Version classiqueVersion mobile

Entre conflit et concertation

 | 
Luigi Bobbio
, 
Patrice Melé
, 
Vicente Ugalde

Mexique, conflits et blocages des projets de gestion des déchets

Chapitre VII

La simulation du débat : la tentative de construction d’un centre de recyclage des déchets à Mexico

Jade Latargère

Texte intégral

  • 1 « Inventario de residuos sólidos del gobierno del distrito federal », Ville de Mexico, Secretaría (...)

1Début 2008, la ville de Mexico, qui produit un peu plus de 12 000 tonnes de déchets par jour1, est confrontée à une situation de crise. La plus grande décharge de la ville, le Bordo Poniente, qui reçoit environ 81 % des déchets de la ville, doit cesser d’opérer en juillet 2008. Dans ce contexte d’urgence, le gouvernement de la ville de Mexico annonce son projet de construire un Centre intégral de recyclage et d’énergie (Centro integral de reciclado y energía – CIRE), à Tláhuac, dans la région de la Sierra de Santa Catarina, première étape d’un plan intégral de gestion des déchets comprenant plusieurs CIRE. Le projet du CIRE se veut à la pointe des nouvelles stratégies en matière de gestion des déchets, en proposant un traitement différencié des déchets selon le type de matériaux et résidus (Carra et Cossu 1990) : les matériaux qui peuvent être recyclés seront séparés et récupérés, les résidus susceptibles de valorisation énergétique seront traités thermiquement (incinérés) pour produire de l’électricité. Seuls les déchets ultimes qui ne peuvent pas être réutilisés seront canalisés vers des décharges pour y être enterrés.

  • 2 Il s’agit du « Subprograma de separación en fuente y recolección selectiva », qui constituait l’un (...)
  • 3 Terme qui est utilisé au Mexique pour désigner les travailleurs qui récupèrent les matériaux, dans (...)

2De nombreux travaux scientifiques ont mis en évidence le complexe système de relations sociales qui régissent la récupération des déchets à Mexico, depuis la collecte des poubelles au domicile des particuliers, jusqu’à leur disposition dans les décharges (Castillo Berthier 1983 ; Castillo Berthier 1991). Ces études soulignent que l’adoption de technologies modernes de traitement des déchets à Mexico s’avère difficile et conflictuelle, en raison du système de relations politiques et économiques informelles qui conditionne la gestion des déchets (Severini 1995 ; Castillo Berthier 1991). Dans ce contexte, l’analyse du conflit suscité par la construction du CIRE à Tláhuac s’avère particulièrement intéressante, car elle témoigne d’un glissement de la question sociale à la question environnementale dans la gestion des déchets à Mexico, tant du côté des porteurs du projet, que des opposants au projet. Il ne faut pas oublier que lorsqu’en 2004, le gouvernement de la ville de Mexico a voulu instaurer un système de collecte sélective des déchets2, la séparation des déchets est restée limitée à deux catégories – déchets organiques et inorganiques – pour ne pas affecter les différents travailleurs qui survivent de la récupération des déchets en aval de la collecte (Salgado 2007). Le fait que dans le cas du CIRE le gouvernement ait cherché à promouvoir un projet de traitement des déchets qui se voulait à l’avant-garde technologique, sans tenir compte au premier abord des syndicats de pepenadores3, est donc assez remarquable. De la même façon, le fait que l’opposition se soit cristallisée sur les fondements techniques du projet, notamment le recours à un procédé de traitement thermique, et non sur les impacts sociaux du projet, est digne d’intérêt. Cette situation met en évidence que la distinction entre les pays développés, axés sur la technification de la gestion des déchets, et les pays en développement, contraints par la gestion informelle des déchets (Castillo Berthier 1991) n’est plus vraiment d’actualité. D’ailleurs, on retrouve dans les arguments avancés par le mouvement d’opposition au CIRE de nombreux éléments qui sont présents dans le discours contre l’incinération en France (Rocher 2008b).

3Comme dans les autres contextes nationaux présents dans cet ouvrage, le gouvernement de la ville de Mexico a mis en place des procédures de concertation et de participation, à différentes phases du projet. Cette situation n’a pas empêché l’éclatement d’un conflit social qui a contribué au blocage du projet et finalement à l’annulation du CIRE en octobre 2009. Notre hypothèse est que dans le cas du CIRE, le paradoxe entre l’existence de procédures de concertation et le blocage du projet s’explique par le fait que le processus de décision est resté conforme au schéma décider-annoncer-défendre, c’est-à-dire que la population n’a pas véritablement participé au débat concernant le lieu de l’implantation du projet et les technologies à employer. Nous sommes dans un cas de débat simulé, où les procédures de participation ont été mises en place principalement à des fins stratégiques, pour conférer une légitimé sociale au projet (Blatrix 2002) alors qu’en réalité, pour le gouvernement, le traitement des déchets reste un domaine réservé aux experts.

4Dans le cadre de ce chapitre, nous analyserons les principaux aspects de ce conflit. Nous présenterons dans une première partie un résumé de l’histoire du cas du CIRE, puis nous nous attacherons à analyser successivement les dimensions temporelles, stratégiques et spatiales du conflit dans le souci de faciliter la comparaison avec les autres cas d’étude du projet.

Brève histoire d’un projet avorté

La Consulta Verde de juillet 2007

5En juillet 2007, le gouvernement de la ville de Mexico, dirigé par Marcelo Ebrard, organisa une forme novatrice de consultation citoyenne, dénommée Consulta Verde, destinée à recueillir l’opinion des habitants de Mexico sur des thèmes environnementaux. L’une des onze questions sur lesquelles furent amenés à se prononcer les citoyens portait sur le thème des déchets : « Êtes-vous d’accord pour construire à Mexico un centre intégral pour la gestion des déchets ? » Aucune précision n’était apportée sur les potentiels lieux où pourrait se construire ce centre. Quelque 300 000 citoyens – environ 5 % des inscrits sur les listes électorales – participèrent à la Consulta.

6Un mois plus tard, après avoir pris connaissance des résultats de la Consulta, Marcelo Ebrard présente le Programme vert (Plan Verde) de la ville de Mexico, destiné à être l’axe recteur des politiques environnementales de son gouvernement. Dans la partie correspondant au traitement des déchets, le Programme vert prévoit la construction d’un « Centre intégral pour la gestion des déchets 2010 ».

Figure 1. Le projet de CIRE à Tláhuac

Figure 1. Le projet de CIRE à Tláhuac

L’annonce du CIRE et les premières oppositions (mars-août 2008)

7Ce n’est qu’en mars 2008 que les autorités de la ville de Mexico commencent à parler publiquement de la construction du Centre intégral de recyclage et d’énergie. Le projet est présenté comme totalement innovateur, intégrant l’utilisation de nouvelles technologies pour produire de l’électricité à partir des déchets récupérés. Aucune précision n’est encore apportée quant aux potentiels lieux de construction du CIRE, mais Jorge Arganis Diaz, alors secrétaire des Travaux publics, nie que le CIRE se construira à Tláhuac « comme cela s’est dit » (Tláhuac est l’un des 16 arrondissements de la ville de Mexico ; situé au sud de Mexico, c’est l’un des trois arrondissements de la ville qui restent éminemment ruraux).

  • 4 Du terme ejido. L’ejido est un type de propriété sociale qui a été créée à l’issue de la Révolutio (...)

8Pourtant en mai 2008, la mairie de Mexico présente à la chambre des députés locale (ALDF) une initiative de modification du Programme de développement urbain de Tláhuac (Programa delegacional de desarrollo urbano para la delegación Tláhuac) qui prévoit, outre la construction d’une nouvelle ligne de métro, d’une école de police et d’une prison, la construction du CIRE dans la Sierra de Santa Catarina. Alors que le gouvernement encourage les députés locaux à approuver ce nouveau Programme de développement urbain, un groupe d’ejidatarios4 de Tláhuac, du village de San Francisco Tlaltenco, regroupé au sein d’une organisation dénommée Frente de pueblos del Anáhuac (FPA), fait connaître son opposition au projet, dénonçant l’utilisation pour la construction du CIRE de terrains agricoles qui servent à la recharge des aquifères.

9Le FPA va organiser plusieurs assemblées et manifestations pour éviter que la chambre des députés locale approuve le changement de zonage dans l’arrondissement de Tláhuac. Mais malgré l’opposition, l’assemblée locale approuve le 29 août 2008 le nouveau Programme de développement urbain de Tláhuac, permettant aux autorités du district fédéral de commencer la construction du Centre intégral de recyclage et d’énergie.

Des conflits sur tous les fronts (septembre 2008-août 2009)

10Une fois voté le nouveau Programme de développement urbain de Tláhuac, tout semble indiquer que la construction du CIRE s’avérerait un jeu d’enfant. Quelques jours après l’approbation du programme, le secrétaire des Travaux publics de la ville, Jorge Arganis Diaz, déclare à la presse que le CIRE devrait pouvoir commencer à fonctionner deux ans plus tard : le gouvernement doit acquérir 200 hectares de terrain pour la construction du CIRE, mais selon le fonctionnaire, « l’achat des terrains a déjà été convenu avec les propriétaires » ; l’appel d’offres international pour sélectionner l’entreprise sera émis en novembre, aussitôt qu’un accord formel avec les propriétaires aura été signé ; une fois l’entreprise sélectionnée, les travaux de construction dureront seulement vingt mois.

