobre todo los productores de caña de azúcar y los medios industriales). Los programas de desarrollo del Valle se han multiplicado desde el primero que realizó la Universidad del Valle en 1970, y los primeros planes urbanísticos de Cali tienen los mismos orígenes que los de Medellín: la Misión Winner y Sert, a principios de los años 1950, que impulsó la creación de la “Oficina del Plan Regulador” (la futura Oficina de Planificación Municipal). Los planes urbanísticos y de desarrollo económico se diseñaron en forma sistemática desde principios de los años 1970, mucho antes que en el resto del país, y se multiplicaron en exceso en el curso de la década siguiente, sobre todo desde que los alcades son elegidos (en 1988). Cada alcalde propone su plan (por lo general, rechazado por el Concejo municipal), y la Cámara de Comercio hace lo propio; así fue como se realizaron tres planes de desarrollo municipal entre 1988 y 1991. Obviamente, tal proliferación de planes urbanísticos no significa un progreso en la gestión de los asuntos públicos, sino todo lo contrario: la realización de estos planes, por sí sola, moviliza inútilmente a un personal y a enormes medios, para resultados muy aleatorios, más aún porque se hacen competencia entre sí.
  • El caso de Medellín es similar al de Cali. La planificación municipal data de la misma época, los años 1950. Medellín y sus suburbios han cumplido un papel pionero en Colombia en el manejo de las áreas metropolitanas. Los municipios del núcleo urbano se asociaron hace mucho tiempo y de común acuerdo para administrar juntos su crecimiento urbano. Ya en los años 1960 crearon la estructura del masa (Municipios Asociados del Valle de Aburrá), que se convirtió en el curso de la década siguiente en la Oficina de Planificación Metropolitana, y luego en la actual Alcaldía metropolitana. El ejemplo de Medellín sirvió de modelo para la legislación sobre áreas metropolitanas (leyes y decretos de 1979-1980), la cual después se extendió a otros siete núcleos urbanos del país (anexo 2). Cali y Medellín son los dos mejores ejemplos provinciales de una gestión municipal antigua y de calidad (de ahí las tasas elevadas de cobertura de servicios públicos básicos y superiores que hemos constatado antes). En cambio, la planificación departamental es menos antigua en Antioquia que en el Valle, ya que el verdadero primer plano de desarrollo data de principios de los años 80. Este atraso relativo se debe tal vez a que Antioquia es un departamento menos rico que el del Valle. Además, es cierto que pese a la existencia de dos protagonistas locales poderosos y activos, Fedecafé y la andi, le ha faltado una estructura de fomento equivalente a la CVC.
  • La ciudad de Colombia que más temprano se planificó, con los medios financieros y administrativos más poderosos, fue indudablemente Bogotá17. La capital de la República siempre ha sido objeto de atenciones particulares de parte del gobierno nacional, y no es cosa del azar el que durante la mayor parte de este siglo haya gozado de un tratamiento aparte, inscrito en la Constitución a partir de 1945, y el que dos de las reformas más importantes de su estatuto se hicieran durante gobiernos militares, a favor del estado de sitio. El régimen particular de Bogotá respondía a tres objetivos:
  • Aclarar los vínculos entre el departamento de Cundinamarca y el municipio de Bogotá. Las dos colectividades territoriales estuvieron en conflicto por lo menos hasta los años 1950, por razones políticas (el departamento era conservador, y el municipio liberal) y fiscales (el departamento administró durante mucho tiempo los recursos de Bogotá y los redistribuyó en forma masiva fuera del municipio);
  • Otorgar a Bogotá facultades administrativas más amplias que las que tienen las otras ciudades, para que pudiera controlar mejor su crecimiento urbano que, no debemos olvidarlo, era el más explosivo del país. (¡A grandes males, grandes remedios!);
  • Establecer un control más estrecho del gobierno nacional sobre la capital de la República. Eso fue el caso en particular durante la época conservadora (hasta 1930), y la dictadura de Rojas Pinilla (1953-1957); menos después (aunque hasta 1988, el alcalde de Bogotá era el único en el país nombrado directamente por el Presidente de la República, mientras que los demás lo eran por los gobernadores de departamentos).

45En 1905, la administración del general Reyes, presidente autoritario, erigió a Bogotá en “Distrito Capital”, directamente administrado por el gobierno nacional, y desde esta fecha Bogotá dejó de ser un municipio como los demás. En 1909, poco después de la caída de Reyes, el Congreso aprobó una ley por la cual la capital colombiana regresaba a la legislación ordinaria de los municipios, y el nombre de Distrito Capital, mantenido oficialmente, cayó en desuso. En los hechos, Bogotá ha continuado siendo objeto de un estrecho control de parte del gobierno. Su identidad política tiene mucho que ver en ello, ya que era el principal foco de agitación liberal del país, mientras que el gobierno fue conservador, sin interrupción hasta 1930.

46La reforma constitucional de 1945 erigió a Bogotá en “...Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley” (artículo 199). Esta reforma, que respondía a los dos primeros objetivos enunciados antes, se quedó trunca a causa de la renuncia de López Pumarejo (en 1945), y de la derrota liberal en las elecciones de 1946. El gobierno no tuvo tiempo de legislar, como era su intención, sobre la organización administrativa del Distrito, y el estatuto de Bogotá permaneció en una confusión total durante la década siguiente.

47Una de las principales acciones de Rojas Pinilla fue precisamente la creación en 1954 del Distrito Especial, mediante decreto presidencial (a favor del estado de sitio) y no por vía legislativa, tal como lo preveía el artículo 199 de la Constitución. De paso, seis municipios periféricos de Bogotá fueron anexados al Distrito Especial. El decreto 3640, constitutivo del Distrito, era ambiguo. En algunos aspectos, era muy autoritario, ya que el Alcalde (que disponía de un poder absoluto) y la mitad del Concejo municipal eran nombrados directamente por el Presidente de la República; pero al mismo tiempo era progresista, ya que liberaba a Bogotá de la tutela política y financiera de Cundinamarca, y le proporcionaba los recursos y los poderes necesarios para su gestión. Estos aspectos positivos se debieron en gran parte a la influencia de Lauchlin Currie, un experto norteamericano del Banco Mundial en misión en Colombia, quien cumplió un papel muy activo en todos los programas de desarrollo de esa época.

48La reforma constitucional del presidente Lleras, en 1968, modificó nuevamente las relaciones fiscales entre Cundinamarca y Bogotá, y transformó la organización administrativa del Distrito Especial al dotarlo de estructuras que han cambiado poco hasta 1991. El Distrito, dividido territorialmente en veinte alcaldías menores, está compuesto de un Concejo municipal elegido, de un Alcalde nombrado por el Presidente hasta 1988 y luego elegido por sufragio universal, de diversos secretariados y departamentos administrativos y de tres juntas de control (encargadas de la adjudicación de los contratos públicos, de la planificación y de las finanzas, respectivamente).

49La Constitución de 1991 sólo aportó retoques al estatuto de Bogotá. Ha sido mantenido el carácter particular de la capital colombiana en la legislación de los municipios, con un cambio de nomenclatura puramente simbólico: oficialmente Bogotá se llama ahora Santa Fe de Bogotá (lo que por lo demás provocó una fuerte protesta de parte de la opinión pública), y el “Distrito Especial” se ha convertido en “Distrito Capital” (como entre 1905 y 1909). Las principales modificaciones en la organización administrativa de Bogotá atañen a las relaciones entre la ciudad y los municipios periféricos (que no se habían contemplado en la Constitución anterior), y a la descentralización y la democratización del funcionamiento interno del Distrito (con mayores prerrogativas para las alcaldías menores y mecanismos de participación de la población en la gestión de los asuntos políticos).

  • 18 J. A. ocampo hace hincapié en el papel de los organismos internacionales en la planificación econó (...)

