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Villes et hospitalité

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Anne Gotman

État,municipalités et asile

L’accueil des demandeurs d’asile à Dublin et à Cork

Bairbre Ní Chiosáin

Texte intégral

1L’Irlande était jusqu’à l’aube des années 1990 un pays d’émigration. Alors qu’il était plutôt habitué à voir ses habitants partir en Angleterre, aux États-Unis, en Australie ou ailleurs, le pays est aujourd’hui à son tour terre d’accueil, tant pour ceux qui sont attirés par la récente prospérité économique que pour des réfugiés et demandeurs d’asile. Alors que la gestion de l’accueil et de l’intégration des demandeurs d’asile et des réfugiés suscite de vifs débats en Europe, l’Irlande s’adapte graduellement à la présence sur son territoire de cette nouvelle population et tente pour la première fois d’élaborer une politique d’accueil dans ce domaine.

2Le nombre de demandes d’asile en Irlande a augmenté de manière spectaculaire depuis dix ans (voir tableau 1, page suivante).

  • 1 À titre comparatif, le Royaume-Uni, qui arrive en tête de l’Union européenne en ce qui concerne le (...)
  • 2 Source : UNHCR.

3De 2000 à 2002, la République d’Irlande a reçu 33 055 demandes d’asile, soit pour un pays qui compte environ 3 900 000 habitants, 8,7 demandeurs d’asile pour mille habitants. Ce qui la place en deuxième position dans l’Union européenne derrière l’Autriche (10,6) pour le nombre de demandes par habitant1. Toujours pour cette période, près de 50 % des demandes en Irlande émanaient de ressortissants de deux pays, le Nigeria (33 %) et la Roumanie (16,3 %), suivis par la Moldavie (5 %), la République démocratique du Congo (3 %), le Zimbabwe (3 %), l’Ukraine (3 %) et l’Algérie (2 %)2.

TABLEAU 1. – DEMANDES D’ASILE EN IRLANDE (1991-2002)

TABLEAU 1. – DEMANDES D’ASILE EN IRLANDE (1991-2002)

4Source : ministère de la Justice, mars 2003.

5Le gouvernement et les différentes structures responsables de la prise en charge des demandeurs d’asile semblent avoir été pris au dépourvu par cette augmentation rapide et n’ont commencé que plusieurs années aptes le début de ce phénomène à réfléchir à la manière dont ces personnes étaient accueillies, et à se pencher sur la question de leur intégration à moyen ou à long terme. Du fait des pouvoirs très restreints exercés par la municipalité dans le système politique irlandais, l’accueil des demandeurs d’asile dans les différentes villes du pays est organisé principalement au niveau national et relève de la responsabilité de plusieurs ministères et organismes d’État.

6Pour étudier l’accueil des demandeurs d’asile dans deux villes irlandaises, Dublin (environ 1 million d’habitants) et Cork (environ 200 000 habitants), nous évaluerons tout d’abord la politique gouvernementale en matière d’hébergement et nous évoquerons certains problèmes qui en découlent. Nous décrirons ensuite l’accès aux services de santé, à l’éducation, à la formation professionnelle et à l’emploi des demandeurs d’asile. Enfin, nous analyserons quelques initiatives prises par le milieu associatif dans ces deux villes, afin de voir le rôle joué par les organisations non gouvernementales dans l’accueil de cette population.

L’hébergement

Demandeurs d’asile et réfugiés hébergés dans le parc locatif privé

  • 3 Les décisions dans ce domaine se faisaient très largement à la discrétion de chaque travailleur so (...)
  • 4 Les retards accrus au ministère dans le traitement des dossiers de demande d’asile jusqu’en 2001 o (...)

7Jusqu’en avril 2000, tous ceux qui arrivaient en Irlande pour déposer une demande d’asile étaient pris en charge par l’organisme de santé publique de la région dans laquelle ils se trouvaient. À Dublin, où résidaient la grande majorité des demandeurs d’asile, il s’agissait de l’Eastern Health Board (EHB) qui les logeait temporairement dans des structures d’hébergement d’urgence ou dans des pensions gérées par l’EHB. Ensuite, après un laps de temps dépendant à la fois de la demande de places d’hébergement d’urgence er du travailleur social qui s’occupait du dossier3, il leur fallait se loger par leurs propres moyens. Cette mesure est restée en vigueur pour ceux qui sont arrivés avant avril 2000 et dont le dossier est encore en cours de traitement. L’organisme régional de santé, l’Eastern Regional Health Authority (ERHA) qui a remplacé l’EHB dissolu en mars 2000, leur attribue une allocation de logement plafonnée à 395 euros mensuels pour une personne seule et à 1 166,98 euros pour une famille de deux enfants ou plus, jusqu’à ce qu’ils obtiennent du ministère de la Justice une réponse à leur demande d’asile, ce qui peut actuellement prendre entre six mois et trois ans4 ; en outre, ils ont droit à une allocation hebdomadaire de 124,80 euros par adulte ou 207,60 euros par couple et 16,80 euros par enfant, versée par le ministère des Affaires sociales.