11Pourtant, rien ne va se dérouler « comme prévu » pour les autorités. Au cours des mois qui suivent, la construction du CIRE n’aura de cesse d’être ajournée. D’abord parce que le gouvernement ne concrétisera jamais l’achat des 200 hectares dont il a besoin. Alors que l’achat des terrains « était présenté comme convenu », en mars 2009 un groupe d’ejidatarios, propriétaires de terres situées entre les villages de San Francisco Tlaltenco et Santa Catarina, refuse toujours de vendre. Plus tard, entre septembre 2008 et 2009, d’autres obstacles à la construction du CIRE apparaissent : la crise financière mondiale qui, selon les déclarations de Jorge Arganis, « vient mettre en danger le processus d’appel d’offres international et la construction du CIRE » ; l’opposition de la communauté scientifique et de plusieurs organisations environnementales qui mettent en doute la qualité technique d’un projet qui prétend recourir à l’incinération massive de déchets et menace d’urbaniser l’un des derniers espaces agricoles de la ville Mexico ; enfin, une importante hostilité citoyenne.

L’abandon du projet (septembre-novembre 2009)

12Le 8 octobre 2009, lors de la comparution du nouveau secrétaire des Travaux publics de Mexico, Fernando Aboitiz, devant la chambre des députés locale, le gouvernement annonce l’annulation du CIRE. Les raisons de l’annulation du projet restent obscures : alors que Fernando Aboitiz se réfère à l’opposition des habitants de Tláhuac, la secrétaire de l’Écologie locale, Martha Delgado, préfère de son côté parler « des normes légales mexicaines qui rendent impossible la construction d’un centre de traitement des déchets à Mexico » ; d’autres membres du gouvernement mentionnent quant à eux le manque de ressources financières. En réalité, il pourrait s’agir des trois raisons à la fois : selon le Programme intégral de gestion des déchets (Programa de gestión integral de los residuos sólidos para el distrito federal 2009-2014) publié le 4 novembre 2009 dans la Gaceta oficial (journal officiel), le meilleur endroit pour traiter les déchets est toujours le Bordo Poniente (la décharge publique qui en 2008 recevait l’essentiel des déchets de la ville) car « aucun autre endroit à Mexico ne respecte toutes les dispositions légales en vigueur, sans compter qu’il existe une très forte opposition citoyenne ». Selon ce même document, la construction d’un CIRE est envisageable non pas à Tláhuac mais à l’intérieur du Bordo Poniente. Mais en tout cas, la construction du CIRE à Tláhuac semble définitivement annulée.

Dimensions temporelles

La place de l’urgence dans le projet du CIRE

13Le projet de construction du Centre intégral de recyclage et d’énergie s’inscrit dans un contexte de crise. En septembre 2004, le ministère de l’Environnement mexicain, la Semarnat, avait établi que le Bordo Poniente – la décharge publique de la ville de Mexico qui reçoit chaque jour 12 000 tonnes de déchets – devait cesser de fonctionner le 31 juillet 2008. Confrontée à la fermeture imminente du Bordo Poniente, l’administration de Marcelo Ebrard doit trouver une solution et annonce, à seulement quelques mois de la fatale échéance du 31 juillet 2008, son projet de construire un centre intégral de recyclage et d’énergie à Tláhuac. Si le CIRE de Tláhuac ne résout pas à lui seul le problème des déchets de la ville de Mexico – il ne peut traiter qu’un quart du volume des déchets générés au district fédéral –, le gouvernement s’engage à construire par la suite trois autres CIRE, un réseau qui pourra permettre de traiter la totalité des déchets de la ville.

14L’urgence de trouver une alternative au Bordo Poniente va sans aucun doute jouer en faveur de Marcelo Ebrard et aider à ce que la chambre des députés locale approuve le nouveau Programme de développement urbain de Tláhuac. Mais ce qui est intéressant c’est que, alors qu’au départ le CIRE est présenté comme une solution d’urgence face à la fermeture imminente du Bordo Poniente, ce projet va en fait avoir l’effet de prolonger la durée de vie de l’actuelle décharge de Mexico. Avançant qu’un projet comme le CIRE est bien plus avantageux qu’une décharge classique, mais qu’il faut compter au moins deux ans pour achever sa construction, les autorités locales obtiennent à deux reprises l’ajournement de la fermeture du Bordo Poniente : d’abord grâce à un accord avec la Semarnat qui leur permet de continuer à utiliser le Bordo Poniente jusqu’au 15 janvier 2009 ; puis grâce à un ordre de suspension de fermeture que leur accorde le Tribunal de justice fiscale et administrative en janvier 2009. Lors d’une conférence de presse réalisée le 14 janvier 2009, la secrétaire de l’Écologie locale, Martha Delgado, souligne qu’il était nécessaire de prolonger la durée de vie du Bordo Poniente, pour pouvoir proposer une solution innovante à la gestion des déchets.

Nous devons mettre en place un programme d’avant-garde pour résoudre le problème des déchets […] Les projets exécutifs pour mettre en place ce type de technologies sont très complexes […], on ne peut pas les préparer d’un jour à l’autre, il faut prendre en compte de nombreux éléments techniques, environnementaux, opérationnels et financiers.

15Présenté dans un contexte de crise, le projet du CIRE a ainsi l’effet paradoxal de permettre aux dirigeants politiques locaux de sortir du contexte d’urgence où ils se trouvaient, puisque les déchets de Mexico pourront continuer à être enfouis au Bordo Poniente plusieurs années encore. Tant et si bien que lorsque le gouvernement de la ville de Mexico annonce finalement l’annulation de la construction du CIRE en octobre 2009, il se trouve alors à l’abri d’une situation de crise des déchets comme celle qu’a vécue la ville de Naples.

Promouvoir un projet innovant

16Le vocabulaire concernant les installations de stockage des déchets a fortement évolué au cours de ces dernières années. Cette évolution du vocabulaire reflète l’évolution réglementaire des textes qui régissent les installations de stockage des déchets, mais elle est généralement légitimée par une évolution ou une rupture technologique. La NOM-083-Semarnat-2003, qui établit les dispositions de protection environnementale que doivent respecter les sites de stockage des déchets au Mexique, réserve ainsi le terme de relleno sanitario aux sites qui incluent un certain nombre de travaux d’ingénierie (compaction et imperméabilisation notamment). Relleno sanitario n’a donc pas le même sens que tiradero, site à la périphérie des villes où l’on enterre les déchets pratiquement sans aucun traitement (Bernache 2006). Ce changement de vocabulaire a ainsi la vertu d’établir une distinction entre des technologies désuètes de stockage des déchets, et donc nocives pour la santé et la préservation du milieu, et des nouvelles technologies de stockage, plus soucieuses de l’environnement. Le choix du vocabulaire s’avère donc fondamental pour tous les porteurs de projet cherchant à établir un nouveau site de stockage des déchets, comme le suggèrent certaines recommandations visant à améliorer les stratégies des pouvoirs publics dans ce domaine (Carra et Cossu 1990).

17Le fait que le gouvernement de la ville de Mexico ait choisi de dénommer son nouveau projet de gestion des déchets Centro integral de reciclado y energía – ou CIRE de façon abrégée – n’est donc pas fortuit. Il nous semble que le choix de ce terme avait deux vertus principales pour le gouvernement. D’une part, il suggérait qu’il s’agit d’abord d’un centre de recyclage. Or, les entretiens avec les porteurs du projet ont bien confirmé que l’utilisation d’un procédé de traitement thermique constitue une part fondamentale du projet. Une partie des déchets sera gazéifiée (procédé apparenté à l’incinération) pour produire de l’électricité. Le gouvernement semble avoir évité à dessein l’emploi du terme incinération, qui a des connotations négatives pour la population, en le substituant par le terme beaucoup plus neutre d’énergie, pour tenter de désamorcer le conflit, stratégie qui au final ne s’est pas réellement avérée efficace, puisque le mouvement d’opposition a en réalité focalisé son attention sur le recours à un procédé de traitement thermique.

18D’autre part, l’emploi du terme Centro integral de reciclado y energía permet de placer le projet gouvernemental en rupture avec le passé, comme s’il s’agissait d’une technologie de traitement et de stockage des déchets totalement innovante. Le terme Centro integral de reciclado y energía n’existait pas au Mexique et constitue un néologisme créé de toutes pièces par l’administration locale, pour éviter d’attribuer au projet les connotations négatives normalement associées aux tiraderos et même aux rellenos sanitarios. Cette dénomination a évidemment des fondements techniques. Le fonctionnaire en charge de la coordination du projet nous a expliqué que le CIRE ne peut pas être assimilé à un basurero ou à un relleno car aucun déchet ne sera stocké ou enterré sur place. Il a précisé que le projet du CIRE prévoit que les quelque 20 % de déchets qui ne peuvent pas être recyclés ou transformés en énergie à l’intérieur du CIRE seront envoyés dans une décharge située dans l’État de Mexico. Il s’agit donc techniquement d’un centre de recyclage et d’énergie, et non d’une décharge. Mais l’emploi d’un vocable nouveau semble rendre inutile ces explications techniques, en éliminant toute référence au passé et en situant ce projet dans une temporalité inconnue.