50Por lo tanto, la capital colombiana goza de un privilegio un poco paradójico, por haberse beneficiado desde muy temprano de un estatuto aparte que la colocó durante mucho tiempo bajo el control directo del poder central, pero que al mismo tiempo le otorgó recursos financieros y una autonomía administrativa valiosa para el manejo de su crecimiento. La creación del Distrito Especial ya en 1954 es un buen ejemplo: es cierto que se trataba de una reforma autoritaria y centralista, pero Rojas Pinilla dio a la ciudad una autonomía política y administrativa que no tenían los otros municipios corrientes, así como recursos fiscales importantes. La administración del Distrito está mejor dotada en hombres y recursos que la de las otras ciudades del país, y no menos de tres servicios están a cargo de la planificación urbana: la Junta de Planeación Distrital, que decide las políticas urbanísticas, el DAPD (Departamento Administrativo de Planeación Distrital), el organismo técnico que depende de él, y el IDU (Instituto de Desarrollo Urbano), creado en 1972, que se encarga de las obras de infraestructuras. Las políticas urbanísticas son, por lo tanto, más antiguas y más sistemáticas que en las demás ciudades colombianas, y los protagonistas de la planificación local, más numerosos y más poderosos a la vez que en otras partes. Además de la administración del Distrito Capital, que de lejos es la más importante en su género en Colombia (cf. cuadros 43 y 45; con unos 50.000 asalariados el Distrito tenía más empleados que las otras capitales departamentales reunidas, y su presupuesto municipal supera al conjunto de las 10 ciudades que la siguen), Bogotá cuenta con la colaboración de varios organismos, tales como la CAR, creada en 1961, la segunda en su género en Colombia después de la CVC; la Cámara de Comercio de Bogotá, la más activa del país; las empresas municipales de servicios públicos, también las más importantes del país (y hemos visto que se sitúan entre las más grandes empresas de Colombia); y la participación de la mayoría de los gremios profesionales (que tienen su sede nacional en Bogotá) en los programas de desarrollo. Asimismo, la capital colombiana se ha beneficiado desde hace tiempo con programas internacionales de ayuda al desarrollo (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Cepal, Alianza Mundial para el Progreso, etc....), y antes que muchas metrópolis de América Latina18.

  • 19 Lauchlin currie ha desarrollado esta idea, con algunas variaciones, en varios de sus escritos, des (...)

51En resumen, el ejemplo de la planificación urbana en Colombia parece coincidir con las ideas defendidas por Lauchlin Currie desde hace unos cuarenta años. Este economista de Harvard, que dirigió en 1949 la primera misión del Banco Mundial en Colombia, y que se instaló definitivamente en el país en los años 1950, es uno de los hombres más influentes en la historia de la planificación económica nacional. Hemos visto que era uno de los creadores del Distrito Especial en 1954; luego continuó como uno de los más fieles consejeros presidenciales en materia económica durante el Frente Nacional. Una de sus ideas maestras, que no era evidente en los años 1950-1960, era que no sólo es inútil luchar contra el crecimiento de las ciudades muy grandes de América, que es una evolución irreducible, sino que además las grandes ciudades presentan numerosas ventajas sobre las pequeñas y medianas en los países periféricos, pues permiten que el Estado ponga a disposición de un mayor número de personas servicios colectivos de calidad (a un menor costo), y porque constituyen una base más sólida para el crecimiento económico nacional. Según Currie, el crecimiento económico nacional pasaba primero por el crecimiento de las grandes ciudades, y la planificación de las grandes metrópolis debía tener un efecto inductor sobre la economía de todo el país19.

52Sería arriesgado pretender que el crecimiento de Bogotá ha inducido el de Colombia entre 1950 y 1990. Sin embargo, hemos comprobado que, por una parte, es la ciudad donde la planificación y la inversión pública han sido más masivas y que, por otra, es la ciudad donde el crecimiento -tanto demográfico como económico- ha sido más alto durante este período. Nos parece claro que la intervención pública, en toda la acepción de la palabra, es uno de los motores del desarrollo económico local.

ATRASOS Y LÍMITES DE LAS PÓLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA Y DE DESCONCENTRACIÓN ECONÓMICA

53Durante los años 80, Colombia no se quedó apartada de la oleada descentrali-zadora que alcanzó a un gran número de países de América Latina, y que coincidió con un proceso no menos importante de democratización de la vida política y de las estructuras del Estado.

54La denuncia del centralismo de Bogotá se ha vuelto desde hace mucho tiempo un tema popular en Colombia, muy ampliamente recogido por la clase política (a veces, en un afán puramente electorero). Se trata además de una acusación no muy definida que abarca por lo menos dos realidades muy diferentes:

  • La concentración de hombres y actividades en la capital, evolución de largo plazo ya que se inició hacia mediados de este siglo;
  • El centralismo administrativo y político del Estado colombiano, que también es una evolución de largo plazo que experimentó una marcada aceleración con el Frente Nacional.

55Existe una clara relación entre ambos procesos, la que hemos tratado de poner de manifiesto, pero no es nada seguro que los mismos remedios puedan aplicarse a estos dos males. En particular, ¿hasta qué punto las reformas des-centralizadoras emprendidas en el curso de la última década pueden tener un efecto corrector sobre la concentración de la red urbana colombiana?

56Las tres características más marcadas de la política de descentralización llevada a cabo en Colombia, a lo largo de los últimos veinte años, son:

  • Su resultado tardío, pues pese a la existencia de un debate público antiguo y de algunos intentos precoces (a principios de los años 70), el proceso de reforma apenas se inició a partir de 1983 y, sobre todo, de 1986;
  • La falta de políticas consistentes de desconcentración económica stricto sensu, a pesar de algunas intenciones manifestadas en este sentido (pocas, en realidad);
  • Aunque los logros políticos son indiscutibles, la política de descentralización es demasiado reciente como para haber tenido algún impacto descen-tralizador sobre la red urbana, y existen serias razones para pensar que los efectos a mediano plazo serán moderados y, tal vez, adversos.

57La descentralización político-administrativa ha sido objeto de intentos de reforma desde hace unos veinte años. Ya en su proyecto de reforma constitucional, el presidente Alfonso López Michelsen (1974-1978) preveía medidas descentralizadoras, pero el Congreso denegó la convocación de una Asamblea Constituyente. El gobierno de Turbay (1978-1982), en colaboración con el Banco Mundial, organizó una comisión de estudio sobre el tema (la Comisión Bird-Wiesner), pero no se tomó ninguna medida concreta. Fue el gobierno siguiente (el de Belisario Betancur, 1982-1986) el que inició realmente las reformas, que fueron completadas por las administraciones siguientes (las de Virgilio Barco, 1986-1990 y César Gaviria, 1990-1994), y consagradas en la nueva Constitución de 1991.

  • 20 Jean-Michel blanquer y Darío fajardo, La descentralización...,op. cit., 170 pp. Es la más reciente (...)

58Según Blanquer y Fajardo20, la descentralización colombiana se caracteriza por la combinación de tres procesos diferentes:

