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La descentralización en Colombia

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Dario Fajardo Montaña

Primera parte. Características de la descentralización colombiana

Capítulo uno. La obra legislativa y reglamentaria

Texte intégral

SECCION I: PRESENTACION CRITICA

1Las normas legales y reglamentarias de descentralización han sido descritas ya en tantos discursos y libros que no parece pertinente insistir sobre los detalles jurídicos de las mismas.

2Como toda reforma de descentralización, la reforma colombiana se desarrolló según tres ejes:

  • Democratización de las entidades locales.
  • Incremento de sus recursos.
  • Incremento de sus competencias.

3Así, se puede hablar de una descentralización política, financiera y administrativa.

4Si, en cuanto al segundo y tercer aspecto, la tarea de cualquier reformador es buscar un equilibrio, la meta del primero - la descentralización política - es, sin ninguna duda, dar un impulso a toda la Reforma. De tal modo que la descentralización se puede describir como un barco que trata de encontrar un equilibrio administrativo-financiero y que se mueve gracias a un motor político. La suerte de la embarcación depende de la potencia del motor y de la calidad del equilibrio.

I. Un motor por reactivar: la descentralización política

5En materia de descentralización política, la idea fue, al principio introducir una nueva dinámica a través de la democratización, la cual tuvo de este modo dos objetivos:

  • Uno directo: devolver poder al ciudadano, considerado ello como un derecho fundamental.
  • Otro indirecto: crear una voluntad de participación capaz de generar responsabilidad ciudadana, para descargar al poder central de las tareas locales que no puede manejar adecuadamente.

6Tales propósitos se aplican en tres niveles:

  • Autoridades locales.
  • Grupos intermediarios.
  • Ciudadanos mismos.

a. lo recuperación de legitimidad de las autoridades locales

7La medida esencial en ese sentido es la elección popular de Alcaldes, establecida por el Acto legislativo No. 1 de 1.986 que reforma la Constitución Política. De este modo, el Alcalde se encuentra nominado, ya no más desde arriba sino desde abajo. Las primeras elecciones de 1.988 y de 1.990 han mostrado un real interés de los ciudadanos en torno a tal escrutinio.

8La participación en ambos casos ha sido fuerte aun cuando se advierte que bajó sustancialmente entre 1.988 (66,6%) y 1.990 (57%). Esta legitimación era la condición indispensable para que el Alcalde dispusiera de la autoridad necesaria para ejercer todas sus nuevas responsabilidades.

9Con esta reforma, el legislador otorgó un papel central al Alcalde dentro de la organización de los poderes locales, acabando con una situación anormal de sujeción al Gobernador, es decir al poder central y a la politiquería.

10Sin embargo, se puede poner en duda la ausencia de una legitimación paralela del poder a nivel departamental. Para algunos, ello debió haberse solucionado con la elección popular de los gobernadores. Una revitalización del Concejo departamental, ya elegido, dándole más competencias y más autonomía frente al Gobernador, habría constituido, por lo menos un paso importante hacia una verdadera democracia local. Adicionalmente, el Alcalde podría encontrar en un Concejo departamental fortalecido, un aliado importante y necesario. Sin embargo, hasta ahora, el Alcalde sigue buscando una legitimación completa, la cual no depende solamente del modo de elección sino también del estatuto del Alcalde mismo.

11Las Leyes 78 de 1.986 y 69 de 1.987 así como el Decreto 1001 de 1.988, precisan las normas vigentes sobre los poderes y el estatuto del Alcalde. Al estipular que el Alcalde tiene un mandato de dos años, y no puede ser reelegido inmediatamente, esas normas quisieron evitar la toma del poder por los caciques. En esto tuvieron éxito, en la medida en que fueron pocos los barones electorales que se presentaron, dejando el paso a nuevos líderes, a nuevas cabezas. Sin embargo, estas nuevas cabezas han sido muy a menudo simples agentes políticos de los jefes electorales.

12En el fondo las leyes no supieron evitar el juego de la politiquería y, por el contrario, no permitieron al Alcalde tener el poder suficiente para imponer una política de largo plazo.

13Después de tres años de experiencia en esta materia, sería tal vez oportuno dar un nuevo soplo a la elección popular de Alcaldes, alargando el mandato hasta cuatro años, y permitiendo al Alcalde presentarse otra vez.

14La regla de la incompatibilidad de los mandatos que prohibe al Alcalde tener otras funciones, especialmente del orden nacional (congresista...), juega un papel que merece estudiarse en la medida en que impide el surgimiento de una élite política a partir de la función de Alcalde.

15Al observar el cuadro 1, se nota que el actual sistema llega a una situación de cambios marginales, y de políticas públicas difíciles de llevar a cabo. Una estabilización del Alcalde llevaría más bien a una situación de fuerte innovación y de oportunidad de inducir una política de largo plazo. Aquí, democracia y eficacia se conjugan.

CUADRO 1

CUADRO 1

Fuente: Yves Mény "Les politiques des autorités locales” in M. Grawitz y J. Leca, Traité de Science politique Τ 4, Presses Universitaires de France, Paris, 1984.

b. desarrollar los grupos intermediarios

16La Ley 11 de 1.986 faculta al Concejo para dividir el territorio municipal en comunas (en áreas urbanas) o en corregimientos (en zonas rurales) encabezados cada uno por una Junta Administradora Local (JAL) de la cual, por lo menos, un tercio de los miembros (que son entre 3 y 7) son elegidos por el sufragio universal directo.

17El objetivo de tal entidad es hacer descender la democratización hasta el nivel del barrio, especialmente en cuanto a la participación en la gestión de los servicios públicos.