8Comme nous le verrons ci-dessous, ceux qui sont arrivés après l’entrée en vigueur du nouveau régime en avril 2000 n’ont droit ni aux allocations logement ni aux allocations hebdomadaires, puisqu’ils sont hébergés en pension complète dans des centres d’accueil en dehors de Dublin. Il existe néanmoins quelques dérogations à ce régime. Un médecin ou un travailleur social peut émettre un avis défavorable à l’envoi d’un individu hors de Dublin, ce qui se fait par exemple pour les femmes enceintes sur le point d’accoucher ou pour des personnes souffrant de troubles psychologiques graves nécessitant une prise en charge disponible uniquement à Dublin. Ils sont alors dès leur arrivée placés sous le même régime que ceux arrivés avant mars 2000, logés dans le parc locatif privé et bénéficient des mêmes allocations et des mêmes conditions d’accueil. Ajoutons à ce groupe certains demandeurs d’asile relevant du nouveau régime qui sont autorisés après un certain temps à quitter les centres d’accueil – cette mesure exceptionnelle, mais pas systématique, s’applique surtout à des femmes dont la grossesse dépasse trente semaines.

  • 5 Statistiques obtenues auprès des organismes régionaux de santé publique, l’ERHA pour Dublin, le SH (...)

9Ainsi, dans Dublin et sa région, il y a environ 3 000 demandeurs d’asile, toutes catégories confondues, dans le parc locatif privé, qui attendent une décision du ministère de la Justice concernant leur dossier. À Cork, leur nombre s’élève à 2 2005.

10Tous ces demandeurs d’asile rencontrent plusieurs types de problèmes d’hébergement, à Dublin comme à Cork :

  • les demandeurs d’asile n’ont pas droit aux logements sociaux gérés par la municipalité puisqu’il leur faut pour cela bénéficier du statut de réfugié ;
  • il existe peu de mesures d’aide pratique à la recherche d’un logement. Les associations travaillant avec les sans-abri sont sollicitées par les demandeurs d’asile et se trouvent parfois débordées par des problèmes qu’elles ne sont pas en mesure de résoudre ;
  • l’accès au logement est limité pour tous ceux qui bénéficient d’allocations de logement car bon nombre de propriétaires irlandais ne souhaitent pas leur louer des logements, soit pour des questions de préjugés, soit parce que les propriétaires préfèrent ne pas déclarer ces revenus et louent plutôt à ceux qui sont prêts à payer les loyers en espèces. De plus, quand ils cherchent à se loger, les demandeurs d’asile se trouvent souvent confrontés au problème du racisme6 ;
  • le choix des quartiers abordables devient de plus en plus limité à mesure que les loyers augmentent. Ainsi, les demandeurs d’asile sont confinés à certains quartiers de la ville, ce qui risque de contribuer à la formation de ghettos et donc d’entraver leur intégration.

11Certains de ces problèmes ne sont pas propres aux demandeurs d’asile, mais ceux-ci sont également confrontés à des difficultés linguistiques et à la nouveauté de la culture, sans parler du traumatisme connu par bon nombre d’entre eux avant d’arriver en Irlande. Le fait que la législation n’offre qu’une protection minimale aux locataires contribue également à aggraver la situation.

12En l’absence de politique officielle dans ce domaine, Clann Housing Association, association bénévole d’aide au logement pour les réfugiés, a été créée en 1998, ayant comme objectif initial d’évaluer leurs besoins. Cinq ans plus tard, l’association possède de nombreux logements à Dublin qu’elle loue à des prix modérés. Elle travaille également en partenariat avec d’autres associations d’aide au logement pour la mise en place de divers projets de logements sociaux indépendants. De plus, ces associations font campagne ensemble auprès des municipalités pour que tout projet de construction de logements obtenant un permis de construire comprenne 20 % de logements à prix abordable, afin de garantir la mixité sociale7. Cependant, ce travail associatif mené par Clann est limité aux villes de Dublin et de Waterford (dans le sud-est du pays) et ne concerne que les réfugiés et non pas les demandeurs d’asile. Une étude est également en cours à Cork pour examiner la possibilité de mettre en place un projet de logements sociaux, mais, une fois de plus, cela ne concernerait que les réfugiés (Collins 2002 : chapitre m). Une véritable politique de logement pour toute cette population n’existe pour le moment ni au niveau national ni au niveau municipal.

Demandeurs d’asile hébergés dans des centres d’accueil

  • 8 Source : entretien avec Frank Edwards, Reception and Integration Agency (ministère de la Justice), (...)
  • 9 Le gouvernement a aussi envisagé d’héberger les demandeurs d’asile dans des bateaux (surnommés flo (...)

13Étant donné que jusqu’en avril 2000, date de l’introduction du nouveau régime, plus de 90 % des demandeurs d’asile se présentaient aux autorités à Dublin8 et que tous les services nécessaires au bon déroulement du processus d’examen du dossier y étaient centralisés ainsi que les associations de soutien et les réseaux de compatriotes, la plupart des demandeurs d’asile souhaitaient rester dans la capitale. À la fin de l’année 1999, avec en moyenne 1 000 nouveaux arrivants par mois, les structures locales de Dublin, notamment l’EHB, se sont vite trouvées débordées par le problème de l’hébergement, à un moment où, en raison de la conjoncture économique et de la spéculation immobilière, une crise du logement se faisait sentir. Les ministères responsables de l’accueil initial des demandeurs d’asile ont alors décidé d’en disperser la plupart et de décentraliser leur prise en charge vers d’autres régions du pays. Cette nouvelle politique, entrée en vigueur le 10 avril 2000, consiste à les héberger en dehors de la capitale dans des structures spécifiques en pension complète, remplaçant l’allocation hebdomadaire existante par une allocation personnelle de 19,05 euros par adulte et 9,52 euros par enfant par semaine. Des accords de location à l’année, voire de vente, sont passés entre le ministère de la Justice et les propriétaires d’hôtels, de pensions, d’auberges de jeunesse ou encore de parcs de mobile homes ; d’anciennes casernes de l’armée dans tout le pays ont également été converties à cet effet9.