  • Un proceso político de legitimación del poder público y de “reconciliación” entre la sociedad civil y el Estado (pues la crisis de legitimidad era muy grave al principio de los años 80), iniciado recientemente en 1985. Las principales medidas que entran en esta categoría son la divulgación y el derecho que tienen los ciudadanos de consultar todas las actas y documentos públicos (1985), la ley de 1986 sobre la elección de alcaldes (es la única medida importante de las negociaciones de paz de Betancur con la guerrilla que se logró imponer; se aplicó por primera vez en 1988), la constitución de la Juntas de Acción Comunal el mismo año, la creación de los referendos municipales (1986), y la elección de los gobernadores de departamento (medida adoptada en la nueva constitución). Se trata aquí de un movimiento de democratización de la vida política, más que de una verdadera descentralización.
  • Un proceso más técnico de transferencia de competencias del sector central hacia los gobiernos locales, es decir, hacia los departamentos y sobre todo los municipios, que son el eje central de la descentralización. Por muchos conceptos es un “simple proceso de reajuste administrativo, más que un cambio político profundo”21, que se hacía indispensable debido a la concentración del sector público, que había generado un mal funcionamiento de orden burocrático, volviendo la administración y los servicios públicos ineficaces y costosos (el lema de numerosos reformadores era, en esencia, “la descentralización o el caos”22). Una serie de leyes promulgadas a partir de 1986 acrecentaron las prerrogativas de los departamentos (ley 3 de 1986), de los municipios (ley 1 de 1986, que fue completada por una serie de leyes y decretos posteriores, en particular la ley de reforma urbana de 1989) y de los alcaldes que serían en lo sucesivo elegidos (1987). Los municipios han recuperado sobre la administración nacional poderes muy amplios en materia de planificación y de control urbano, salud, educación (dos prerrogativas compartidas con los departamentos), servicios públicos, etc. ... En consecuencia, varios institutos descentralizados del sector central han sido desmantelados o están en trance de serlo (el caso más conocido es el del Insfopal, el organismo encargado de la prestación del servicio de agua a los municipios rurales).
  • Un proceso fiscal de redistribución de los recursos públicos del centro hacia la periferia. Felizmente, fue el proceso que se inició primero, a partir de 1983. Consciente de que la descentralización sería un fracaso de no haber un aumento rápido y sustancial de los recursos de los gobiernos locales (por tradición débiles y dependientes de las transferencias del gobierno central, incluso del endeudamiento externo en el caso de las ciudades más grandes), la administración de Betancur hizo votar ese mismo año una ley que autorizaba a los municipios para actualizar su catastro y para aumentar el impuesto predial (el principal impuesto municipal) y emitió un decreto que ampliaba la base del iva (impuesto sobre el valor agregado), una pequeña parte del cual era transferida a los municipios. Dos leyes aprobadas en 1986 y 1987 establecieron una transferencia creciente del iva hacia los municipios entre 1986 y 1992, y su índice fue elevado en 1990 de 10 a 12%. El reforzamiento del impuesto predial y del iva, así como una serie de alzas en las tarifas de los servicios públicos entre 1989 y 1991 han mejorado, si no saneado, los recursos de los municipios, lo cual debería permitirles en el futuro que se liberen -al menos los más grandes- de recurrir de modo sistemático al endeudamiento externo. Esta descentralización de los recursos implica un riesgo evidente: el de favorecer a los municipios ricos en perjuicio de los municipios pobres (los que se beneficiaban antes de una redistribución de los recursos fiscales, efectuada por el gobierno central). A fin de disminuir este riesgo, en 1989 fue creada la Findeter (Financiera de Desarrollo Territorial), un organismo financiero que heredó del ex ffdu (Fondo de Desarrollo Urbano), un antiguo fondo público nacional para el desarrollo local y que, además, se beneficia de un aporte del Estado, de una cotización de los municipios y, eventualmente, del crédito externo. El objetivo de la Findeter es ayudar a los pequeños municipios y a los barrios necesitados de las grandes ciudades.

59Es demasiado temprano para hacer el balance de la política colombiana de descentralización, todavía en pleno proceso de aplicación, y subsiste a veces cierta confusión jurídico-administrativa en la repartición de las competencias y de los recursos.

60Se han incrementado las prerrogativas y los recursos de los municipios pero, como lo señalan Blanquer y Fajardo, estos últimos han recibido más responsabilidades que medios, ya que deben asumir lo esencial de los sectores de salud, educación y servicios públicos básicos, sin tener siempre los medios suficientes (señalemos, por ejemplo, que al desmantelar ciertas empresas públicas nacionales, el Estado ha transferido también sus deudas hacia los municipios). Aunque no se han podido aún medir los efectos de la descentralización, es probable que las ciudades pobres (como Barranquilla) y los municipios pequeños resulten penalizados, pues serán escasos los ingresos del impuesto predial y del iva. En cambio, los municipios ricos se verán favorecidos, en particular ciudades como Cali, Medellín y sobre todo Bogotá, cuyos ingresos fiscales son considerables (mapa 20). A la Findeter le costará mucho trabajo corregir estos desequilibrios.

61Es claro que la descentralización político-administrativa y la desconcentración económica son dos procesos de diferente índole, y que la primera no implica necesariamente la segunda. Por el contrario, cabe preguntar si la descentralización colombiana no ha contribuido a dejar en su miseria a los municipios pobres, y en su riqueza a los municipios más favorecidos. De haber un impacto de las reformas de descentralización sobre la concentración espacial de la economía, se puede temer que éste sea negativo, es decir, caracterizado por una concentración en las ciudades ricas.

62En el paquete de reformas adoptadas, el único elemento verdaderamente propicio para la desconcentración es la transferencia de una parte de la administración central hacia los municipios y los departamentos, la que podría generar un “efecto multiplicador local” similar al que ya intervino en Bogotá. Hemos visto cuánto había contribuido el reforzamiento de la “burocracia nacional” al auge económico de la capital colombiana, en términos de empleo y de consumo institucional. Se puede esperar que el desarrollo de las “burocracias locales” tenga también un efecto de inducción económica, al menos en las capitales de departamento que cuentan a la vez con presupuestos municipales cuantiosos y con la sede de las administraciones departamentales.

63La principal falla de la descentralización en el curso de la década pasada fue, tal vez, su carácter únicamente político, administrativo y fiscal. No se adoptó ninguna estrategia en materia de desconcentración económica para descentralizar la producción y las infraestructuras, las que están agrupadas, como hemos visto, en unas pocas ciudades. Las medidas tomadas en la materia durante los últimos veinte años son escasas y al mismo tiempo ineficaces. Se refieren principalmente a:

  • Los gastos públicos de estímulo al desarrollo económico regional, como las subvenciones públicas a las Cámaras de Comercio, o los gastos del ffi, los que en realidad se concentraban en las tres ciudades más grandes.
  • El control del gobierno sobre la localización de las inversiones extranjeras, también sin muchos efectos. Es cierto que el Estado trató en varias oportunidades de canalizar este maná internacional fuera de los principales centros industriales, tal como lo ilustra el caso del sector automotriz. Tres empresas extranjeras están presentes en Colombia, y las dos primeras que se instalaron, la Mazda y la Chevrolet, lo hicieron en Bogotá, en los años 60; cuando a su vez la Renault quiso instalarse, a principios de los años 70, el Estado le impuso los sitios donde actualmente están ubicadas sus fábricas: Duitama (en Boyacá), Envigado e Itagüí (en la periferia de Medellín). Una localización tan dispersa ocasiona hoy sobrecostos considerables (en transporte e impuestos locales, ya que además del impuesto predial -que se recauda en todos los sitios de instalación- la firma, para cada etapa de transformación efectuada en un municipio distinto, debe pagar nuevamente el iva), que constituyen una gran desventaja para la empresa francesa. Pero casos de dirigismo como éste son bastante excepcionales y el Departamento Nacional de Planeación (dnp), que otorga las autorizaciones previas a las inversiones extranjeras, casi siempre ha dejado que las firmas multinacionales se instalen donde quieran: principalmente en Bogotá, Medellín y Cali.
  • Las políticas de “Parques Industriales de Ciudades Medianas” (zonas industriales localizadas en las ciudades medianas, que se benefician de servicios públicos e incentivos tributarios) y “zonas francas”. Estas políticas comenzaron a aplicarse en los años 70, pero hasta la fecha no han dado resultados convincentes. En su evaluación de los Parques Industriales a principios de los años 80, Kruijt constataba que era un fracaso completo23: de los 10 parques existentes oficialmente, sólo dos funcionaban, a costa de grandes dificultades financieras. Se trata de los de Medellín (¡que no es el mejor ejemplo de “ciudad mediana”!) y de Duitama (el único ejemplo exitoso de esta política). Después de esa fecha, se ha creado otro Parque Industrial en Cartagena (en la Zona Franca), pero es un pozo sin fondo financiero. Según un informe de la Controlaría General de la República publicado en 1989, las cinco zonas francas existentes a la fecha han destacado como “modelos de despilfarro de los fondos públicos”: son muy poco activas (incluso el volumen de las exportaciones ha disminuido entre 1980 y 1988, pasando de 17,7 a 15,4 millones de dólares), tienen una productividad muy baja y un déficit presupuestal crónico, son focos de corrupción y de contrabando, y no tienen ningún impacto sobre el desarrollo regional, que era su razón de ser (por el contrario, representan un gasto para los gobiernos locales más que una fuente de ingreso)24. Se aprobó una ley de reforma en 1985 con el propósito de mejorarlas, pero no surtió ningún efecto.

64Pese a importantes reformas en materia de descentralización, las políticas públicas aplicadas en el curso de los últimos veinte años no han tenido ningún impacto visible sobre la desconcentración de la economía nacional, y no han podido frenar la tendencia a la primacía urbana de Bogotá. Es evidente que fue a costa de esfuerzos financieros muy grandes durante varias décadas como países ricos, como Francia o el Reino Unido, pudieron controlar la fuerza de atracción de París y Londres. El ejemplo más cercano del Brasil, donde la costosa edificación de Brasilia apenas parece haber retardado la primacía de Sao Paulo, lleva a pensar que los países en vías de desarrollo, como Colombia, carecen de los medios necesarios para darse el lujo de esa política, aun cuando quisieran hacerlo.

