Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Villes et hospitalité

 | 
Anne Gotman

Les municipalités et leurs résidents

Comment peut-on être nanterrien ?

Christophe Daadouch

Texte intégral

  • 1 Chapitre vi, « La nature des amitiés et leur usage dans la société », [1689] 1828.

1« L’amitié n’est pas régié par les lois civiles. » Ce propos de Domat1 reflète ce qu’est, aujourd’hui encore, la difficulté d’analyser des phénomènes de non-droit par une seule analyse juridique. Il en est ainsi de la relation d’hospitalité, relation construite sur le don et le libre arbitre. L’hospitalité implique une volonté de se tenir en dehors du droit, à l’écart des normes contraignantes. Dans le même temps, et sans penser de manière dogmatique « que tout est droit [...], que le droit a vocation à être partout, à tout envelopper » (Carbonnier 1988 : 24), il n’en demeure pas moins que les normes participent à la relation d’hospitalité en les encadrant, en les facilitant, ou en les dissuadant.

2L’échelon communal est un objet d’analyse intéressant tant en matière de productions normatives que de politiques d’accueil. Comme échelon de la proximité, il est au plus près des relations privées de ses membres, il est l’espace de premières solidarités. C’est aussi le lieu où sont prédéterminées, par les réglementations et par les politiques d’aménagement urbain, les conditions de tout accueil. C’est enfin un lieu où est consacrée, parfois produite, de l’altérité, condition de toute hospitalité. Pour que la ville puisse être hospitalière et accueillir l’Autre, qu’elle puisse transformer l’exogène en endogène, encore faut-il au préalable qu’il existe de l’altérité. Il n’y a point d’hospitalité sans différence, sans altérité, sans transgression des limites entre le dehors et le dedans.

  • 2 Éditorial du maire, Nanterre Info, juin 2000, n° 247.

3Or, la commune étudiée semble effacer toute forme de différences en les intégrant dans un projet commun : « une ville aux multiples facettes culturelles2 ». En vérité, la seule altérité possible – qui, elle, est mise en scène – repose sur les frontières communales : il y a le Nanterrien et le non-Nanterrien, les deux catégories semblant reposer sur une réalité objective et évidente. L’hospitalité communale serait alors le passage du statut d’« extraterritorial » à celui de « territorial ».

4Les conditions de ce passage, qui seront au cœur de notre analyse, sont largement déterminées par le fait que ces deux catégories présentées comme objectives sont en réalité une construction municipale. Plus qu’elles n’entérinent une situation qui leur préexiste, les réglementations locales produisent de l’altérité, des différences. Pour éventuellement ensuite les lever et faire acte d’hospitalité.

De l’hyper-intégration à l’exclusion

  • 3 « Ce que j’en pense », par le maire de Nanterre, in Nanterre Info, octobre 1995.
  • 4 Nanterre Info, octobre 1998.

5Dans ses grands traits, la commune de Nanterre, qui a fait de l’accueil un axe fort de sa politique, peut être qualifiée d’hospitalière. Ville de passage et de transit, ville d’installation de populations diverses et siège d’équipements multiples, elle considère son ouverture passée comme sa grande fierté. Certes l’histoire de la commune montre que nécessité a souvent fait loi : plus qu’un accueil souhaité, la ville a souvent eu à gérer des accueils non désirés, a pris acte plus qu’elle n’a pris décision. Malgré cela, elle est restée fidèle à une certaine éthique de l’hospitalité. Une fois considérés nanterriens, les administrés font l’objet de la plus grande sollicitude de la municipalité. Nanterre est une ville « où chacun peut trouver sa place quels que soient ses revenus, ses origines3 », « Nanterre est une famille vraiment nombreuse, personne ne doit rester à l’écart4 », écrit-on.

6Tout cela est vrai, certes, mais une fois la personne considérée nan-terrienne. Car ce vaste tissu de services, de prestations, de structures largement ouvertes suppose une reconnaissance préalable de l’appartenance à la commune. À défaut d’une telle labélisation, l’individu n’est qu’un extraterritorial qui relève par conséquent d’une autre compétence.

L’hyperintégration du ressortissant communal

  • 5 18 000 logements sociaux à Nanterre, dont 53 % relèvent de la commune et de son office.

7Cette volonté d’« hyperintégration » des Nanterriens à leur espace communal peur être illustrée par une politique ambitieuse en matière de services publics ou de démocratie locale. « La ville est faite pour tous. Chacun doit trouver dans les équipements et services de la ville, des réponses adaptées à ses besoins et à ses préoccupations », est-il précisé dans le guide de la ville. Le maillage méthodique du territoire communal par une multitude de services de proximité est une caractéristique de la ville. À côté des services publics obligatoires, prévus par la loi, la commune a décidé de mettre en œuvre toute une série de services facultatifs, de prestations, elle s’est dotée d’un parc conséquent de logements sociaux qui dépasse largement les obligations légales5.

  • 6 Conseil d’État (CE), 20 novembre 1964, Commune de Nanterre, relatif à la création d’un cabinet den (...)

8Pour des raisons idéologiques liées à une certaine conception de l’intervention communale, et afin de compenser ce qu’elle estime être les insuffisances des dispositifs légaux et départementaux au regard des particularités de sa population, la commune de Nanterre a une large interprétation de la notion d’intérêt local. Parce qu’elle est dans la situation paradoxale d’être riche et d’avoir à répondre aux besoins d’une population souvent en difficulté, la commune a mis au profit d’une demande importante d’intervention les conséquents moyens financiers dont elle peut disposer. Chaque besoin non comblé de la population semble devoir trouver, à plus ou moins longue échéance, une réponse structurelle, qu’il s’agisse de la création d’un service ou d’une aide. Qui plus est, non seulement la commune s’est inscrite dans le droit fil de la jurisprudence relative à l’interventionnisme municipal, mais a elle-même directement participé à l’évolution de ce droit, et en particulier, à l’extension de la notion d’intérêt public local6.

  • 7 Ce sont près de 8 000 familles nanterriennes qui font établir chaque année une carte de quotient f (...)

9Une fois admise la nécessité de créer des services municipaux facultatifs, la commune de Nanterre a mené un vrai combat politique et juridique visant la reconnaissance de la légalité de la méthode dite du quotient familial en matière de tarifs d’accès. Rares sont, en effet, les services municipaux qui échappent à ce type de tarification. Du conservatoire de musique aux séjours en centres de vacances en passant par l’espace internet, les tarifs sont invariablement calculés sur cette base. Fer de lance de la politique municipale de services publics, le quotient familial est plus qu’un type de tarif et une marque une volonté de prise en compte des difficultés sociales de la population communale7. À travers cette tarification, il s’agit non seulement d’essayer de corriger les inégalités sociales, mais surtout de permettre à chacun d’accéder aux services publics communaux sans en être dissuadé par le coût d’accès. C’« est un élément essentiel de l’équité sociale : il favorise l’accès de tous à des prestations de qualité, quels que soient les revenus », écrit-on dans une brochure consacrée au quotient familial.

  • 8 « Commune de Nanterre », Revue française de droit administratif 1998 : 539 ; Actualité juridique d (...)
  • 9 Ville de Tarbes (CE, 26 avril 1985, Leb., p. 119).

