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La descentralización en Colombia

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Dario Fajardo Montaña

Tercera parte. Descentralización y desarrollo de los servicios públicos

Capítulo cinco. Los servicios publicos a partir de la descentralizacion

Texte intégral

1Los servicios públicos son, sin duda, el aspecto más concreto de todos los aspectos de la descentralización en la medida en que tocan a la gente en su vida cotidiana. Con la descentralización, la gestión de los servicios públicos ha cambiado mucho en teoría.

2Se trata de ver si estos cambios se hicieron sentir de verdad en los pueblos de Colombia. Por esto, estudiaremos la situación general de los servicios a nivel municipal y, luego, nos interesaremos particularmente en el problema del agua.

SECCION I: LOS SERVICOS PÚBLICOS EN LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA

3En qué medida la descentralización ha cambiado algo en los servicios públicos? El aspecto jurídico de la Reforma nos da solamente principios de respuesta. Se debe también analizar si el cambio de los responsables ha modificado los conceptos del servicio público, las inversiones para desarrollar las instalaciones, y la gestión de los servicios existentes. Los primeros resultados conocidos después de un poco más de dos años de gestión municipal nos da un enfoque interesante.

1. El marco jurídico

4El marco jurídico de la descentralización de los servicios públicos es esencialmente el Decreto-Ley 77 de 1.987 y también los Decretos-Ley 78, 79, 80 y 81 expedidos con fundamento en la Ley 12 de 1.986. Con estas medidas, el municipio ya no es más una estructura de ejecución de políticas nacionales sino más bien una célula que puede impulsar su propia política.

5El Artículo 1 del Decreto 77 de 1.987 es el principio del aumento de las competencias del municipio: "Corresponde a los Municipios y al Distrito Especial de Bogotá la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento básico, matadero público, aseo público y plazas de mercado. Los Departamentos, Intendencias y Comisarías podrán concurrir a la prestación de estos servicios".

  • 1 Veáse cuadro-resumen de las normas de descentralización, Primera parte. Capítulo 1, sección 2.

6Así mismo, el municipio hereda competencias iguales en áreas tan importantes como las' instituciones de primera atención de salud, las construcciones escolares, la asistencia agropecuaria, los transportes, las carreteras, la cultura etc...1

  • 2 Clasificación tomada de la intervención de ALVARADO Oscar, en el "Foro Nacional sobre servicios pú (...)

7Al reglamentar la Ley 11 de 1.986, el Decreto 700 de 1.987 precisa que "son servicios municipales los de energía, acueducto, alcantarillado, teléfonos y aseo, prestados por establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales, sociedades de economía mixta y entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado, del orden municipal" Las funciones expresamente del orden municipal son las siguientes:2

Servicios públicos e infraestructura físico

  • Vías y transporte, incluidas la construcción, pavimentación y remodelación de calles; la construcción y conservación de carreteras veredales, caminos vecinales y puentes; la construcción, conservación, operación, dirección y control de la administración de puertos y muelles fluviales; la construcción y conservación de terminales de transporte, así como el transporte masivo de pasajeros, incluidas las estaciones terminales e intermedias del sistema.
  • Servicios de aseo público, tratamiento y la disposición técnica final de basuras, así como el saneamiento básico.
  • Servicios de suministro de energía, gas y teléfonos.

Servicios sociales y equipamento comunitario

  • Instituciones del primer nivel de atención básica (puestos y centros de salud y hospitales locales).
  • La construcción, dotación básica y mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano y de los menesterosos; la nutrición y complementación alimentaria para los ancianos y menesterosos; los edificios, construcciones y espacios dedicados a la protección de la niñez, y la inhumación de cadáveres de pobres.
  • La construcción, dotación y mantenimiento de la planta física de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria.
  • La construcción, dotación, remodelación y mantenimiento de campos e instalaciones deportivas, de educación física, de recreación y de parques urbanos que hubiesen sido declarados monumentos nacionales.
  • La construcción, remodelación y mantenimiento de plazas de mercado y plazas de ferias, matadero público, programas de seguridad alimentaria y proveeduría de alimentos básicos.

Viviendo medio ambiente y urbanismo

  • La adecuación de terrenos con infraestructura vial y de servicios públicos comunales.
  • La adquisición de terrenos para conformar zonas de reserva destinadas a proyectos de vivienda y la definición de la estructura municipal de usos del suelo, incluidos los planes de renovación urbana.
  • Los programas de vivienda de interés social, reubicación de asentamientos humanos de alto riesgo, rehabilitación de inquilinatos, saneamiento de edificaciones y los proyectos de integración inmobiliaria y de reajuste de tierras, así como el establecimiento de centros de acopio de materiales básicos de construcción, para coadyuvar programas de vivienda.
  • La construcción de sedes administrativas de las entidades públicas locales.
  • El ornato, amoblamiento urbano y arborización ornamental y, en general, la conformación, incorporación, regulación, conservación, administración, desarrollo y mantenimiento de los inmuebles constitutivos del espacio público.
  • La conservación de edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental, así como la preservación de dicho patrimonio.
  • Los programas de reforestación vinculados a la defensa de cuencas y hoyas hidrográficas.