  • 10 Le Premier ministre irlandais, Bertie Ahern, fait des déclarations ouvertes dans ce sens : « Il es (...)

14Ces mesures de dispersion et de prise en charge directe ont été mises en place non seulement pour résoudre le problème de la pénurie de logements à Dublin, mais aussi pour aligner la politique irlandaise sur le régime britannique (dispersion en dehors de Londres, suppression du paiement des allocations remplacées par de l’« argent de poche » et des bons d’achat pour la nourriture et les vêtements) annoncé quelque temps auparavant et entré en vigueur le 1er avril 2000. Le gouvernement irlandais voulait éviter que le pays ne devienne une destination plus « attirante » que le Royaume-Uni aux yeux des demandeurs d’asile10.

15La dispersion et la prise en charge directe des demandeurs d’asile ont été organisées au niveau national par la Direction des services de soutien aux réfugiés (Directorate of Asylum Support Services), rebaptisée Agence pour l’accueil et l’intégration (Reception and Integration Agency – RIA) en mai 2001. Les organismes régionaux de santé publique, l’ERHA pour Dublin, le SHB pour Cork, assurent le rôle d’intermédiaires locaux dans la prise en charge au quotidien de cette population et le versement des différentes allocations.

  • 11 Chiffre communiqué le 24 avril 2003 par le SHB.

16Selon ce nouveau régime, les demandeurs d’asile qui arrivent à Dublin sont hébergés sur place pendant une période allant de dix à quinze jours, le temps de déposer un dossier aux bureaux du ministère de la Justice, puis envoyés dans l’un des 78 centres d’accueil du pays. La ville de Cork, trois ans après la mise en place de ce nouveau régime, accueille environ 1 000 demandeurs d’asile dans six centres11.

17La politique actuelle d’hébergement à long terme dans des centres d’accueil en pension complète est critiquée par les ONG et les associations travaillant avec les demandeurs d’asile. Même des études menées par des organismes d’Etat constatent certains problèmes :

  • 12 Voir à ce sujet « Social Determinants of Health – Negative Factors » ( Your Views on Health, 2001  (...)
  • 13 Voir A Better World Healthwise – A Health needs Assessment of Immigrants in Cork and Kerry (2002). (...)
  • 14 Les directeurs de ces centres et la RIA justifient cette interdiction en disant que seuls les cuis (...)
  • 15 Voir Refugee Lives (2001) et Beyond the Pale : Asylum-Seeking Children and Social Exclusion in Ire (...)

18– Les longues périodes que passent les demandeurs d’asile dans un centre d’accueil, dans la promiscuité et l’inactivité (puisqu’ils n’ont pas le droit de Travailler et ne se font même pas à manger), affectent leur santé12. Selon une étude menée sur les besoins des demandeurs d’asile et des réfugiés en matière de santé dans les comtés de Cork et Kerry, publiée en novembre 2002 par l’organisme de santé de la région sud, 48 % des demandeurs d’asile souffraient de problèmes d’ordre psychologique et mental13. De plus, une étude sur les enfants des demandeurs d’asile montre qu’un certain nombre d’enfants et de femmes enceintes souffrent de malnutrition du fait de l’inadaptation de la nourriture distribuée dans les centres d’accueil à leurs habitudes alimentaires (Fanning et ai : 35-37). Trois repas sont servis par jour, de qualité médiocre dans certains centres. L’accès aux cuisines est interdit aux résidents à toute heure, même pour préparer des goûters pour les enfants14. L’achat de nourriture adaptée pour combler ces manques se révèle difficile étant donné la modicité des allocations dont disposent les demandeurs d’asile15. Malgré plusieurs rapports démontrant les conséquences néfastes de la politique actuelle de prise en charge directe des demandeurs d’asile, le gouvernement n’envisage pas pour le moment de la modifier.

  • 16 Entretiens avec la directrice de l’un des centres d’accueil de Tralee (13 janvier 2001) et avec un (...)

19– Les centres d’accueil, à Cork comme ailleurs, sont gérés sous contrat par des entreprises de restauration ou d’hôtellerie, représentées sur place par un gérant ayant suivi une formation en hôtellerie. Il n’y a personne dans ces centres qui soit formé pour assurer le soutien logistique et psychologique nécessaire, et le personnel, de son propre aveu, se trouve souvent dépassé par les problèmes à gérer16. Un travailleur social (Community Welfare Officer – CWO) se déplace une demi-journée par semaine dans chacun des centres, mais n’a ni le temps ni les moyens de répondre de manière efficace à tous les besoins des demandeurs d’asile.

  • 17 Entretien avec Joe Moran, ancien directeur du Refugee Agency et responsable du programme d’accueil (...)

