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La descentralización en Colombia

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Dario Fajardo Montaña

Introducción

Texte intégral

1La descentralización en Colombia se inscribe dentro de un marco Latinoamericano y mundial de reforma de las estructuras públicas. En muchos países, la descentralización corresponde a la necesidad generalizada de una racionalización administrativa y financiera, a la presión del ambiente para localizar las responsabilidades y modernizar la participación política.

2Todo esto no resulta del juego sencillo de un solo actor sino de la combinación de fuerzas actuantes por debajo y por encima del Estado, con motivaciones diferentes pero con una meta similar: desencargar el Estado al beneficio de entidades locales relegitimadas.

3El caso colombiano presenta rasgos particulares que no han impedido que la descentralización se impusiera, sino que le ha conferido algunas características propias.

4De un lado, Colombia es un país que conoce desde algunos años un proceso de concentración económica y administrativa a favor de la capital, que rompe con su antigua especificidad en América Latina de tener cierto equilibrio entre sus cuatro principales ciudades: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla.

5De otro lado, Colombia sigue teniendo un Estado débil, ausente en muchas regiones, incapaz de hacer valer el interés general frente a los intereses particulares, sin medios suficientes para satisfacer las necesidades básicas del país.

6A raíz de estos dos fenómenos, la descentralización colombiana se fijó desde su origen dos objetivos correspondientes:

  • Luchar contra las tendencias centrípetas.
  • Cuadricular el territorio, responsabilizando a los actores locales,

7La descentralización colombiana, a pesar de ofrecer muchas similitudes jurídicas con algunas reformas europeas, tiene una lógica propia, que impone al investigador mirar más allá de las solas normas, para interesarse por los procesos sociales en marcha. En este sentido, es necesario considerar cómo incide la fuerza de estos procesos debido a las potencialidades humanas manifestadas en el aprovechamiento de los mecanismos de poder y transformación efectiva de la vida cotidiana. También es interesante tomar en cuenta y analizar las limitaciones resultantes de la debilidad de los medios y de la falta de preparación de las personas.

8A finales del siglo xix, Colombia adoptó, al igual que muchos otros países como por ejemplo Argentina, una política centralista correspondiente a la consolidación necesaria del Estado-Nación.

  • 1 BORJA, J., 1989- Estado, Descentralización y Democracia., 271 p, Bogotá: Foro por Colombia.

9Además como lo escribe Jordi Borja, la centralización "históricamente tuvo aspectos progresistas"1. (véase por ejemplo el caso de la Revolución Francesa) ya que impuso igualdad, cohesión y a veces libertad.

10Hoy, habiéndose cumplido más o menos bien estas tareas, se presenta una fase de descentralización que caracteriza el fin de este siglo. Las causas son de orden tanto nacional como internacional.

  • 2 MEDELLIN, P., 1989.- Las reformas del Estado en América Latina, 440 p, Bogotá: Fescol.

11El contexto internacional de desempeño del Estado juega un papel de primer orden. Desde el punto de vista liberal, los derechos políticos y las necesidades económicas coinciden para que se fortalezcan las entidades locales. Algunos autores interpretan entonces el movimiento general de descentralización como una doble dinámica de reforma política y de reestructuración a escala mundial.2.

12La descentralización puede ser muy a menudo un solo proceso de reajustamiento administrativo más bien que un revolcón político.

  • 3 MEDELLIN. P., 1989. op. cit p 108.

13El éxito de la concepción liberal tiene mucho que ver con el fracaso del modelo planificador central encarnado en América Latina por la CEPAL. "La promoción de la "eficiencia" y la revalorización de la "democracia" se convirtieron entonces en los puntos de reconciliación y encuentro de políticos, empresarios y tecnocratas".3

14Independientemente de las perspectivas ideológicas se debe insistir en que, al nivel nacional, la evolución contemporánea impone los procesos de descentralización.

15Con la complejidad cada vez mayor de la gestión global de un lado y, de otro lado, la facilidad de la comunicación entre los diferentes niveles de gestión, la descentralización aparece como un modelo inevitable de organización de los poderes públicos. Se puede asegurar que la orientación política de los gobernantes juega un papel importante en esta materia (como por ejemplo el Thatcherismo centralista en Inglaterra) pero no se puede negar la fuerza inexorable del contexto mundial y de las presiones locales.