18Sin embargo, a sabiendas, la Ley no da los medios necesarios para un desarrollo real de la institución. No se quiso crear un nivel suplementario de expresión popular que compitiera con el Alcalde y aún con otros poderes. Se puede decir que la lógica de creación de las JAL es más una lógica de encuadramiento que de democracia: a las JAL les faltan legitimidad y poderes.

19En efecto, no puede ser legítima una entidad de expresión local si solamente una tercera parte de sus miembros son elegidos directamente.

  • 1 Véase El Mundo, lunes 27 de agosto de 1.990, "Muy pobre lo votación por las Juntas". Véase tamblén (...)

20Además existe un círculo vicioso: como las JAL no tienen prestigio, la gente no se moviliza por ellas y la participación en las elecciones es muy escasa (por ejemplo, en Medellín, en las elecciones por las JAL del 26 de Agosto de 1.990 fueron solamente 48.000 las personas que votaron contra 63.000 en 1.988).1

  • 2 Artículo 316 del Código de régimen municipal: "Las Juntas Administradoras Locales no podrán crear (...)

21El estatuto jurídico de las JAL es también muy precario. Sus funciones se derivan de la delegación que lé hace el concejo municipal mientras sus atribuciones legales no superan una tarea de asesoría, de recomendación y de sugerencia y son limitadas por la prohibición constitucional de crear cargas impositivas (art.43 CN) o de aprobar el presupuesto local (art.207 CN). Desde un punto de vista presupuestal, la JAL no existe.2

22En cuanto a los poderes, la JAL depende totalmente de la buena voluntad del Alcalde. La relación JAL- Alcalde puede ser de colaboración o, por el contrario, de rivalidad. En este último caso, la JAL no tiene ningún medio para hacer valer su posición y puede fácilmente volver a ser, simplemente, un lugar de encuentro.

  • 3 Vease Luz Margot Pulido Sorvera, "Democracia Participativa: Realidad o ficción en las Juntas Admin (...)

23Se conocen algunos casos de colaboración entre las JAL y la alcaldía: Por ejemplo, en Pereira3 el Alcalde de 1.988 a 1.990 aplicó una política de cooperación y desarrollo de las JAL, ya que entendió que podían ser buenas correas de transmisión de su política.

Cuadro 2. La votación en Medellín en 1990

Cuadro 2. La votación en Medellín en 1990

24Sin embargo, incluso en los casos estrechos de colaboración de parte de la alcaldía, la participación ciudadana queda muy reducida. Parece pues que las JAL no pueden fortalecerse sino a través de medidas a nivel nacional susceptibles de otorgarles un papel real en la comunidad.

25Este proceso puede iniciarse con una legitimización obtenible a través de la elección directa de, por lo menos, la mitad de los miembros de la Junta. Luego, podrían otorgar más poderes prácticos, especialmente en materia de programación de obras públicas dentro del propósito general de mejoramiento de servicios públicos.

26La Ley 11 también desarrolla la participación de las entidades cívicas en la gestión municipal. En efecto, el Artículo 22 dispone que: "las Juntas de Acción Comunal, las sociedades de Mejora y Ornato, las Juntas y Asociaciones de Recreación, Defensa Civil y Usuarios, constituidas con arreglo a la Ley y sin ánimo de lucro, que tengan sede en el respectivo Distrito, podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento de los municipios mediante su participación en el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios que se hallen a cargo de éstos.

27Con tal fin, dichas juntas y organizaciones celebrarán con los municipios y sus entidades descentralizadas los convenios, acuerdos o contratos a que hubieren lugar para el cumplimiento o la ejecución de determinadas funciones u obras".

28En la práctica, este sistema deja también mucho espacio al empirismo. La participación no es un derecho sino una posibilidad.

29Cuando el Alcalde, seguramente en pocos casos, goza de esta oportunidad, la experiencia muestra que el sistema puede tener mucho éxito. Ya es famoso el caso de Ipiales donde el Alcalde supo hacer participar a las JAL en la realización de obras comunitarias.

30En un municipio más pequeño - pero bastante rico - Cogua, el Alcalde llevó a cabo una colaboración estrecha con las Juntas. El mismo puso a disposición de las Juntas su oficina de planeación (un arquitecto y un dibujante) para sus proyectos de mejoramiento del barrio o del campo. Además, en algunos casos, entregó subvenciones en el marco de una política de cofinanciación.

31Es claro, sin embargo, que tal política puede desarrollarse más fácilmente en un municipio que cuenta con bastantes recursos que en un municipio pobre.

32Por esto, el mecanismo podría tal vez extenderse hasta el nivel departamental para permitir una redistribución a favor de los más pobres y algunos efectos en cuanto a la disminución de las disparidades dentro de una misma región.

33A un Alcalde no se le puede imponer la obligación de hacer participar las entidades cívicas. Además es importante que éste conserve su derecho a escoger la mejor forma para satisfacer las necesidades de la población. Pero una propaganda fuerte hacia los Alcaldes, que muestre las experiencias ya existentes, podría convencer de las ventajas, para todo el mundo, de utilizar tales mecanismos.

34También una asesoría técnica con pleno derecho por parte del municipio o del departamento al lado de las entidades cívicas sería un factor de eficacia. El éxito del frente multipartidista en las últimas elecciones en Ipiales que benefició de la política de colaboración con las entidades cívicas de 1.988 a 1.990 sería con total seguridad un ejemplo muy convincente para los elegidos.

35El tercer aspecto de gran importancia en la Ley 11 de 1.986 (reglamentada por los Decretos 3446 de 1.986 y 700 de 1.987), en materia de participación de los grupos intermediarios, es la apertura de las Juntas o concejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas municipales, de los cuales una tercera parte deben ser delegados de entidades cívicas y usuarios de servicios públicos. Aparentemente la puesta en marcha de esta medida, ha planteado bastantes problemas ya que contraría muchos interéses y costumbres.