10Témoin de cette volonté municipale, on indiquera que la commune a été régulièrement condamnée en raison de sa politique tarifaire. Dans un arrêt de principe du Conseil d’État du 12 décembre 1997 largement commenté8, la légalité des tarifs fondés sur le niveau de revenus pour l’accès à une école de musique et de danse est reconnue pour la première fois après de nombreux rejets9. Après avoir admis la légalité d’un tel principe pour les services publics sociaux (crèches, centres de loisirs ou cantines scolaires), le juge l’admet ici pour la première fois pour les services culturels au regard de l’intérêt général qui s’attache à ce qu’ils soient fréquentés par le plus grand nombre d’habitants, indépendamment de leur niveau de ressources.

11Hormis la prise en compte du niveau de ressources, la politique municipale d’accès aux services menée par la ville de Nanterre passe par le refus affiché, tant au niveau des pratiques que des discours, de route forme de discrimination ou d’action spécifique à l’encontre d’une catégorie d’usagers. Les étrangers au sens de non-nationaux sont considérés comme des usagers de droit commun dès lors qu’ils montrent qu’ils sont bien nanterriens.

  • 10 Selon la délibération de juin 2000, « il serait contraire au principe d’égalité que tous les résid (...)
  • 11 Ainsi lors du baptême républicain de sans-papiers – cérémonie pourtant purement symbolique – organ (...)

12Ainsi, au niveau des pratiques locales, aucune distinction n’est faite entre les étrangers et les nationaux, ni dans le sens d’une action positive particulière ni dans celui d’une restriction spécifique à l’exercice d’un droit. Que cela soit en matière d’accueil des étrangers résidents ou de droits fondamentaux des personnes en situation irrégulière, aucune entrave municipale ne peut être relevée. Dans un souci affiché d’égalité, le conseil municipal s’est d’ailleurs prononcé par différents vœux en faveur du droit de vote des ressortissants étrangers aux élections locales10 et de la régularisation des sans-papiers. Dans un courrier au ministre de l’Éducation nationale, le maire écrivait à propos de ces derniers : « Je suis, en tant que maire de Nanterre, disposée à faire le maximum avec les services sociaux municipaux, pour aider les familles domiciliées sur la commune. » Cet exemple illustre le fait que plus que la nature de l’irrégularité ou la nationalité des personnes, le critère principal du soutien de la municipalité est le domicile sur la commune11. L’effacement de ces altérités se fait alors au profit d’une autre : l’extraterritorialité.

13À Nanterre, en effet, il n’y a pas « l’étranger » et « le Français » mais « le Nanterrien » et « le non-Nanterrien ». Si dans les années 1970 on parlait encore d’« immigré » dans la presse locale, cette figure classique de l’Autre va devenir le Nanterrien dans le discours public, et lorsqu’on utilise les deux termes, c’est seulement pour montrer les vertus intégratrices de la commune. « Immigré dans la ville, Nanterrien dans la vie », titrait Nanterre Info (janvier 1986) pour illustrer le long portrait d’un Tunisien présent depuis quinze ans à Nanterre.

14Ce discours s’appuie sur une double finalité : affirmer l’égalité et effacer toute trace – autre que l’extraterritoralité – d’altérité. La création en 1999 d’un carré musulman dans un cimetière de la ville s’inscrit dans cette logique de l’égalité des droits et du refus des discriminations. Au demeurant, en affirmant lors de l’inauguration de cet espace que la ville « est respectueuse des engagements politiques, religieux ou sociaux de chacun et de la diversité culturelle de Nanterre », la municipalité fait de la diversité une caractéristique de la commune, non des habitants. La diversité n’est pas hors mais bien partie prenante de l’identité nanterrienne, et ni l’origine ni la nationalité ne peuvent incarner une quelconque altérité. Évoquant le jumelage avec la ville algérienne de Tlemcen, le maire précisait en 1989 : « Ce pays tient en effet une place particulière dans le cœur de beaucoup de Nanterriens. » Il n’est question ni d’Algériens, ni de personnes d’origine algérienne mais bien de Nanterriens, seule catégorisation recevable.

  • 12 Nanterre Info, mai 1994. Nous soulignons.
  • 13 Selon le directeur d’une mairie de quartier, ibid.

15Dernier pan de cette politique d’hyperintégration, la politique communale de maillage de l’espace territorial passe par la mise en place de nombreux équipements de quartiers visant à « toujours resserrer les rapports entre l’administration locale et les administrés, entre la ville et ses habitants12 ». Ces instruments doivent « être des relais de l’information municipale [...] en "l’oxygénant" sur le terrain13 », afin que chaque usager puisse, au plus près de son domicile, trouver réponse à l’essentiel de ses besoins.

  • 14 Sans condition de nationalité et sans qu’il soit nécessaire d’être électeur.
  • 15 Donc, avant même que la décentralisation ne donne un quelconque pouvoir aux élus locaux.

16Participant de ce souci de la proximité, les élus tiennent des permanences dans les neuf quartiers de la ville et organisent des visites de quartier pour recenser les besoins des habitants14. Dans chaque quartier, se tient un conseil de quartier ouvert à tous les habitants, chargé d’organiser le débat démocratique au plus près de leurs préoccupations. Nanterre fut même l’une des toutes premières villes de France à créer, dès 197715, ce type de conseils et ce bien avant que le législateur ne consacre cette structure par la loi du 6 février 1992.

  • 16 Ces assises donnent lieu à une vingtaine de réunions dans les quartiers et « quel que soit son lie (...)
  • 17 Créé en avril 1997, avec pour l’un de ses objectifs d’être un forum électronique de concertation.
  • 18 Selon le maire adjoint à la vie associative. Nous soulignons, Nanterre Info, janvier 1997.

17La consultation prend également quantité d’autres formes : contributions des Nanterriens au journal de la ville, à l’élaboration de sondages et à la réalisation de films sur leurs attentes, aux Cahiers de correspondance avec les élus, aux « Assises pour la ville16 », aux consultations téléphoniques des habitants, au site Internet de la ville17 ou encore aux structures de consultation spécialisées (Conseil local de la jeunesse, etc.). Enfin, le large soutien accordé à la vie associative est pour la commune une forme d’exercice de la démocratie locale qui permet de prolonger « les activités municipales au plus près des habitants18 ».

  • 19 Cette expression de Paul Blanquart qualifie les découpages de la ville en zones (urbaines sensible (...)

18Simples procédures d’information, concertations aux effets limités ou véritable codécision ? C’est en fait plus le maillage mis en place et son affichage que les résultats obtenus qui éclairent notre réflexion. La multiplication de ces instruments de démocratie locale est l’un des modes d’agrégation, de type politique, à l’action municipale. Aucun habitant ne doit être en marge du projet commun. Informé, associé au plus près, il peut exercer sa citoyenneté sans distinction d’origine ou de nationalité. Nanterre, « ville au service de tous »... Les exemples donnés en matière de service public, de tarification, de participation, les « zonings fonctionnalistes19 » et les services subséquents pourraient le laisser penser. Par ces dispositifs, il s’agit, en effet, de lutter contre les interstices, contre les poches d’exclusion et de ségrégation ou, pour reprendre le lexique en usage chez nos interlocuteurs, d’« empêcher la création de ghettos ».