16En el caso colombiano, tuvo menos importancia la filosofía del partido liberal (o del partido conservador) que la situación real del país, sus necesidades y aspiraciones.

17Las normas adoptadas bajo tres Gobiernos muestran globalmente una continuidad en las características de la política iniciada en 1.983. Se prosigue la municipalización con transferencias de recursos y de competencias, haciendo del municipio, más que cualquier otra entidad, la base de la política local.

18Históricamente al explorar la configuración de la estructura urbana colombiana y sus factores económicos y políticos se advierte cómo ella no se corresponde con un ordenamiento descentralizado del Estado, ya que, por el contrario, este se ha configurado en un patrón altamente centralizado. Más aún, la constitución de 1.886 aún puede ser considerada como un acuerdo centralista, entre regiones centralizadas, que evolucionó luego hacia una imposición definitiva del epicentro nacional.

19La estructura así configurada profundizó las diferencias en el desarrollo de las regiones, generando un patrón altamente diferenciado en la participación de las diferentes unidades territoriales en los beneficios del desenvolvimiento económico.

20Estas diferencias han concluido con las restricciones que el sistema político plantea a expresiones alternativas a los partidos tradicionales, lo cual ha generado profundos conflictos en la sociedad colombiana.

21Una modalidad generalizada de tales conflictos es el "movimiento cívico" a través del cual comunidades de regiones rurales, ciudades pequeñas y medianas y aún sectores de las grandes ciudades, paralizan sus actividades como protesta ante el Estado por las diferencias en la atención de los servicios básicos. Estas movilizaciones, socialmente heterogéneas y que en ocasiones han involucrado a las mismas autoridades locales, tuvieron un fuerte incremento durante el decenio de 1.970 (129 paros y movimientos en los diez años) como resultado de la brecha entre el volúmen de la inversión pública y las demandas de las poblaciones.

22De otra parte y como resultado de los desequilibrios en la distribución de la propiedad territorial, las inflexibilidades del sistema político bipartidista y otros factores que han concentrado el control de los medios productivos y la gestión del Estado, se ha arraigado en el país la lucha guerrillera, con una persistencia cercana a los 40 años. Sus expresiones han sido rurales tradicionalmente y sin haber llegado a amenazar la estabilidad institucional del Estado si son un factor de perturbación en determinadas regiones del territorio nacional. Frente a ellas han sido relativamente ineficaces los apartos armados del Estado y ha ganado algún terreno la necesidad de buscar soluciones políticas para el conflicto, particularmente con el éxito de la reintegración del M-19.

23Frente a los "movimientos cívicos", el Gobierno del Presidente López Michelsen (1.974-1.978) propuso una Asamblea Constituyente para introducir reformas dirigidas a desconcentrar el sistema fiscal y la responsabilidad por la generación de los servicios públicos. La convocatoria a la Asamblea Constituyente no fue aprobada por el Congreso, pero el Gobierno que sucedió a la Administración López organizó, con el apoyo del Banco Mundial, una comisión técnica de alte el (Comisión Bird-Wiesner) dispuesta para el estudio de las finanzas gubernamentales y la formulación de los instrumentos y políticas de la Reforma, de acuerdo con los delineamientos previstos en el Gobierno anterior.

24La administración de Belisario Betancur (1.982-1.986), ante los niveles de violencia alcanzados en el país tanto por el conflicto guerrillero como por otras formas de confrontación entre el Estado y la Sociedad Civil y dentro de ella misma, propuso como eje de su Gobierno un "Plan de Paz". Uno de sus componentes estratégicos fue la descentralización y en aplicación de esta política apoyó la aprobación de algunas leyes y decretos, complementados con piezas legislativas anteriores.

25Todos ellos constituyen los instrumentos de la descentralización ejecutada por el Gobierno de Virgilio Barco (1.986-1.990), en los planos político, fiscal y administrativo, guiada por los propósitos de la propuesta de López M., y por las recomendaciones de la comisión Bird-Wiesner. Con el acceso de César Gaviria a la presidencia de la República, parece seguir una política similar mientras que la elección de una Asamblea Constituyente deja esperar una profunda consagración constitucional de la descentralización.

