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OpenEdition Books

Impuesto a los bienes urbanos ociosos

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Jorge Paolinelli
, 
Tomás Guevara
, 
Guillermo Oglietti

Introducción

Texto completo

1El punto de partida que inspira la presente propuesta es la incontrastable evidencia de que las ciudades de Latinoamérica y de nuestro país, y en particular nuestra ciudad, San Carlos de Bariloche, están atravesadas por graves tensiones y conflictos derivados de la escasez de suelo urbanizado al alcance de las mayorías. Nuestras sociedades se han mostrado incapaces para regular y planificar el mercado del suelo, de modo que no han podido compatibilizar de manera satisfactoria el crecimiento económico de la década pasada con una mejora sustancial en términos del acceso al hábitat. Esta problemática es una fuente persistente de conflictividad e insatisfacción, ya que no sólo no escampa en los momentos de declinación económica, sino que subsiste y en cierta medida se agrava durante los períodos de bonanza. Con el actual andamiaje jurídico e institucional al servicio de la regulación del mercado del suelo, el problema de la emergencia habitacional se va a agudizar independientemente de cuál sea nuestro destino económico.

2Nuestro planeta es finito, así como las tierras disponibles para ser incorporadas a la dinámica urbana, y lo serán cada vez más a medida que el crecimiento demográfico y económico presione sobre el escaso suelo disponible. Nuestras praderas, relativamente despobladas después de la conquista, contribuyeron a crear la ficción de una extensión ilimitada y de esta prodigalidad natural surgió la génesis de un marcado desinterés por el uso racional de este recurso. Porque la abundancia es un problema resuelto, que no demanda soluciones y, por lo tanto, no las hubo. Ya hace tiempo Locke propuso una idea sencilla para tratar el problema de la apropiación de suelo y el derecho de propiedad, conocida como la “cláusula de Locke”, que prescribe que una tierra puede ser apropiada por cualquiera, en la medida que se pueda asegurar que “quedará suficiente e igual de buena [tierra] para los demás”. Así, cuando la abundancia de suelo es la norma, se cumple la cláusula y difícilmente una sociedad tendrá interés o necesidad de poner límites y regular el derecho de propiedad. Pero en realidad la cláusula es incumplible al menos por dos grandes obstáculos: definir qué se entiende por suelo suficiente e igual de bueno y quiénes son “los demás”. En efecto, sólo queda suficiente e igual de bueno para los demás si se trata de bienes abundantísimos y homogéneos, sin valor económico, ni diferenciación, porque siempre que alguien se apropia de un bien económico, definido así por su escasez, necesariamente quedará menos para los demás. Y definitivamente, el suelo es un bien que de ninguna forma podemos llamar homogéneo, ya que cada terreno es de una especie única en sus atributos de localización. Asimismo, ¿qué se entiende por “los demás”? Un mínimo de responsabilidad intergeneracional nos recomendaría incluir entre “los demás” a las futuras generaciones. En este sentido, la cláusula de Locke reformada debería justificar una apropiación o un derecho absoluto de propiedad, cuando quede suficiente e igual de bueno para los contemporáneos y también para sus descendientes futuros. Es claro que nunca existió, ni existe, tal abundancia de suelo y, si bien el desinterés por regularlo puede haber sido relativamente justificado en nuestro pasado remoto y despoblado —como el que predominaba cuando se crearon nuestras constituciones nacionales y el cuerpo del derecho que regula la propiedad— es sin duda evidente que en nuestras sociedades modernas dicho desinterés no tiene en la actualidad ninguna justificación.

3En efecto, tras una etapa de crecimiento económico sostenido en toda la región, de creación de empleo, recuperación de márgenes de soberanía política e independencia económica y avances indiscutibles en términos de justicia social, las problemáticas y conflictos urbanos parecen, paradójicamente, haberse agudizado. En la Argentina, a pesar de la inversión récord por parte del Estado en materia de vivienda y urbanización a través de los Planes Federales —que ya llevan terminadas o en ejecución más de un millón de soluciones habitacionales— la resolución definitiva de la problemática habitacional está lejos de ser realidad. La dotación de infraestructura de servicios básicos es deficiente para una parte significativa de la población; todavía hoy encontramos barrios enteros que no cuentan con los servicios más elementales para el desarrollo de una vida digna en el entorno urbano. Los equipamientos comunitarios, especialmente los espacios verdes y recreativos, son marcadamente insuficientes. El acceso al suelo, la vivienda y el hábitat en condiciones dignas es todavía una meta pendiente y no sólo para las clases más desfavorecidas. La informalidad urbana aqueja a un porcentaje elevado de la población latinoamericana y, pese a que en la Argentina el problema históricamente fue menor a la media regional, ha venido agravándose en las últimas décadas y ya afecta a una parte significativa de su población, incluyendo a la clase media. Un reflejo de esta situación son las ocupaciones masivas de tierras, que constituyen un fenómeno de alta visibilidad que alarma a la sociedad y presiona sobre la agenda política.