8En estos servicios citados, la Reforma municipal debe aplicarse plenamente en particular en cuanto a la participación de la comunidad.

9Con la Ley 11 de 1.986 se establecen las grandes líneas de la participación ciudadana: participación en la gestión municipal por contrato de entidades tales como las JAC o las sociedades de mejora y ornato. Esto depende del ánimo participativo del Alcalde. Lo que es obligatorio es la composición siguiente de las Juntas o Concejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas municipales:

  • una tercera parte de funcionarios de la administración municipal.
  • una tercera parte de representantes de los Concejos.
  • una tercera parte de delegados de entidades cívicas o usuarios del servicio.
  • 3 Véase cuadro resumen, Primera parte, Capítulo 1, sección 2.

10El Decreto 700 de 1.987 determina las condiciones de tal participación.3

11Como el Consejo de Estado canceló la parte más controvertida relativa al nombramiento de representantes por el Alcalde, hay, que sepamos, un vacío jurídico en cuanto a la manera de acceder a la Junta directiva para los representantes cívicos.

12La Reforma hace del municipio la estructura básica de gestión de los servicios públicos. El municipio se considera como la entidad más cercana de la población sin que se hagan diferencias entre los tamaños de los pueblos de tal manera que la Reforma concierne casi igualmente all Distrito Especial de Bogotá y al más pequeño municipio de Colombia. Esta homogeneidad jurídica oculta una heterogeneidad de hecho. Con las mismas competencias, los municipios colombianos que conocían situaciones diferentes han tenido evoluciones diferentes. E| peso del pasado y el flujo de los pesos son los factores más importantes que influyen sobre la inversión y la gestión de los servicios públicos.

2. Balance socio-económico

13La escasez de equipos en servicios públicos es uno de los mayores problemas del país que afecta en primer rango al municipio. Aunque se puede comprobar un progreso a medida que pasan los años, la tasa de cobertura en servicios públicos sigue siendo baja. En 1.973, 30.8% de los colombianos vivían en vivienda sin servicios básicos. En 1.985, son 21.8%.

14Estas cifras traducen un progreso pero deben mucho a la urbanización, a las Inversiones que se hicieron en las ciudades grandes paralelamente al traslado de pobladores del campo hacia la ciudad. Para satisfacer la necesidades básicas de la población colombiana y seguir así con el progreso de los últimos años, se debería gastar alrededor de 18.000 millones de dólares, el doble del esfuerzo de la última década.

15Un análisis preciso deja aparecer grandes diferencias según:

  • Los servicios, que plantean problemas diferentes debido a sus características diferentes.
  • Las regiones, que conocen grandes discrepencias entre sus niveles de desarrollo.
  • Los tamaños de los municipios, ya que, como lo veremos, los pequeños municipios tienen mucho retraso lo que implica problemas y soluciones específicos.

16Todas estas disparidades necesitan respuestas adecuadas para encontrar un equilibrio que permitiría compensar las desigualdades. Tales respuestas van en el sentido de una redistribución que se puede pensar desde el nivel nacional.

17Por esto, se debe precisar los mecanismos de descentralización para hacer corresponder los marcos jurídicos con las diferencias de hecho.

18La Reforma de descentralización ya ha tenido efectos positivos sobre la gestión de los servicios públicos.

19Primero, tuvo impacto sicológico. El simple hecho de dar prelación al tema de las responsabilidades locales hizo nacer el Interés de la participación. Las comunidades, los Alcaldes han aprovechado en buena parte este contexto para elaborar proyectos e implementarlos. La cercanía de los responsables ha sido una novedad con consecuencias importantes.

20Segundo, tuvo impacto financiero. Aunque los medios para la inversión no hayan incrementado mucho de manera global, el cambio de los beneficiarlos influye mucho sobre el monto y la naturaleza de los gastos.

21Las modificaciones de las condiciones de gestión de los servicios públicos pueden estudiarse a través de tres preguntas:

  • Quién presta los servicios?
  • A quién benefician?
  • Quién paga?

22La identificación de los actores permitirá la identificación de los desequilibrios y desigualdades según las regiones, las estructuras y los tamaños.

a. A quién benefician?

23La cobertura de los servicios públicos varía mucho con la ubicación de los habitantes.

24El primer factor es el factor regional.

25El análisis de la repartición nacional de los servicios públicos de agua, alcantarillado, energía eléctrica y salud (mapas 1, 2, 3, y 4) nos muestra cierta permanencia en las diferencias.

26Sin sorpresa, nos damos cuenta de que las regiones más ricas son más favorecidas. Los departamentos rurales son más desprovistos.

27Se pueden distinguir tres causas explicativas para la escasa dotación de una región.

  • Su carácter rural.
  • La pobreza de sus habitantes.
  • Las características geográficas de su localización.

28Estas tres causas se vinculan estrechamente la una con otra y varían según la índole de los servicios públicos.

29Así, de manera relativa, el sistema de salud se desarrolla bien, en términos cuantitativos, en zonas alejadas tales como el Guainia y el Vichada. En este caso, las cifras ocultan un poco la realidad pero muestran que cuando se trata de instalaciones que no necesitan redes, como las instalaciones hospitalarias, puede haber inversiones y equipos.