36El principio de la Ley referida a las Juntas es el llevar nuevos puntos de vista para cambiar los comportamientos de gestión cerrada y secreta. También se trata de responsabilizar a la comunidad para que sus delegados se den cuenta de la amplitud de los problemas y actúen más para resolverlos que para criticarlos.

  • 4 Sin embargo, en un fallo del 19 de agosto de 1989 el Consejo de Estado canceló los Artículos 7 a 1 (...)

37Desafortunadamente, la Ley y los reglamentos dan medios a los poderes locales para que esquiven tal intención. En efecto, el decreto 3446 de 1.986 modificado por el decreto 700 de 1.987, en particular, disponen, en el Artículo 13, que "el Alcalde municipal designará a los candidatos que sean más representativos de la comunidad servida". (Aun cuando este proporcione criterios para tal elección, casi totalmente corresponde al libre albedrío del Alcalde.)4.

38Son numerosos los casos de nombramiento de personas sin ninguna representatividad mientras que los delegados debidamente acreditados por grupos de usuarios siguen excluidos. Normalmente, desde el 19 de agosto de 1.989, cualquier nombramiento de un representante cívico es ilegal por parte de un Alcalde. Sin embargo, las cosas no han cambiado y así, muchas empresas municipales en todo el país viven en la ilegalidad.

39El ejemplo de Barranquilla es, sin duda, el más significativo.

40Conforme al Acuerdo municipal 016 del 4 de noviembre de 1.986, el Alcalde escogió en las Juntas directivas de las empresas municipales los cuatro representantes de las JAL, de los usuarios, de los gremios y de las entidades cívicas.

41Ninguna protesta pudo impedir tal decisión hasta que el Alcalde nombró como delegados de las entidades cívicas algunos Concejeros municipales, lo cual está claramente prohibido por el Artículo 17 del Decreto 700. Tampoco hubo acción judicial para atacar el acto ilegal del Alcalde. Fue solamente cuando la crisis de la empresa pública alcanzó un nivel tal que volvió a ser un asunto de orden nacional que el propio ministro de Salud intervino y pidio al Alcalde el cambio de la composición de la Junta directiva.

42Este incidente mostró la debilidad de los mecanismos jurídicos y, por el contrario, la eficacia de los mecanismos políticos. Se podría pensar entonces en una elección directa de los delegados por los usuarios dentro de la Junta directiva. En esta línea es posible imaginar una elección paralela a la facturación cada dos años. El ciudadano recibe las listas con su factura y vota cuando paga,

43Además de los grupos intermediarios ya mencionados, las leyes de descentralización, tras diferentes medidas, crearon algunas entidades de naturaleza mixta encargadas de participar en programas específicos de desarrollo y descentralización.

44Así, en el marco del Plan Nacional de Rehabilitación se crearon, a través del Decreto 3270 de 1.986, los consejos de rehabilitación, integrados por entidades locales y representantes de organizaciones cívicas o gremiales para "asesorar la administración en las acciones de orden económico y social". A partir de sus proposiciones se elaboran planes regionales de rehabilitación.

  • 5 Véase la segunda parte del libro.

45En el marco del programa DRI, el Decreto 77 reglamentó el Fondo de Desarrollo Rural Integrado. Este Decreto dispone también que "la participación de las comunidades rurales asentadas en las áreas que se beneficien de los programas del fondo DRI, se hará por medio de comités DRI, veredales, municipales, distritales y departamentales, con los cuales concertará el fondo los programas y proyectos en que intervengan en cumplimiento de sus funciones y fines".5

46A esto se debe sumar dentro del marco de la insititución de los CORPES y mediante la Ley 76 de 1.985, la creación de los Comités Técnicos Regionales de Planificación con una composición más tecnocràtica que las entidades descritas anteriormente.

47Así, y de acuerdo con estos ejemplos, parece que por cada programa se crean comités de concertación y participación. La idea de democratizar y mejorar los procesos de decisión es buena pero puede desembocar en una especie de burocracia participativa que pierde su eficacia por ser demasiado dispersa. Frente a ello podría ser de gran utilidad un censo de todas las entidades existentes, una aclaración y coordinación de los papeles respectivos por medio de la Ley.

c. dar poder a los ciudadanos mismos

48La idea de una democracia directa al nivel local necesita de parte de los ciudadanos mismos un deseo de participación que tal vez necesite mucho tiempo para desarrollarse. La democracia directa no tiene sentido si solamente una minoría activa se preocupa de los asuntos públicos. A través de los grupos intermediarios, estas minorías pueden actuar mucho pero no se puede adelantar mecanismos de democracia directa si en las consultas locales la gente no se moviliza.

49Sin embargo, el Acto legislativo 1 de 1.986, en el marco de la descentralización política, abrió la posibilidad de consultas populares municipales.

50El Artículo 6 dispone que "previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que la ley señale, y en los casos que ésta determine, podrán realizarse consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes del respectivo distrito municipal".

51La Ley 42 de 1.989 (8 de septiembre) precisa las condiciones de ejercicio de este derecho. Las autoridades pueden convocar la consulta popular, es decir el Alcalde o la tercera parte del concejo.

52También los ciudadanos pueden hacerlo, directamente si representan 5 % del censo electoral o indirectamente a través de una petición dirigida por la mitad de las JAL.

53Las prohibiciones de los temas que pueden tratar las consultas populares son bastante numerosas. En resumen, lo que tiene que ver con decisiones políticas, estructura administrativa, presupuesto de rentas y gastos y las normas tributarias no puede ser un asunto de la consulta popular.