19De fait, la référence au temps apparaît de façon récurrente dans le discours des autorités. Lors de la conférence de presse du 14 janvier 2009, Martha Delgado souligne qu’enterrer les déchets dans des décharges est une solution qui fait partie du passé.

Il y a vingt ans, on a conçu la solution d’enterrer les déchets dans des centres d’enfouissement techniques. Durant les vingt dernières années, on a mis au point des technologies, des équipements et des processus de traitement des déchets qui nous font dire que ce type de solution appartient au passé.

20Martha Delgado insiste sur le fait que le gouvernement veut proposer une solution actuelle, voire avant-gardiste, au problème de gestion des déchets. « Il nous faut résoudre le problème des déchets avec un programme d’avant-garde qui utilise des technologies de pointe et minimise les déchets par le biais du recyclage et de la production d’énergie. » Le CIRE repose sur un procédé de traitement thermique dénommé gazéification, peu utilisé encore aujourd’hui. Ainsi, que l’on considère les technologies choisies ou uniquement le terme employé pour promouvoir son nouveau projet de traitement des déchets, le message du gouvernement est clair : le CIRE est un projet de gestion des déchets innovant, qui ne présente pas les problèmes que peuvent avoir les installations actuelles de stockage de déchets.

Un confit relativement court

  • 5 D’après le Frente de pueblos del Anáhuac, ce meeting fut d’ailleurs violemment réprimé par la poli (...)
  • 6 Les arrondissements à l’intérieur du DF sont appelés des « délégations ».

21Le conflit généré par la construction du CIRE dans l’arrondissement de Tláhuac est clairement délimité dans le temps. Même si le premier acte d’opposition au CIRE date d’octobre 2007, lorsqu’un groupe de résidents de Tláhuac réalise un meeting sur le parvis de l’église de Mazatepec pour exiger aux autorités d’être informé du projet5, c’est en réalité à partir de février 2008, lorsque commence le processus de consultation du Programme de développement urbain de Tláhuac, que le conflit éclate véritablement. À ce moment-là, des résidents de la délégation6 de Tláhuac forment le Frente de pueblos del Anáhuac pour freiner les différents projets gouvernementaux, dont le CIRE. Ces riverains réalisent plusieurs actions pour éviter que la chambre des députés locale adopte l’initiative de modification du Programme de développement urbain de Tláhuac, qui libérerait la voie à la construction du CIRE : plusieurs manifestations, des assemblées informatives et des conférences, un sitting devant l’assemblée législative du district fédéral et une réunion avec des députés locaux. Sans succès, puisque la chambre des députés locale approuve finalement l’initiative de modification du Programme de développement urbain de Tláhuac en août 2008. À partir de ce moment-là, les opposants au projet multiplient les actes de protestation pour freiner le projet et réalisent plusieurs manifestations et meetings d’information de caractère plus massif. Ces actions continuent jusqu’à ce que le nouveau secrétaire des Travaux publics de Mexico, Fernando Aboitiz, annonce officiellement l’annulation du projet lors de sa comparution devant la chambre des députés locale au début du mois d’octobre 2009.

22Le cas du CIRE n’est donc pas un conflict continuum à la temporalité chaotique, composé d’épisodes où le temps s’accélère et d’autres où il ralentit, mais un conflit de type linéaire, qui possède un début et une fin identifiables (février 2008-octobre 2009). Ce sont les décisions des pouvoirs politiques qui déterminent la temporalité du conflit : le conflit commence lorsque l’assemblée locale rend légalement viable le projet, et se termine lorsque les autorités décident d’annuler le projet. Si le conflit du CIRE s’avère aussi court par rapport aux autres situations de conflit analysées dans cet ouvrage, c’est essentiellement parce que le gouvernement de la ville de Mexico a décidé très rapidement de renoncer à un projet qui s’avérait pourtant vital pour la capitale du pays qui génère plus de 12 000 tonnes de déchets par jour. Or, même si les porteurs du projet parlaient de faire aboutir le projet en deux ans, il est difficile de croire qu’ils ne s’attendaient à aucun contretemps. De nombreuses études mettent en évidence que la création de nouvelles installations de stockage de déchets – incinérateurs ou centres d’enfouissement – s’avère généralement longue, lorsqu’il s’agit d’impulser un projet sur un territoire dépourvu de ce genre d’installations (Melé 2008 ; Mtibaa, Mery et Torre 2009), et peut mettre jusqu’à dix ans, du fait des différentes études géologiques et hydrogéologiques à réaliser, des procédures d’autorisation qu’il faut obtenir, mais aussi et surtout à cause des oppositions des riverains. Pourquoi alors le gouvernement a-t-il renoncé si vite à un projet auquel il avait consacré des années d’étude, sollicitant la collaboration des meilleurs experts étrangers ? On peut faire l’hypothèse que l’approche des élections constituait un contexte défavorable pour la mise en place du projet.

Un contexte défavorable

23Un autre aspect temporel qu’il convient de prendre en compte lorsqu’on analyse le conflit du CIRE est que la gestion de ce projet s’est réalisée dans un contexte défavorable marqué par la crise économique, les élections municipales de 2009 et la multiplication des grands projets d’infrastructure. Ces facteurs ont compliqué le travail des autorités et contribué à l’abandon du CIRE, comme l’admettent les propres fonctionnaires en charge du projet.

24Un des facteurs qui a eu un impact déterminant dans l’échec du CIRE est l’échéance des élections municipales de juillet 2009. Lorsque le gouvernement rend publique son intention de construire le CIRE à Tláhuac en mars 2008, plusieurs membres du Parti de la révolution démocratique (PRD) cherchent à être désignés candidat à la mairie de Tláhuac. Ces pré-candidats se servent du CIRE pour construire leur campagne électorale et gagner la sympathie des habitants. Rubén Escamilla défend les bienfaits du projet, argumentant lors de réunions publiques que le CIRE attirerait les investissements et favoriserait la création d’emplois. Mais un autre aspirant au poste de maire de Tláhuac, Edy Ortiz Piña, met au contraire en avant que le CIRE est un projet nocif pour la région, que les technologies d’incinération génèrent des émissions dangereuses pour la santé et l’environnement, et que l’arrondissement de Tláhuac se convertirait en une véritable porcherie en recevant les 12 000 tonnes de déchets de la ville. Bien qu’au final les militants du parti aient donné raison au candidat qui défendait la construction du CIRE, le coordinateur général de la Commission pour la gestion intégrale des déchets (Comisión para la gestión integral de los residuos sólidos del DF) considère que cette effervescence politique a favorisé la reproduction des critiques et généré un climat d’opposition au sein de la population. « Beaucoup de mensonges ont été dits… Certaines personnes ont envenimé la situation, en disant que l’on allait recourir à l’incinération, alors que ce n’était pas le cas… »

25Un autre élément qui a contribué à l’échec du CIRE est que l’administration locale a voulu faire aboutir ce projet en même temps qu’un autre grand projet d’infrastructure : la construction de la ligne 12 du métro. Cette nouvelle ligne de métro doit relier le village de Tláhuac à la station de métro Mixcoac, au nord-ouest de la ville, et passer par le village de San Francisco Tlaltenco, où sont situés les terrains dont les autorités ont besoin pour construire le CIRE. En novembre 2008, le gouvernement décrète l’expropriation du terrain de Terremotitla, qui appartient à l’ejido de San Francisco Tlaltenco pour y construire le centre de maintenance de la nouvelle ligne de métro. Cette expropriation provoque le mécontentement d’un grand nombre d’habitants du village de San Francisco Tlaltenco, qui critiquent notamment le fait que les autorités aient envoyé les forces de l’ordre pour prendre possession du terrain. Or, dans le même temps, le gouvernement commence à réaliser diverses gestions pour débuter les travaux de construction du CIRE. Selon l’appréciation de certains fonctionnaires, du fait de la proximité géographique entre les deux projets il se serait produit un effet d’amalgame : bien que le mécontentement social était focalisé au départ sur l’acquisition du terrain de Terremotitla, par la suite l’opposition s’est étendue aux deux projets et un certain nombre d’habitants ont affiché leur rejet à la construction du CIRE.

Relation conflit-concertation-décision

La stratégie des opposants au CIRE

Une opposition hétérogène

  • 7 La Sierra de Santa Catarina, el último respiro, Universidad autónoma de la Ciudad de México, Centro (...)