MAPA 1. TASA DE COBERTURA EN AGUA

MAPA 1. TASA DE COBERTURA EN AGUA

MAPA 2. TASA DE COBERTURA EN ALCANTARILLADO (por departamentos en 1987)

MAPA 2. TASA DE COBERTURA EN ALCANTARILLADO (por departamentos en 1987)

MAPA 3. ASA DE COBERTURA EN ENERGIA ELECTICA (POR DEPARTAMENTOS EN 1985)

MAPA 3. ASA DE COBERTURA EN ENERGIA ELECTICA (POR DEPARTAMENTOS EN 1985)

MAPA 4. SALUD (numero de camas por 1000 habitantes)

MAPA 4. SALUD (numero de camas por 1000 habitantes)

Cartografia: O.BERNARD (I.F.E.A)

MAPA 5. INDICE DE LOS SERVICIOS PUBLICOS EN LOS MUNICIPIOS MENORES

MAPA 5. INDICE DE LOS SERVICIOS PUBLICOS EN LOS MUNICIPIOS MENORES

(EN CADA DEPARTAMENTO LAS CIFRAS INDICAN EL NUMERO DE MUNICIPIOS DE MENOS DE 30 000 HABITANTES CON DATOS DISPONIBLES)
fuente: ESAPMUN
cartografia: O.BERNARD (I.F.E.A.)

MAPA 6. NOMENCLATURA OFICIAL DE LAS 5 REGIONES (CORPES)

MAPA 6. NOMENCLATURA OFICIAL DE LAS 5 REGIONES (CORPES)

30Por el contrario, servicios públicos como agua, alcantarillado o energía eléctrica se desarrollan de manera mucho más limitada en las zonas de difícil acceso y de escasos recursos.

  • 4 Véase "Foro Nacional sobre servicios públicos", op.cit, la parte intitulada "Organización de Servi (...)

31El segundo factor de variación, dentro de cada región, es el tamaño del municipio.4

32Mientras que las grandes ciudades y las ciudades intermedias tienen un buen nivel de desarrollo de los servicios públicos, las cifras caen cuando se trata de pequeños municipios. Por esto, se puede decir que la expansión de los servicios públicos en los últimos años se debe mucho a las inversiones en ciudades grandes y medias y que lo más difícil queda por hacer: equipar los pueblos pequeños.

  • 5 Datos calculados a partir del sistema de información municipal desarrollado por la ESAP (Esapmun).

33Los municipios de menos de 30.000 habitantes que representan el 92% de los municipios y el 23% de la población tienen un índice promedio de 42% de cobertura en servicios públicos contra índices de más de 70% para las otras categorías de ciudades.5

34Tal situación se debe esencialmente a las dificultades técnicas, a los costos que estas implican y a las deseconomías de escala inevitables cuando hay una baja densidad poblacional.

35Los pequeños municipios necesitan entonces asistencia técnica y apoyo financiero.

36El reto de desarrollo de los pequeños municipios dió lugar a planes y medidas diversas, que combinadas con el problema de las desigualdades regionales, hace necesaria una planificación regional que tome en cuenta estas desigualdades.

37El mapa 5 (cobertura de los servicios públicos en los pequeños municipios) nos muestra que la suerte de los pequeños municipios depende también de su ubicación en una u otra región.

38Cualquier programa de ayuda a los pequeños municipios debe tener en cuenta esta repartición. Esto plantea el problema del dibujo de las regiones de planificación.

39El mapa 5 nos muestra cierta homogeneidad entre departamentos vecinos. Si se compara este mapa con el mapa 6 (nomenclatura oficial de las 5 regiones), se ve que la división administrativa ha dejado un poco aparte algunas realidades.

40Por ejemplo, se nota que si el Nariño y el Cauca tienen muchos que ver, sus niveles de desarrollo de los servicios públicos en los municipios menores son muy lejos de los del Viejo Caldas.

41No puede existir ninguna división totalmente racional.

42Sin embargo, en materia de ayuda a los pueblos más desfavorecidos se pueden distinguir conjuntos coherentes que beneficiarían de las redistribuciones a nivel nacional.

43Con respecto a esto, el Corpes que conoce el mejor destino hasta ahora es el de la Costa Atlántica que es el más coherente y homogéneo. Es sin duda un ejemplo por seguir.

b. Quién presta les servicios?

44Si el Decreto 77 plantea el principio de una gestión local de los servicios, la estructuración de las responsabilidades se encuentra sin embargo caracterizada por una gran heterogeneidad.

45En el sector del agua por ejemplo, la Nación se queda con la cuarta parte de las prestaciones. El municipio está por encima de los responsables (36,4%) pero hay también una participación del departamento (16,4%) que heredó algunas plantas y redes con la liquidación del Insfopal. La mayor parte de los municipios que tienen sus propios servicios públicos están en este caso por haberlos desarrollado ellos mismos más que por haber heredado instalaciones del Estado.

46La prestación del servicio depende también obviamente del tamaño del municipio. Un servicio como la producción y la distribución de energía eléctrica requiere grandes dimensiones. Por esto, el nivel estatal parece más adaptado. El nivel regional también puede ser eficiente. Es en el sentido del desarrollo de este nivel que acabaron en 1.991, después de años de crisis, el monopolio estatal.