4Sin embargo, el Estado tiene pocas o nulas posibilidades para enfrentar satisfactoriamente estos desafíos con el andamiaje regulatorio disponible. Si bien el sector de la vivienda está atravesado por défi acumulativos —como la insufi cia de la inversión y la inefi cia del gasto— que son comunes con otras problemáticas sociales, en el caso de la vivienda se añade un condicionante estructural fundamental: el funcionamiento disfuncional del mercado de suelo urbano. El resultado es transparente: no existe una producción adecuada de suelo urbanizado para satisfacer las múltiples demandas derivadas del crecimiento y el desarrollo urbano en términos sustentables y equitativos. Las razones son diversas, algunas propias del sistema económico capitalista en el que vivimos y otras propias de nuestra Latinoamérica y sus ciudades. Esta disfuncionalidad se explica en gran medida por las limitaciones del marco institucional, regulatorio y jurídico, que no brinda las herramientas suficientes y necesarias para administrar esta escasez y porque, como hemos señalado, la ficción de la abundancia nos ha impedido apreciar la magnitud del problema y generar la cultura de planificación y regulación urbana que predomina en otros países del globo, incluyendo a los más liberales. Incluso nuestro Código Civil redactado por Dalmacio Vélez Sarfield en 1871, de gran impronta liberal, reconoce que de la propiedad no solo emanan derechos sino que implica obligaciones y un uso acorde a la moral, y que esta moral es hija del espíritu de los tiempos. En efecto, sin bien el art.2.513 (“Es inherente a la propiedad el derecho de poseer la cosa, disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular”) y el 2.514 (“El ejercicio de estas facultades no puede ser restringido en tanto no fuere abusivo, aunque privare a terceros de ventajas o comodidades”), parecen defi un derecho de propiedad prácticamente ilimitado, surge de ellos la noción de que el límite está dado por el abuso y la noción de abuso del derecho lo establece el art. 1.071 de dicho código (“El ejercicio regular de un derecho propio o el cumplimiento de una obligación legal no puede constituir como ilícito ningún acto. La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos. Se considerará tal al que contraríe los fi que aquélla tuvo en mira al reconocerlos o al que exceda los límites impuestos por la buena fe, la moral y las buenas costumbres”). De la misma manera, nuestra Constitución Nacional establece en el art. 14 que los habitantes gozan de los siguientes derechos “conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio”, en clara alusión a que no existen derechos absolutos, sino que los derechos que el orden jurídico ha puesto en cabeza de cada quien, deben ejercerse dentro de los claros y precisos límites que nacen de la vida en comunidad.

5En definitiva, el derecho en general y nuestro Código Civil en particular le imponen una serie de restricciones al ejercicio del derecho de propiedad, determinando diversos límites establecidos por la moral, por las necesidades de convivencia, por el interés público, etc., valorizando las necesidades comunes y sustentándolas en criterios distributivos de cargas y beneficios que surgen del vivir en comunidad, o simplemente por cuestiones de estricta justicia. De este modo, el Código Civil ha dejado una puerta abierta, la de la moral, para que el espíritu de los tiempos determine los límites que le caben al derecho de propiedad.