26Le projet du gouvernement de construire un CIRE dans la Sierra de Santa Catarina a déclenché rapidement des réactions adverses, notamment parmi les riverains de San Francisco Tlaltenco, car c’est là que se trouvent situés les 200 hectares de terrain que le gouvernement projette d’acquérir pour construire le CIRE. Les habitants les plus virulents – ceux qui n’hésitent pas à recourir à la manifestation et au blocus de routes pour freiner le projet – forment le Frente de pueblos del Anáhuac (FPA) pour donner une cohérence au mouvement d’opposition. Mais loin d’être le fruit d’une seule organisation, la lutte contre le CIRE se livre aussi sur d’autres fronts, œuvre de petits groupes ou de citoyens isolés, comme l’Association des résidents du quartier de San Pedro Tláhuac (Ticic asociación de nativos y colonos de San Pedro Tláhuac) qui dépose une plainte devant la justice pour demander la révocation du CIRE, ou encore les étudiants de l’Université autonome de la Ville de Mexico (Universidad autónoma de la Ciudad de México), qui élaborent un film sur la région pour faire connaître la valeur agricole de la Sierra de Santa Catarina7. Le député local du PRD pour la circonscription de Tláhuac, Edy Ortiz, se mobilise également contre le projet et met en place une vaste campagne d’information pour sensibiliser la population sur les implications du projet.

27Cependant, les habitants de Tláhuac ne sont pas les seuls à se manifester contre le projet du CIRE. Au fil du temps, plusieurs groupes qui ne possèdent aucun ancrage dans la délégation Tláhuac rejoignent leur cause : des chercheurs académiques, tels que Jorge Legorreta, mettent en avant l’importance de la Sierra de Santa Catarina en tant que zone de recharge des aquifères ; diverses associations environnementales, comme Greenpeace ou le Centre d’analyse et d’action sur les produits toxiques et leurs alternatives (Centro de análisis y acción en tóxicos y sus alternativas – CAATA), s’opposent au traitement thermique des déchets, parce que ces technologies produisent des résidus toxiques dangereux pour la santé et l’environnement ; des écologistes radicaux, comme Miguel Valencia, qui considère que le projet du CIRE, aussi innovant soit-il, ne solutionne pas le problème de production des déchets. Bref, les opposants au projet du CIRE sont loin de former un groupe homogène.

28Il est normal par conséquent que les stratégies de lutte mises en place pour freiner la construction du CIRE soient diverses. Chaque groupuscule va recourir à différents instruments pour tenter d’éviter l’installation du CIRE. Cependant les stratégies de lutte mises en place ne sont pas toutes pareillement visibles, ni pareillement efficaces. Comme nous l’a fait remarquer un fonctionnaire local, les groupes radicaux finissent presque toujours par s’imposer et par imposer leur stratégie de combat. En ce sens, s’il est vrai que parmi les opposants au projet du CIRE on compte un certain nombre d’habitants de Tláhuac ouverts au dialogue et simplement préoccupés par la circulation des camions poubelle, il n’est pas possible, dans le cadre de cette étude, de parler plus en profondeur de leur combat. Nous nous concentrons ici sur les stratégies de lutte les plus visibles.

L’apprentissage du passé et l’appel à la solidarité

29Depuis quelques années déjà, la Sierra de Santa Catarina est une zone qui fait l’objet de convoitises de la part du gouvernement et de plusieurs institutions privées, car il s’agit de l’un des derniers grands espaces non urbanisés du district fédéral. Dans les années 1990, il avait été notamment prévu qu’une université soit édifiée sur le bas flanc de la Sierra de Santa Catarina, mais les habitants de Tláhuac s’étaient mobilisés et avaient réussi à freiner le projet. Les membres les plus actifs du FPA figuraient parmi les opposants au projet.

30Selon le leader d’un réseau écologiste à Mexico, le projet d’urbanisation de la Sierra de Santa Catarina a été conçu lorsque Manuel Camacho Solis était maire de Mexico et Marcelo Ebrard son principal collaborateur. L’idée était que la région de la Sierra de Santa Catarina serve à recevoir toutes les infrastructures de service dont a besoin la ville de Mexico : décharge, prison, académie de police… Dans les années 1990, le gouvernement fédéral a décrété l’expropriation d’une part importante de la Sierra de Santa Catarina, théoriquement pour assurer la préservation écologique de la région, mais, d’après l’activiste, l’intention était en fait d’empêcher que cet espace soit urbanisé et de garantir que la zone restée libre de toute construction puisse fonctionner comme une réserve foncière.

31L’annonce de la construction du CIRE et de la ligne 12 du métro n’a donc pas pris au dépourvu les habitants de Tláhuac, d’autant que le projet est impulsé par l’ancien collaborateur de Manuel Camacho, Marcelo Ebrard, maire de Mexico de 2006 à 2012. Immédiatement, les membres du FPA se sont remis en contact avec Miguel Valencia qui les avait aidés à freiner la construction de l’université dans les années 1990 pour définir la stratégie à suivre. Activiste écologiste de longue date, Miguel Valencia a toujours promu la constitution de réseaux de solidarité entre habitants de différents quartiers, sous l’argument que l’ennemi à combattre – les investisseurs, le gouvernement – n’est jamais local. Miguel Valencia a donc présenté le FPA à des habitants de différents quartiers mobilisés contre les grands projets d’infrastructure du gouvernement. Des réunions ont été organisées entre toutes ces organisations et, par ce biais, des habitants d’autres quartiers de Mexico ont participé aux manifestations organisées par le FPA contre le CIRE. « L’idée était de mettre en place des actions communes pour avoir plus de visibilité face aux autorités, l’opinion publique et les médias, car sinon, ils ne font pas attention à nous… » (C. L. C., membre du FPA).

32Miguel Valencia a également mis en contact le FPA avec plusieurs associations pour les aider à améliorer leur stratégie de combat et à parfaire leur discours argumentaire.

Il fallait que le Frente de pueblos del Anáhuac prenne conscience de la situation et s’informe. Au début, leur combat partait d’un sentiment : on va m’exproprier, me donner de l’argent, cet argent ne va me servir à rien, et je vais devoir immigrer illégalement aux États-Unis. Ils avaient des arguments très vagues, et on les a aidés à structurer leur argumentation. (M. V., leader d’un réseau écologiste).

33L’un des membres du FPA nous a parlé du collectif Jeunes en résistance alternative (Jóvenes en resistencia alternativa) qui leur a donné plusieurs cours centrés sur l’action collective et l’analyse des mouvements sociaux. Ce collectif les a aidés à publier un journal, tiré à 9 000 exemplaires, pour informer la population sur les effets pervers du métro et du CIRE. Par la suite, le FPA a continué à chercher le soutien d’autres organisations qui puissent se solidariser avec leur cause. Avec succès, puisqu’en mars 2009 l’Assemblée des victimes environnementales (Asamblea de los afectados ambientales), qui rassemble des citoyens de différentes régions affectés par des nuisances environnementales, s’est tenue dans le village de San Francisco Tlaltenco. Le FPA a rencontré à cette occasion les habitants du village de Zimapán qui s’opposent à l’installation d’une fosse de déchets dangereux.

Le recours au droit

34Le droit est un élément important dans le conflit du CIRE. D’abord parce que, dès le départ, la construction du CIRE était conditionnée à la modification des normes d’usage des sols en vigueur dans l’arrondissement de Tláhuac. En effet, à l’origine, le Programme de développement urbain de Tláhuac attribuait à la Sierra de Santa Catarina un usage de « préservation écologique » (PE) et de « protection rurale agro-industrielle » (PRA), un zonage qui ne permettait pas la construction du CIRE. Pour pouvoir réaliser le CIRE, l’administration de Marcelo Ebrard a dû envoyer à la chambre des députés locale une initiative pour changer le zonage en vigueur, et reclasser une partie de la Sierra de Santa Catarina sous la catégorie « équipement rural » (ER). Ces changements ont été votés en août 2008.

  • 8 Au moins l’une des plaintes a été présentée par les membres du Frente de pueblos del Anáhuac. La P (...)

35Ensuite parce que plusieurs opposants au CIRE tentèrent de bloquer le projet en jouant sur le terrain du droit. Le FPA, en particulier, a choisi de faire appel au bureau du procureur de l’environnement et de l’aménagement du territoire du DF (Procuraduría ambiental y de ordenamiento territorial – PAOT), un organisme qui a pour fonction de statuer sur la légalité environnementale et urbanistique des différents projets qui sont réalisés à Mexico. Au total, trois plaintes ont été présentées devant cette instance8. La première, cataloguée comme le dossier PAOT-2008-1069-SOT-530, dénonce que la construction du CIRE a été autorisée sans qu’aucune consultation publique n’ait été réalisée. La seconde, classifiée comme le dossier PAOT-2009-802-SOT-385, met en cause que le CIRE doit être édifié à un endroit catalogué comme « sol de conservation » : même si la chambre des députés locale a autorisé la modification du Programme de développement urbain du quartier de Tláhuac, du fait de cette caractéristique, d’autres lois en vigueur à Mexico ne permettraient pas la réalisation d’une telle construction. Enfin, la troisième plainte, numérotée sous le dossier PAOT-2009-937-SOT-442, dénonce que le CIRE aura un impact négatif sur l’écosystème de la Sierra de Santa Catarina et entraînera une diminution de la captation de l’eau de pluie.