19Si la ville est « au service de tous » les Nanterriens, est-ce à dire toutefois qu’elle le soit pour tous ? Tant le discours public que les pratiques montrent que le non-Nanterrien est exclu du champ de l’action municipale. Qu’il veuille ponctuellement ou durablement accéder à un service, à un droit, l’extracommunal fait l’objet d’une mise à distance. De manière inversement proportionnelle aux logiques d’hyperintégration des ressortissants de la commune, le non-Nanterrien rencontre un arsenal de réglementations participant à son exclusion.

L’exclusion de l’extraterritorial

20Nanterre, « ville ouverte », n’est pas à l’abri d’une logique de fermeture. Un arsenal de règlements locaux et de contrôles a pour effet de restreindre les possibilités d’accès de celui qui vient d’ailleurs. Sorte de frontière immatérielle, invisible, la frontière communale se construit au guichet de chacun des services municipaux. Ici comme ailleurs la construction de cette frontière immatérielle repose sur des mécanismes complexes. En fait, il n’est pas un mode d’exclusion du non-Nanterrien, mais des modes d’exclusion variant selon les services en cause, de la fermeture absolue à l’ouverture conditionnée ou différée.

Les modes d’exclusion

21Dans ses grands traits la politique municipale menée à Nanterre fait de la résidence un critère déterminant, une différence de situation qui permet ou non d’autoriser l’accès à une prestation, de le différer ou de le conditionner, un référent au vu duquel sont fixées les tarifications applicables à l’usager.

  • 20 Guide de Nanterre.
  • 21 Entretien avec l’adjoint à la vie associative, in Nanterre Info, octobre 1993.
  • 22 « À compétence égale et CV équivalent on donne une priorité aux Nanterriens [...] c’est normal », (...)

22L’accès aux services publics locaux tout comme les différentes aides sociales et nombreuses prestations extra-légales gérées par le centre communal d’action sociale sont ainsi réservés aux « familles nanterriennes20 ». De même, les aides apportées aux associations se limitent aux « seules associations locales », « le nombre de Nanterriens qu’elles touchent » intervenant ensuite dans le calcul de la subvention accordée21. Si d’autres services admettent la demande du non-Nanterrien, ils la considèrent comme n’étant pas prioritaire. C’est par exemple le cas pour les emplois communaux ouverts prioritairement aux Nan-terriens. Certes, le critère de résidence est secondaire pour les emplois à haute qualification, mais il joue à l’inverse un rôle déterminant pour nombre d’emplois peu encadrés par le statut de la fonction publique territoriale, qu’il s’agisse de vacataires, d’« emplois ville », d’agents de service ou d’animateurs non permanents de centres de loisirs22.

  • 23 En particulier par les services municipaux ou paramunicipaux chargés de l’emploi (Point accueil in (...)

23Cette priorité locale marque également les relations avec les entreprises privées partenaires de la ville. La commune leur indique, de manière informelle mais régulière, que l’emploi de Nanterriens est une priorité municipale. Sans qu’il y ait jamais d’injonctions formelles en termes de recrutement, les entreprises intègrent cette préoccupation de la commune et tentent d’y répondre. C’est particulièrement vrai en matière de délégation de service public, marché régi par le principe de confiance réciproque et dont l’attribution est laissée au libre choix du délégataire municipal. Sorte de pacte secret, présent dans les esprits des deux parties et ponctuellement réactivé23, la priorité communale marque implicitement les politiques d’embauche.

24L’accès aux services pour le public extracommunal peur également être conditionnel. Ainsi est-il possible de s’inscrire au conservatoire municipal lorsqu’on ne réside pas à Nanterre seulement si la discipline demandée n’est pas enseignée dans la ville d’origine, à la difficile condition toutefois qu’on en apporte la preuve.

25Pour les services publics ayant vocation à attirer le plus grand nombre d’usagers, la méthode la plus couramment utilisée est, sans qu’il y ait de véritable limite de place, l’instauration de tarifs différenciés selon le domicile. Sorre de compromis entre l’ouverture à tous et la primauté du local, ce système a pour effet de n’ouvrir le service à un non-Nanterrien qu’à condition qu’il s’acquitte d’un tarif majoré. C’est particulièrement le cas pour les équipements culturels et sportifs de la ville, avec des tarifs variant du simple au double selon le cas. Expression de la volonté municipale d’inscrire dans le temps et dans les habitudes le statut privilégié du Nanterrien au regard des services publics locaux, la mise en place de relies tarifications passe par de nombreuses cartes de Nanterriens à usages multiples : carte d’« enfant de Nanterre », carte « Jeune Nanterrien » et carte « Nanterrien » pour ceux « qui travaillent ou habitent à Nanterre ». Non seulement ces cartes permettent l’accès facilité aux équipements sportifs et culturels, mais elles figent à un moment donné la situation de l’usager dans une catégorie bien établie et non sujette à caution, le « Nanterrien », sorte d’usager permanent aux larges droits. A contrario, elles laissent planer un doute sur l’appartenance à la communauté de l’usager ponctuel, dépourvu de l’une des nombreuses cartes de nanterrien.

  • 24 Les secours en procédure d’urgence et en Commission d’aide sociale, document interne à l’attention (...)

26Dernier exemple de restriction, si le domicile sur Nanterre est le sésame ouvrant les portes des services municipaux, le fait d’être nanterrien peut parfois se révéler insuffisant et devra être corroboré par une condition supplémentaire d’ancienneté dans la ville. Ainsi, pour pouvoir bénéficier des aides financières exceptionnelles du centre communal d’action sociale, « il faut justifier d’un an d’ancienneté à Nanterre24 ». La justification de ce critère est expliquée de la manière suivante : « Nous sommes de plus en plus sollicités financièrement pour des personnes n’ayant pas un an de résidence sur la commune », des familles « arrivant tout azimut [sic] présentant des situations financières, familiales et sociales extrêmement dégradées ».

  • 25 Selon les propos de Ghislaine Quilin, adjointe à l’habitat, qui précise : « La règle c’est qu’on a (...)
  • 26 Selon Julian Pitt-Rivers, les lois de l’hospitalité font une large place à « la mise à l’épreuve, (...)
  • 27 À partir des aides sociales municipales dont il a pu bénéficier durant cette année.

27L’accès au logement social est également régi à Nanterre comme ailleurs (Grémion 1994) par ce principe d’accès différé. Tant l’office HLM que le service du logement exigent du demandeur de logement qu’il réponde à une condition de résidence dans la commune, et ce afin d’éviter de gonfler le fichier « de demandes dont on sait qu’on ne les traitera pas25 ». Cette première exigence est complétée par une seconde aux termes de laquelle la présence sur la commune doit être établie depuis au moins une année. À titre subsidiaire, le fait de justifier d’une activité professionnelle depuis un an à Nanterre permet de s’inscrire au service du logement. Ce délai d’un an a une fonction de mise à l’épreuve et de contrôle26. Le « stage » annuel permet de tester la volonté d’installation à Nanterre, de s’assurer que l’ancrage est réel, et donne le moyen d’apprécier l’intégration à la ville, éventuellement la solvabilité27 du futur demandeur de logement ainsi testé une année durant. En différant la pression sur le service de logement, ce délai apprend aussi au futur demandeur de logement à attendre, à ne rien exiger qui soit immédiat. Cette condition a du même coup une fonction dissuasive et induit le fait que le simple passage à Nanterre ou l’installation ponctuelle n’ouvre aucun droit. À défaut d’avoir une réponse en un temps court, le demandeur se rabattra alors sur le parc privé.