26Los problemas centrales que afronta el Estado colombiano como motivación para asumir el proceso de descentralización son, entonces, la creciente insuficiencia del fisco nacional para atender los requerimientos en servicios públicos, particularmente en las áreas rurales, las ciudades pequeñas y medianas y los núcleos de pobreza de las mayores concentraciones urbanas y, de otra parte, la desarticulación de la sociedad civil con el Estado, que se expresa en distintos tipos de conflicto con alcances que pueden llegar a un colapso del sistema político.

27El sistema fiscal colombiano ha priorizado como fuente de sus ingresos a los denominados "impuestos indirectos" (sobre el consumo y las exportaciones), liberando de manera sostenida a los sectores monopólicos, bajo la argumentación del estímulo a la capitalización para la generación de empleo y el crecimiento económico.

28El raquitismo fiscal resultante se expresa en la inadecuación de los recursos fiscales para atender los requerimientos de inversión pública, situación frente a la cual el Estado, desde comienzos de la década del 80 ha desplegado una estrategia de ampliación del endeudamiento externo, en la cual ocupa un papel cada vez más importante la banca comercial internacional.

29Esta última fuente de recursos demanda plazos más breves de amortización y tasas de interés más altas, que otorguen a estos créditos condiciones de rentabilidad comerciales. En consecuencia, los Gobiernos comprometidos con esta estrategia de endeudamiento han desarrollado un proceso de reestructuración del Estado tendiente a descargar en los municipios responsabilidades crecientes en cuanto a la financiación de los servicios públicos y a su producción.

30Complementariamente, se han elevado los niveles de las tarifas, bajo el criterio de hacerlas "costeables" o sea adecuadas a las exigencias de rentabilidad que se derivan de la participación de la banca privada internacional en el endeudamiento público.

31Este proceso, planteado como descentralizador, corresponde más bien a un gestión desconcentrada de los servicios que por ley han correspondido al Estado. Las decisiones centrales de la política económica del Estado continúan centralizadas de acuerdo con los requerimientos de una nueva fase del capital, en la cual explora, nuevas áreas de inversión (los "servicios públicos") y busca mayor flexibilidad para su ubicación desde el punto de vista espacial y de articulación con la fuerza de trabajo. Dadas las condiciones del fisco y las relaciones de privilegio del Estado con los sectores monopolistas, las "brechas" de la financiación de los servicios se han de salvar con nuevos y mayores aportes de las economías locales, complementados con transferencias selectivas por parte del Gobierno central.

32Para la ejecución de las obras requeridas y la prestación de los servicios, la reestructuración del Estado delega en los niveles municipales la identificación de necesidades básicas y la formulación de propuestas de inversión, así como administración (compartida con el Estado central) de los recursos para su ejecución, dentro de los cuales se incluye una participación discresional del Tesoro Central.

33Dentro de este contexto, fue preciso analizar la política pública de descentralización desde arriba con las normas estatales al respecto y desde abajo con las políticas de las entidades locales mismas y también con las reacciones de los diferentes actores (ciudadanos, elegidos, campesinos...). Por esta razón, adoptamos tres perspectivas:

  • Empírica, para describir y atender lo que se hizo.
  • Evaluativa, para discernir el valor y la utilidad de lo que existe.
  • Normativa para proponer, a partir de la evaluación, algunas soluciones a los problemas encontrados.

34Describiremos primero las características generales de la descentralización colombiana desde el punto de vista legal y también sociológico.

35Consideraremos después el impacto de la descentralización en diferentes áreas, en el campo con el estudio de la participación campesina en el marco de las medidas que se tomaron desde los años 70, y en la ciudad con el problema específico de la gestión municipal de los servicios públicos a partir de algunos estudios de casos.

36Esperamos proporcionar un aporte útil en un momento en el cual Colombia está a punto de modificar sus instituciones. En el debate que tendrá lugar, los argumentos habrán de examinarse bien a partir de la experiencia ya conocida.

37Es el papel de la investigación analizar tal experiencia. Por esto, el Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional, tanto como el Instituto Francés de Estudios Andinos quisieron fomentar este estudio.

Notes

1 BORJA, J., 1989- Estado, Descentralización y Democracia., 271 p, Bogotá: Foro por Colombia.

2 MEDELLIN, P., 1989.- Las reformas del Estado en América Latina, 440 p, Bogotá: Fescol.

3 MEDELLIN. P., 1989. op. cit p 108.

© Institut français d’études andines, 1991

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