Gráfica 1. ABONADOS A ACUEDUCTOS Y TELEFONOS EN LAS 23 CIUDADES MAS GRANDES

Gráfica 1. ABONADOS A ACUEDUCTOS Y TELEFONOS EN LAS 23 CIUDADES MAS GRANDES

47Al contrario, el saneamiento básico es por excelencia un servicio adaptado al nivel municipal. Así, 73.1% de los municipios lo prestan.

48La estructuración de la prestación de los servicios debe entonces tomar en cuenta la naturaleza de cada servicio y el tamaño de las entidades beneficiarlas.

49Los municipios pueden escoger por sí mismos la forma más racional de organización a través de contratos con:

  • Otros municipios6
  • Entidades públicas superiores tales como el departamento.
  • Empresas privadas.

50Tienen ya el marco jurídico para tal elección. Algunos aprovecharon tal oportunidad de manera espectacular al contratar empresas privadas. Es cierto que esta opción, que plantea problemas ideológicos, tuvo mucho más éxito que la opción de la asociación de municipios que es sin embargo muy atractiva desde un punto de vista financiero.

51En muchos casos, la empresa privada se concibe como una solución milagrosa para acabar con una gestión burocrática e ineficiente. Si bien la idea tiene raíces fuertes, hay que destacar sin embargo que, como en el caso del aseo en Bogotá, el nuevo sistema no reemplazó al antiguo sino que se agregó a él.

52Las nuevas competencias del municipio exigen ánimo político y coherencia de parte de los Alcaldes. No fue siempre el caso y así se explica en parte la heterogeneidad en la prestación de servicios públicos en el país. La elección popular de Alcaldes permite normalmente un control de parte de los ciudadanos y, por esto, a largo plazo, es la mejor garantía de un mejor manejo.

c. Quién paga?

53La transferencia de responsabilidades hacia los municipios se acompañó de transferencias financieras que beneficiaron de manera desigual a las entidades locales.

54La Reforma quiso compensar el retraso en equipos de los municipios menores. La Ley 12 de 1.986 incrementó progresivamente la cesión del IVA para los municipios hasta 1.992, año en el cual todos los municipios recibirán el 28.5% del IVA. Adicionalmente, los municipios de menos de 100.000 habitantes se beneficiarán con el 16.8% del IVA.

55Para asegurar el buen empleo de la nueva fuente financiera, la Ley precisa que la parte que supera el 25% del IVA debe dedicarse a la inversión según un plan anual de inversión aprobado por el Concejo municipal.

56Los municipios menores deben así asignar a las inversiones más del 44% de lo que reciben como IVA. Tal medida ya tuvo sus primeros efectos. Por ejemplo, en el sector de agua potable y alcantarillado, aumentó la inversión de los pequeños municipios al ritmo del incremento de la transferencia del IVA (Véase gráfica2).

57Esta recuperación de los municipios debe ser obviamente temporal para que, a largo plazo, el desequilibrio no sea en el otro sentido.

58Algunos sectores subrayaron este problema y el hecho de que, al seguirse la evolución actual, en el año 2.000,32% de la población recibirá el 68% de la transferencia. Es demasiado temprano sin embargo para determinar cuando la recuperación será suficiente para acabar con el régimen favorable a los municipios menores.

59Hoy en día, se puede comprobar según dos enfoques el incremento de la inversión gracias a las medidas de descentralización.

60Primero, todos los niveles gubernamentales han aumentado la parte de sus gastos dedicada a la formación de capital y de manera mucho más significativa en el municipio y departamento. (Véase gráfica 3).

61Los niveles locales, por sus posiciones, sus recuperaciones y sus estructuras financieras se dedican, relativamente, mucho más a la inversión que el Estado.

62El segundo impacto muy patente de la descentralización sobre la inversión es la evolución de la participación relativa de las entidades públicas en la formación bruta de capital fijo. El municipio se impone como un actor esencial a expensas de la Nación que sigue siendo sin embargo la primera fuente de inversión. El departamento se debilita un poco. (Véase gráfica 4).

63En resumen, la evolución general muestra un balance bastante positivo en tendencias centrífugas que corresponden al esquema normativo de la descentralización.

64Como siempre, sigue existiendo una falta de recursos a todos los niveles que pudo ser compensada en el pasado por el endeudamiento. Tal situación no es inquietante si los servicios públicos se mejoran paralelamente y contribuyen al crecimiento y enriquecimiento de las comunidades.

65En algunos casos, este endeudamiento alcanzó niveles inquietantes como en el caso particular de la energía eléctrica.

66Además, los municipios tienen la oportunidad de aprovechar nuevos instrumentos financieros.

67Con la Reforma urbana, además de las medidas administrativas y de un apoyo financiero de parte de entidades tales como el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, el municipio puede gozar de algunas atribuciones financieras.

68Primero, tiene instrumentos de pago con la institución de los "pagarés de Reforma urbana" que son títulos de deuda pública con los cuales el municipio puede indemnizar los que expropia.