20Certains de ces problèmes auraient pu être évités si la RIA avait pris comme modèle l’approche utilisée lots de l’arrivée des Kosovars en 1999. Ce groupe de 1 032 réfugiés, accueilli à la demande du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés dans le cadre d’un programme spécifique, géré non pas par le ministère de la Justice mais par le ministère des Affaires étrangères, a également été hébergé dans des centres d’accueil. Mais l’agence chargée du programme d’accueil des Kosovars, la Refugee Agency, a tenu à gérer elle-même ces centres et a recruté un personnel qualifié – des infirmiers psychiatriques, des travailleurs sociaux et d’autres employés ayant une expérience des questions sociales – afin de pouvoir assurer un soutien 24 heures sur 24 à tout individu en ayant besoin. Elle a également décidé de réaménager les centres afin de permettre aux habitants de faire eux-mêmes la cuisine et de conserver ainsi une certaine indépendance17.

Les services de santé

  • 18 Source : « Noonan calls for Health Screening of Immigrants Criticised », Irish Times, 10 mai 2002.
  • 19 Source : Frank Edwards, ibid.

21Pendant leur court séjour dans des centres d’accueil initial à Dublin, les demandeurs d’asile se voient proposer des examens médicaux de dépistage de certaines maladies contagieuses graves (la tuberculose, le SIDA, les hépatites B et C, la syphilis, la varicelle et la polio). Plus de 70 % des demandeurs d’asile acceptent de s’y soumettre18. D’autres refusent, craignant, pour beaucoup d’entre eux, que des résultats dénotant la trace de ces maladies puissent influencer la décision sur leur demande d’asile19.

  • 20 La carte médicale donne accès aux soins chez un médecin généraliste et dans les hôpitaux publics ( (...)

22Une fois installés dans leur nouvelle ville d’accueil, les demandeurs d’asile peuvent obtenir une carte médicale qui leur permet d’accéder aux soins gratuits20. Pour l’obtenir, ils doivent faire une demande auprès de l’organisme régional de santé publique et s’inscrire en tant que patients chez un médecin généraliste participant au système GMS ( General Médical Services Scheme).

  • 21 Anne Lucey, « Services may be Withdrawn from Asylum Seekers, warns IMO Doctor », Irish Times, 24 o (...)
  • 22 Source : Report on the Workload of General Medical Practitioners in Relation to Non-EU Nationals o (...)

23Trois ans après l’introduction de la politique de dispersion, la gestion de cette décentralisation pose encore certains problèmes aux services de santé régionaux. Dès lors que les demandeurs d’asile sont envoyés hors de Dublin, on leur fournit une liste de médecins auprès desquels ils peuvent s’inscrire. À Cork, les médecins se plaignent qu’aucune consultation n’a eu lieu avec eux avant l’arrivée de ces personnes sur la façon de gérer logistiquement cette subite augmentation du nombre de leurs patients. Ils ne reçoivent pas non plus d’informations ni de conseils sur les besoins médicaux spécifiques des demandeurs d’asile21. En ce qui concerne les examens médicaux évoqués plus haut, les résultats sont envoyés au SHB, l’organisme régional de santé publique qui s’occupe de Cork, qui est chargé de les faire parvenir au médecin de la personne concernée. Cependant, les médecins disent ne pas toujours savoir si leur patient a accepté ou non de faire ces examens et, très souvent, ils ne reçoivent pas les résultats22, ce qui les empêche d’assurer un suivi médical adéquat.

  • 23 Cette information a été confirmée par la Reception and Integration Agency. Entretien avec Frank Ed (...)
  • 24 Report on the Workload of General Medical Practitioners in Relation to Non-EU Nationals on their G (...)

24L’un des problèmes majeurs évoqués à la fois par les professionnels de la santé et les demandeurs d’asile et les réfugiés eux-mêmes est la barrière de la langue. Certains patients se font accompagner par un membre de la famille ou un ami sachant parler anglais. Mais cette solution n’est pas toujours très appropriée et la confidentialité est compromise. Depuis 2001, les médecins peuvent faire appel à un service d’interprétariat téléphonique. Ce service, proposé par des entreprises privées ayant passé des accords avec la RIA, n’est pas toujours en mesure de proposer des interprètes dans toutes les langues ; en outre, il n’existe aucun contrôle sur la qualité de la prestation. Du fait de l’importante demande pour de tels services, la plupart des interprètes n’ont pas de qualifications professionnelles pour travailler dans ce domaine, et très peu sont formés pour faire de l’interprétariat médical23. Plusieurs organismes demandent la mise en place d’un service national d’interprétariat pour résoudre ce problème24, mais pour le moment, étant donné les restrictions budgétaires imposées dans tous les domaines et notamment dans celui de la santé, aucune mesure n’est envisagée pour améliorer ce service.

  • 25 Report on the Workload of General Medical Practitioners in Relation to Non-EU Nationals on their G (...)
  • 26 Information confirmée par Kensika Monshwengo, responsable de formation du National Consultative Co (...)
  • 27 «Submission to the Department of Justice, Equality and Law Reform on the Discussion Document Towar (...)

25En plus de la barrière de la langue, il peut y avoir la barrière de la culture. Un rapport de l’ordre des médecins25 parle du manque de compréhension de la part des médecins et des infirmières à l’égard de certaines pratiques – la circoncision, le fait que les femmes musulmanes souhaitent consulter des médecins femmes, l’importance de la présence du mari ou d’un autre membre masculin de la famille lorsqu’une femme est examinée par un médecin, pour ne citer que quelques exemples. Tous les hôpitaux publics et les organismes régionaux de santé publique organisent des formations sur l’antiracisme er la sensibilisation interculturelle pour leur personnel, mais ces stages ne durent pour la plupart qu’une journée ou deux26. Les médecins généralistes n’ont aucune formation dans ces domaines. Le syndicat des infirmiers souhaite voir l’intégration d’un module sur la sensibilisation culturelle dans tous les diplômes d’infirmiers. Il voudrait également que la formation de tous les infirmiers et sages-femmes comprenne des cours sur la diversité culturelle dans un environnement médical27.