6Cabe notar que, en general, a medida que las sociedades se urbanizan y ganan en complejidad, el derecho de propiedad gana en restricciones. Habitualmente, cada restricción al derecho de propiedad está vinculada con la consolidación de un nuevo derecho. Simplemente, imaginemos, sólo a manera de especulación intelectual, si sería posible la existencia de la vida en común si los derechos fueran absolutos. Por ejemplo, sobre mi propiedad, ¿puedo construir en mi lote urbano los metros que pretenda y de la manera que se me antoje? La respuesta es un no rotundo, de manera tal que debemos necesariamente concluir que, desde el primer momento de la primera consagración de los derechos en nuestro país, estos fueron otorgados y reconocidos por el conjunto social, con las limitaciones que surgen, precisamente, de la vida en común, ya que siempre los derechos se manifiestan en absoluta interferencia intersubjetiva. Significa ello que los derechos existen en la medida y con sustento en la existencia del otro, lo que a su vez determina límites expresos en su ejercicio. Dicho de otra manera: tengo derechos porque existe mi prójimo, que no es otro que el más próximo. De ello, también se construyen los límites que impone la existencia del otro, en el ejercicio de mis propios derechos. De todos modos, cuando se habla del derecho de propiedad, con frecuencia los propietarios demandan “libertad” absoluta para hacer lo que les plazca con sus dominios. Al tratar el asunto de la libertad, conviene acudir a la claridad del catedrático español José Luis Sampedro: “Cuando me hablan de libertad recuerdo siempre el lema de la revolución francesa: la libertad vuela como las cometas. Vuela porque está atada. Usted coja una cometa y láncela, y no vuela. Pero átela a una cuerda y entonces resistirá al viento y subirá. ¿Cuál es la cuerda de la cometa de la libertad? La igualdad y la fraternidad. Es decir, la libertad responsable frente a los demás.” En este sentido, la cuerda de la cometa de la libertad de los propietarios es igualmente la responsabilidad frente a los demás.

7Así, las ciudades prohíben y/o regulan las actividades riesgosas, contaminantes o simplemente molestas para la vida normal de sus ciudadanos y a nadie en sus cabales se le ocurriría cuestionar seriamente estas limitaciones al derecho de propiedad actual, que tan solo unos años atrás eran impensables. El derecho de los ciudadanos a la calidad de vida y a la salud es parte de nuestra moral en la sociedad urbana moderna y, como tal, ha creado nuevos límites al derecho tradicional del propietario.

8Existe un factor relevante para comprender la disfuncionalidad del mercado de suelo urbano, que se refiere a la circunstancia de que el suelo y los inmuebles son utilizados como activos financieros, casi sin restricciones. Nuestra cultura, de raigambre latina, tiene una gran valoración por la tenencia de la vivienda en régimen de propiedad, a diferencia de las culturas del centro y norte de Europa, por ejemplo. Asimismo, el universo de nuestros ahorristas en general está caracterizado por una escasa cultura financiera que, en concurrencia con el subdesarrollo relativo de estos mercados (en términos de transparencia, inflación, información y accesibilidad para pequeños inversores, etc.), termina atrayéndolos a las seguras y rentables inversiones inmobiliarias en detrimento de otras de carácter productivo o socialmente más rentables. Así, muchos ahorristas optan por darle a sus capitales la forma inmobiliaria, por lo que muchos inmuebles son retenidos (i.e. salen del mercado) por sus propietarios, quienes especulan con obtener una ganancia financiera gracias al acrecentamiento del valor que genera una actividad tan poco productiva y valorada socialmente como esperar el paso del tiempo. Pero la fuente de esta ganancia no es el tiempo, como sucede con ciertos bienes cuyo valor crece con la edad (como los vinos añejos cuyo sabor mejora), sino que los precios de estos lotes vacíos o inmuebles subutilizados crecen como consecuencia de la expansión de la ciudad, del crecimiento demográfico y de la inversión pública en equipamiento que se tiende hacia ellos. Esta valorización no es fruto del esfuerzo del propietario sino de la ciudad, que invierte en su desarrollo gracias al esfuerzo de sus vecinos e instituciones. Es una situación de flagrante enriquecimiento sin causa y representa una perversa distribución de las cargas y beneficios del proceso de urbanización, que se recuestan exageradamente sobre las espaldas del conjunto de los vecinos residentes, mientras que los propietarios ausentes colectan beneficios inmerecidos.