36Dans tous les cas, la PAOT a donné raison au FPA. Elle a notamment reconnu qu’il n’existe aucune preuve qui démontre que les autorités aient informé clairement la population des changements de zonage entrés en vigueur dans la Sierra de Santa Catarina. Elle a également établi que le fait qu’une partie de la Sierra de Santa Catarina soit cataloguée comme « Équipement rural » contredit les dispositions réglementaires contenues dans la loi de développement urbain du district fédéral (Ley de desarrollo urbano del distrito federal) puisque cette loi attribue à la Sierra de Santa Catarina une fonction environnementale. Malheureusement pour le FPA, les résolutions de la PAOT n’ont aucune valeur contraignante, puisque les autorités ne sont pas obligées d’agir pour modifier l’état des choses. Le fait que la PAOT donne gain de cause au FPA n’a donc eu aucune implication concrète.

37D’autres habitants de Tláhuac ont fait appel, de leurs côtés, aux tribunaux traditionnels. C’est le cas de la présidente de l’Association des résidents du quartier de San Pedro Tláhuac qui a présenté une plainte devant la justice administrative du DF, argumentant qu’en autorisant la construction du CIRE, les autorités ont violé les garanties individuelles que lui confèrent les articles 1, 2, 4, 14 et 16 de la Constitution. La Constitution mexicaine établit en effet que les citoyens ont le droit d’évoluer dans un environnement sain et que les peuples indigènes ont le droit de vivre selon leurs us et coutumes. Or, selon la présidente de l’association, le projet du CIRE entraînera la destruction de la flore et de la faune de la Sierra de Santa Catarina et la disparition du peuple Tlahuica, la tribu indienne dont les actuels habitants de Tláhuac seraient les héritiers. Lorsque le gouvernement a annoncé l’annulation du CIRE, en octobre 2009, la justice ne s’était toujours pas prononcée dans cette affaire.

L’importance de la communication

38En parallèle, les opposants au CIRE ont mis en place une vaste campagne de communication pour informer la population des conséquences négatives du CIRE. Le député local Edy Ortiz a notamment organisé plusieurs conférences publiques à la charge de prestigieux chercheurs comme Jorge Legorreta pour expliquer aux habitants de Tláhuac en quoi consistait le projet du CIRE et faire connaître le rôle important que joue la Sierra de Santa Catarina dans le fonctionnement du bassin aquifère de la vallée de Mexico.

Personne ne savait ce qu’était le CIRE. Le gouvernement a été très malin en inventant le terme de CIRE, car les gens pensaient qu’il s’agissait d’un centre de recherche, une école technique. On a dû leur expliquer qu’il s’agissait d’une décharge.

39Profitant des ressources que lui donnait sa position de député local, Edy Ortiz a mené une importante campagne d’affichage à l’intérieur de la délégation Tláhuac. Selon sa propre estimation, plus de cent mille posters qui portaient le slogan « Ici nous disons Non au CIRE » ont été placardés sur les portes d’entrée des maisons.

40De son côté, le FPA a eu recours à une grande variété de supports d’information : la publication de tracts, d’un journal et d’une bande dessinée ; l’organisation d’assemblées d’information sur la place principale du village de San Francisco Tlaltenco et près de la chapelle de Mazatepec ; la programmation de conférences de chercheurs ou d’écologistes pour sensibiliser la population sur l’importance environnementale de la Sierra de Santa Catarina ; la création d’un blog sur internet intitulé Tláhuac Resiste ; la réalisation de nombreuses manifestations qui exigeaient la fermeture partielle ou totale de la principale route d’accès à Tláhuac.

41Au final, les opposants au CIRE ont-ils réussi à convaincre des effets pervers du projet ? La seule indication quantitative qui peut nous renseigner à ce propos est que le FPA a réuni plus de 10 000 signatures contre le CIRE, ce qui prouve que la campagne d’information mise en place a eu un certain succès. Dans tous les cas, les opposants au CIRE ont tiré parti du fait que la mairie de Mexico, de son côté, n’a pas organisé de campagne massive d’information pour expliquer le projet du CIRE à la population. Les quelques réunions qui ont eu lieu se sont réalisées presque un an après l’annonce du projet, hors de la délégation Tláhuac et en comité réduit. La plupart des habitants de Tláhuac ne connaissaient donc le projet du CIRE qu’à travers l’information qu’avaient diffusée les principaux journaux de la capitale. Dans un tel contexte de désinformation, les campagnes de communication constituent toujours un moyen de combat efficace.

La stratégie des porteurs de projet

Un projet porté exclusivement par le gouvernement de la ville de Mexico

  • 9 Les investissements réalisés seraient récupérés selon la modalité d’une concession : le gouverneme (...)

42Le CIRE est un projet qui a été porté exclusivement par le gouvernement de la ville de Mexico. Il était au départ prévu que le secteur privé participe de façon importante au projet puisque les investisseurs privés devaient apporter 64 % des fonds nécessaires à la construction du CIRE9. Mais la crise économique de 2009 a rendu obsolète cette stratégie.

43Par contre, le projet du CIRE n’a pas été porté par une seule dépendance gouvernementale, situation qui a généré une dispersion des responsabilités. Plusieurs départements ont participé à l’élaboration et à la gestion du projet, parmi lesquels la Direction de l’écologie (secretaría de Medio Ambiente del distrito federal), la direction des Travaux Publics (secretaría de Obras), la Commission pour la gestion intégrale des déchets (Comisión para la gestión integral de los residuos sólidos del DF) et le secrétariat général (secretaría de Gobierno).

Lobbying parlementaire et négociations avec les propriétaires

44Pour pouvoir commencer la construction du CIRE, les autorités avaient besoin de deux éléments stratégiques : obtenir un changement de zonage dans la délégation Tláhuac, et acquérir les parcelles de terrains où édifier le centre de traitement des déchets.

  • 10 En 2008, les députés du PRD occupaient 34 des 70 sièges de l’ALDF.

45Dans les deux cas, c’est le sous-secrétaire de Coordination métropolitaine et Liaison gouvernementale (subsecretario de Coordinación metropolitana y Enlace gubernamental), qui a mené les négociations. En ce qui concerne la première ligne d’action, son travail a surtout consisté à organiser « des tête-à-tête politiques » pour convaincre, un par un, les députés de la chambre locale d’approuver le nouveau Programme de développement urbain. Bien que cela paraisse étrange, les négociations se sont principalement tenues avec les députés du Parti de la révolution démocratique (PRD), parti auquel appartient le maire de Mexico, Marcelo Ebrard, et non avec les députés des partis d’opposition. En fait, il faut se souvenir qu’en 2008, le PRD traversait une période de profondes divisions internes. S’il disposait de la majorité absolue à l’Assemblée10, 17 députés appartenaient au courant de la « Nouvelle Gauche », opposé à Marcelo Ebrard. Parmi eux, le président de la Commission de développement et infrastructure urbaine (Comisión de desarrollo urbano e infraestructura urbana), Edy Ortiz Piña. Cette commission avait en charge l’analyse du Programme de développement urbain de Tláhuac proposé par Marcelo Ebrard et avait le pouvoir d’amender le projet avant que celui-ci soit soumis au vote en session plénière.

46Pour garantir que les changements de zonage soient votés par l’Assemblée, le gouvernement a donc dû réaliser un important travail de lobbying. Cette forme de négociation s’apparente à un marchandage politique : à quelques mois de la fin des mandats de députés locaux, le gouvernement offre des postes politiques en échange du soutien au projet. En aucun cas il ne s’agissait de convaincre les députés des bienfaits du CIRE et de la nécessité de trouver une solution au problème des déchets. Comme l’a reconnu le sous-secrétaire de Coordination métropolitaine :

Les règles du système politique, en particulier la règle de la non-réélection, font que les politiques privilégient les intérêts de court terme sur les engagements de long terme. Ils prennent leurs décisions en fonction de la position qu’ils convoitent pour les prochaines élections…

47Néanmoins, au final, le travail de lobbying politique a porté ses fruits. Alors qu’en juin 2008 seuls 28 députés appuyaient le projet gouvernemental, le 29 août 2008, l’ALDF a finalement autorisé le changement de zonage proposé par le gouvernement, avec 31 voix à faveur, 15 contre et une abstention.