Le discours public sur l’Autre

28Au-delà des pratiques municipales d’accès aux droits, le discours tenu pour les justifier peut éclairer notre réflexion. Plus qu’une réalité objective préexistante, le non-Nanterrien est avant tout une construction symbolique de l’altérité. Construction qui passe par des règlements locaux mais aussi par un discours public, un récit de l’altérité.

  • 28 Art. L. 2121.29, al. 1er.
  • 29 Pour rattacher ces décisions à un intérêt communal, les subventions adoptées ont parfois été prése (...)

29L’un des fondements de la distinction faite entre Nanterrien et non-Nanterrien semble être d’origine légale et découler de l’interprétation donnée au Code général des collectivités territoriales qui prévoit que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune28 ». Cette notion d’intérêt communal présentée par la municipalité comme une limite précise et objective à l’action locale, conditionnant la détermination des ayants droit des services, est pourtant entendue de manière extrêmement fluctuante et ne se résout visiblement pas à une simple question de délimitation territoriale. Pour preuve, et on l’analysera plus loin, un certain nombre de personnes vivant à Nanterre ne sont pas considérées comme incarnant l’intérêt communal et semblent même s’y opposer. Pour preuve également, la commune ne vit pas renfermée sur ses délimitations géographiques, comme indifférente à tout ce qui est hors la ville, et il lui arrive de considérer que l’intérêt local peut se manifester hors de son périmètre territorial. Une politique ambitieuse de jumelage tout comme de nombreuses aides à destination de pays en crise illustrent cette ouverture sur l’extérieur29. La commune intervient également hors de son cadre territorial stricto sensu, lorsqu’il s’agit d’aider des Nanterriens qui ont quitté provisoirement l’espace communal. C’est le cas des aides à la rentrée scolaire, de la prise en charge des séjours en classes de neige d’enfants dont les parents habitent Nanterre et qui fréquentent des établissements scolaires hors Nanterre ou de l’aide financière annuelle versée au Centre municipal de santé de Colombes du fait des dépenses afférentes aux Nanterriens qui s’y font soigner. Par ces exemples, le conseil municipal donne une interprétation large, extraterritoriale, d’un intérêt communal qui se définit non seulement de manière géographique mais par référence à la population nanterrienne, où qu’elle soit. Au demeurant, en considérant qu’il relève de l’intérêt communal d’intervenir en matière sociale, culturelle ou de santé – compétences a priori non communales –, en entendant compenser les carences étatiques, départementales ou privées, la commune montre qu’elle peut dépasser le cadre strict des compétences qui lui sont légalement attribuées.

30Le deuxième type d’argument avancé pour distinguer le Nanterrien du non-Nanterrien est d’ordre financier : le choix de l’usager serait en quelque sorte une contrepartie de l’effort financier fourni : en faisant plus que ce que prévoit la loi, les élus semblent pouvoir aussitôt s’émanciper de toute contrainte. La création d’un service public représente en effet un coût élevé, en investissement comme en fonctionnement, qu’une commune comme Nanterre est prête à effectuer dans le cadre d’une politique sociale ou culturelle bien définie. Sans marge d’action sur la détermination des usagers, elle pourrait avoir à renoncer à de tels investissements au profit d’instruments sur lesquels elle aurait une plus grande maîtrise, ou même mener une politique moins interventionniste. Cette idée présente en filigrane dans le discours politique a d’ailleurs été intégrée par le Conseil d’État lorsqu’il s’agit de services publics facultatifs, et il serait pour lui « quelque peu paradoxal de déposséder les collectivités qui ont pris l’initiative de les créer de toute liberté de gestion » (Rapport public de 1996 : 104).

  • 30 Environ 75 % des ressources de la commune seraient d’origine étatique.
  • 31 Ils sont accessoirement pris en compte pour déterminer le niveau de l’indemnité des élus.
  • 32 C’est le cas des sans-domicile du CASH, des résidents du foyer des jeunes travailleurs ou des étud (...)

31Le troisième type d’argument avancé pour justifier la fermeture des services municipaux aux non-Nanterriens découle de la contribution à l’impôt. Le service public local étant financé par l’impôt local, il serait nécessaire d’être contribuable pour en être usager. Sous l’apparence du bon sens, cet argument rencontre plusieurs objections et, à bien des égards, les catégories de contribuables et d’usagers ne se superposent pas toujours. D’abord parce que celui qui contribue à l’impôt local peut ne pas y demeurer er donc être exclu de l’accès aux services. L’essentiel des rentrées fiscales de la commune de Nanterre ne provient d’ailleurs ni de la taxe d’habitation, ni des taxes foncières mais bien de la taxe professionnelle, donc d’entreprises, de commerces, d’employés exclus des services locaux. De plus, la contribution de l’État au budget communal, qu’elle passe par des aides en fonctionnement non affectées ou porte sur des projets est, elle aussi, déterminante30. En ce sens l’employé qui travaille dans la commune comme le contribuable au budget de l’État participent également aux recettes de la ville. C’est aussi le cas des ressortissants du Centre d’accueil, des gens du voyage, des résidents des foyers ou des étudiants de la cité universitaire qui, parce que comptabilisés dans la population communale, ouvrent à ce titre des droits à la Dotation globale de fonctionnement de l’État et contribuent, certes indirectement, aux ressources de la commune31. À l’inverse, certaines catégories d’habitants sont exonérées d’impôts locaux sans qu’il ait été décidé de leur fermer l’accès aux services. Au contraire même, la création de services publics facultatifs a pu justement être motivée par l’absence de revenus, et donc de facultés contributives, d’un nombre important de Nanterriens. Ce type d’argument financier fait en réalité difficilement bon ménage avec l’idée de service public local qui, par définition, ne peut générer de bénéfices et coûte nécessairement plus qu’il ne rapporte, qu’il soit ou non ouvert aux extraterritoriaux. L’argument financier suppose au demeurant que tous les services aient un coût réel pour la commune. Or, les exigences fixées par la commune en matière de résidence dépassent bien la seule question financière. Sinon comment traduire les conditions posées en matière d’aides sociales légales ? Chargés d’instruire les demandes d’aides légales pour le compte du Conseil général, les services de la ville ont une lecture restrictive de la domiciliation et excluent divers demandeurs32 alors même que les dépenses que ceux-ci pourraient occasionner sont financièrement imputables au Conseil général. Pour conclure, l’argument sur le coût doit être éclairé par le contexte financier de la ville de Nanterre : avec un taux de taxe professionnelle élevé et un potentiel fiscal par habitant des plus élevés en matière de taxe d’habitation, un dynamisme économique établi et une réelle attractivité liée à sa situation géographique, la commune a des ressources importantes.

L’exercice de la souveraineté locale

  • 33 L’expression est de Bruno Erhmann qui a été travailleur social à Nanterre pendant près de trente a (...)