  • 28 « Position sur l’accueil des demandeurs d’asile adoptée par le Conseil européen sur les réfugiés e (...)
  • 29 Policy Recommendations on Regional Reception of Asylum Seekers in Ireland (2001 : 31).

26Outre une formation qui tienne compte de certaines données culturelles, les professionnels de la santé travaillant avec les demandeurs d’asile auraient besoin d’une formation leur permettant de mieux comprendre les problèmes spécifiques rencontrés par ces patients, problèmes tantôt liés aux expériences qu’ils ont vécues dans leur pays d’origine, tantôt aux conséquences du trajet, au déracinement et à l’exil (sentiment de culpabilité, craintes sur le sort de leur famille, appréhensions face à l’avenir, adaptation à une culture différente)28. L’Irish Refugee Council recommande la mise en place d’un centre national d’expertise (au sein, par exemple, du Département de médecine tropicale et de santé internationale à l’école de médecine, le Royal College of Surgeons) qui conseillerait les professionnels de la santé sur les besoins médicaux des demandeurs d’asile et des réfugiés et sur une approche culturelle croisée de la santé29.

Éducation

27Les enfants des demandeurs d’asile sont scolarisés pendant leur séjour en Irlande, mais la grande majorité d’entre eux arrivent sans connaître un mot d’anglais. Jusqu’en 2000, les écoles qui les accueillaient ne recevaient aucun soutien du ministère de l’Éducation, que ce soit pour recruter des enseignants supplémentaires d’anglais langue étrangère ou pour former les enseignants déjà en poste afin de leur permettre de s’adapter à ce changement soudain dans la composition de leurs classes. Ce genre de soutien était réservé à l’époque à des écoles accueillant des enfants dont les parents avaient déjà obtenu le statut de réfugié. Depuis cette date, une école accueillant plus de quinze enfants demandeurs d’asile a droit à un enseignant supplémentaire d’anglais langue étrangère, et une école accueillant plus de sept enfants a droit à une subvention lui permettant de recruter un enseignant à temps partiel (Fanning et al. 2001 : 57). Mais ces mesures, qui ne sont pas toujours appliquées, se révèlent souvent insuffisantes. Certaines écoles essaient de combler le manque de soutien aux enfants en organisant des activités pour faciliter leur intégration, mais ces initiatives, qui résultent d’efforts individuels et reposent sur le bénévolat des enseignants et parents d’élèves, trouvent rapidement leurs limites.

28Le système éducatif irlandais s’adapte très lentement à l’arrivée d’un nombre non négligeable d’enfants originaires d’autres pays, de culture et de religion différentes. La grande majorité des écoles publiques primaires et secondaires sont catholiques et un esprit religieux imprègne l’ensemble de la vie scolaire. Dans ce contexte, l’élaboration de programmes promouvant le pluralisme et le multiculturalisme peut se révéler quelque peu difficile (Fischer 2003). Néanmoins, beaucoup de progrès ont été faits dans ce sens depuis quelques années, et l’importance de cette ouverture sur le monde est globalement acceptée dans le milieu éducatif en Irlande.

La formation professionnelle et l’emploi

  • 30 Refugee Act 1996. Section 9 (4)(b) et Section 9 (7).
  • 31 Nuala Haughey, « Harney admits Split on Asylum Seekers Role », Irish Times, 21 juin 2001.

29Il est interdit aux demandeurs d’asile en Irlande de travailler, sous peine d’amende (635 euros) ou d’emprisonnement (un mois au maximum), et de l’annulation de leur demande d’asile30. Le gouvernement a accordé en juillet 1999 le droit de travailler à ceux qui sont arrivés en Irlande avant cette date et étant sur le territoire depuis au moins un an. Cette mesure n’a jamais été reconduire, malgré les demandes émanant de diverses organisations de soutien aux demandeurs d’asile, de la fédération des syndicats (Irish Congress of Trade Unions) et de la fédération patronale (Irish Business Employers’ Confederation)31, qui voudraient tous voir accorder le droit de travailler aux demandeurs d’asile après six mois de présence sur le territoire.

30Les adultes demandeurs d’asile n’ont pas non plus droit à une formation professionnelle financée par l’État et doivent attendre d’obtenir le statut de réfugié avant de pouvoir en bénéficier. Ils ont droit à quatre heures par semaine de cours d’anglais (par rapport à vingt heures par semaine pour les réfugiés). Le Livre blanc sur l’éducation des adultes, publié par le ministère irlandais de l’Éducation et des Sciences en 2000, reconnaît pourtant que le niveau d’instruction des parents, et notamment leur compétence en anglais, a une influence décisive sur la participation des enfants à la vie scolaire (Department of Education and Science 2000 : 49). Ainsi, l’absence de cours d’anglais pour les adultes retarde non seulement leur intégration, mais peut également avoir des conséquences néfastes pour leurs enfants.

  • 32 Position on the Integration of Refugees in Europe, 2002 (consulté le 21 avril 2003).