48L’autre priorité du gouvernement était d’acquérir les quelque 200 hectares de terrain nécessaires à la construction du CIRE. Pour cela, le sous-secrétaire de Coordination métropolitaine a réalisé un important travail de repérage dans la Sierra de Santa Catarina pour identifier les terrains dont les autorités avaient besoin et savoir qui étaient les propriétaires, et pouvoir ensuite entamer les négociations. Ce travail de repérage a commencé en juillet 2007, quelques mois après la prise de fonction de Marcelo Ebrard. Les négociations ont été principalement menées avec l’Asociación de pequeños propietarios de la Sierra de Santa Catarina, car les propriétaires de cette organisation possédaient la majeure partie des terrains dont avait besoin le gouvernement. D’après le sous-secrétaire de la Coordination métropolitaine, les propriétaires étaient disposés à vendre leurs terrains. Les négociations sont donc arrivées à un stade assez avancé. Les propriétaires et la mairie de Mexico ont convenu que l’acquisition des terrains ne se ferait pas par le biais de l’expropriation et ont discuté à plusieurs reprises du prix de vente des terrains, lors de fêtes communautaires, ou lors de réunions privées.

49Malheureusement, la crise économique a rendu caduques les négociations, car l’achat des terrains devait être financé par des ressources provenant du Fondo Metropolitano (170 millions de pesos). Or pendant la crise, la mairie de Mexico a été obligée d’attribuer les fonds à d’autres projets prioritaires, tels que la réparation du réseau d’eau, et ne disposait plus de ressources suffisantes pour acquérir les parcelles de terrain. Les négociations avec les propriétaires n’ont donc finalement pas abouti.

Le travail de communication et concertation

50Malgré l’ampleur du projet, le gouvernement n’a pas réalisé un vaste travail de communication et de concertation pour garantir l’adhésion de la population au CIRE.

51L’administration locale n’a pas mis à profit le processus de modification du Programme de développement urbain de Tláhuac (PPDU) pour consulter les habitants du quartier de Tláhuac sur le projet du CIRE. Les normes en vigueur à Mexico obligent le gouvernement à soumettre à consultation publique tout projet de modification de PPDU avant de pouvoir le présenter à la chambre des députés locale pour qu’il soit voté. La consultation publique se fait au travers de différentes réunions où les riverains prennent connaissance des changements de zonage proposés par les autorités, émettent des suggestions sur la proposition gouvernementale et expriment leur éventuel mécontentement. Dans le cas de la modification du PPDU de Táhuac, le gouvernement a bien organisé des réunions dans différents quartiers de la délégation en février 2008, mais comme l’a reconnu la Procuraduría ambiental y de ordenamiento territorial (PAOT) dans l’une de ces résolutions, il n'a jamais été ouvertement question du projet du CIRE lors de ces réunions. Les autorités n’ont jamais expliqué à la population que le changement d’usage des sols permettrait la construction d’un centre de traitement des déchets. Cette procédure ne peut donc pas être assimilée à une véritable consultation.

52Le travail de concertation réalisé avec les experts du secteur a aussi été très limité. Le projet du CIRE a été principalement élaboré avec l’appui d’organisations étrangères : l’Agence pour la protection environnementale des États-Unis (EPA), la fondation Clinton et une organisation allemande experte en technologies de traitement des déchets. Les autorités du DF n’ont pas cherché à construire un consensus avec les associations et les experts nationaux qui travaillent la problématique des déchets, et ont seulement tenu quelques réunions avec le Centre mexicain de droit environnemental (Centro mexicano de derecho ambiental – CEMDA) et quelques experts de l’Université nationale autonome du Mexique (Universidad nacional autónoma de México). Cette concertation déficiente avec les organisations nationales en amont du projet a conduit un certain nombre d’associations à exprimer leur opposition au CIRE dans une lettre ouverte à l’attention de Marcelo Ebrard datée de janvier 2009.

53Le gouvernement a fait connaître son intention de construire un centre de traitement de déchets dénommé CIRE dans la région de la Sierra de Santa Catarina en mars 2008. Les autorités de la ville ont filtré l’information aux différents journaux de la capitale et ceux-ci ont par la suite publié plusieurs articles pour présenter les détails du projet. Il y était notamment mentionné qu’il ne s’agissait pas d’une décharge mais d’un centre de séparation et de recyclage des déchets et qu’une partie des déchets servirait à produire de l’électricité. Mais de toute évidence, l’information fournie par les journaux restait très incomplète. Pratiquement aucun quotidien ne mentionnait que le projet de CIRE prévoyait l’utilisation d’une technologie de traitement thermique connue sous le nom de gazéification, alors que l’entretien que nous avons réalisé avec le coordinateur général de la Commission pour la gestion intégrale des déchets a mis en évidence qu’il s’agissait de l’un des aspects fondamentaux du projet.

54Par la suite, le gouvernement a organisé une trentaine de réunions d’information, pour expliquer à la population les avantages de son projet. Certaines se sont tenues dans l’arrondissement de Tláhuac, d’autres dans les bureaux du gouvernement, d’autres encore dans les universités de la capitale. La mairie de Mexico a également coordonné en 2009 deux forums de discussion sur les technologies de recyclage pour inviter les entreprises, les fonctionnaires et la société civile à partager et échanger leur opinion en matière de gestion des déchets.

55Ce genre de campagne d’information est-il suffisant lorsqu’il s’agit d’un projet aussi complexe que le CIRE ? Les parties en conflit ont chacune leur opinion. Pour sa part, le gouvernement considère qu’il a fait tout ce qui était en son pouvoir pour informer la population.

Nous avons fait tout ce qui était possible. Dans de telles circonstances, ce n’est jamais suffisant, il faudrait monter une immense campagne de communication pour leur prouver que chaque mensonge qu’ils inventent est un mensonge de plus… Mais il arrive un moment où l’équipe dit stop, « n’insiste plus, jusqu’à ce que passent les élections ». (F. M. G., coordinateur général de la Commission pour la gestion intégrale des déchets)

56De leur côté, les groupes qui s’opposent à la construction du CIRE se sont plaints à plusieurs reprises du manque de transparence du gouvernement. Les membres du FPA mettent notamment en avant que le 3 octobre 2007 ils ont établi un sitting sur la place principale du village de San Francisco Tlaltenco, pour exiger de plus amples informations sur le projet. Les autorités leur auraient répondu en envoyant soixante policiers les déloger…

57En réalité, l’administration locale n’a pas établi de dialogue avec les groupes qui s’opposaient au CIRE, pour tenter de les convaincre des bienfaits du projet. Durant l’été 2008, le sous-secrétaire de Coordination métropolitaine s’est rendu plusieurs fois à Tláhuac pour assister aux réunions d’information organisées par le FPA et tenté d’ouvrir la communication avec les opposants au projet. Mais le 13 novembre 2008, certains habitants de Tláhuac, qui prétendaient empêcher le gouvernement de procéder à l’expropriation du terrain de Terremotitla, ont voulu retenir par la force le fonctionnaire alors que celui-ci avait été envoyé par les autorités pour dialoguer avec les manifestants. Le responsable n’a subi aucune violence, mais il a fallu que les forces de l’ordre arrivent pour que les manifestants acceptent de le laisser quitter les lieux. Suite à cet incident, le gouvernement a considéré que les conditions nécessaires à l’instauration d’un dialogue n’étaient pas réunies et n’a plus réalisé aucune démarche en ce sens. Il est néanmoins resté en communication avec un groupe d’habitants de Tláhuac, d’obédience plus modérée.

Un processus de décision très classique

  • 11 Comisión para la gestión integral de los residuos sólidos de la ciudad de México, 2008, « Estudio (...)

58Même s’il existe plusieurs phases de consultation durant la gestion du projet – la Consulta Verde, les réunions de concertation du Programme de développement urbain de Tláhuac –, la population et les riverains n’ont pas participé au choix du lieu d’implantation du centre de traitement des déchets ni à la définition du projet du CIRE. Ces décisions ont été prises par la mairie de Mexico, en fonction de critères purement techniques. Le gouvernement a choisi d’édifier le CIRE dans la Sierra de Santa Catarina, parce que c’est l’une des zones de Mexico où il existe encore de grandes surfaces non urbanisées et que le prix du mètre carré est deux à cinq fois moins élevé que dans d’autres arrondissements11. Il a opté pour la gazéification parce que les experts étrangers la considéraient comme l’une des technologies de traitement des déchets les plus efficaces au monde.

Nous avons fait deux années d’étude, avec une organisation allemande, l’Environmental Protection Agency et la fondation Clinton. Nous avons étudié toutes les infrastructures de traitement des déchets qui existent dans le monde, leurs coûts, leurs résultats, les problèmes qu’elles posent, et après, nous avons analysé au cours de forums quelles étaient les infrastructures les plus adéquates pour la ville de Mexico et nous sommes arrivés à un consensus. (F. M. G., coordinateur général de la Commission pour la gestion intégrale des déchets).

59Le processus de décision dans le cas du CIRE reste donc conforme, à quelques variations près, au schéma classique décider-annoncer-défendre. Le manque d’intérêt des autorités pour la concertation est lié selon nous à plusieurs facteurs. Premièrement, le fait que le gouvernement ne possède pas le savoir-faire pour organiser et gérer des processus participatifs ouverts au grand public. Deuxièmement, un vide juridique : au Mexique, les autorités n’ont aucune obligation légale de concerter sur ce type de projet, ou seulement de façon superficielle, dans le cadre du changement du Programme de développement urbain. Enfin, l’idée partagée par les responsables politiques que la concertation et la participation citoyenne sont un frein pour l’action, notamment dans des domaines aussi techniques que celui de la gestion des déchets. Comme l’a reconnu le fonctionnaire chargé de la coordination du projet, « peut-être que l’on aurait pu faire plus, plus de concertation, mais la vérité, c’est qu’il est frustrant de s’asseoir à une table de travail avec des gens qui ne savent rien des technologies de traitement des déchets ».