9La retención de inmuebles desencadena una serie de efectos socialmente perjudiciales. En primer lugar, atenta contra la efectiva vigencia del derecho a la vivienda, un derecho humano básico consagrado en nuestra Constitución. Dificulta el acceso a la misma tanto por parte de las clases menos pudientes (que en muchos casos se ven forzadas a recurrir a mecanismos menos legítimos para acceder al suelo, como las ocupaciones o loteos irregulares, en general sin infraestructura ni equipamiento) como de la clase media. En segundo lugar, perjudica al sector de la construcción y el empleo que genera, dado que la oferta de lotes a precios razonables es limitada y una gran proporción del ingreso debe destinarse a financiar el suelo, en lugar de dedicarlo a construir. También se encarece la propiedad a la que accede el Estado para construir vivienda de interés social, equipamiento urbano u otras infraestructuras que hacen a la calidad del hábitat, el bienestar de la población urbana y la competitividad de las ciudades. En efecto, la reducida densidad resultante de nuestras ciudades disminuye las ventajas de red y aglomeración, eleva los costos del transporte público y privado y de la inversión en infraestructuras entre otros elementos. Porque en lugar de densificarse, nuestras ciudades se extienden, y al hacerlo se encarece el factor de producción suelo —su precio y alquiler—, sube el coste de todas las actividades productivas que incorporen algo de suelo en su estructura de insumos, aumenta el consumo energético y disminuye el salario real. En general, la competitividad urbana se ve comprometida al igual que el potencial de crecimiento económico urbano, aumentando la conflictividad social y la insatisfacción ciudadana.

10En este marco estructural, claramente perjudicial para el desarrollo urbano, la propuesta que a continuación presentamos tiene la pretensión doble de contribuir a engrosar la batería de institutos jurídicos y fiscales disponibles en nuestro país para regular el mercado del suelo, y a difundir la importancia de esta problemática y los principios básicos que fundamentan la regulación del mismo. La herramienta propuesta consiste en un instrumento de planificación urbana y ordenamiento territorial que tiene como objetivo fundamental la regulación del mercado de suelo urbano, para inducir a los propietarios de lotes, fracciones y otros inmuebles urbanos ociosos a colocarlos en el mercado para que puedan cumplir la función social inherente a la propiedad territorial. Así, se ofrece una herramienta tributaria al servicio de la planificación, que induce a los agentes a aumentar la oferta de terrenos disponibles, urbanizados o a urbanizar, promoviendo una disminución del precio del suelo y contribuyendo significativamente a lograr, entre otros, los siguientes objetivos específicos:

  • Facilitar el acceso al suelo urbano, la vivienda y el hábitat a las clases medias y sectores populares, crecientemente afectados por la especulación inmobiliaria y el elevado precio de los inmuebles;
  • Abaratar los costos del suelo disponible para la infraestructura pública, interviniendo de manera fundamental para eliminar los precios de anticipación y las expectativas desmedidas de los propietarios del suelo;
  • Mejorar la competitividad de la economía local y regional, al disminuir el costo de la vivienda, las presiones salariales y el costo del factor de producción suelo incorporado en la producción de todos los bienes y servicios;
  • Elevar el salario real y el estándar de vida de la ciudadanía, a través del acceso a un mejor hábitat a los residentes en la vivienda propia o en alquiler.

11El impuesto es progresivo en el tiempo y en la propiedad (i.e. la alícuota sube mientras más tiempo persista el propietario en la conducta de retención o mientras más propiedades retenidas posea) y garantiza que su aplicación rigurosa inducirá las conductas previstas, ya sea gracias a que estimula al propietario a darle a su inmueble un uso más acorde con el plan director existente —utilizándolo él mismo u ofreciéndolo en el mercado para que un comprador lo haga— o a que le permite acumular al municipio los fondos necesarios como para expropiar el inmueble y darle el uso apropiado.

12Como se puede observar, si bien el instrumento propuesto es de tipo fiscal, el objetivo fundamental que persigue no es recaudatorio, sino que apunta a estimular una conducta por parte de los propietarios de suelo urbano. Para ello, se vale como herramienta de una imposición que afecta a los bienes urbanos considerados ociosos. Sin embargo, este instrumento es de aplicación focal y no está destinado a ser aplicado a escala masiva sobre todo el ejido de una ciudad, sino en las zonas definidas como prioritarias por las autoridades de planeamiento municipal. En efecto, la vastedad del área de afectación de este impuesto está delimitada por la atención a los detalles y la minuciosidad que exigen las buenas intervenciones de planificación urbana y, por ejemplo, no tiene sentido aplicar el tributo a sitios densamente poblados (sin espacios vacíos) o donde no se desee aumentar la densidad de uso del suelo (costas de lago u otros reservorios de naturaleza a preservar). La dependencia de planeamiento municipal es la autoridad de aplicación que debe definir las prioridades de zonificación para aplicar y hacer efectiva la normativa. De todos modos, las consecuencias fiscales del instrumento pueden ser significativas, no sólo porque los ingresos podrían contribuir a financiar las políticas municipales de adquisición de suelo para destinarlo a vivienda social o a equipamiento público, sino por el impacto esperado sobre la actividad económica. Es por ello que, independientemente de los efectos directos en términos de recaudación, este instrumento tiene potencial para generar importantes impactos indirectos en términos económicos. En efecto, una utilización más intensiva del recurso suelo permitiría aumentar la recaudación tributaria de las actividades que se generen sobre el nuevo suelo disponible, estimularía la actividad de la construcción, bajaría los costos de la inversión, aumentaría el salario real sin elevar el nominal y elevaría la competitividad urbana a través de las ventajas de red y de aglomeración, entre otros efectos positivos. De acuerdo a un ejercicio razonable de simulación, a largo plazo la implementación del Impuesto a los Bienes Urbanos Ociosos (IBUO) podría llegar a generar un incremento del ingreso real urbano en torno al 3%-6%, una caída en el precio de los alquileres e inmuebles construidos superior al 10%, un aumento de la actividad de la construcción y del empleo sectorial cercano al 20%, un descenso en los precios de los lotes vacíos que podría girar entre 20% y 50%, un aumento de la competitividad urbana cercana al 3% y un incremento de los beneficios empresariales en torno al 30%.