65La coyuntura ya no se prestaría a ello, además; a la hora de la apertura económica, de la desregulación y de las privatizaciones que hoy afectan a Colombia, como al resto de América Latina, menos que nunca el Estado tiene el deseo de dirigir la economía nacional y canalizarla hacia tal o cual polo de desarrollo. El plan económico de la administración de Gaviria, la Revolución Pacífica, consagra numerosos principios neoliberales hoy en boga en todo el continente (aunque Colombia no haya aplicado un programa de shock económico como en muchos países vecinos), y en él no se ha considerado más política de desconcentración económica que en los planes anteriores. Fuera de unos cuantos programas de inversión en carreteras e infraestructuras sociales en las regiones desfavorecidas, ese plan se contenta con esperar que la política de apertura económica en proceso, que constituye su espina dorsal, favorezca a las regiones en decadencia, como las costas Caribeña y Pacífica (particularmente los puertos), limitando de manera indirecta el centralismo del triángulo Bogo-tá-Medellín-Cali.

LA FUNCIÓN DE METRÓPOLI INTERNACIONAL

66Con el fortalecimiento del Estado colombiano, y su protagonismo creciente en el escenario internacional desde hace unos treinta años, el estatuto de capital nacional del que goza Bogotá se ha hecho una realidad cada vez más patente, y una ventaja cada día más manifiesta con relación a Medellín, Cali y Barranquilla.

67Durante mucho tiempo Colombia permaneció cerrada a los intercambios internacionales y vivía recogida alrededor de sus regiones, las que constituían unidades relativamente autónomas. El período de disminución de los intercambios internacionales debido a la Segunda Guerra Mundial se vio prolongado en Colombia por una década de verdadera guerra civil (la Violencia), lo que mantuvo el país en un estado de aislamiento hasta poco antes de los años 60. Este cierre al resto del mundo no era solamente político, sino también económico y demográfico (ya que Colombia estuvo apartada de los grandes flujos migratorios que poblaron el resto del continente durante la primera mitad del siglo).

68El “cierre histórico” de Colombia, así como el aislamiento espacial de Bogotá, capital montañesa de difícil acceso, contribuyeron durante mucho tiempo a reducir a su más mínima expresión su función de capital internacional. La mayor parte de los intercambios entre Colombia y el exterior escapaban al control de Bogotá, que no era una puerta de entrada al país, ni tampoco un punto de confluencia de intercambios internacionales. La capital colombiana no era una ciudad cosmopolita, contrariamente a tantas ciudades de Sudamérica, ni tampoco una “metrópoli internacional” como México, Buenos Aires o Río de Janeiro (y más tarde São Paulo).

69Sin embargo, a medida que la economía colombiana se abría hacia el exterior (sobre todo después de 1950) y que el Estado se volvía más consistente, la función internacional de Bogotá se desarrolló, en forma tardía pero segura. Bogotá canaliza hoy gran parte de los intercambios entre Colombia y el resto del mundo, lo que no era el caso hasta mediados del siglo xx.

Una ciudad poco cosmopolita, pero que concentra lo esencial de la comunidad extranjera

  • 25 Ernesto guhl, Colombia, bosquejo de su geografía tropical, op. cit., tomo 2, p. 55. Nos abstendrem (...)
  • 26 Las migraciones provenientes de la mayoría de los países de Europa del Este, del Cercano Oriente y (...)

70Como lo señalaba Guhl a propósito de los años 60, “...Colombia es quizás el país suramericano con el grupo de extranjeros residentes más pequeño, y, por tanto, el pueblo con más acentuadas características americano-españolas en el presente”25. En efecto, Colombia permaneció casi impermeable a las masivas oleadas de migración de Europa y Asia que afectaron a la mayor parte de los países de América del Sur (recordemos los países del Cono Sur, el “blanqueo” de la población brasileña, o los casos más cercanos de Venezuela y Perú, que recibieron contingentes de migrantes muy elevados durante la primera mitad del siglo). Colombia nunca desarrolló una política dirigida a promover la inmigración, y en los años 30 incluso aplicó una política de limitación de las migraciones al instaurar una suerte de “cuotas por nacionalidades”, como en los Estados Unidos26. Los resultados hablan por sí mismos (cuadro 51): los contingentes de poblaciones extranjeras giraban alrededor de 50.000 solamente, durante los años 1930-1950 (y hasta la fecha, nunca han sobrepasado el tope simbólico de los 100.000 habitantes), correspondiente a menos del 1% de la población nacional, proporción que no ha variado hasta hoy. Durante los primeros treinta años del siglo xx, tres flujos (limitados) migratorios se establecieron en el país: venezolanos (eran más de 13.000 empadronados en el país en 1938), sirio-libaneses y europeos del centro y del este (desde Alemania hasta los países bálticos).

  • 27 Hay que tomar con reserva la cifra de 22.500 extranjeros en 1985, pues es un estimado a partir de (...)

71Podemos comprobar que casi todos estos inmigrantes estaban instalados fuera de las grandes ciudades, lo que es lógico, pues hasta los años 50 llegaban generalmente por barco, y al tener la “andinidad” de Bogotá, Medellín y Cali un efecto repelente, permanecían casi siempre en la costa Caribeña. Por esto Barranquilla era en 1938 la única de las cuatro ciudades donde éstos representaban un contingente importante, desde el punto de vista cuantitativo (era la ciudad donde había más extranjeros) y “cualitativo” (en el capítulo 3 hemos visto la importancia de los empresarios extranjeros en el despegue económico del puerto, en contraste con su papel marginal en las otras tres ciudades). El caso de Bogotá es sorprendente: siendo una capital, nunca fue una ciudad cosmopolita. Había menos extranjeros en Bogotá que en Barranquilla durante los treinta primeros años del siglo, y su número total siempre ha sido y sigue siendo hasta hoy inferior a 30.00027.

CUADRO 51. POBLACIÓN EXTRANJERA EN COLOMBIA Y EN CUATRO CIUDADES (1938-1985)

CUADRO 51. POBLACIÓN EXTRANJERA EN COLOMBIA Y EN CUATRO CIUDADES (1938-1985)

Fuente: DANE, (Censos, Encuestas de Hogares y documentos varios) y M. Ordónez (1988) para 1985.
(1) Municipio de Bogotá para 1938 y 1951; Distrito Capital para los años siguientes.
(2) Municipios de Medellín, Cali y Barranquilla.

72Sin embargo, la distribución espacial de los extranjeros residentes en Colombia ha evolucionado profundamente: se han concentrado en Bogotá. Hacia 1940, sólo un extranjero de 10 vivía en Bogotá, contra 30 a 40% desde comienzos de los años 70. Este agrupamiento se debe a estos factores:

  • La ampliación de la representación diplomática presente en Colombia. Un número limitado de países estaban representados en 1938, y por un personal reducido. Hoy, unos sesenta países disponen de misiones permanentes y más importantes. Desde luego, la mayoría del personal diplomático y de cooperación está localizada en la capital del país.
  • Los progresos realizados en materia de transportes internos, los que probablemente han permitido que numerosos migrantes (recientes o antiguos) que llegaron a la costa Caribeña se trasladaran más fácilmente a Bogotá.
  • Más determinante aún, el cambio de modo de transporte de los inmigrantes, que hasta mediados de siglo llegaban casi únicamente por barco, a la costa, y que hoy, por el contrario, llegan todos por avión y directamente a Bogotá.
  • El movimiento general de concentración económica en la capital colombiana, que ha afectado a las empresas extranjeras, del mismo modo que a las empresas nacionales. La mayoría de ellas tiene su sede, si no sus fábricas, en Bogotá.