54Se quiso evitar de este modo algunos excesos de la democracia directa como por ejemplo la famosa Proposición 13 en California que disminuyó drásticamente por referendum los impuestos locales. Las consecuencias fueron tremendas y mostraron el peligro que puede existir cuando se da la palabra a ciudadanos que tienen una visión a corto plazo.

55Pero, de este modo, la Ley 42 de 1.989 redujo de manera sensible los temas que puede abordar una consulta.

56Sería seguramente más atractiva y más democrática la posibilidad de un derecho de remisión, sobre el modelo del "recall" estadounidense, que permitiría a un pueblo destituir a un empleado público que no respondiera a sus expectativas.

57Esto exigiría una participación mínima y compensaría el alargamiento del mandato del Alcalde.

58Al cabo de un año de aplicación, hubo pocos casos de consultas populares locales.

59Sin duda alguna, el caso más ejemplario es el de Medellín donde el 7 de octubre de 1.990 se organizó una consulta popular para decidir de la construcción de algunas obras públicas por sistema de valorización.

60Pocas personas (38.280 a pesar de un potencial electoral de 857.000 votantes y una población de 2 millones de habitantes) se desplazaron para un asunto que sin embargo tocaba la vida cotidiana. Por otra parte, quienes se desplazaron rechazaron la propuesta.

61Esto significa que se movilizan solamente las personas en contra de un proyecto. Una pequeña minoría activa puede obstaculizar un proyecto de interés general por el solo hecho que la mayoría no quiere participar. Eso muestra tal vez los efectos contraproducentes que puede tener la democracia directa cuando la gente no está preparada a tales mecanismos. Frente a este riesgo se podría exigir una tasa mínima de participación para que sea válido el voto. Esto obligaría a la gente que tiene un Interés en el voto a que movilize a los demás. Por otra parte, el método de la encuesta de hogar puede ser más representativo que la consulta misma. Tal vez, la consulta popular pueda tener más éxito a escala de un pequeño pueblo o de un barrio. Por esta razón, se podría pensar, en las grandes ciudades, en dar responsabilidades a las JAL para que impulsaran y organizaran esos escrutinios.

62La consulta popular local no es el principio de la descentralización sino su desenlace final.

63El último y bastante desconocido instrumento de descentralización política ha sido el mejoramiento de la información de los ciudadanos permitido por la Ley 57 de 1.985 sobre publicidad de los actos y documentos de las autoridades.

64Ya, el Artículo 45 de la Constitución consagró el derecho de petición disponiendo que: «Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

65Por regla general, el funcionario debe resolver o contestar la petición a los quince días de la fecha de su entrega.

66Con la Ley 57 de 1.985, la información del ciudadano es más automática ya que da a cualquier persona un derecho a consultar los documentos oficiales y que impone un deber de publicación a las autoridades públicas.

67Sin embargo hacer valer este derecho necesitaría sin duda una mejor información del ciudadano sobre sus derechos en esta materia.

Cuadro 3. LOS PROBLEMAS EN MATERIA DE DESCENTRALIZACION POLITICA

Cuadro 3. LOS PROBLEMAS EN MATERIA DE DESCENTRALIZACION POLITICA

2. Descentralización administrativa y financiera: equilibrio precario

68La Descentralización administrativa y la descentralización financiera están estrechamente vinculadas en la medida en que la primera no puede adelantarse sin la segunda. Más aún, si la descentralización administrativa no se acompaña de la descentralización financiera, no se puede hablar de descentralización sino de renuncia de parte del Estado de sus obligaciones en detrimento de las entidades locales. En cierta medida esto fue lo que sucedió con el "nuevo federalismo" de Ronald Reagan en los Estados Unidos. Se puede entonces describir la descentralización administrativa y la descentralización financiera separadamente pero, sobre todo, hay que comparar los alcances respectivos de cada una de ellas.

a. descentralización administrativa: nuevas competencias locales

69Aparte de una tímida reforma departamental adelantada por la Ley 3a. de 1.986 que define las funciones del departamento (planificación, coordinación, ayuda de los municipios, facilitación de servicios previstos por la Constitución y las leyes...), la Ley 11 de 1.986, acompañada por otras normas, establece una verdadera reforma municipal.

70La Ley 1 de 1.986 ya disponía que el Alcalde era jefe de la administración municipal. A través de las diferentes medidas que siguieron, el poder municipal se reforzó sustancialmente con el aumento de los medios jurídicos del Alcalde y de las competencias del municipio.

71Con la Ley 11 de 1.986, el Concejo municipal adquiere nuevos poderes, puede crear una inspección de policía y, en los casos de las principales ciudades, puede crear y organizar una Contraloría. También se aumentan las competencias en cuanto a contratos, acuerdos y elecciones de funcionarios.

72Con esta Ley, las atribuciones del municipio ya no son más residuales sino explícitas. Un año después, la Ley 49 de 1.987 precisa y amplía los nuevos poderes del propio Alcalde.

73Este puede básicamente:

  • Nombrar y remover libremente los empleados de la administración central del respectivo municipio y los gerentes o directores de las entidades descentralizadas de orden municipal.
  • Reglamentar los acuerdos municipales.
  • Dictar las medidas de orden público.
  • Coordinar y supervisar los servicios que las entidades nacionales o departementales prestan en el municipio.
  • Tener una jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro puntual de las obligaciones a favor de los municipios.
  • Presentar al Concejo el Plan Integral de Desarrollo.

74El Decreto 1001 de 1.988 viene completando la anterior medida disponiendo, entre otras cosas, que los Alcaldes nombren y remueven libremente los tesoreros y empleados subalternos de la Tesorería Municipal.

75El Alcalde aparece verdaderamente como el hombre fuerte del municipio. Tiene los medios (a pesar de no tener el tiempo como lo vimos anteriormente) para llevar a cabo una política propia.