32La demande individuelle d’accès aux droits er aux aides, sous une apparence anodine, interroge l’exercice par les élus locaux du mandat qui leur a été confié. Le principe de libre administration affirmé par les lois de décentralisation a donné une légitimité nouvelle à la volonté de maîtriser l’ensemble des décisions ayant des incidences locales. Jusqu’à rendre légitime le fait pour une commune de déterminer des choix de population. En 1995, dans le programme municipal, il était même pris l’engagement que Nanterre ne dépasserait pas les 100 000 habitants. Devenu un aspect important de la politique locale, le contrôle des populations – illustré en particulier par la politique de logement – fait dire à l’un de nos interlocuteurs : « avant les habitants choisissaient les élus, aujourd’hui les élus choisissent leurs habitants33 ».

  • 34 Auquel est parfois adjoint celui d’« apartheid ». Éditorial du maire, in Nanterre Info, janvier 19 (...)
  • 35 Le terme de ghetto est omniprésent dans Nanterre Info, le journal municipal. Trois titres d’articl (...)
  • 36 Tendance qualifiée de « ghettoïsation » dans l’éditorial du maire dans Nanterre Info, mai 1983.
  • 37 Selon l’expression de Ghislaine Quilin, adjointe à l’habitat.
  • 38 Selon les termes du protocole. Voir « Conférence communale du logement. Mixité sociale et qualité (...)

33À Nanterre, cette volonté est particulièrement renforcée par l’histoire de la ville. Après avoir subi au cours du siècle dernier diverses décisions de l’État sans pouvoir les influencer, la commune est aujourd’hui très offensive sur son autodétermination. Ainsi, avec le temps s’est-elle dotée de multiples instruments de maîtrise des terrains, de choix urbains et, en aval, de choix de populations par le truchement de son service de l’habitat. Cette volonté de maîtrise découle directement de l’idée selon laquelle les équilibres sont très fragiles à Nanterre et que seule l’intervention publique peut les garantir. La recherche de la « mixité sociale », objectif clé de l’action municipale, suppose une grande vigilance. À défaut, le risque est le « ghetto », terme repoussoir34 fréquemment utilisé dans le discours public35 comme un épouvantail qui pourrait devenir réalité si on n’y prenait garde36. Forte d’expériences de populations imposées et consciente de sa faible maîtrise du parc social de la ville, la commune s’est dotée, dès 1997, d’une Conférence communale du logement ayant pour objectif de fixer des règles communes évitant la création d’« îlots de ghéttoïsation37 », « améliorant la mixité sociale » et l’« harmonie des quartiers38 ».

  • 39 « Résultats d’une campagne », Nanterre Info, mai 1995.
  • 40 Charte des attributions des logements locatifs sociaux en date du 28 avril 1999.

34Après avoir fait campagne pour exiger de « tous ceux qui ont un pouvoir d’attribution (offices et sociétés HLM, préfecture, organismes collecteurs du 1 % logement) de donner la priorité aux Nanterriens39 », la ville a également développé des négociations avec les collecteurs du 1 % patronal afin que les candidatures au logement des personnes travaillant à Nanterre y soient prioritaires. Négociations qui ont abouti, en 1999, à la signature d’une Charte des attributions des logements sociaux visant à mobiliser des moyens « pour répondre en priorité aux besoins en logements sociaux des Nanterriens (qu’ils soient résidents ou travaillent à Nanterre)40 ».

  • 41 La commune dénonçait l’absence de concertation et des méthodes « arbitraires qui vont contre l’esp (...)
  • 42 « En fait personne ne parle d’hôpital, mais uniquement de la Maison de Nanterre, des petits vieux (...)

35Derrière la mise en place de ce type de mécanismes préventifs, il s’agit d’éviter tout fait accompli. Il faut dire que l’histoire de la ville est une histoire d’entrées non contrôlées, d’implantations non désirées, d’engagements non tenus, de situations de fait que la ville a d’abord refusé de reconnaître avant de devoir les entériner. Ce fut le cas avec l’implantation du Centre d’accueil et de soins hospitaliers (CASH), de l’université ou de la maison d’arrêt41. Il en fut de même avec l’arrivée à Nanterre, en 1992, de Maliens ou de Tsiganes roumains. Autant d’équipements ou de personnes non souhaitées qui sont progressivement devenus des réalités locales au point de se voir affubler, sauf par la commune, du qualificatif « ... de Nanterre » : « Maison de Nanterre42 », « université de Nanterre », « prison de Nanterre », « Maliens » ou « Tsiganes de Nanterre ».

36Le bidonville de Nanterre est l’un des exemples les plus connus d’implantation non souhaitée mais progressive. Longtemps la commune a refusé d’en reconnaître l’existence et de permettre à ses habitants l’accès aux services communaux (Benaïcha 1999). Non seulement ces « oubliés de la cité » (Sayad 1995 : 87) rencontrent alors une grande indifférence auprès des services sociaux, du service du logement, mais, pis, « parce que le bidonville était ignoré de la municipalité [...], il a été tenu de garder par-devers lui ses ordures, de les entasser nécessairement à proximité, et, à la longue, de vivre avec elles, au milieu d’elles » (ibid. : 92). Ce n’est que très progressivement et partiellement que la commune a reconnu cette réalité de fait, qu’elle a ouvert ses services aux habitants du bidonville, qu’elle a participé à leur relogement, d’abord en cité de transit puis, pour certaines, dans le parc social de la ville.

  • 43 Courrier du maire du 12 mai 1980.

37La méfiance des élus locaux est également entretenue par la prégnance dans les esprits d’exemples anciens, mais marquants, de non-respect des engagements contractés par l’État, depuis le relogement des familles des cités de transit jusqu’au relogement des familles de Maliens hébergées de 1992 à 1997 au CASH. A chaque fois, le non-respect de la parole donnée a pour conséquence une restriction par la commune des droits des familles concernées. En refusant, a posteriori, de cautionner ces entrées, la ville entend faire pression sur les institutions qu’elle considère comme seules responsables. Ainsi, si les enfants maliens ont été scolarisés, l’accès au quotient familial et aux centres de loisirs leur était fermé. De même, est-il précisé à un algérien demeurant à Nanterre que, en raison « du non-respect de la convention qui avait été arrêtée entre la ville de Nanterre et le préfet pour une répartition des familles immigrées dans toutes les communes de la région parisienne », il n’est pas possible de rendre un avis favorable à sa demande de regroupement familial43. Aujourd’hui encore le discours tenu par les enquêtés que nous avons rencontrés (Carrère et al. 2000) renvoie spontanément à une série d’épisodes malheureux de ce type qui justifient une méfiance dont l’instauration de garde-fous à l’entrée sur le territoire communal n’est qu’une incarnation.