73Precisemos que Bogotá no se ha convertido en una ciudad cosmopolita, ya que los extranjeros representan menos del 0,5% de su población. Tampoco cumple un papel político internacional importante, pues a pesar de la presencia de representaciones diplomáticas y de varias organizaciones mundiales (ONU, Banco Mundial, Unesco, Banco Interamericano de Desarrollo), que no son específicos de Colombia, ningún organismo internacional importante tiene su sede en Bogotá (como la Cepal en Santiago de Chile). Además, pese a una influencia acrecentada del gobierno colombiano a nivel regional (Grupo de Río, Pacto Andino, Grupo Contadora, Grupo de los Tres -Venezuela, México, Colombia-), el peso político y económico de Bogotá en el plano internacional continúa siendo intermedio. Sólo se ha desarrollado su función de capital internacional, lo que ha contribuido a reforzar su primacía dentro de la red urbana colombiana. El hecho de ser la capital, en los años 40-50, no representaba una gran ventaja para Bogotá en comparación con Medellín o Cali, pero hoy sí lo es.

Bogotá, hoy sede privilegiada de las relaciones económicas con el extranjero

74En el capítulo 3 hemos visto hasta qué punto la economía colombiana era cerrada a principios del siglo xx, y cuán marginal era la participación del comercio internacional en las actividades del país. Éste era insignificante antes del auge del café, en los primeros años del siglo, y luego siguió siendo limitado.

75Aún en los años 70, las importaciones y exportaciones sólo representaban en promedio el 10% del valor del PIB, porcentaje que no ha aumentado mucho en el curso de los años 80. Así mismo, hemos visto cómo el despegue industrial fue posible a partir de los años 20, gracias a una política proteccionista mantenida posteriormente bajo la influencia de la Cepal (en los años 60-70).

76No obstante, cediendo a la corriente mundial de internacionalización de la economía, Colombia se ha abierto a los intercambios con el resto del mundo, y esta apertura económica ha favorecido ampliamente a la ciudad de Bogotá, contribuyendo a asentar su función de capital nacional.

77Las relaciones económicas entre Colombia y el extranjero pueden medirse esencialmente por medio de tres parámetros: el comercio internacional, los flujos de transportes y comunicaciones, y la inversión extranjera en el país.

78Los dos primeros indicadores revelan una concentración cada vez más marcada en la capital colombiana (véase más adelante). Luego de un período de dispersión entre un pequeño número de ciudades, la inversión extranjera se caracteriza hoy por una concentración también incrementada en la capital colombiana.

  • 28 Juan Ignacio Arango, “Inversión extranjera en la industria manufacturera colombiana”, rev. Boletín (...)

79Según Arango, la inversión extranjera en Colombia presenta dos características principales: es más limitada que en el resto de América Latina, y más concentrada en la industria (por eso este tema se trata detalladamente en el estudio de la concentración industrial)28. Pero, ¿cuáles son sus principales factores de localización en el interior de Colombia ? Éstos se relacionan esencialmente con:

  • La presencia de materias primas y de fuentes de energía;
  • La existencia de vías de comunicación que permitan una buena conexión, tanto con el exterior (para importar las materias primas e insumos necesarios a las empresas, y para exportar los productos acabados), como con el resto del país;
  • La cercanía del mercado interno;
  • La cercanía de los centros de decisión, sobre todo en el contexto de intervención económica del Estado, de tendencia proteccionista, que caracteriza a Colombia.

80Todos estos factores han favorecido a las cuatro ciudades de nuestro estudio, por uno u otro motivo, y por eso la mayor parte de la inversión extranjera en Colombia se localiza en ellas desde mediados del siglo xx.

81El primer factor es el más “neutro” de todos. Por una parte, las industrias colombianas son sobre todo industrias de bienes de consumo, cuya localización depende poco de las materias primas (capítulo 3); y por otra, las cuatro ciudades fueron las primeras en ser dotadas de servicios públicos, en particular de energía eléctrica (sobre todo, Bogotá, Medellín y Cali).

82Durante mucho tiempo el segundo factor favoreció a Barranquilla, por su puerto, al tiempo que la ponía en desventaja por su mala conexión con el resto del país. Este factor intervino principalmente a favor de Cali, que presenta la doble ventaja de estar bien comunicada con el puerto de Buenaventura y bien integrada a la “Colombia útil”. En cambio, constituyó una desventaja para Medellín y Bogotá, hasta que -no hace mucho, como lo hemos visto- la carretera pavimentada y el avión permitieron superar en parte la “continentalidad” de estas dos ciudades.

83El tercer factor favorece a las tres metrópolis más grandes, más pobladas y/ o menos pobres que Barranquilla, Cartagena y Bucaramanga. Sin embargo, la ventaja de disponer del mayor mercado interno favorece exclusivamente y cada vez más a Bogotá, a medida que se ahonda la brecha demográfica con Medellín (no olvidemos que hoy la capital de Colombia es tan poblada como las otras tres ciudades que la siguen juntas).

84El último factor es el que, indiscutiblemente, favorece más a Bogotá, la capital y el centro del poder político y económico del país.

85En consecuencia, Bogotá es actualmente la ciudad colombiana más atractiva para la inversión extranjera. En el capítulo 8 se describe hasta qué punto se ha traducido en los hechos esta ventaja comparativa.

EL PAPEL RECIENTE DE BOGOTÁ EN EL COMERCIO INTERNACIONAL

86Desde la época colonial el comercio exterior colombiano se enfrenta al problema de que casi todas las zonas de exportación (oro, plata, tabaco, café, productos manufacturados, etc....) y de importación (las grandes ciudades) están localizadas en el interior del país, en regiones montañosas y de difícil acceso. El transporte de las mercancías hasta los puertos marítimos, por vía terrestre, fue durante mucho tiempo una tarea difícil, lenta y costosa. Los laboriosos progresos realizados en el curso de la primera mitad del siglo xx en materia de transportes internos no mejoraron sino moderadamente la situación. Este problema histórico dio origen a la fortuna de los puertos de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y Buenaventura, etapas obligadas del comercio internacional. Sin embargo, esta ventaja reveló su fragilidad con el tiempo, por ser estrechamente dependiente de la combinación transporte marítimo/transporte terrestre (ferrocarriles y carreteras). El advenimiento del avión (y, en menor medida, el de la carretera pavimentada) ha marcado un viraje decisivo en la historia del comercio exterior colombiano. Ha permitido que los polos desarrollados del interior se liberen parcialmente del tránsito portuario (así se han logrado incalculables ahorros de tiempo y dinero), y varios de ellos se han convertido en importantes centros de comercio exterior. Una vez más, Bogotá fue la ciudad que más se benefició con esta revolución de los transportes aéreos.

87Los cuadros 52 a 55 evidencian esta evolución. Todas las aduanas internas colombianas (Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cúcuta y Medellín) sólo representaban en 1960 el 0,3% del valor de las exportaciones, y el 3,6% del de las importaciones (y menos del 0,5% de sus pesos respectivos); es decir, nada. En 1990, el porcentaje subía al 13,5% del valor de las exportaciones, y al 34,3% (la tercera parte) del de las importaciones (pero solamente al 12,1% y al 7,0% de sus pesos respectivos). La mayor parte de este aumento se debe únicamente a las aduanas de Bogotá, que en 1990 representaban cerca del 10% del valor de las exportaciones y el 25% del de las importaciones.

88Para una ciudad tan enclavada como Bogotá, este despegue constituye una verdadera proeza, sobre todo en un período tan corto. Se hizo posible gracias al avión únicamente, que representa todo el comercio exterior de la capital colombiana. El desfase peso/precio indica que el comercio internacional de Bogotá corresponde esencialmente a productos no pesados, de alto valor. Bogotá importa y exporta principalmente bienes manufacturados, y desde hace unos veinte años vende al extranjero flores cortadas (producidas en abundancia en la Sabana de Bogotá, alrededor del aeropuerto) y diversos productos agrícolas (café, en particular). En realidad, resulta bastante lógico que Bogotá haya conquistado un lugar importante en el comercio internacional, pues es el primer polo industrial del país y, por ende, el más apto para exportar, y el mercado interior más grande del país y, en consecuencia, el que más cantidad de importaciones puede absorber.

CUADRO 52. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VALOR DE LAS EXPORTACIONES, EN MILES (1930-1960) O MILLONES (1970-1990) DE PESOS

CUADRO 52. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VALOR DE LAS EXPORTACIONES, EN MILES (1930-1960) O MILLONES (1970-1990) DE PESOS

Fuente: Contraloría y DANE; Anuarios de comercio exterior.
(1) Aduanas siempre inferiores al 2% del total nacional, excepto San Andrés en 1930 y Tumaco en 1970.