76Esto encuentra todo su sentido cuando se conoce la magnitud de los asuntos que son ahora competencia del orden municipal, desde el Decreto 77 de 1.987 (y también los Decretos 78, 79 y 80). Al municipio le corresponde encargarse de: el acueducto, el alcantarillado, las basuras, la limpieza de las vías, la salud, la educación, el desarrollo urbano, las obras públicas, los transportes...

77Como lo veremos en la tercera parte de nuestro trabajo, esta transferencia de los servicios públicos juega un papel sumamente importante en la nueva configuración de los poderes locales y nacionales.

78Pero, desde ahora, se puede apreciar si el desarrollo de las finanzas municipales alcanza paralelamente un nivel tan alto.

b. descentralización financiera

79En el período contemporáneo, en todos los países, los gastos locales incrementan de manera más rápida que los gastos nacionales. En todos los casos, esto se debe mucho más a las transferencias del Estado que a los recursos propios de las entidades locales. En todas partes, el Estado conserva para sí mismo los impuestos más flexibles.

80En este marco mundial, Colombia no es una excepción. La descentralización financiera colombiana comienza principalmente con la Ley 14 de 1.983 y la Ley 12 de 1.986.

  • 6 Para tos aspectos Jurídicos precisos de esta Ley véase en particular ECHEVERRI. B- Manual Para Imp (...)

81La primera Ley ordenó, entre otras cosas, la actualización del catastro en 1.983, aumentando así el predial que es el gravamen más importante del municipio.6

82La segunda Ley aumentó la participación de los municipios en la cesión del Impuesto a las ventas (desde 26.2 % en 1.986 hasta 45.3 % en 1.992), y favoreció los pequeños municipios (en 1.992, la transferencia será de 28.5 % para todos los municipios del país más 16.8 % de transferencia adicional para los municipios de menos de 100.000 habitantes).

83De este modo, se fortalecieron los ingresos directos e indirectos de los municipios. La Ley buscó también una evolución del sistema de créditos a favor de todos los municipios y la reestructuración de los gastos municipales hacia más inversiones.

84En efecto la Ley 12, subrogada en su Artículo 6 por la Ley 75 de 1.986, fija un gasto mínimo de inversión, según una lista de las Inversiones permitidas por la misma Ley. Este gasto mínimo de Inversión es la diferencia entre el tope de la asignación de la participación del impuesto a las ventas y los 25 % de libre asignacion para el municipio.

85Por esta razón, la tasa mínima de Inversión obligatoria es mucho más fuerte para los pequeños municipios (44.8 % de sus recursos provenientes del IVA) que para los demás (12,2 % de sus recursos provenientes del IVA).

86Es así como se quiere aumentar paralelamente tanto los recursos como las inversiones de los pequeños municipios, que tradicionalmente son los más desprovistos de equipos y de servicios públicos.

87Para hacer respetar tales medidas, el Decreto 77 de 1.987 estableció que el ministerio de Hacienda, antes del 15 de agosto de cada año, debe enviar a los Alcaldes las estimaciones sobre lo que espera transferir a cada municipio durante la vigencia fiscal siguiente precisando particularmente la suma que debe utilizarse exclusivamente en gastos de inversión.

88De otro lado, el Alcalde debe enviar a la Oficina de Planeación Departamental un presupuesto coherente con el programa municipal de inversiones aprobado por el Concejo.

89Para completar este mejoramiento de la situación financiera del municipio, se reformó también el sistema de crédito territorial.

  • 7 Véase El Tiempo, "Ahorro y crédito en grandes ciudades", martes 9 de enero de 1.990.

90Las desigualdades en este ámbito son natural y tradicionalmente muy grandes. Las operaciones financieras se concentran en las cuatro ciudades más importantes. En Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla se capta el 80 % del ahorro financiero y se coloca más del 83 % de los créditos.7

  • 8 Véase La descentralización fiscal en Colombia, la transferencia del IVA y el sistema de crédito te (...)

91Antes de que los primeros efectos de la descentralización se hicieran sentir, los municipios mayores concentraban la mitad del crédito territorial, seguidos por las administraciones departamentales.8

92Los municipios menores no tenían los medios financieros y técnicos para gozar del crédito de las grandes Instituciones.

93Obviamente, el incremento de recursos de los municipios ha aumentado su capacidad de endeudamiento.

94En 1.990, los municipios menores (978 sobre 1009) tienen una capacidad de endeudamiento de 141.089 millones de pesos (contra 81.979 para los municipios mayores) y tendrán una capacidad de 223.333 millones de pesos en 1.994 (contra 139.234 para los municipios mayores).

95La Ley 57 de 1.989 dió un soporte institucional a tal fenómeno al crear la "Findeter" (Financiera de Desarrollo Territorial) que sucedió al Fondo Financiero de Desarrollo del Banco Central Hipotecario y vino a completar otras instituciones de orden nacional (como la Caja agraria) y territorial.

96La Findeter debe aumentar la reparticipación de las entidades territoriales convirtiendo potencialmente los departamentos, intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá en socios de acuerdo a sus aportes.

97Además, la Findeter goza de un aporte considerable por parte del Estado (US$ 150 millones) y de una capacidad sustancial de endeudamiento con el exterior (hasta US$ 117 millones).

  • 9 Estudio de la Findeter: "Desembalsos 1.990-1.994 y cubrimiento de la demanda de crédito."

98De esta manera, dicha entidad debería ser capaz de pasar de un cubrimiento de 19.9 % de la demanda potencial en 1.990 a uno de 65.6 % en 1.994.9

99En resumen, la Reforma de descentralización financiera, considerada de manera aislada, fue bastante eficaz y exitosa.