69Es una manera muy positiva de ampliar la capacidad de endeudamiento de los municipios.

Gráfica 2. INVERSIONES EN El SECTOR DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

Gráfica 2. INVERSIONES EN El SECTOR DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

Gráfica 3. PARTE DE LOS GASTOS PUBLICOS CONSAGRADA A LA FORMAClON DE CAPITAL

Gráfica 3. PARTE DE LOS GASTOS PUBLICOS CONSAGRADA A LA FORMAClON DE CAPITAL

Gráfica 4. PARTICIPACION DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN LA FORMACION DE CAPITAL

Gráfica 4. PARTICIPACION DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN LA FORMACION DE CAPITAL
  • 7 Según el Artículo 104 de la Ley 09 de 1.989. se frota de "proyectos de remodelación urbana, reinte (...)

70También, "los bonos de Reforma urbana" pueden ser emitidos de la misma manera por los municipios para proyectos de reordenamiento urbano en un sentido muy amplio.7

71Segundo, nuevos impuestos están a la disposición de los municipios. La Contribución de Desarrollo Municipal es "a cargo de los propietarios o poseedores de aquellos predios o inmuebles (...) cuyo terreno adquiera una plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal", contribución obligatoria para todos los municipios con más de 100.000 habitantes.

72Gracias a este impuesto, la valorización de un barrio por la implantación de nuevos servicios públicos tiene consecuencias financieras directas para el municipio.

73Es una manera inteligente de rentabilizar las obras distintas del incremento de las tarifas.

74Otro impuesto que va en el mismo sentido es el impuesto de estratificación socio-económica "a cargo de los propietarios y poseedores de las viviendas clasificadas en los estratos alto y medio alto en todos los municipios de más de cien mil habitantes". La mitad del producto de este impuesto es para un fondo de rehabilitación de viviendas de estrato bajo que carecen de servicios de acueducto y alcantarillado. La otra mitad es para la adquisición de tierras con destino a la construcción de viviendas de interés social.

75Todas estas medidas se adaptan más al municipio grande que al municipio menor. Constituyen sin embargo un paso importante hacia una mejor capacidad financiera del municipio para encargarse de los servicios públicos.

76Sin embargo, que sepamos, no entraron en aplicación ya que se encuentra un vacío jurídico desde que la Corte canceló la parte de la Ley relativa a los dos impuestos sobre la propiedad de inmueble.

77La última fuente de financiación para los servicios públicos municipales la constituyen las tarifas.

  • 8 Articulo 32 de la Constitución Nacional: (...) "Este (el Estado) intervendrá, por mandato de la Le (...)

78Hasta ahora, conforme a la Constitución8 y a la voluntad de racionalización, el sistema de fijación de las tarifas ha sido fuertemente centralizado por medio de la Junta Nacional de Tarifas de los servicios públicos.

79Algunos municipios escapan al principio de la fijación nacional de las tarifas y algunas personas piensan que una descentralización generalizada de las tarifas sería el complemento normal de la descentralización de los servicios públicos.

  • 9 Foro Nacional sobre Servicios públicos, op.cit p137. OCHOA F,F. "tarifas y falsas alternativas."

80Esta propuesta encontró muchas dudas: "Quienes impulsan la descentralización de las tarifas no lo hacen con el deseo de asumir la responsabilidad de desarrollar una política tarifaria coherente sino por la posibilidad de cristalizar promesas de disminución de tarifas convencidos, tal vez, de que ellas son excesivas, sin comprender que el problema puede tener otros orígenes".9

81Es cierto que el sistema actual garantiza un mínimo de racionalidad y que se puede temer demagogia o incompetencia de parte de algunos municipios.

82Sin embargo, la lógica de descentralización no puede pararse a la mitad del camino y dejar aparte la cuestión de las tarifas.

83Una descentralización total no es posible ni deseable ya que los municipios, especialmente los pequeños, no pueden autofinanciar sus servicios públicos.

84Ellos necesitan entonces una asociación con la Nación para planificar el desarrollo y la gestión de los servicios públicos y esto requiere una coherencia tarifaria en el país.

85El Decreto 394 de 1.987 plantea un nuevo marco en esta materia con nuevas referencias para el cobro de las tarifas tomando en cuenta la solvencia de los usuarios y municipios (definición de seis estratos socio-económicos...). Gracias a esto se revisaron las tarifas de las empresas que trabajan en más de la mitad de los municipios del país.

86Parece que hay una evolución en el buen sentido. Por esto, la descentralización de las tarifas sigue siendo una alternativa a largo plazo. Mientras tanto, se debe esperar un reordenamiento que facilitaría, en esta materia como en otras, el ejercicio de la libertad por parte de los municipios.

3. Balance socio-político

  • 10 Véase Primera parte. Capítulo 1.

87El balance socio-político en materia de servicios públicos se asemeja mucho a lo que ya hemos escrito acerca de la participación ciudadana en el proceso de descentralización.10 Los primeros resultados no han dado satisfacción y se puede pensar que el marco jurídico -el Decreto 3446 de 1.986, modificado por el Decreto 700 de 1.987- no favoreció ningún desarrollo.