CUADRO 53. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VOLUMEN DE LAS EXPORTACIONES (EN TONELADAS)

CUADRO 53. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VOLUMEN DE LAS EXPORTACIONES (EN TONELADAS)

Fuente: Contraloría y DANE; Anuarios de comercio exterior.
(1) Aduanas siempre inferiores al 2% del total nacional, excepto San Andrés en 1930 y Tumaco en 1970.

CUADRO 54. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VALOR DE LAS IMPORTACIONES, EN MILES (1930-1960) O MILLONES (1970-1990) DE PESOS

CUADRO 54. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VALOR DE LAS IMPORTACIONES, EN MILES (1930-1960) O MILLONES (1970-1990) DE PESOS

Fuente: Contraloría y DANE; Anuarios de comercio exterior.
(1) Aduanas siempre inferiores al 2% del total nacional, excepto San Andrés en 1930 y Tumaco en 1970.

CUADRO 55. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VOLUMEN DE LAS IMPORTACIONES (EN TONELADAS)

CUADRO 55. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VOLUMEN DE LAS IMPORTACIONES (EN TONELADAS)

Fuente: Contraloría y DANE; Anuarios de comercio exterior.
(1) Aduanas siempre inferiores al 2% del total nacional, excepto San Andrés en 1930 y Tumaco en 1970.

Bogotá, centro de convergencia de transportes y comunicaciones hacia el exterior

89La revolución del avión no sólo ha afectado al comercio internacional, sino también a todos los intercambios con el extranjero. El cuadro 56 y el gráfico 4, sobre la distribución del transporte internacional de pasajeros y de carga por ciudades, muestran que las cuatro ciudades de este estudio gozan de un casi monopolio de los intercambios con el extranjero, estable en el tiempo. Desde 1955, éstas representan más del 90% de todo el tráfico; la diferencia corresponde a los aeropuertos de Cartagena (gracias al turismo) y de San Andrés (gracias al turismo y al tránsito hacia América Central).

90Pero la distribución del tráfico entre las cuatro ciudades es muy desigual. En los años 50, era más equitativa y el primer puesto no lo ocupaba Bogotá sino Barranquilla, que concentraba más de la tercera parte del movimiento de pasajeros y más de la mitad del de carga. Esta situación, a primera vista sorprendente, la explican dos factores:

  • Avianca, la compañía colombiana que se beneficia del monopolio en los vuelos internacionales, fue fundada en Barranquilla en 1919, y su sede todavía permanece oficialmente en esta ciudad (pese a que luego la compañía transfirió a Bogotá la mayor parte de su administración). En los años 50, gran parte de los vuelos internacionales tenían como punto de partida esta ciudad;
  • La mayoría de los vuelos internacionales se dirigía hacia el Norte (Estados Unidos y Europa occidental), y hasta una época no muy lejana los aviones disponían de una autonomía de vuelo reducida que les obligaba a hacer una escala técnica en Barranquilla.

CUADRO 56. EL TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL EN CUATRO CIUDADES (1955-1990)

CUADRO 56. EL TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL EN CUATRO CIUDADES (1955-1990)

Fuente: DANE (total entradas + salidas).

GRÁFICO 4 A. DISTRIBUCIÓN DEL TRÁFICO AÉREO INTERNACIONAL (1955-1990)

GRÁFICO 4 A. DISTRIBUCIÓN DEL TRÁFICO AÉREO INTERNACIONAL (1955-1990)

GRÁFICO 4 B. DISTRIBUCIÓN DEL TRÁFICO AÉREO INTERNACIONAL (1955-1990)

GRÁFICO 4 B. DISTRIBUCIÓN DEL TRÁFICO AÉREO INTERNACIONAL (1955-1990)

91El centro de convergencia aéreo de Barranquilla, menos conocido que el marítimo, fue también de corta duración. Bastaron diez años (1955-1965) para que Bogotá tomara un lugar prioritario en el transporte de carga (pasando del 13 al 57% del tráfico total, lo que constituye una progresión espectacular), y un lugar hegemónico en el transporte de pasajeros (pasando del 35 al 73%). Actualmente, la participación de Bogotá se mantiene al nivel alto de un 70% del movimiento internacional de pasajeros y de un 80% del de carga. Cuando se sabe, por otra parte (cuadro 57), que en los años 80 más del 90% de los viajeros internacionales ingresaron a Colombia por avión (contra 5 a 10% por vía terrestre, y el resto por barco), puede deducirse de ello que más del 60% de todas las personas que penetran hoy en Colombia lo hacen por Bogotá, por vía aérea. Las demás entran principalmente por vía aérea, por Cali, Medellín, Barranquilla y Cartagena, o por vía terrestre, por Ipiales, Cúcuta y Maicao.

CUADRO 57. VIAJEROS INTERNACIONALES INGRESADOS A COLOMBIA, POR MODOS DE TRANSPORTE (1982-1990)

CUADRO 57. VIAJEROS INTERNACIONALES INGRESADOS A COLOMBIA, POR MODOS DE TRANSPORTE (1982-1990)

Fuente: DANE.
(1) Desde el segundo semestre de 1988, el formulario de entrada en Colombia no menciona el modo de de transporte. En consecuencia, unas ±2.000 personas que llegan cada año por barco en las ciudades dotadas de un aeropuerto internacional han sido clasificadas con los viajeros ingresados en avión.

92La mayor parte de la comunicaciones entre Colombia y el exterior se hacen también por Bogotá, ya sea que las comunicaciones sean telefónicas (incluido el fax), telegráficas, o por servicio télex (cuadro 58).

93En el período observado, de 1966 a 1989, Bogotá ha concentrado una proporción estable del tráfico telefónico con el extranjero (un 55%). Durante el mismo período se ha duplicado la participación de Medellín, Cali y Barranquilla (pasando del 15 al 34%), gracias a lo cual las cuatro ciudades agrupan hoy casi el 90% del tráfico exterior colombiano. Una cifra cercana a la del tráfico aéreo, para una evolución contradictoria (en un caso la participación de Bogotá se ha incrementado, en perjuicio de las otras tres ciudades, en el otro, ha permanecido estable).

94La evolución del flujo de servicio télex es similar: indica una concentración superior en Bogotá (un 70% de las comunicaciones internacionales), estable en el tiempo, pero sin aumento significativo de la participación de las otras tres ciudades. Las cuatro metrópolis también sobrepasan el 90% del tráfico internacional.

95El sector telegráfico está probablemente un poco menos concentrado, pues las estadísticas disponibles son dadas por las “gerencias” -las subdivisiones regionales de Telecom- y corresponden a regiones extensas. Sin embargo, hay motivos para pensar que dentro de cada región la mayor parte del flujo internacional está localizado en Bogotá, la ciudad principal, como acontece con el resto de las comunicaciones (resulta difícil imaginar grandes cantidades de telegramas que emanan de las zonas rurales y de las pequeñas ciudades, hacia el extranjero). La participación de Bogotá stricto sensu podría ser entonces del orden del 50% del total nacional, y la de las cuatro ciudades, del 80 al 90%. El caso de la telegrafía es de todos modos menos significativo que el de los otros medios de comunicación, pues es una técnica relativamente obsoleta (por no decir, en vías de completa extinción, ya que el número de palabras telegrafiadas hacia el extranjero se ha reducido a la décima parte entre 1966 y 1988, mientras que en el mismo período el tráfico telefónico ha experimentado una progresión de más del 21.000%).