13Nuestra propuesta consiste en una normativa “llave en mano”, que incluye una redacción de ordenanza municipal con un grado de desarrollo que facilitará el análisis y comprensión tanto de la fundamentación como de la reglamentación del tributo por parte de los órganos legislativos municipales o provinciales encargados de su implementación y difusión. Consideramos que esta iniciativa puede ser útil para todas las provincias, independientemente del grado de autonomía municipal que permitan sus respectivas constituciones. Las autoridades provinciales podrían ejercer un rol significativo, reglamentando o apoyando la implementación y difusión de la propuesta a nivel de sus municipalidades. No obstante, nuestra aspiración es que esta propuesta contribuya a generar un debate sobre la importancia de dotar a los gobiernos locales de este tipo de herramientas de regulación de la dinámica y el desarrollo urbano, porque creemos que este nivel de gobierno es el más idóneo para intervenir en la problemática del planeamiento urbano por su inherente incumbencia territorial.

14El trabajo está organizado en dos secciones, siguiendo una secuencia lógica que se inicia con una fundamentación en la primera parte y continúa en la segunda parte con la propuesta de ordenanza de creación del instrumento propiamente dicha. En la primera parte se despliegan los fundamentos legales, urbanísticos y económicos del IBUO. Los fundamentos legales consisten en la función social de la propiedad, el derecho a la vivienda, el enriquecimiento sin causa, la justa distribución de cargas y beneficios del proceso de urbanización y la facultad tributaria original de los municipios. Los fundamentos urbanísticos se valen de la riqueza de la legislación y normativa urbana comparada de otros países, como España, Colombia y Brasil, que documentan largas trayectorias trabajando desde hace años en esta materia, además de algunas experiencias de gestión de suelo que han tenido lugar en nuestro país, como San Carlos de Bariloche, Moreno, Tandil y Trenque Lauquen. Los fundamentos económicos incluyen aspectos tales como el cuestionamiento a la retención del suelo urbano y la apropiación privada de la renta del suelo, la racionalidad económica del régimen de uso del suelo, el abordaje económico del derecho de propiedad privada, la conveniencia desde la perspectiva de las finanzas públicas y la inconveniencia de la utilización de inmuebles como activos financieros. Tras la fundamentación, la segunda parte del trabajo presenta la propuesta de ordenanza municipal propiamente dicha, que reglamenta el impuesto a los bienes urbanos ociosos y representa un aporte útil y práctico a disposición de los legisladores. La ordenanza contiene comentarios al pie de página que facilitan su interpretación y análisis, siguiendo el estilo de las codificaciones modernas. El articulado está organizado en nueve títulos. El primero de ellos define qué es lo que se entiende por IBUO, mientras que los títulos segundo, tercero y cuarto desarrollan los tres hechos imponibles que contempla el instrumento: inmuebles baldíos, inmuebles construidos sin uso e inmuebles notoriamente abandonados. El resto de los títulos establece las disposiciones comunes a los tres hechos imponibles, el mecanismo de ejecución fiscal de las deudas impositivas, la facultad expropiatoria, el Banco de Tierras y la creación de una Comisión de Interpretación para saldar aquellas cuestiones que queden irresueltas por la normativa y para generar sucesivas adaptaciones, modificaciones y mejoras a la misma.