31Le Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (CERE) exige que l’accès à l’éducation, à la formation professionnelle et à l’emploi soit accordé aux demandeurs d’asile le plus tôt possible après leur arrivée dans le pays d’accueil, ce qui permettrait d’éviter leur exclusion sociale et faciliterait même leur réintégration s’ils devaient retourner dans leur pays d’origine. L’inactivité à long terme, selon le CERE, entraîne des problèmes sociaux dus à la dépendance économique, au manque de dignité, au sentiment d’exclusion de la vie quotidienne ; elle aurait aussi des conséquences sur la santé (dépression notamment)32.

Le rôle des ONG et des associations dans l’accueil des demandeurs d’asile

32De nombreuses ONG et associations sont très actives à Dublin et à Cork pour soutenir les demandeurs d’asile. Beaucoup de projets ont été élaborés pour répondre aux besoins de cette nouvelle population et pour combler les lacunes dans l’accueil parfois minimaliste accordé par les structures officielles mises en place par l’État. Dans une certaine mesure, le rôle de ce secteur est de redresser l’exclusion créée par le peu d’importance accordée par la politique gouvernementale à la question de l’intégration. De plus, dans un pays aussi centralisé que l’Irlande, où toutes les décisions se prennent au niveau national, l’absence de la municipalité en tant qu’entité politique et exécutive locale rend le travail sur le terrain des ONG et des associations d’autant plus indispensable.

  • 33 Traduction d’une citation d’un dépliant du Vincentian Refugee Centre.

33Deux centres à Dublin, financés et gérés par des ordres religieux, ont été parmi les premiers à subvenir aux besoins des réfugiés er des demandeurs d’asile et ont servi de modèle à d’autres associations. Tous deux sont situés dans le quartier de Phibsboro, au nord du centre ville, où se trouve un nombre important de demandeurs d’asile. Le premier, The Vincentian Refugee Centre, a pour objectif « d’impliquer la communauté locale dans le développement, avec les réfugiés, d’un modèle de “communauté accueillante” qui reconnaisse et apprécie la diversité culturelle dans une société multiethnique33 ». Ce centre aide les demandeurs d’asile dans la recherche d’un logement, les conseille sur leurs droits à des prestations sociales, organise des visites à domicile et même à l’hôpital, si nécessaire. Il intervient également dans les écoles ou les associations de quartier afin de sensibiliser l’opinion sur l’importance de l’ouverture d’esprit envers ces populations nouvellement arrivées et de faciliter leur intégration. Le deuxième centre, SPIRASI (Spiritan Asylum Services Initiative), fait un travail similaire, mais propose aussi des cours gratuits d’anglais et d’initiation à l’informatique. Il a mis sur pied un service de soutien psychologique aux victimes de la torture.

34À Cork, un centre d’information a été ouvert en juin 2001, plus d’un an après l’introduction de la politique de dispersion. Ce centre, appelé Nasc, the Irisb Immigrant Support Centre, a pour objectif de servir tous les immigrés de la ville, demandeurs d’asile, réfugiés et immigrés économiques, mais l’essentiel de son travail se fait avec la population des demandeurs d’asile. Bien que Cork soit la ville qui accueille le plus grand nombre de demandeurs d’asile (plus de 3 000) après Dublin, aucun bureau de la Reception and Integration Agency du ministère n’y a été ouvert. Le travail d’un centre comme Nasc, le seul centre de conseil et de soutien de la ville, est donc indispensable. Le centre fournir des renseignements sur l’hébergement, l’éducation et la formation professionnelle. Il organise des cours d’anglais (donnés par des bénévoles) et assure un service d’interprétariat. Il sert aussi de centre social et de lieu de rencontre – ce qui est très apprécié des demandeurs d’asile contraints à l’inactivité. En plus du service d’aide et de conseil, le centre a mis en place un programme de formation professionnelle et d’intégration, organise une campagne contre le racisme dans la ville, fait de la recherche sur les besoins de la population immigrée à Cork et réalise des études comparatives sur la politique d’accueil dans d’autres pays dans le but d’établir un modèle de « meilleures pratiques » (Collins 2002 : chapitre iii).

35Mais ces trois centres cités sont débordés et constamment en quête de financements supplémentaires. Pour assurer leur travail correctement, ils doivent compter sur la bonne volonté de leurs nombreux bénévoles. À titre d’exemple, Nasc compte quatre-vingts bénévoles pour sept employés (dont deux à temps partiel). Ces centres reçoivent, certes, des subventions du ministère de la Justice dans le cadre du programme du fonds européen pour les réfugiés (European Refugee Fund) pour certaines activités, mais ce financement est insuffisant pour la gestion quotidienne de tous les services proposés.

Conclusion

  • 34 Ceux qui ne correspondent pas à la définition d’un réfugié selon les critères de la Convention de (...)
  • 35 Le droit du sol existe en Irlande.
  • 36 Depuis une décision de la Cour suprême le 25 janvier 2003, ce droit de séjour des parents d’un enf (...)
  • 37 Chiffres donnés dans Nuala Haughey, « Worries about Reactivating Refugee Claims Groundless », Iris (...)