38Plus qu’un discours politique, ce récit public se veut avant tout pragmatique. C’est parce qu’il a été fait jadis abus de l’hospitalité communale qu’il a fallu en tirer des enseignements et instaurer des limites à l’entrée dans la ville. Il serait même d’autant plus nécessaire d’être vigilant qu’il y a une culture de l’hospitalité à Nanterre, une tendance naturelle de la ville comme de ses habitants à l’accueil qui, sans contrôle, pourraient se révéler contre-performantes. À y regarder de près, ce discours public sur l’exclusion de l’extraterritorial est construit en deux temps. D’abord le refus de toute stigmatisation de l’individu demandeur. Ville solidaire et tolérante, la commune n’a rien à reprocher à celui qui vient tenter sa chance et répond, à sa manière, à l’attractivité de la ville. Deuxième temps, derrière cet individu qui en soi ne pose pas de problème, la commune loge en filigrane la responsabilité de sa commune de rattachement – parce qu’il en a nécessairement une – au sein de l’instance départementale ou étatique.

  • 44 Dans un courrier du 12 mai 1980, le maire écrit que des « villes comme Rueil, Courbevoie, Puteaux, (...)
  • 45 En « concentrant » les travailleurs immigrés « en trop grand nombre dans certaines communes, comme (...)
  • 46 À propos des sans-papiers, le maire écrit : « Je suis, en tant que maire de Nanterre, disposée à f (...)
  • 47 Éditorial du maire, Nanterre Info, avril 2000.

39Si la commune refuse d’accueillir celui qui vient d’ailleurs, c’est parce qu’elle considère qu’elle n’a pas à se substituer aux carences de l’État ou des communes voisines. Ayant construit une politique sociale volontariste, elle refuse de pouvoir être exploitée par les villes voisines plus libérales qui se déchargeraient à bon compte de toute responsabilité. Après avoir dénoncé le refus d’accueillir des communes voisines44, les tentatives de déstabilisation de l’État contre ceux « qui combattent la politique gouvernementale45 » et, plus généralement, son refus d’assumer ses responsabilités46, on se félicite qu’avec la loi de Solidarité et de renouvellement urbain de novembre 2000, l’État place enfin « toutes les villes devant leurs responsabilités. Neuilly, Puteaux, Rueil devront construire des logements sociaux47 ».

L’affirmation d’un « entre-soi »

  • 48 Pour reprendre l’expression d’Alain Bourdin (1999).

40À côté des explications légales ou financières, la différence de régime entre les Nanterriens et les autres a une portée principalement symbolique. Le terme de « Nanterrien », et derrière lui le critère de résidence, ne visent pas seulement à identifier les ayants droit municipaux. Leur fonction dépasse la simple fonction de dénombrement et, à travers cette délimitation, se jouent l’identité, la construction symbolique d’une communauté, d’un « entre-soi48 ».

  • 49 Voir le roman autobiographique d’un ancien militant communiste de Nanterre, Bernard Ruhaud (1990).
  • 50 Ainsi en est-il de l’identité paysanne et ouvrière de la ville symbolisée jusqu’en 1982 par la fêt (...)
  • 51 L’identité algérienne de Nanterre – 80 % des ressortissants étrangers de la ville sont algériens – (...)

41La question de l’identité municipale est déterminante dans l’histoire de la ville (Segalen 1990 ; 1993 : 205-220). À défaut d’une réelle identité géographique, d’un espace urbain homogène, la ville a construit son identité sur sa population. Mosaïque complexe et évolutive, l’identité nanterrienne a été paysanne, ouvrière, communiste49, algérienne (Sayad 1995), elle fut parfois revendiquée50 et tantôt tue51. Or, aujourd’hui cette identité fondée sur la population est brouillée par les évolutions sociologiques de la ville et l’hétérogénéité des catégories sociales. « L’identité ancienne disparaît sans qu’une identité nouvelle s’y substitue », relève Martine Segalen (1993 : 215), avant de se demander : « S’identifier à Nanterre ? Mais auquel ? » (ibid. : 218). Il n’empêche que, même imaginaire, l’identité subsiste dans le discours municipal comme une donnée profonde et inaltérable.

42Devient-on nanterrien, ou le naît-on ?

  • 52 Entretien avec Michel Duffour, sénateur et conseiller général.
  • 53 Pour Ghislaine Quilin, maire adjoint à l’habitat, « Nanterre est une ville qui n’adopte pas. Soit (...)
  • 54 On évoque « la tradition de solidarité » (Nanterre Info, juin 2000), le fait que Nanterre s’est «  (...)
  • 55 Leur recensement passe principalement par le recours aux listes électorales.

43À la question : « Qu’est-ce qu’un Nanterrien ? » les réponses sont variées : « c’est celui qui connaît l’histoire de la ville », « c’est celui qui peut citer les derniers maires », « celui qui y a vécu », « y demeure52 », ou « y est né53 ». Même si cette palette de définitions est large, elle suppose un certain enracinement : on n’est jamais nanterrien par hasard ou sous le simple effet d’une domiciliation. Il n’est alors pas étonnant que l’histoire de la ville soit autant valorisée par la municipalité. Les nombreuses cérémonies et conférences organisées sur ce thème, les articles dans la presse locale, les importantes subventions versées à la Société d’histoire de Nanterre illustrent ce désir de construire une histoire commune, de créer une sociabilité reposant sur un passé partagé et des valeurs communes54. La cérémonie d’accueil des nouveaux habitants est un moment fort de la construction de cette identité communale. Le nouveau Nanterrien, qui est essentiellement un nouvel électeur55, fait ici l’objet de la plus grande sollicitude. Chaque semestre, une réception est organisée, suivie d’une visite de la ville commentée par les élus et de la remise d’une mallette comprenant une documentation et des entrées gratuites pour les établissements culturels et sportifs. Sur le terrain symbolique, cette cérémonie a une fonction de reconnaissance indéniable, elle permet d’identifier les nouveaux membres de la communauté et intronise celui qui a franchi avec succès les frontières territoriales. Le nouveau Nanterrien est désormais intégré à la communauté locale et tant les informations que les invitations qui lui sont remises devraient participer à la construction d’un sentiment d’appartenance durable. Les Nanterriens, quant à eux, sont informés de cet accueil par le journal municipal qui fait régulièrement état de ce que « la ville accueille les nouveaux Nanterriens ». Ce type d’affichage s’adresse en fait tant à ceux qui sont déjà membres du groupe qu’à ceux qui pourraient y prétendre. L’affichage à chaque guichet communal, sur chaque document d’informations, d’une différence de traitement entre le non-Nanterrien et le local, la création de multiples cartes de Nanterriens donnent à ce dernier le sentiment d’appartenir à un groupe constitué et privilégié. La carre entérine durablement l’appartenance au groupe er joue à chacun de ses usages un rôle de mise à distance des autres : il y a ceux qui peuvent la présenter et ceux qui en sont exclus.

44La figure de l’Autre permet de définir le « soi » dans une logique de cohésion négative, a contrario. La construction de cet Autre qu’est l’extraterritorial participe à maintenir vaille que vaille l’idée d’une identité communale, aujourd’hui plus complexe qu’hier. Une construction qui donne force à F » entre-soi », au projet commun, et ouvre une alternative aux deux modèles repoussoirs auxquels la commune s’oppose : l’individualisme et le communautarisme ethnique ou religieux. À défaut d’une identité précise, le « Nanterrien » regroupe sous son vocable unificateur l’habitant, l’administré, l’acteur local, l’usager, l’électeur, le contribuable et l’étranger.