  • 11 Muchos autores han subrayado que la mayoría de los paros cívicos tienen que ver con la ausencia de (...)

88De la misma manera que se nota cierto entusiasmo para la elección popular de Alcaldes y mucho desinterés cuando se trata de participar en la vida comunitaria por medio de las JAL por ejemplo, se nota en materia de servicios públicos cierta capacidad de movilización para protestar contra el mal funcionamiento de los servicios públicos11. y el inmovilismo cuando se trata de interesarse por su funcionamiento cotidiano.

89El balance actual deja pensar que Montesquieu tenía toda la razón cuando decía que el pueblo es bueno para escoger a sus representantes, pero malo para ocuparse directamente de los asuntos públicos.

90En realidad, la participación ciudadana en los servicios públicos que se había pensado como una manera de acabar con el inmovilismo político y administrativo, ha sido bloqueada en muchos casos por los mismos dirigentes locales, fortalecidos por la descentralización.

91De otro lado, la tecnicidad de los problemas y el bajo nivel educativo de los ciudadanos han sido un obstáculo mayor para que se haga una presión suficiente.

92La gente quiere un servicio que funcione bien con tarifas razonables y no pide más.

93Frente a esta situación, el marco jurídico de la descentralización de los servicios públicos no puede quedarse así. Ya se abandona sencillamente la idea de participación ciudadana en los servicios públicos considerando que no se trata de un asunto político y que muchos países tienen servicios públicos excelentes sin participación de los usuarios, ya se fortalece el sistema de participación con medidas de real alcance. Tal reforzamiento podría pasar por una institucionalización de los procesos de participación. En este caso, la participación no descansaría sobre ligas de usuarios, sino sobre los usuarios mismos llamados a votar directamente para las Juntas de las empresas en periodos fijos. Esto podría concretizarse con un tarjetón enviado con las facturas.

94Sería, que se sepa, la primera vez que se adoptaría tal sistema en el mundo.

95Algunos podrían objetar que éste tendría efectos perversos (demagogia, politización de las empresas...) pero en este caso se debe discutir el principio mismo de la participación ciudadana y acabar con una media participación que es hasta ahora una total hipocresía.

96Esto necesita coordinación y voluntad a nivel nacional sin que se confisquen las nuevas responsabilidades del municipio ni los derechos de los ciudadanos y usuarios.

Cuadro 9. SITUACION Y OBJETIVOS ACTUALES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Cuadro 9. SITUACION Y OBJETIVOS ACTUALES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

SECCION 2: EL PROBLEMA DEL AGUA

97El acueducto es sin duda el servicio público más importante en cuanto a sus consecuencias para la vida cotidiana de la gente. Además, los problemas y la evolución de este sector constituyen puntos de estudio muy significativos para analizar los obstáculos y las posibilidades en materia de reforma de la gestión de los servicios públicos.

1. Esquema institucional y financiero

98Tras las medidas generales de descentralización y el Plan de Ajuste del sector de Agua Potable y Saneamiento básico -PAS- la estructuración de las responsabilidades cambió de manera sensible.

99Básicamente, el municipio es ahora, en este ámbito como en otros, la entidad de decisión y de gestión mientras que el departamento tiene una tarea de asesoría y la Nación de planificación.

100Sin embargo, el papel de la Nación sigue siendo fundamental en la medida en que su presencia ha sido fuerte en el pasado y que el complejo proceso descentralizador necesita cierta asistencia.

101La liquidación del Insfopal, establecida por el Decreto 77 de 1.987 y precisada por el Decreto 1698 de 1.989, tuvo lugar el 30 de septiembre de 1.989. El nuevo orden institucional se diferencia del precedente por una repartición más racional de las competencias (véase esquemas 2 y 3).

Esquema 2. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL. SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO AMBIENTAL 1.986

Esquema 2. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL. SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO AMBIENTAL 1.986

Fuente: DNP

Esquema 3. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL. SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO 1989

Esquema 3. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL. SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO 1989

102Las entidades principales son las siguientes:

  • El ministerio de Obras Públicas y Transporte con su Dirección de agua potable y saneamiento básico. Asume la antigua función de planificación del Insfopal y de la División de saneamiento básico del ministerio de Salud. Esto exige ante todo un inventario del sector, tarea a la cual se dedicó esta Dirección a los primeros meses de iniciarse su funcionamiento. Después, podrá cumplir sus funciones de investigación, asistencia y expedición de normas técnicas. Asimismo, tiene que promover el Programa de Saneamiento Básico rural cuyo alcance se extendió a los municipios de menos de 12.000 habitantes por el Decreto 77 de 1.987. Desde su elaboración en 1.968, este programa presentó ciertas ventajas que podrían aprovecharse para mejorar el servicio en el área rural.12
  • El ministerio de Salud. Sigue teniendo una función de control de calidad del agua mientras que la Comisión Nacional de Agua potable, creada por el Decreto 1700 de 1.989, se encarga de la coordinación general del sector.13
  • La DNP. Es una entidad clave para todo el proceso en la medida en que estudia y controla todos sus aspectos. Por esto, puede haber cierta confusión con la Comisión Nacional de Agua Potable. Para la liquidación del Insfopal y la devolución de los empos y acuas, la DNP vigiló de manera eficaz el cumplimiento de la Reforma.
  • En cuanto a la capacitación, una entidad privada Cenagua (Centro Nacional de Agua) se encarga de la formación para todo el sector.