  • 10 Véase El Tiempo. Martes 14 de marzo de 1989, "sin plata la revolución no vale" de Sergio Ocampo Ma (...)

100El sistema de fiscalización directa se moderniza difícil y paulatinamente10, pero los recursos del IVA siguen alimentando cada año más los gastos de Inversión de los municipios. Además, la capacidad de endeudamiento y el crédito evolucionan favorablemente hacia un reforzamiento financiero de los municipios, especialmente de los pequeños y medios. Se debe observar ahora si este aumento financiero compensa de manera adecuada las nuevas cargas que deben asumir los municipios.

c. los datos del equilibrio

101La Ley 14 de 1.983 y la Ley 12 de 1.986 buscaron un fortalecimiento de las finanzas municipales para conseguir un equilibrio entre los ingresos y los egresos. Las cifras parecen mostrar que los municipios tienen hoy más recursos que lo que gastaban las antiguas entidades territoriales del Estado.

102Pero a los municipios les toca ahora encargarse de nuevas inversiones que antes el Estado no asumía y de nuevas funciones.

103De tal modo que se puede plantear la ecuación siguiente: Nuevos cargos> Nuevos recursos> Antiguos gastos.

104Algunos indicadores permiten ver el principio de un desequilibrio.

105En 1.980, los municipios recibían 8.7 % de los ingresos públicos corrientes y participaban exactamente en la misma proporción en los gastos totales.

106En 1.988, los ingresos municipales alcanzaron 13.8 % pero la participación en los gastos totales fue de 14.6 %. Se observa pues una diferencia que puede perjudicar a mediano plazo el proceso general de descentralización.

107Este desfase se profundiza aún más si se consideran las necesidades básicas y los medios que están a la disposición de los Alcaldes.

  • 11 Fernández Eduardo y Cifuentes Ariel "Siete Preguntas para la Descentralización" en Economía Colomb (...)

108Algunas investigaciones han mostrado la amplitud del problema: "El inventario de necesidades de servicios básicos (en 24 municipios únicamente) demanda inversiones por una cuantía de $ 9.848.8 millones, mientras que las de infraestructura ascienden a $ 28.430.8 millones, para un total de $ 38.279.6 millones, cifra cercana al monto de las transferencias adicionales por concepto de IVA para todos los municipios del país en 1.992 ($ 38.973.)".11

109Por otro lado, se debe buscar un nuevo equilibrio entre las necesidades de la comunidad y las inversiones hechas según estas necesidades.

110La falta de experiencia y también la mala administración de algunos nuevos Alcaldes, pueden ser en este ámbito otro obstáculo a la distribución racional de los recursos.

111El ejemplo del sector del agua nos proporciona un caso significativo por analizar.

  • 12 Como son mapas hechos a partir de porcentajes, no importa la cantidad de plata invertida. Eso mues (...)

112Al observar los mapas A y B, nos damos cuenta de que no hay una relación de racionalidad perfecta entre las necesidades de los municipios y las inversiones que estos hacen.12

113Si aparecen fuertes inversiones en zonas que tienen grandes problemas como Nariño o Cundinamarca (excluyendo Bogotá), existen muchos casos en los cuales los municipios nos invierten en una proporción que corresponde a la amplitud de las necesidades.

114Tal es el caso de Chocó o de algunos departamentos de la Costa como Sucre y Córdoba, o de zonas alejadas del centro como Casanare y Arauca.

115Los mapas hablan por sí mismos y muestran que el equilibrio administrativo-financiero no depende solamente del dinero que la Nación otorga a los municipios sino también de la responsabilidad de éstos y de sus capacidades de dosificar las inversiones según la importancia de los problemas.

MAPA A. PROPORCION DE LAS VIVIENDAS SIN ACUEDUCTO (EN 1985 POR DEPARTAMENTOS)

MAPA A. PROPORCION DE LAS VIVIENDAS SIN ACUEDUCTO (EN 1985 POR DEPARTAMENTOS)

MAPA B. PROPORCION DE LA INVERSION MUNICIPAL DEDICADA ALAGUA (EN 1989 POR DEPARTAMENTOS)

MAPA B. PROPORCION DE LA INVERSION MUNICIPAL DEDICADA ALAGUA (EN 1989 POR DEPARTAMENTOS)

Cartografia: O.BERNARD (I.F.E.A.)

SECCION 2: CUADRO-RESUMEN DE LAS PRINCIPALES NORMAS DE DESCENTRALIZACION

116Este cuadro intenta exponer cronológicamente las diferentes medidas de descentralización según sus características (democratización, aumento de los recursos, incremento de las competencias, otras materias).

117Insiste particularmente en los aspectos relacionados con este estudio.

SECCION 3: UNOS AJUSTES SIGNIFICATIVOS DE LA VOLUNTAD POLITICA

118Con el Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1.986), el Gobierno quiso dotar al país de un cuerpo coherente de normas, unificando la reglamentación vigente en materia de derecho municipal

119Este método parece ser muy pertinente para analizar la evolución del proceso de descentralización, el cual muestra la necesidad de corregir lo existente e impulsar nuevas medidas e instrumentos.

120Desde las primeras aplicaciones de la Reforma de descentralización y, aún más, desde la llegada al poder del nuevo Gobierno en 1.990 se ha advertido la voluntad de ajustar las normas, en general hacia una mayor eficacia y democracia.

1. Más Eficacia

121La búsqueda de una mayor eficacia se aprecia inicialmente en el plano administrativo y financiero.

122Por ejemplo, la Ley de Reforma urbana ha sido un esfuerzo para dotar a los grandes municipios de los instrumentos administrativos y financieros (en particular, en áreas de expropiación y de recursos fiscales) necesarios para tener una política urbana propia.