Dimensions territoriales

60On distingue dans le conflit du CIRE deux grands ressorts d’opposition : l’un de type plutôt procédural, lié au fait que la population et les riverains ont été exclus du processus décisionnel ; l’autre de caractère plus substantiel, lié aux principaux choix du gouvernement, à savoir la technologie qui sera employée dans le CIRE et le lieu d’implantation du projet. Dans la mesure où les principaux opposants au projet sont des résidents de Tláhuac, la question du lieu d’implantation du projet occupe une position centrale dans le conflit, ce qui explique pourquoi il possède une forte composante territoriale.

Le ressort procédural du conflit

61On peut identifier chez un certain nombre d’opposants au CIRE une rhétorique argumentative de nature procédurale. Ces opposants rejettent le CIRE non seulement parce qu’ils considèrent que les techniques utilisées auront des effets pervers sur l’environnement, mais aussi parce que le projet a été conçu sans la participation de la population.

62« À partir du moment où le gouvernement ne consulte pas la population, c’est un manque de respect envers le peuple. De fait, en raison de notre dénomination de “pueblo originario”, le gouvernement a l’obligation de soumettre ce type de projets à l’approbation de la communauté », nous a indiqué une des membres du FPA. Dans la suite de l’entretien, elle précise : « Nous nous opposons au projet parce que nous voyons le monde de façon différente, et nous avons une façon différente de résoudre les problèmes ; nous souhaitons que ce soit le peuple qui génère les projets et les propositions. » L’activiste considère que les technologies d’incinération sont par définition exclues des projets participatifs de traitement des déchets car aucune population ne souhaite mettre en danger sa santé et celle de ses enfants.

63Même si ce type de critiques reste marginal comparé aux autres arguments mis en avant par le mouvement d’opposition, elles sont intéressantes car elles mettent en évidence que la forme du processus décisionnel peut aussi être un objet du conflit. Or, le fait que la population ait été exclue du processus décisionnel n’est pas perçu par le gouvernement comme un motif de conflit.

Les ressorts substantiels du conflit

Un conflit lié aux fondements techniques du CIRE

64Le CIRE est « un complexe industriel intégral, où les déchets sont reçus et séparés, avant d’être envoyés à des industries alentour, qui sont chargées de recycler les déchets ou de les transformer en énergie ». L’un des points forts du projet est la production d’électricité à partir du traitement thermique des déchets qui ne peuvent pas être immédiatement réutilisés. Le traitement thermique des déchets à l’intérieur du CIRE ne se fera pas par incinération, sinon grâce à un procédé de combustion totalement distinct connu sous le nom de « gazéification ». Celui-ci permet de transformer une substance solide ou liquide en un mélange gazeux à travers une oxydation partielle en présence de chaleur. L’oxydation se réalise dans une chambre de post-combustion où sont réduits les niveaux d’oxygène, ce qui permet théoriquement de prévenir la formation de furanes et de dioxines dont la structure moléculaire est composée d’oxygène.

65Pour les autorités, le projet du CIRE, d’un point de vue technique, était donc théoriquement à l’épreuve de toute critique, car le procédé de gazéification est une option de traitement thermique qui ne génère pas les gaz toxiques que produisent les systèmes d’incinération classique. Pourtant, le choix de recourir à un procédé de traitement thermique va amener un certain nombre de personnes à s’opposer au CIRE. Le 22 janvier 2009, plusieurs associations et organisations environnementales, parmi lesquelles le Groupe d’étude environnementale (Grupo de estudios ambientales – GEA) et le Centre d’analyse et d’action sur les produits toxiques et leurs alternatives (Centro de análisis y acción en tóxicos y sus alternativas – CAATA), publient une lettre ouverte à l’attention du maire de Mexico, Marcelo Ebrard, dans laquelle ils exigent que les techniques de traitement thermique, qu’il s’agisse de gazéification, pyrolyse ou incinération, soient exclues du CIRE, argumentant que ces techniques produisent des fumées toxiques, qui persistent des dizaines d’années dans l’environnement et se transmettent à travers la chaîne alimentaire. Utiliser ces techniques pourrait donc mettre en danger la santé des enfants et des femmes enceintes.

66Si l’opposition de ces organisations au projet du CIRE ne va pas plus loin que l’envoi d’une lettre ouverte au maire de Mexico, l’argument est partagé par les membres du FPA qui n’hésitent pas de leur côté à recourir à des actes de protestation plus virulents :

C’est un four, tu mets les paquets de déchets à l’intérieur, et un grand nombre de substances vont s’évaporer : du plomb, des métaux lourds, des gaz nocifs ; il ne faut pas nécessairement avoir peur, la loi autorise le rejet d’un certain volume de gaz, mais quand tu dépasses ces limites, alors tout s’écroule et la santé des gens se voit menacée. » (A. R., membre du FPA)

67Interrogé sur ces critiques, le fonctionnaire chargé de la coordination du projet indique que le désaccord qui existe entre le gouvernement et les groupes d’opposition se base sur un malentendu. « Beaucoup de mensonges, beaucoup d’imprécisions… Certaines personnes ont désinformé la population en disant qu’on allait utiliser certaines technologies, alors que ce n’était pas vrai… » Pour lui, les différents groupes qui s’opposent au CIRE n’ont pas compris que le procédé de traitement thermique prévu dans le projet n’est pas l’incinération mais la gazéification, une technologie totalement inoffensive. Mais en réalité, l’opposition générée par le CIRE ne semble pas reposer sur un malentendu. En effet, les membres du FPA ont précisé qu’ils connaissaient la différence entre gazéification et incinération. Simplement, ils ne partagent pas la vision des autorités selon laquelle la gazéification est un système de traitement des déchets totalement inoffensif. Leurs craintes s’alimentent des incertitudes scientifiques existantes en matière de technologies de traitement des déchets. Car il n’est pas encore démontré que ce procédé ne génère aucun gaz toxique. De fait, la directive 2000/76/CE du Parlement européen qui fixe la valeur limite des émissions générées par les installations d’incinération de déchets s’applique également aux installations qui utilisent un traitement thermique par gazéification ou pyrolyse.

Un conflit lié au choix du lieu d’implantation du CIRE

  • 12 Not in my back yard.

68Les principaux opposants au projet du CIRE étant des résidents du village de San Francisco Tlaltenco, la commune où le gouvernement a choisi de construire le CIRE, nous sommes bien dans un cas où la proximité apparaît comme un ressort de la mobilisation. Les habitants de San Francisco Tlaltenco ne veulent pas du centre de traitement des déchets sur leur territoire. Pourtant, les arguments avancés par les opposants au projet ne relèvent pas de la logique NIMBY12. Les membres du FPA considèrent la Sierra de Santa Catarina comme un espace de grande valeur environnementale et agricole, qui doit être conservé non seulement pour eux, mais pour tous les habitants de la ville.

Il s’agit de conserver les terres agricoles, la nappe phréatique, et de protéger l’espace de ville : comme cette zone est un poumon pour la ville, nous avons la responsabilité de la défendre, et c’est pour cela que nous nous opposons au CIRE. (C. L. C., membre du FPA)

69Lorsqu’ils parlent des nuisances que le centre de traitement des déchets causera, ils mettent en avant les impacts négatifs que la construction du centre de traitement des déchets aura non seulement pour les riverains, mais pour tous les habitants de Mexico.

Beaucoup de gens sèment du romarin, du pourpier dans la Sierra de Santa Catarina, et ils approvisionnent toute la ville de Mexico, alors nous n’aurions pas été les seuls à souffrir de la pollution. En réalité, cela aurait été une pandémie incroyable. (A. R., membre du FPA)

70Tout au long de leur discours, on observe ainsi une « montée en échelle » des nuisances générées par le centre de traitement des déchets du quartier à la ville.