96El examen de estas cifras suscita por lo menos dos observaciones:

  • La sorprendente coincidencia entre los dos tipos de transporte aéreo (pasajeros y carga) y los tres modos de comunicación, en cuanto a la participación de las grandes ciudades en los intercambios internacionales. En todos los casos, Bogotá representa ± del 60 al 70% de todos los flujos hacia el extranjero (o provenientes de él), y las cuatro ciudades juntas, alrededor del 90%. A pesar de la extensión del país, las puertas de entrada a Colombia no son muy numerosas, y pese a su “andinidad” (que fue durante mucho tiempo una desventaja), Bogotá es de lejos la principal.
  • La posición predominante -incluso hegemónica- de Bogotá es un hecho establecido desde hace mucho tiempo, ya que es estable desde los años 60. Antes que la falta relativa de progresión de Bogotá entre 1960 y 1990 (de la que no se puede deducir gran cosa), cabe subrayar la precocidad de su participación y de su importancia. A partir de 1960, la primacía de Bogotá en materia de transportes y comunicaciones internacionales era un hecho reconocido (a título de comparación, señalemos que en esa fecha la capital colombiana ni siquiera representaba el 10% de la población nacional, el 15% del PIB y un 25% de la industria). Ese período corresponde al inicio del ciclo de primacía urbana de Bogotá que hemos descrito en el capítulo 5. Nos parece evidente que los dos fenómenos están vinculados y se influencian mutuamente: la ciudad más grande del país atrae las relaciones internacionales, y la existencia de esas relaciones favorece a su vez su crecimiento. Bogotá se ha beneficiado bastante precozmente de las mejores conexiones entre Colombia y el resto del mundo, y eso ha constituido una considerable ventaja con respecto a las otras grandes ciudades, sobre todo en el contexto de la internacionalización de la economía mundial que se ha presentado en el curso de las tres últimas décadas.

CUADRO 58. FLUJO INTERNACIONAL DE COMUNICACIONES QUE PARTEN DE CUATRO CIUDADES (1966-1989)

CUADRO 58. FLUJO INTERNACIONAL DE COMUNICACIONES QUE PARTEN DE CUATRO CIUDADES (1966-1989)

Fuente: Telecom.
(1) Faltan los meses de octubre, noviembre y diciembre.
(2) Faltan los meses de marzo, abril y mayo.
(3) Faltan los meses de marzo, abril y mayo.
(4) Las “Gerencias” son las divisiones regionales de Telecom (son 9 en Colombia.
(5) De enero hasta julio.

Notes

1 Según Margarita Jaramillo, “Factores que han producido una estructura centralista en Colombia (1968-1980)”. Revista de la Cámara de Comercio de Bogotá, Bogotá, ccb, no. 47, junio 1982, pp. 57-62 (p. 61).

2 José Antonio ocampo, La consolidación del capitalismo moderno, op. cit., p. 313.

3 A. H. HELMSING, Cambio económico..., op. cit., p. 204. El estatuto de estas administraciones difiere del de las otras administraciones colombianas. No dependen de las autoridades tradicionales (Congreso, colectividades locales) -de ahí el nombre de “descentralizadas”- sino directamente del poder ejecutivo (Presidencia de la República o ministerios), y gozan de cierta autonomía de funcionamiento.

4 HELMSING (Cambio económico..., op. cit., p. 204) avanza la cifra de 164 en 1980, mientras que M. JARAM1LLO (Factores..., op. cit., p. 59) dice que este número es de 150 para el mismo año. Al parecer, Helmsing ha incluido en esta categoría los Institutos de Seguridad Social (iss) que no son stricto sensu institutos descentralizados, si bien tienen aspectos en común (no lo precisa). El número de éstos ha decrecido luego hasta hoy, pues su desmantelamiento ha sido uno de los principales objetivos de las políticas de descentralización.

5 Los tres primeros estimados son de HELMSING (Cambio económico..., op. cit.), y hemos calculado el tercero a partir de estadísticas del dane referentes al sector público para 1986, ultimo año para el cual este cálculo es posible (hemos incluido los ISS).

6 M. JARAMILLO, Factores..., op. cit.

7 HELMSING, Cambio económico..., op. cit., p. 206.

8 Sectores públicos y privados juntos; según Confecámaras, Las 1.000 empresas mis grandes de Colombia, Bogotá, 1991,172 pp.

9 Véase, en particular, Edgar Reveiz et alii, Poder e información; el proceso decisorio en tres casos de política regional y urbana en Colombia, Bogotá, CEDE, Universidad de los Andes, 1977, 425 pp.; Dirk KRUIJT et alii, Industrialización y desarrollo..., op. cit.; y Samuel Jaramillo y Luis Mauricio Cuervo, La configuración del espacio..., op. cit.

10 E. Reveiz et alii, Poder e información..., op. cit. Véanse, en particular, los cuadros estadísticos, pp. 216 y ss.

11 D. Kruijt et alii, Industrialización y desarrollo..., op. cit., pp. 37-38.

12 El concepto de nbi es un cruce de cinco indicadores de subintegraciones, realizado a partir de los datos del censo de 1985. Estos indicadores, cuyo principal mérito es paliar la imposibilidad de tratar la variable de los ingresos para caracterizar la pobreza, fueron definidos en forma diferente en la ciudad y en el medio rural. Se trata de:
1. Hogares que habitan “viviendas inadecuadas” (noción que se refiere a la estructura física de la construcción).
2. Hogares que habitan viviendas “sin servicios básicos” (sobre todo agua y saneamiento).
3. Hogares con un nivel de “hacinamiento crítico”, es decir, cuando viven más de tres personas por habitación.
4. Hogares de “alta dependencia económica” (cuando las personas activas tienen más de tres personas a su cargo, y simultáneamente cuando el cabeza de familia ha sido escolarizado menos de tres años).
5. Hogares con “ausentismo escolar” (cuando al menos un niño entre 7 y 11 años, pariente del cabeza de familia, no está escolarizado).
pnud, La pobreza en Colombia, Bogotá, dane-dnp-Unicef-Ministerio de Agricultura, 3 vols. 1989.

13 Véase “Barranquilla, una gran ciudad en crisis”, en Jean-Michel blanquer y Darío fajardo, La descentralización..., op. cit., pp. 140-151.

14 Los Llanos proporcionan a Bogotá el 90% de la carne, el 63% de los combustibles, el 25% del arroz, el 17% del aceite comestible, el 19% de los bananos y el 13% del pescado que consume. Tomado de la Fundación Llanos de Colombia, Primer Foro de Integración Regional de Bogotá y los Llanos; informe final, Bogotá, coeditado con la Cámara de Comercio de Bogotá, 1988,125 pp.

15 S. jaramillo y L. M. cuervo, La configuración del espacio..., op. cit, p. 240.

16 Ibíd.,p.239.

17 Sobre el estatuto administrativo de Bogotá, las veleidades de control de parte del gobierno nacional, y su peculiaridad con respecto a las otras grandes ciudades colombianas, leer Vincent gouëset y Fabio zambrano, “Géopolitique du District Spécial de Bogotá et du Haut Sumapaz (1900-1990)”, Boletín del ifea, vol. 21, no. 3, diciembre 1992, pp. 1.053-1.071.

18 J. A. ocampo hace hincapié en el papel de los organismos internacionales en la planificación económica, y señala que el Banco Mundial realizó una de sus primeras misiones de ayuda al desarrollo en Colombia, la Misión Colombia, en 1949, en Historia económica de Colombia, op. cit., pp. 300-301.

19 Lauchlin currie ha desarrollado esta idea, con algunas variaciones, en varios de sus escritos, desde el informe Misión Colombia, a principios de los años 50, hasta su última obra, Urbanización y desarrollo; un diseño para el crecimiento metropolitano, Bogotá, Camacol, 1988, 249 pp.

20 Jean-Michel blanquer y Darío fajardo, La descentralización...,op. cit., 170 pp. Es la más reciente y una de las mejores síntesis sobre la descentralización en Colombia.

21 Op.cit.,p.8.

22 lbíd.

23 Dirk kruijt et alii, Industrialización y desarrollo..., op. cit., pp. 26-27. Se trata de los parques de Armenia, Pereira, Manizales, Ibagué, El Espinal, Duitama, Bucaramanga, Cúcuta, Rionegro, Barranquilla y Medellín.

24 Según La Prensa, jueves 5 de octubre de 1989, p. 28. Las cinco zonas francas son las de Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Cali y Cúcuta. En 1989, fue aprobada la apertura de una zona franca en Rionegro, en conexión con el aeropuerto de Medellín.

25 Ernesto guhl, Colombia, bosquejo de su geografía tropical, op. cit., tomo 2, p. 55. Nos abstendremos de emitir un juicio sobre esta hipótesis de las “características americano-españolas”, en un país donde las comunidades indias son mucho menos numerosas que en Ecuador, Perú o Bolivia, y donde la tercera parte de la población es negra o mestiza (para no hablar del enigmático “carácter español”); en cambio, su observación acerca del pequeño número de extranjeros sigue siendo válida.

26 Las migraciones provenientes de la mayoría de los países de Europa del Este, del Cercano Oriente y de Asia (excepto Japón) estaban sujetas a restricciones.