123Igualmente, la creación de la Findeter, por medio de la Ley 57 de 1.989 fue el resultado de la toma de conciencia del Gobierno de que las entidades territoriales necesitaban una institución financiera fuerte y cercana.

124La necesidad de aumentar la eficacia de los mecanismos descentra-lizadores se ve bien en el Proyecto de Ley No. 94 de 1.990 presentado por el Gobierno del Presidente Gaviria.

125En este proyecto, se propone clasificar los municipios y racionalizar la planeación local. En efecto, el Artículo 17 del Proyecto plantea:

126"Los municipios serán clasificados en diversas categorías, de acuerdo con su población, el monto y origen de sus ingresos fiscales, y el carácter e importancia de sus actividades económicas y sociales. El régimen administrativo de los municipios y, en especial, las formas como estos podrán cumplir las funciones, prestar los servicios y ejecutar las obras que les asignan las normas vigentes, se determinará teniendo en cuenta la clasificación a que se refiere este artículo".

  • 13 Al contrario, muchos estudios tienen en cuenta las diferencias de tamaño. Véase por ejemplo la cla (...)

127Este Artículo da el paso a una verdadera reorganización de la descentralización. Hasta ahora, las normas no han tenido muy en cuenta las diferencias de tamaño entre las poblaciones.13.

128Bogotá D.E. y el municipio más pequeño se encontraban, muy a menudo, en la misma condición jurídica. No se puede lograr una modificación al respecto que valore las diferencias, si no es mediante una reforma fiscal significativa, como la considerada anteriormente, la cual trató con éxito de ampliar las finanzas de los municipios menores y sus inversiones.

129Otra respuesta a las disparidades de los municipios y a la debilidad de los más pequeños, que hasta ahora ha tenido muy poco éxito es la posibilidad de asociarse entre ellos a pesar de contar con finanzas. El Gobierno propone incrementarlas, reservando un porcentaje del impuesto de estampilla sobre vehículos automotores a las asociaciones de municipios.

130Sin embargo, todavía falta un fomento de tipo político como el de dar acceso a las asociaciones de municipios que tengan proyectos amplios en el proceso de decisión departamental.

131La voluntad política de readaptación de la descentralización del Proyecto 94 de 1.990 se ha expresado en propuestas para mejorar y ampliar la planeación local, haciéndola más precisa y desarrollada.

132En este caso, la eficacia pasa por un plan de desarrollo en cada municipio con una parte general y una parte programática que debe comprender, en particular, los proyectos económicos y las obras públicas. Se trata también de dar al Alcalde un papel central y decisivo en tal proceso y de introducir medidas de fomento (crédito preferencial para los que tienen un plan de desarrollo, ayuda técnica a las oficinas departamentales de planificación) en un marco de revitalización del municipio.

133Sin embargo, la eficacia no sólo es una cuestión de potencia material, depende también de una buena organización administrativa. Cuatro años de descentralización han permitido ver algunos problemas de coordinación.

134Por ejemplo, en el caso de las Inspecciones de policía, se ha observado una rivalidad de las competencias de orden departamental y las de orden municipal. Se debe entonces establecer la superioridad jurídica de uno de estos dos órdenes: en el caso presente, la del orden municipal.

135La organización presupuestal forma parte integrante de la organización administrativa. Por esto, se propone cambiar el año presupuestario para que no siga siendo del 1 de enero hasta el 31 de diciembre, sino del 1 de octubre hasta el 30 de septiembre. La lógica presupuestal del municipio no debe aislarse de la lógica presupuestal del resto de la Nación, ya que se debe tener en cuenta que el municipio depende en gran medida de las transferencias del Gobierno central.

136El análisis de las medidas que buscan más eficacia en la gestión local permite caracterizar el sentido de la política descentralizadora desde el principio.

137En primer lugar, se ve que el municipio sigue siendo cada vez más el centro de la estrategia descentralizadora dejando un poco de lado al departamento.

138Segundo, Ια eficacia pasa más por algunos ajustes jurídicos y financieros que por medidas totalmente nuevas. Existe al respecto una cierta continuidad.

139Tercero, eficacia y democracia se consideran como complementarias, si se toma en cuenta que la legitimación de los actores locales es un paso hacia su responsabilización.

2. Más democracia

140El mismo Proyecto de Ley No.94 de 1.990 incluye propuestas para consolidar, aumentar la democracia local. Las JAL son, de manera significativa, las primeras comprometidas ya que para nadie fue desconocido su fracaso durante los primeros años.

141Se propone entonces la elección de todos los miembros por el sufragio directo. Además, la generalización del uso de la tarjeta electoral en dicha elección bajo la responsabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

142Se otorgan también nuevas funciones a las JAL. Sin embargo, estas funciones siguen siendo secundarias: formular el plan de desarrollo de la comuna, vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre urbanización, promover y vigilar los procesos de legalización, habilitar y regular los barrios, fomentar la creación de Juntas de vigilancia de los servicios públicos, vigilar la expedición de patentes para los establecimientos industriales etc....

143Nada de esto parece muy concreto en cuanto a las oportunidades de las JAL de actuar directamente en el barrio para mejorar las obras públicas, la vida diaria...

144El mismo proyecto propone ampliar el papel de las JAL en cuanto a la vigilancia de la ejecución de los servicios (propiciar la creación de organizaciones cívicas, promover la construcción o el mantenimiento de las obras, realizar acciones tendientes a la preservación y conservación de los recursos naturales...) pero ello tampoco aumenta mucho la influencia de las JAL en el marco municipal.

145Aún cuando estas propuestas fueran adoptadas por el Congreso, no cambiarían mucho el peso de las JAL frente a los poderes que disponen del dinero, de la administración y de la superioridad jurídica.