45Peut-on, pour conclure, opposer les logiques d’hyperintégration et les logiques d’exclusion ? Si on se place sur le terrain d’une éthique de l’hospitalité, comment parler d’une « ville pour tous », de valeurs universelles, si on en limite aussitôt le champ d’application aux seules frontières communales ? En vérité ces deux phénomènes apparemment contradictoires vont de pair tant dans le discours que dans la pratique locale. L’un va justifier l’autre : « Nous faisons déjà beaucoup et apportons notre pierre à l’édifice de la solidarité », nous dit-on pour expliquer la mise en place de garde-fous. L’un semble rendre possible l’autre : « Ce n’est qu’à condition de limiter l’attractivité de notre commune que nous pouvons mener une politique ambitieuse », nous précise-t-on.

La résidence comme critère d’appartenance

46À l’évidence, la décentralisation a entraîné un renforcement des exigences locales d’appartenance. Soucieuses des équilibres des populations, craignant d’avoir à supporter des coûts excessifs liés à des entrées non contrôlées, les communes ont posé des obligations nouvelles de rattachement à l’espace territorial et fixé leurs propres règles d’appartenance. Mais sous le couvert d’exigences de rattachement prétendument objectives qui seraient imposées par des règles légales strictes, les communes déterminent librement les modes d’accès à leurs services, à leurs prestations et ce parfois à la limite de la légalité. En fait, il faut lire, derrière ces règles d’appartenance – à Nanterre comme ailleurs –et par-delà tous les arguments légaux ou pragmatiques avancés, un mode conséquent de contrôle et de pouvoir.

Un critère objectif ?

47La distinction Nanterrien/non-Nanterrien sur laquelle est construite la politique municipale d’accès aux services s’appuie sur un critère principal, la résidence. C’est par elle qu’on catégorisera l’usager, c’est grâce à elle qu’on examinera les prétentions à accéder à une prestation communale, à un service.

48Sorte de ticket d’entrée, la résidence comme établissement principal de l’individu semble incarner fidèlement à la fois l’intentionnalité du rattachement territorial et sa matérialité. Critère apparemment objectif, la résidence n’est toutefois pas dépourvue d’ambiguïtés. Le droit peine à la définir – sauf à la définir a contrario en opposition avec la notion de domicile – et des évolutions récentes du droit administratif montrent qu’elle n’est plus considérée comme le seul attachement possible à une commune.

Les hésitations du droit : de la résidence au « lien avec la commune »

  • 56 CE, section, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, Leb., p. 274.
  • 57 CE, section, 13 mai 1994, Commune de Dreux, Leb., p. 233.

49On sait que le principe d’égalité n’oblige pas à l’application d’un régime uniforme, s’agissant de l’égalité devant le service public. Le juge a reconnu par exemple la légalité de l’instauration de différences de traitement entre les usagers s’il « existe entre les usagers des différences de situation appréciables56 ». A ce titre, la résidence est constitutive d’une différence de situation importante, objective et préexistante qui permet, sous conditions, l’instauration d’un mode d’accès différencié. Après la résidence, le juge administratif a admis qu’un « lien particulier » ou un « lien suffisant » avec la commune – c’est le cas de ceux dont les enfants sont scolarisés dans une commune ou ceux qui y ont leur lieu de travail57 – constituait une différence ouvrant le droit à un traitement particulier. Le caractère flou des notions de « lien » avec la commune laisse encore subsister un certain nombre d’interrogations et le juge sera amené à trancher toute une gamme de situations entre celle du résident et celle du non-ressortissant. Qu’en est-il, par exemple, de la naissance dans une ville, du fait d’y avoir séjourné durablement, d’y avoir ses attaches familiales ou d’y payer des impôts ?

50Dans l’attente et face à ces évolutions du droit, la politique communale menée à Nanterre est hésitante. Une certaine inflexion peut être notée vers une considération de l’activité professionnelle ou des études à Nanterre désormais prises en compte par certains services locaux. Pour autant, cette tendance est nouvelle et encore embryonnaire. Lorsque les critères relatifs à l’activité sont pris en compte, c’est souvent de manière accessoire et non prioritaire. Pour le reste et dans leur grande majorité, les services restent régis par le principe de la résidence comme seul lien effectif avec la commune.

La variété des pratiques des services communaux

  • 58 Selon l’article 102 du Code civil, « le domicile est le lieu dans lequel une personne est censée d (...)

51La législation distingue bien deux types de rattachement : l’un reposant sur la résidence, l’autre sur le domicile, les deux apparemment distincts et aux effets distincts, mais ces notions importantes restent toutefois floues et sont l’objet de nombreuses réflexions, voire controverses de la doctrine, d’interprétations divergentes des juges. Si, pour résumer, on peut considérer que la résidence est la localisation de fait, par opposition au domicile, rattachement de droit, lieu du principal établissement58, cette apparente distinction s’amenuise lorsqu’on exige par exemple un « domicile réel » (code électoral), une résidence « continue » ou « habituelle » (droit de la nationalité) ou « stable » (loi relative à la couverture maladie universelle).

52Au niveau local, la complexité de ces notions est entretenue par un usage parfois inapproprié des termes, et par leur confusion. Parfois on exigera l’un ou l’autre, à d’autres moments les deux conditions devront être remplies. Il faudra dès lors avoir à Nanterre son principal établissement (le domicile) mais aussi y habiter effectivement et durablement (la résidence) pour accéder à l’essentiel des services. À défaut d’une doctrine précise de l’appartenance ou d’un véritable débat visant à harmoniser les pratiques, la commune construit toute une gamme de réglementations sans fil conducteur, inspirée par les circonstances, qu’elles soient celles du service ou du moment.

53Du coup, il faut distinguer les services fermés aux non-Nanterriens et ceux pour lesquels l’accès au service est possible avec une tarification supérieure ou à des conditions particulières. De même faut-il distinguer les situations où au tarif unique pour les non-Nanterriens répond une tarification régie par le quotient familial pour les Nanterriens, et celles où, dans les deux cas, les tarifs sont uniques. Dans certaines hypothèses les services prennent en compte, outre la résidence, l’activité sur la commune dans ses diverses acceptions (exercice professionnel, études) quand d’autres n’entendent l’activité qu’au seul sens professionnel du terme, et ne s’appuieront que sur la seule résidence pour ouvrir des droits. Enfin, selon le service auquel il veut accéder, l’usager est également régi par des règles variables en matière de durée de présence sur la commune et de justificatifs à fournir.

L’illégalité des pratiques

  • 59 Questionnés par cette règle fixée à Nanterre nous avons mené une étude sur l’ensemble du départeme (...)

54Outre le fait qu’elles sont extrêmement variables, les règles d’accueil sont parfois tout simplement illégales. Le premier exemple est relatif au logement social. Même si de nombreuses communes ont des pratiques similaires59 et conditionnent la recevabilité de la demande de logement à une résidence – au demeurant durable –, cette pratique est contraire à la législation. L’illégalité de ce type de restrictions posées à la recevabilité de la demande de logement est en effet largement établie tant dans la loi que dans l’esprit de ceux qui l’instaurent.

  • 60 Décret du 7 novembre 2000 relatif à l’enregistrement départemental des demandes de logements locat (...)
  • 61 Elles auraient probablement été déclarées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel qui (...)
  • 62 Selon l’adjoint à la vie associative.