36Le gouvernement a toujours insisté sur le fait que des mesures d’intégration ne pouvaient pas s’appliquer aux demandeurs d’asile pour la simple raison que ceux-ci n’étaient que temporairement dans le pays et que la plupart d’entre eux allaient se voir débouter du droit d’asile. Mais, après examen des différentes statistiques, on constate que la majorité des personnes qui déposent une demande d’asile en Irlande restent dans le pays. Pour les années 2001 et 2002, 11,6 % des demandes d’asile ont été accordées en première instance et 20 % après appel. Parmi les 68,4 % restants, il y a ceux à qui l’on a accordé le droit de rester pour des raisons humanitaires34 (160), ceux qui ont eu des enfants depuis leur arrivée, donc parents de citoyens irlandais35 et qui bénéficient du droit de séjour36 (9 662 accordés et 8 800 en instance)37, enfin ceux qui se sont mariés avec des Irlandais ou avec des ressortissants de l’Union européenne. En ce qui concerne tous ceux dont la demande et l’appel ont été rejetés er qui, selon la législation en vigueur, devraient être expulsés, très peu ont été reconduits à la frontière (886). La majorité des personnes qui arrivent en Irlande en tant que demandeurs d’asile politique restent donc plus ou moins longtemps, et doivent être prises en compte dans toute politique d’intégration, que ce soit au niveau national ou local.

37À présent, l’on peut constater que l’État n’assure pas pleinement son rôle dans l’accueil des demandeurs d’asile. Il laisse souvent au milieu associatif le soin de subvenir aux besoins quotidiens de cette population souvent vulnérable, et de mettre en place des mesures collectives locales d’aide à l’intégration. Si le rôle joué sur place par des individus et des groupes locaux doit certes faire partie de l’accueil de ces étrangers, et si le terrain de l’interaction personnelle ne peut être occupé de la même manière par les structures de l’État, il n’en reste pas moins, qu’en assumant mieux ses responsabilités dans ce domaine, l’État permettrait au milieu associatif de dépenser ses énergies de manière plus fructueuse et enrichissante.

Bibliographie

SOURCES

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Beyond the Pale : Asylum-seeking Children and Social Exclusion in Ireland. 2001. Dublin, Irish Refugee Council.

Department of Education and Science. 2000. Learning for Life : White Paper on Adult Education. Dublin, Stationery Office. Disponible sur le site http://www.education.ie/servlet/blobservlet/fe_adulted_wp.pdf

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Policy Recommendations on Regional Reception of Asylum Seekers in Ireland. 2001. Dublin, Irish Refugee Council.

Position on the Integration of Refugees in Europe. 2002. Articles 19-24.

Disponible sur le site du CERE/ECRE:http://www.ecre.org/positions/integ02.shtml#empl

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Report on the Workload of General Medical Practitioners in Relation to Non-EU Nationals on Their GMS Panels. Mars 2003. Rapport pour le ministère de la Santé (en cours). Irish Medical Organisation (IMO).

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UNHCR : http://www.unhcr.ch

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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Fischer, Karin. 2003. « Vers une politique éducative globale et cohérente d’inclusion des minorités en République d’Irlande », in Françoise Canon-Roger (éd.), Irlande : Inclusion-Exclusion, Actes du colloque de la SOFEIR, 22 et 23 mars 2002. Reims, Presses universitaires de Reims : 157-169.

Notes

1 À titre comparatif, le Royaume-Uni, qui arrive en tête de l’Union européenne en ce qui concerne le nombre absolu de demandes d’asile (29 % de toutes les demandes dans l’Union européenne en 2002), a fait état de 5,1 demandes pour 1 000 habitants, par rapport à 3 pour 1 000 pour l’Allemagne et 2,4 pour la France pendant la même période. Source : UNHCR http://www.unhcr.ch (consulté le 20 avril 2003)

2 Source : UNHCR.

3 Les décisions dans ce domaine se faisaient très largement à la discrétion de chaque travailleur social.

4 Les retards accrus au ministère dans le traitement des dossiers de demande d’asile jusqu’en 2001 ont largement été rattrapés en mars 2003. Une décision en première instance prend désormais entre six mois et un an en moyenne. Source : statistiques du Bureau du Commissariat responsable des demandes des réfugiés (Office of the Refugees Applications Commissioner), 31 mars 2003. Si une personne fait appel d’une décision négative, la procédure peut durer environ dix-huit mois à deux ans supplémentaires.

5 Statistiques obtenues auprès des organismes régionaux de santé publique, l’ERHA pour Dublin, le SHB pour Cork, avril 2003.

6 Ces problèmes sont bien documentés dans un rapport remis au gouvernement par Clann, association d’aide au logement pour les réfugiés, et Focus Ireland, une association d’aide au logement pour les sans-abri, dans le cadre d’une consultation publique sur le racisme. Voir « Housing and Race in Ireland : A Joint Submission under the National Plan against Racism to the Department of Justice, Equality and Law Reform », octobre 2002 (consulté le 23 avril 2003).

7 Pour plus de détails, voir http://www.clann.ie (consulté le 23 avril 2003).

8 Source : entretien avec Frank Edwards, Reception and Integration Agency (ministère de la Justice), 14 mars 2003.

9 Le gouvernement a aussi envisagé d’héberger les demandeurs d’asile dans des bateaux (surnommés flotels) à quai dans les principaux ports du pays ou, comme ce fut proposé pour Dublin, ancrés dans la baie à quelques kilomètres de la ville. À ce sujet, voir le communiqué de presse du ministre de la Justice du 28 mars 2001 sur le site du ministère : http://www.justice.ie (consulté le 22 avril 2003). Cela a suscité une vive polémique, renvoyant les Irlandais au souvenir des bateaux-cercueils de l’époque de la Grande Famine, et la proposition a été abandonnée.