146En este caso, se aprecia claramente que la voluntad de ampliar la descentralización política encuentra sus propios límites: no se quiere crear otro nivel legítimo debajo de la alcaldía, se quiere solamente un encuadramiento de la ciudadanía.

147En cuanto a la participación en los servicios públicos, el proyecto dispone que "cuando los servicios públicos no se administran o prestan por intermedio de entidades descentralizadas, se crearán Juntas de vigilancia". Pueden pedir información, oír funcionarios, hacer observaciones, e incluso actuar en justicia. Esta medida permite rectificar una falla del sistema de gestión local y acaba con las desigualdades de hecho entre los municipios.

148El tímido reforzamiento de las entidades de participación (JAL, entidades cívicas...) se acompaña, con el Proyecto de ley No.093 de 1.990, de un reordenamiento del sistema electoral para adelantar la limpieza en los procesos electivos locales.

149En este proyecto se encuentran algunas medidas para impedir el "traslado de votantes" (con la inscripción permanente en el censo electoral) y garantizar el serlo del proceso electoral (con un número mínimo de ciudadanos para apoyar una candidatura a las corporaciones públicas). Pero, sobre todo, se generaliza el uso de la tarjeta electoral y del cubículo en las elecciones locales. Se quiere impedir el recurso a las antiguas costumbres de compra de votos y otras prácticas de clientelismo. Tal medida tuvo mucho éxito a nivel nacional en las elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1.990. Parece que su generalización puede tener muchos efectos positivos.

150En resumen todos estos ajustes muestran una voluntad de ingeniería administrativa: se quiere mejorar el proceso de descentralización, constatando las fallas de las primeras normas y tratando de resolver los problemas con algunas medidas "quirúrgicas". No se trata de replantear sino de completar lo que ya existe.

151Al observar el esquema 1, se advierten los objetivos horizontales de tales ajustes: planificación y flexibilidad para la eficacia, participación y legitimación para la democracia. Los medios (verticales) tienen que ver por una parte, con el serio del voto y de las candidaturas; por otra con el tamaño y los poderes de las entidades descentralizadas.

152Se pueden ver también las interrelaciones (hay intersecciones pero no hay antinomias) entre eficacia y democracia, interrelaciones que ya caracterizaban las primeras normas de descentralización.

LOS AJUSTES EN MATERIA DE DESCENTRALIZACION

LOS AJUSTES EN MATERIA DE DESCENTRALIZACION

Notes

1 Véase El Mundo, lunes 27 de agosto de 1.990, "Muy pobre lo votación por las Juntas". Véase tamblén el cuadro 2.

2 Artículo 316 del Código de régimen municipal: "Las Juntas Administradoras Locales no podrán crear organización administrativa alguna, y la presupuestación, manejo de inversión de sus recursos se hará siempre por entidades o depedenclas de carácter municipal".

3 Vease Luz Margot Pulido Sorvera, "Democracia Participativa: Realidad o ficción en las Juntas Administrativas Locales. Estudio de los casos Cartagena y Pereira”, febrero 90, Tesis para el Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo.

4 Sin embargo, en un fallo del 19 de agosto de 1989 el Consejo de Estado canceló los Artículos 7 a 13 del Decreto 700 de 1987 estimándolo contrario a la Ley 11 de 1.986. Según el Consejo, los Alcaldes no pueden nombrar a los representantes cívicos.

5 Véase la segunda parte del libro.

6 Para tos aspectos Jurídicos precisos de esta Ley véase en particular ECHEVERRI. B- Manual Para Implementar la Ley 14 de 1.983., Bogotá: Esap.

7 Véase El Tiempo, "Ahorro y crédito en grandes ciudades", martes 9 de enero de 1.990.

8 Véase La descentralización fiscal en Colombia, la transferencia del IVA y el sistema de crédito territorial, de Cecilia María Vélez, ponencia presentada al seminario regional IDE-IL-PES, Santiago de Chile, octubre de 1.990.

9 Estudio de la Findeter: "Desembalsos 1.990-1.994 y cubrimiento de la demanda de crédito."

10 Véase El Tiempo. Martes 14 de marzo de 1989, "sin plata la revolución no vale" de Sergio Ocampo Madrid.

11 Fernández Eduardo y Cifuentes Ariel "Siete Preguntas para la Descentralización" en Economía Colombiana, Nos. 197-198, sept - oct. 1987, pág. 43.

12 Como son mapas hechos a partir de porcentajes, no importa la cantidad de plata invertida. Eso muestra más que todo la importancia proporcional acordada por un municipio a un problema según su amplitud.

13 Al contrario, muchos estudios tienen en cuenta las diferencias de tamaño. Véase por ejemplo la clasificación por municipios del Dane en su boletín.

Table des illustrations

Titre CUADRO 1
Légende Fuente: Yves Mény "Les politiques des autorités locales” in M. Grawitz y J. Leca, Traité de Science politique Τ 4, Presses Universitaires de France, Paris, 1984.
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Titre Cuadro 2. La votación en Medellín en 1990
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Titre Cuadro 3. LOS PROBLEMAS EN MATERIA DE DESCENTRALIZACION POLITICA
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Titre MAPA A. PROPORCION DE LAS VIVIENDAS SIN ACUEDUCTO (EN 1985 POR DEPARTAMENTOS)
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Titre MAPA B. PROPORCION DE LA INVERSION MUNICIPAL DEDICADA ALAGUA (EN 1989 POR DEPARTAMENTOS)
Légende Cartografia: O.BERNARD (I.F.E.A.)
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Titre LOS AJUSTES EN MATERIA DE DESCENTRALIZACION
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© Institut français d’études andines, 1991

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