71Alors que les opposants voient la Sierra de Santa Catarina comme un espace de grande valeur agricole et environnementale, le gouvernement de son côté la décrit comme une zone fortement détériorée et menacée par l’urbanisation. En fait, chaque acteur s’approprie symboliquement le territoire en fonction des intérêts qui sont les siens, à savoir légitimer ou contrer la construction du centre de traitement des déchets. Cependant, il est intéressant de remarquer qu’au-delà de ce mécanisme d’appropriation symbolique, la valeur de la Sierra de Santa Catarina fait l’objet d’un traitement ambivalent dans les documents juridiques. D’un côté, le Programme d’action climatique (Programa de acción climática de la Ciudad de México) établit que la Sierra de Santa Catarina a une valeur importante car « le fonctionnement des écosystèmes situés en sol de conservation […] joue un rôle fondamental dans le maintien du cycle hydrologique du bassin de la vallée de Mexico ». Mais d’un autre côté, le Programme général d’aménagement écologique du district fédéral (Programa general de ordenamiento ecológico del DF) indique que « la Sierra de Santa Catarina présente un tel niveau de dégradation de l’habitat naturel, qu’elle n’a pas une grande valeur pour la conservation de la diversité biologique », et que « les excédents hydriques sont presque nuls, ce qui la rend peu importante pour la recharge de l’aquifère ». Bien qu’aucun des deux acteurs en conflit ne fasse référence à ces documents pour justifier sa vision du territoire, cette ambivalence juridique empêche de savoir si l’une des deux perceptions en conflit est plus proche de la réalité objective et interdit toute résolution du conflit par le droit.

Conclusion

72Le projet de construction d’un incinérateur et d’un centre de recyclage a été guidé par la volonté de trouver la meilleure option technologique pour traiter les déchets urbains, en laissant de côté la question des relations sociales informelles qui régissent le secteur des déchets, ce qui est relativement nouveau à Mexico. Le projet du CIRE a fait l’objet d’une mise en débat en amont et en aval du projet, à travers la Consulta Verde, les procédures de changement de zonage, et l’organisation de réunions publiques d’information. Cependant, à la différence d’autres pays, la mise en place de ces concertations ne relève pas d’une institutionnalisation des procédures de participation en matière de gestion des déchets, qui obligerait les pouvoirs publics à « débattre avec la population » du lieu et des technologies qui seront utilisées pour traiter les déchets. En effet, les normes concernant les centres d’enfouissement et l’incinération des déchets – NOM-083-SEMARNAT-2003 et NOM-098-SEMARNAT-2002 – sont centrées sur les aspects techniques des sites et des installations et n’imposent aucune obligation aux autorités en matière de concertation sociale. La mise en place de procédures de participation dans le cas du CIRE est liée aux contraintes existantes en matière de réglementation urbaine et de zonage des sols, et à la volonté du gouvernement de la ville d’obtenir l’assentiment de la population au projet.

73Pourtant, dans le même temps, les entretiens réalisés montrent que pour le gouvernement, la gestion des déchets continue à être perçue comme un domaine de l’action publique qui doit être réservé aux experts. Cette situation semble indiquer que le gouvernement utilise le débat à des fins stratégiques. Très inégalement accessible bien qu’il soit présenté comme public, le débat confère au projet une légitimité qui dépend davantage de la possibilité théorique de participer que de son usage effectif (Blatrix 2002). En réalité, les espaces de discussion ouverts ne permettent pas de participer à la prise de décision concernant le lieu d’implantation du projet et les technologies utilisées. Néanmoins, le débat s’avère une ressource à double tranchant, car le fait que les opposants n’aient pas participé aux décisions permet aussi de disqualifier la position des porteurs de projet (ibid.). Les opposants au projet utilisent la défaillance des procédures de participation comme une ressource argumentaire, qui leur permet de sortir le conflit de la seule logique NIMBY et de recruter des alliés plus facilement (ibid.). Comme on l’a vu, l’un des ressorts de la mobilisation contre le CIRE est de nature procédurale. Le mouvement d’opposition reproche au gouvernement de ne pas avoir consulté la population et c’est en insistant sur l’imposition du projet que les opposants au CIRE ont réussi à tisser des alliances avec d’autres organisations de riverains (des quartiers de Polanco et de la Magdalena Contreras principalement), elles aussi affectées par des projets gouvernementaux d’infrastructure.

74Le conflit autour du CIRE s’est finalement soldé par la victoire du mouvement d’opposition. Mais l’urgence de trouver une solution pour traiter les 12 000 tonnes de déchets que produit quotidiennement la ville de Mexico demeure. Après l’annulation du CIRE, la mairie de Mexico a signé en novembre 2010 un nouvel accord avec le ministère de l’Environnement (Semarnat), pour fermer la décharge qui reçoit la majorité des déchets du DF, le Bordo Poniente, au plus tard le 31 décembre 2011. Les autorités ont réussi à respecter ce délai en envoyant les déchets de la capitale dans les décharges existantes de l’État voisin de Mexico. Cependant, cette solution ne peut se prolonger puisque, selon l’étude d’évaluation socio-économique du projet de CIRE, il en coûte chaque année à la ville de Mexico 916 millions de pesos, plus du double de ce que coûtait l’enfouissement des déchets dans la décharge du Bordo Poniente. Les autorités seront donc bientôt contraintes de rouvrir le dossier. Maintiendront-elles le concept de CIRE ou opteront-elles pour un centre d’enfouissement plus traditionnel ? Le centre de traitement des déchets proposé par les autorités sera-t-il situé au DF ? À l’extérieur de la ville ? Le projet du CIRE avait le mérite de promouvoir l’autonomie du district fédéral en matière de traitement des déchets. Cependant, le conflit analysé met en évidence qu’une échelle territoriale de gestion, qui s’avère légitime d’un point de vue politique et administratif, ne l’est pas forcément pour les habitants, qui entretiennent un autre rapport au territoire et ne sont pas disposés à ce que leur espace de vie se dégrade (ressort substantiel du conflit). L’impératif économique de proximité et d’autonomie de gestion dans la localisation des infrastructures de traitement des déchets peut s’avérer contradictoire avec les critères environnementaux et sociaux (Mery, Mtibaa et Torre 2009). Ainsi, au-delà du rôle parfois paradoxal que jouent les procédures de concertation dans les projets d’infrastructure de traitement de déchets, trouver un site de stockage de déchets qui soit viable d’un point de vue environnemental et économique, et acceptable d’un point de vue social, constitue une affaire complexe, en particulier dans une ville aussi peuplée et aussi étendue que Mexico.

Notes

1 « Inventario de residuos sólidos del gobierno del distrito federal », Ville de Mexico, Secretaría del Medio Ambiente, 2012, consultable en ligne : [http://www.sedema.df.gob.mx/sedema/index.php/temas-ambientales/programas-generales/residuos-solidos].

2 Il s’agit du « Subprograma de separación en fuente y recolección selectiva », qui constituait l’un des principaux axes du Programa de gestión integral de los residuos sólidos para el distrito federal (PGIRS) 2004-2008.

3 Terme qui est utilisé au Mexique pour désigner les travailleurs qui récupèrent les matériaux, dans les centres de transfert ou directement dans les décharges. Ce travail se réalise de manière informelle, mais régulée. Il existe des syndicats spécialisés qui jouent le rôle d’intermédiaire politique et défendent le travail des pepenadores, en échange de faveurs économiques. Voir Castillo Berthier 1991.

4 Du terme ejido. L’ejido est un type de propriété sociale qui a été créée à l’issue de la Révolution mexicaine de 1917. Jusqu’en 1992, les terres de l’ejido ne pouvaient pas être vendues : les ejidatarios héritaient la terre de leur père selon des règles très précises. Aujourd’hui, lorsqu’on se réfère aux ejidatarios de Mexico, le terme renvoie donc immédiatement à une idée d’enracinement, au fait qu’une famille possède ou utilise la terre depuis plusieurs décennies.

5 D’après le Frente de pueblos del Anáhuac, ce meeting fut d’ailleurs violemment réprimé par la police.

6 Les arrondissements à l’intérieur du DF sont appelés des « délégations ».

7 La Sierra de Santa Catarina, el último respiro, Universidad autónoma de la Ciudad de México, Centro de investigación y producción de la imagen.

8 Au moins l’une des plaintes a été présentée par les membres du Frente de pueblos del Anáhuac. La PAOT préservant l’anonymat des personnes à l’origine des plaintes, il est possible que les autres plaintes aient été présentées par des habitants de Tláhuac agissant de façon indépendante.

9 Les investissements réalisés seraient récupérés selon la modalité d’une concession : le gouvernement paierait aux entreprises privées un certain montant pour chaque tonne de déchets traitée ou recyclée, selon une estimation de la différence entre les bénéfices générés par le traitement des déchets (vente d’électricité et des matériaux recyclés) et le coût de traitement des déchets (investissement et coût d’opération).

10 En 2008, les députés du PRD occupaient 34 des 70 sièges de l’ALDF.

11 Comisión para la gestión integral de los residuos sólidos de la ciudad de México, 2008, « Estudio de evaluación socioeconómica del proyecto Centro integral de reciclado y energía (CIRE) », p. 53-54.

12 Not in my back yard.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Le projet de CIRE à Tláhuac
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6040/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 564k

Auteur

Jade Latargère est doctorante en géographie à l’Université François-Rabelais, UMR CITERES, CNRS-Université de Tours et boursière du CEMCA, Mexico. Elle est diplômée de l’Institut d’études politiques de Paris, et a réalisé un master en études urbaines et environnementales au Colegio de México, à Mexico. Elle a participé à différents projets de recherche urbaine et environnementale. Actuellement, son travail de thèse porte sur les conflits pour l’eau entre territoires au Mexique.

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search