103Toda esta reorganización tiene un gran costo administrativo y financiero. En dos años, todo cambió, lo que generó ciertas dificultades para cada uno de los actores.

104Además del plan PAS y de sus medidas financieras, el Gobierno gastó 75.000 millones de pesos entre 1.986 y 1.989 para ayudar a los nuevos responsables a asumir sus nuevas cargas.

  • 14 Véase DNP, "Descentralización y modernización del sector de agua potable y saneamiento básico en C (...)

105Más particularmente, el Plan Nacional de Rehabilitación es un instrumento de intervención en el sector ya que implica a la infraestructura de los municipios con menos de 100.000 habitantes. Se evalua a 12.000 millones de pesos las inversiones realizadas en acueducto y alcantarillado gracias al PNR.14

  • 15 Las cifras al respecto varían según las publicaciones de la DNP. El objetivo es alcanzar un nivel (...)

106En cuanto al propio plan PAS, que tiene por objetivo mejorar la cobertura en acueducto y alcantarillado del país15 a través de la racionalización de la distribución presupuestal de los recursos y la ampliación de la capacidad de endeudamiento regional y municipal, los medios financieros son importantes: 600 millones de dólares.

107Más de la mitad de las inversiones del plan deben dirigirse hacia los municipios menores, pequeños y rurales lo cual constituye un primer esfuerzo para disminuir las desigualdades que existen en el sector (véase gráfica 5).

108Por fin, la creación de la Findeter debe también facilitar un apoyo financiero a los municipios en el sector del crédito.

109A medio plazo, toda esta reorganización institucional y financiera debe influir de manera muy positiva sobre el dinamismo y la capacidad de inversión de los municipios.

110Para muchos de ellos, los primeros años fueron difíciles ya que tuvieron que asumir nuevas cargas, a veces nuevas deudas, sin poder contar con un apoyo institucional bien organizado.

Gráfica 5. COBERTURA EN SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARlLLADO (Según el tamaño de los municipios)

Gráfica 5. COBERTURA EN SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARlLLADO (Según el tamaño de los municipios)

FUENTE: DNP, 1.987

111La reforma global tenía que pasar por una primera etapa de definición que debería acabarse ahora gracias a la magnitud de los medios financieros movilizados.

2. Perspectivas

  • 16 Véanse los estudios en este sentido del grupo "Proyectos servicios públicos" del Cinep bajo la dir (...)

112El sector del agua necesita ahora una "nitidez política y administrativa" para que se estabilice la estructura institucional y que se clarifiquen las relaciones entre los actores.16

113Queda por hacer lo más difícil ya que se trata de dotar las partes más desfavorecidas del país de servicios públicos y en particular de agua. Esta tarea pasa por una diferenciación fundamental que las normas deben establecer entre los pequeños municipios y los otros.

  • 17 En 1985. 24.5% de los municipios de menos de 30.000 habitantes tenían una planta de purificación. (...)

114Cualquier nueva medida tiene que ir en el sentido de la profundización de una distribución a favor del pequeño municipio.17

115Para el gran municipio, debe desarrollarse más bien el control abajo gracias a las organizaciones comunitarias y arriba gracias a una presencia real de la Nación.

116En los pequeños municipios, también se puede aprovechar la existencia de organizaciones comunitarias. En este caso, los modos de apoyo directo a estas organizaciones pueden ser muy eficaces, en particular en el área rural. Por esto, se deben aumentar los medios de la Dirección de agua potable y saneamiento básico para dar una nueva fuerza a la antigua modalidad del PSBR.

  • 18 Véase el estudio del caso de dos pequeños municipios de Antioquia. Cap. 2, sección 2.

117Desde un punto de vista institucional, el pequeño municipio necesita una fuerte presencia del departamento.18 La elaboración de un plan de desarrollo de las administraciones de los departamentos más atrasados podría ser una solución para que las regiones pobres pudieran contar con una real asistencia técnica y financiera.

118En el aspecto financiero, cabe velar primero por el cumplimiento de las medidas ya existentes. Además, sería útil establecer mecanismos de crédito a corto plazo para los municipios que no pueden acabar una obra a pesar de tener una promesa cierta de aporte financiero de parte de otra entidad. Por ejemplo, la Findeter podría prestar la suma que falta y convertirse en el acreedor de la entidad que prometió el aporte. Con la sistematización de tal proceso, se incrementaría el dinamismo municipal para desarrollar las obras.

119En regla general, el municipio necesita información y apoyo por parte de las entidades departamentales y nacionales.

120Esto requiere canales de comunicación, y claridad. La reforma del sector de agua potable planteó las bases para lograr tal objetivo. Se necesita ahora una aplicación correcta e inteligente de las medidas por parte de los funcionarios y de los representantes políticos.

Notes

1 Veáse cuadro-resumen de las normas de descentralización, Primera parte. Capítulo 1, sección 2.

2 Clasificación tomada de la intervención de ALVARADO Oscar, en el "Foro Nacional sobre servicios públicos", Actas publicadas por la Contraloría General de la República y la Asociación Colombiana para la Modernización del Estado, Bogotá: Ediciones Especiales, 517p. Véase p 393.