27 Hay que tomar con reserva la cifra de 22.500 extranjeros en 1985, pues es un estimado a partir de una encuesta sobre una muestra de unos cuantos miles de personas, y el margen de error para una categoría de población tan limitada es bastante elevado. Teniendo en cuenta que el número global de extranjeros en el país ha aumentado entre 1973 y 1985, tenemos razones para pensar que ese año era más alto en Bogotá, y quizá superior a la cifra de 1973, es decir, 27.000 personas.

28 Juan Ignacio Arango, “Inversión extranjera en la industria manufacturera colombiana”, rev. Boletín de Estadísticas, Bogotá, dane, no. 302, septiembre 1976, pp. 111-223, y no. 303, octubre 1976, pp. 95-158.

Table des illustrations

Titre CUADRO 39. PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA NACIONAL, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1970-1989)
Légende Fuente : DANE, “El sector pùblico colombiano” (Boletín Mensual no.435 y División de Cuentas Nationales).
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-1.jpg
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Titre GRÁFICO 1. EL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA NACIONAL (1970-1989)
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-2.jpg
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Titre GRÁFICO 2. DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO (1970-1989)
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Titre CUADRO 40. ESTIMADO DE LA PARTICIPACIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL Y DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LAS FINANZAS PÚBLICAS, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1970-1989)
Légende Fuente: DANE, “Cuentas Nacionales” (I = total “Administraciones públicas”), y “Finanzas públicas” (II = total “Gobierno nacional central”).(1) I-II=ingresos departamentales + ingresos municipales + ingresos I.S.S.(2) Datos provisionales.
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Titre CUADRO 41. FISCALIDAD NACIONAL Y LOCAL, EN MILLONES DE PESOS AL CAMBIO DEL AÑO (1973-1989)
Légende Fuente: DANE, “El sector público colombiano” (Boletín Mensual no. 435 y División de Cuentas Nacionales).(1) Resultados definitivos para el total nacional, y provisionales para los gobiernos locales
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Titre CUADRO 42. ESTIMADO DEL NÚMERO PROMEDIO DE HABITANTES ATENDIDOS POR FUNCIONARIO DEL SECTOR CENTRAL (1973-1989)
Légende Fuente: HELMSING, op. cit., p. 224 (cifras 1950-1980), y DANE.(1) Datos provisionales.
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Titre CUADRO 43. PERSONAL EMPLEADO EN EL SECTOR PÚBLICO COLOMBIANO POR ZONAS ADMINISTRATIVAS (1984-1989)
Légende Fuente: Contraloría de la República.(1) Fuerzas armadas excluidas.(2) Departamentos + intendencias + comisarías.(3) Capitales de departamentos únicamente.
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Titre CUADRO 44. DEUDA EXTERNA PÚBLICA, NACIONAL Y LOCAL, EN MILLONES DE DÓLARES (1975-1990)
Légende Fuente: Banco de la República.(1) Total gobierno nacional + institutos descentralizados + Banco de la República + deuda privada garantizada por el Estado (cuyo valor no excede el 1% del total).
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Titre GRÁFICO 3. DISTRIBUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE COLOMBIA (1975-1990)
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Titre CUADRO 45. INGRESOS MUNICIPALES DE LAS 11 CIUDADES MÁS GRANDES DE COLOMBIA, EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES (1978-1990)
Légende Fuente: Banco de la República.NB: Los ingresos municipales excluyen las empresas de servicios públicos.
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Titre CUADRO 46. COBERTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS EN LAS GRANDES CIUDADES COLOMBIANAS (1985)
Légende Fuente: “La pobreza en Colombia”, dnp-pnud-dane (1989).(1) NBI = Necesidades básicas insatisfechas.
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Titre CUADRO 47. LA INFRAESTRUCTURA DE SALUD (1986)
Légende Fuente: “La salud en Colombia”, Ministerio de Salud-DNP (1990).(1) Los “organismos de salud ambulatorios” son los “puestos de salud”, los “centros de salud” y los “consultorios”. Todos son públicos.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-12.jpg
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Titre CUADRO 48. CAPACIDAD TELEFÓNICA INSTALADA DE CUATRO REGIONES, EN NÚMERO DE LÍNEAS (1986)
Légende Fuente: Contraloría (1935,1945), DANE (de 1995 a 1980) y Telecom (1988).
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Titre CUADRO 49. INFRAESTRUCTURA VIAL DE LA REGIÓN DE BOGOTÁ, EN KM DE CARRETERAS NACIONALES (1945-1990)
Légende Fuente: Ministerio de Obras Públicas y Transporte.(1) El "Distrito vial" de Bogotá corresponde ± al Departamento de Cundinamarca.
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Titre CUADRO 50. LA INFRAESTRUCTURA UNIVERSITARIA DE BOGOTÁ, MEDELLÍN Y CALI EN EL CONTEXTO NACIONAL (1989)
Légende Fuente: Icfes.
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Titre CUADRO 51. POBLACIÓN EXTRANJERA EN COLOMBIA Y EN CUATRO CIUDADES (1938-1985)
Légende Fuente: DANE, (Censos, Encuestas de Hogares y documentos varios) y M. Ordónez (1988) para 1985.(1) Municipio de Bogotá para 1938 y 1951; Distrito Capital para los años siguientes.(2) Municipios de Medellín, Cali y Barranquilla.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-16.jpg
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Titre CUADRO 52. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VALOR DE LAS EXPORTACIONES, EN MILES (1930-1960) O MILLONES (1970-1990) DE PESOS
Légende Fuente: Contraloría y DANE; Anuarios de comercio exterior.(1) Aduanas siempre inferiores al 2% del total nacional, excepto San Andrés en 1930 y Tumaco en 1970.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-17.jpg
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Titre CUADRO 53. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VOLUMEN DE LAS EXPORTACIONES (EN TONELADAS)
Légende Fuente: Contraloría y DANE; Anuarios de comercio exterior.(1) Aduanas siempre inferiores al 2% del total nacional, excepto San Andrés en 1930 y Tumaco en 1970.
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Titre CUADRO 54. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VALOR DE LAS IMPORTACIONES, EN MILES (1930-1960) O MILLONES (1970-1990) DE PESOS
Légende Fuente: Contraloría y DANE; Anuarios de comercio exterior.(1) Aduanas siempre inferiores al 2% del total nacional, excepto San Andrés en 1930 y Tumaco en 1970.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-19.jpg
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Titre CUADRO 55. EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO POR ADUANAS (1930-1990). VOLUMEN DE LAS IMPORTACIONES (EN TONELADAS)
Légende Fuente: Contraloría y DANE; Anuarios de comercio exterior.(1) Aduanas siempre inferiores al 2% del total nacional, excepto San Andrés en 1930 y Tumaco en 1970.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-20.jpg
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Titre CUADRO 56. EL TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL EN CUATRO CIUDADES (1955-1990)
Légende Fuente: DANE (total entradas + salidas).
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-21.jpg
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Titre GRÁFICO 4 A. DISTRIBUCIÓN DEL TRÁFICO AÉREO INTERNACIONAL (1955-1990)
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Titre GRÁFICO 4 B. DISTRIBUCIÓN DEL TRÁFICO AÉREO INTERNACIONAL (1955-1990)
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/3268/img-23.jpg
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Titre CUADRO 57. VIAJEROS INTERNACIONALES INGRESADOS A COLOMBIA, POR MODOS DE TRANSPORTE (1982-1990)
Légende Fuente: DANE.(1) Desde el segundo semestre de 1988, el formulario de entrada en Colombia no menciona el modo de de transporte. En consecuencia, unas ±2.000 personas que llegan cada año por barco en las ciudades dotadas de un aeropuerto internacional han sido clasificadas con los viajeros ingresados en avión.
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Titre CUADRO 58. FLUJO INTERNACIONAL DE COMUNICACIONES QUE PARTEN DE CUATRO CIUDADES (1966-1989)
Légende Fuente: Telecom.(1) Faltan los meses de octubre, noviembre y diciembre.(2) Faltan los meses de marzo, abril y mayo.(3) Faltan los meses de marzo, abril y mayo.(4) Las “Gerencias” son las divisiones regionales de Telecom (son 9 en Colombia.(5) De enero hasta julio.
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© Institut français d’études andines, 1998

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