10 Le Premier ministre irlandais, Bertie Ahern, fait des déclarations ouvertes dans ce sens : « Il est d’autant plus pressant de résoudre ce problème lorsque d’autres pays européens, et notamment le Royaume-Uni, décident de remplacer l’aide financière par un système de bons. Nous savons par expérience que chaque fois qu’un autre pays applique des réglementations plus strictes, le nombre de personnes qui arrivent pat bateau, dans des fourgons à bestiaux ou cachés à l’arrière de camions augmente de façon spectaculaire. » Extrait de l’article paru dans l’Irish Times du 15 mars 2000, « Ahern says Immigrant Centres are under Review » (traduction de l’auteure).

11 Chiffre communiqué le 24 avril 2003 par le SHB.

12 Voir à ce sujet « Social Determinants of Health – Negative Factors » ( Your Views on Health, 2001 : 139-140), compte rendu d’une consultation publique sur les services de santé en Irlande, publié par le ministère de la Santé, décembre 2001.

13 Voir A Better World Healthwise – A Health needs Assessment of Immigrants in Cork and Kerry (2002). Communiqué de presse du 22 novembre 2002, « Southern Health Board publishes Asylum Seekers Health Status Report », disponible sur le site de l’organisme régional de santé publique pour la région sud, http://www.shb.ie (consulté le 15 mars 2003).

14 Les directeurs de ces centres et la RIA justifient cette interdiction en disant que seuls les cuisiniers sont assurés contre d’éventuels accidents dans les cuisines. Entretien avec la directrice du centre d’accueil de Tralee, le 13 janvier 2001. Information confirmée lors d’un entretien avec une responsable de la RIA, mars 2001.

15 Voir Refugee Lives (2001) et Beyond the Pale : Asylum-Seeking Children and Social Exclusion in Ireland (2001).

16 Entretiens avec la directrice de l’un des centres d’accueil de Tralee (13 janvier 2001) et avec un employé du centre du Cork Airport Hotel (10 avril 2003).

17 Entretien avec Joe Moran, ancien directeur du Refugee Agency et responsable du programme d’accueil des Kosovars, 16 novembre 2001.

18 Source : « Noonan calls for Health Screening of Immigrants Criticised », Irish Times, 10 mai 2002.

19 Source : Frank Edwards, ibid.

20 La carte médicale donne accès aux soins chez un médecin généraliste et dans les hôpitaux publics (y compris des consultations auprès de médecins spécialistes), aux soins dentaires et ophtalmiques et aux médicaments gratuits. Normalement, elle est attribuée en fonction des ressources, mais cette condition ne s’applique pas aux demandeurs d’asile.

21 Anne Lucey, « Services may be Withdrawn from Asylum Seekers, warns IMO Doctor », Irish Times, 24 octobre 2000. Il s’agit du Dr Ronan Boland, représentant de l’Irish Medical Organisation à Cork et devenu depuis son porte-parole pour tout ce qui concerne les demandeurs d’asile et les réfugiés. Selon lui, trois ans après les premières dispersions, ces problèmes existent encore. Entretien (7 mars 2003).

22 Source : Report on the Workload of General Medical Practitioners in Relation to Non-EU Nationals on their GMS Panels (mars 2003).

23 Cette information a été confirmée par la Reception and Integration Agency. Entretien avec Frank Edwards (ibid).

24 Report on the Workload of General Medical Practitioners in Relation to Non-EU Nationals on their GMS Panels (2003), op. cit. Voir aussi Irish Refugee Council Social Policy Information (2002).

25 Report on the Workload of General Medical Practitioners in Relation to Non-EU Nationals on their GMS Panels (2003), op. cit.

26 Information confirmée par Kensika Monshwengo, responsable de formation du National Consultative Committee on Racism and Interculturalism (NCCRI), l’un des principaux organismes de formation dans ce domaine. Entretien (5 février 2003).

27 «Submission to the Department of Justice, Equality and Law Reform on the Discussion Document Towards a National Action Plan against Racism in Ireland» (2002).

28 « Position sur l’accueil des demandeurs d’asile adoptée par le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés », novembre 2001. Disponible sur http://www.ecre.org/positions/recepfr.pdf.

29 Policy Recommendations on Regional Reception of Asylum Seekers in Ireland (2001 : 31).

30 Refugee Act 1996. Section 9 (4)(b) et Section 9 (7).

31 Nuala Haughey, « Harney admits Split on Asylum Seekers Role », Irish Times, 21 juin 2001.

32 Position on the Integration of Refugees in Europe, 2002 (consulté le 21 avril 2003).

33 Traduction d’une citation d’un dépliant du Vincentian Refugee Centre.

34 Ceux qui ne correspondent pas à la définition d’un réfugié selon les critères de la Convention de Genève, mais qui ne peuvent pas être expulsés vers un pays dans lequel leur vie et leur liberté seraient menacées.

35 Le droit du sol existe en Irlande.

36 Depuis une décision de la Cour suprême le 25 janvier 2003, ce droit de séjour des parents d’un enfant né en Irlande n’est plus systématique. Voir « 10,000 Non-Nationals Face Deportation », Irish Times, 24 janvier 2003.

37 Chiffres donnés dans Nuala Haughey, « Worries about Reactivating Refugee Claims Groundless », Irish Times, 24 janvier 2003.

Table des illustrations

Titre TABLEAU 1. – DEMANDES D’ASILE EN IRLANDE (1991-2002)
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Auteur

Université de Toulouse I — Département des langues et civilisations

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2004

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