3 Véase cuadro resumen, Primera parte, Capítulo 1, sección 2.

4 Véase "Foro Nacional sobre servicios públicos", op.cit, la parte intitulada "Organización de Servicios Públicos en pequeños municipios", p 357-436.

5 Datos calculados a partir del sistema de información municipal desarrollado por la ESAP (Esapmun).

6 Las Leyes 3y11de1.986 establecen un sistema de apoyo a los proyectos de inversión común de municipios asociados.

7 Según el Artículo 104 de la Ley 09 de 1.989. se frota de "proyectos de remodelación urbana, reintegro y reajuste de tierras, construcción, mejoramiento y rehabilitación de viviendas de interés social, construcción, ampliación, reposición y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y puestos de salud, centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instalaciones recreativas y deportivas, tratamiento de basuras y saneamiento ambiental".

8 Articulo 32 de la Constitución Nacional: (...) "Este (el Estado) intervendrá, por mandato de la Ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integran"(...).

9 Foro Nacional sobre Servicios públicos, op.cit p137. OCHOA F,F. "tarifas y falsas alternativas."

10 Véase Primera parte. Capítulo 1.

11 Muchos autores han subrayado que la mayoría de los paros cívicos tienen que ver con la ausencia de servicios públicos. Véase por ejemplo CUERVO.LM, "Prestación de servicios públicos en Colombia, una visión a largo plazo. 1.938-1.985", Cinep. 1.988.

12 EI "PSBR" consiste en un apoyo a las comunidades, mediante las JAC, cuando se organizan para realizar obras públicas. La comunidad debe facilitar, en mano de obra o con dinero, el 25% del valor de la inversión. Se presta entonces una ayuda a nivel seccional así como i créditos.

13 La cual incluye el ministerio de Salud, el ministerio de Obras Públicas, la DNP, la Findeter. la Junta Nacional de Tarifas, las Corpes y la Federación Colombiana de Municipios.

14 Véase DNP, "Descentralización y modernización del sector de agua potable y saneamiento básico en Colombia", 1.990, 28 p.

15 Las cifras al respecto varían según las publicaciones de la DNP. El objetivo es alcanzar un nivel de cobertura alrededor del 70% para el acueducto y del 55% para el alcantarillado.

16 Véanse los estudios en este sentido del grupo "Proyectos servicios públicos" del Cinep bajo la dirección de Luis Mauricio Cuervo.

17 En 1985. 24.5% de los municipios de menos de 30.000 habitantes tenían una planta de purificación. Contra 56.8% раю los municipios de más de 30.000 habitantes. (Cálculo hecho a partir del sistema de información municipal ESAPMUN).

18 Véase el estudio del caso de dos pequeños municipios de Antioquia. Cap. 2, sección 2.

Table des illustrations

Titre MAPA 1. TASA DE COBERTURA EN AGUA
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 218k
Titre MAPA 2. TASA DE COBERTURA EN ALCANTARILLADO (por departamentos en 1987)
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 232k
Titre MAPA 3. ASA DE COBERTURA EN ENERGIA ELECTICA (POR DEPARTAMENTOS EN 1985)
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 238k
Titre MAPA 4. SALUD (numero de camas por 1000 habitantes)
Légende Cartografia: O.BERNARD (I.F.E.A)
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 199k
Titre MAPA 5. INDICE DE LOS SERVICIOS PUBLICOS EN LOS MUNICIPIOS MENORES
Légende (EN CADA DEPARTAMENTO LAS CIFRAS INDICAN EL NUMERO DE MUNICIPIOS DE MENOS DE 30 000 HABITANTES CON DATOS DISPONIBLES)fuente: ESAPMUNcartografia: O.BERNARD (I.F.E.A.)
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 871k
Titre MAPA 6. NOMENCLATURA OFICIAL DE LAS 5 REGIONES (CORPES)
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 216k
Titre Gráfica 1. ABONADOS A ACUEDUCTOS Y TELEFONOS EN LAS 23 CIUDADES MAS GRANDES
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 276k
Titre Gráfica 2. INVERSIONES EN El SECTOR DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 165k
Titre Gráfica 3. PARTE DE LOS GASTOS PUBLICOS CONSAGRADA A LA FORMAClON DE CAPITAL
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 307k
Titre Gráfica 4. PARTICIPACION DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN LA FORMACION DE CAPITAL
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 247k
Titre Cuadro 9. SITUACION Y OBJETIVOS ACTUALES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 441k
Titre Esquema 2. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL. SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO AMBIENTAL 1.986
Légende Fuente: DNP
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-12.jpg
Fichier image/jpeg, 419k
Titre Esquema 3. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL. SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO 1989
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-13.jpg
Fichier image/jpeg, 317k
Titre Gráfica 5. COBERTURA EN SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARlLLADO (Según el tamaño de los municipios)
Légende FUENTE: DNP, 1.987
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1972/img-14.jpg
Fichier image/jpeg, 448k

© Institut français d’études andines, 1991

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