55Les conditions posées par l’article R. 441.1 du Code de la construction pour déposer une demande de logement portent en effet uniquement sur la régularité de la situation administrative et sur le niveau de ressources. Pour le reste, et comme il est précisé à l’article R. 441.2 « Aucune condition de résidence préalable ne peut être opposée au demandeur60. » Diverses initiatives parlementaires visant à rendre légal un tel critère de résidence ont d’ailleurs échoué ces dernières années61. Et, comme le fait remarquer un élu de Nanterre, « si les règles n’ont pas été posées par la voie d’une délibération c’est principalement parce que notre règlement n’est pas légal62 ».

56Bien que la réglementation soit claire, elle ne prévoit toutefois aucune sanction au refus d’instruire la demande d’une personne qui ne répond pas aux conditions de résidence. Une éventuelle action contentieuse n’aurait de toute façon pour seul effet que de se voir consacrer un droit à s’inscrire sur la liste des demandeurs sans que lui soit garantie, bien au contraire, une chance de se voir attribuer un logement.

  • 63 Charte des attributions des logements locatifs sociaux en date du 28 avril 1999.

57Garant de la légalité et bien qu’informé de ces pratiques lors de l’élaboration de la charte intercommunale de logement, du Plan départemental en faveur du logement des personnes en difficulté, de la conférence communale du logement, ou du plan local de l’habitat, le préfet n’a à ce jour rien tenté pour les limiter. Au contraire même, il a pu prendre par voie conventionnelle l’engagement de « mobiliser leurs moyens pour mieux répondre en priorité aux besoins en logements sociaux des Nanterriens (qu’ils soient résidents ou travaillent à Nanterre)63 ». Probablement par peur de contrarier ces communes qui sont en même temps les seules à construire du logement social.

  • 64 Circulaire qui reprend une déclaration gouvernementale du même jour.

58À la différence de la méthode utilisée pour le logement, la priorité donnée aux demandeurs locaux en matière d’emploi n’est, elle, formalisée dans aucun texte. Comme nous le faisait remarquer le directeur général des services, la légalité s’oppose à toute référence – surtout si elle est écrite – à cette forme de priorité communale. En évitant toute formalisation par voie réglementaire ou contractuelle de cette orientation prise en matière de recrutement, la commune est donc à l’abri de toute contestation juridique. Tant dans le recrutement qu’elle effectue elle-même que dans celui de ses partenaires, la commune ne peut en effet légalement mettre en place un système de recrutement fondé sur la résidence, sous peine de porter atteinte au principe d’égalité. Une commune ne peut, par exemple, prévoir aucune clause de priorité locale dans les appels d’offre qu’elle ouvre ou dans les cahiers des charges de ses marchés. Pour s’en convaincre, on rappellera que le Conseil d’État a annulé une circulaire interministérielle du 29 juillet 199364 qui prévoyait un critère qualifié de « mieux-disant social » visant à donner une priorité aux chômeurs dans l’attribution des marchés publics.

  • 65 Elle ne pourrait aujourd’hui obtenir une telle évacuation qu’à condition de s’être dotée d’une air (...)

59Autre exemple d’un déni d’ouverture entaché d’illégalité, on rappellera que le refus communal d’accueillir des gens du voyage est contraire à la loi Besson du 31 mai 1990 aux termes de laquelle les communes de plus de 5 000 habitants devaient aménager des aires de stationnement. Malgré cette obligation, la commune de Nanterre ne s’est pas dotée, comme tant d’autres d’ailleurs, de terrain de stationnement officiellement destiné aux gens du voyage. À défaut de terrains répondant aux normes légales, la commune, balancée entre son devoir de solidarité et sa peur d’être débordée par un afflux massif de gens du voyage, a limité son accueil à la mise à disposition de deux terrains guère aménagés et excentrés. Dans les deux cas, il s’agit plus d’une simple tolérance que d’un quelconque souci de respecter la loi ou de permettre aux gens du voyage de vivre selon leurs besoins. Comme toute tolérance, aucune règle, aucune convention ne régit cette occupation et, pour toute une gamme de raisons possibles, la commune a pu y mettre fin unilatéralement et immédiatement en faisant évacuer les terrains occupés65. Toujours parce qu’il s’agit d’une simple tolérance, la commune s’est gardée de tout affichage de cet accueil et la décision n’a donné lieu ni à délibération ni à débat public.

  • 66 Illustré par notre entretien avec le directeur de l’ASSOL, association d’aide aux chômeurs qui « n (...)

60Ces exemples, parmi d’autres, illustrent le fait que le souci de limiter les droits des non-Nanterriens se fait souvent au détriment de la légalité. Pour autant, divers obstacles rendent l’action contentieuse fort improbable. Elle supposerait d’abord la connaissance par les administrés de leurs droits. Or, tout est fait pour leur présenter les exigences fixées comme des exigences légales, donc ni négociables ni contestables. Dissuadé de réclamer auprès d’un juge, ou de nouveau auprès des services, le demandeur renonce rapidement, après une première démarche infructueuse, à l’exercice de son droit. Les associations qui pourraient servir de relais en la matière sont souvent peu au clair avec ces notions techniques et ont parfois elles-mêmes une interprétation restrictive de la notion de rattachement à l’espace communal66. Quant au contrôle préfectoral de légalité, il ne conteste pas la marge d’appréciation que la commune s’est arrogée avec la législation ; l’exemple du logement social en étant l’expression la plus flagrante. Autre limite à l’action contentieuse, la proximité de la commune induit également une certaine appréhension à ester en justice contre elle. Les administrés ont parfois pu intégrer le fait qu’étant redevables d’un certain nombre de droits au niveau communal, une action sur un terrain pourrait restreindre les droits ouverts par ailleurs. Lorsqu’ils sont demandeurs d’un emploi, d’une place en crèche, d’un logement, d’une dérogation quelconque, ou lorsqu’ils sont déjà titulaires de l’un de ces droits, ils peuvent avoir le sentiment qu’une situation conflictuelle aurait nécessairement divers effets négatifs. En bout de course, l’administré misera donc plus sur la négociation, sur la demande de dérogation – dont on verra plus loin les modalités – que sur la voie contentieuse perçue comme risquée et nécessairement longue.

L’exigence de la résidence comme instrument de contrôle et de pouvoir

61La résidence est donc une construction administrative, voire politique, dont l’usage est élastique. Non seulement parce que ses interprétations sont larges mais aussi parce que ce garde-fou est, dans les faits, régulièrement contourné. Alors que tout laisse supposer qu’elle est un critère objectif, sa subjectivité est rappelée dès lors que les résidents ne sont pas au rang des populations désirées. À l’inverse, il est fait dérogation de ce critère présenté comme incontournable dès lors que, au contraire, l’extraterritorial relève de ceux dont la commune souhaite la venue.

La résidence sujette à caution

62Présentée comme le déterminant principal de l’appartenance à la commune, critère d’accession aux droits locaux, la résidence peut en effet être sujette à caution. Elle peut tout à coup redevenir un élément parmi d’autres de l’appartenance qui ne suffit plus à lui seul à assurer de la présence effective sur la commune ou de la volonté de s’y installer. On lui adjoint alors une condition d’ancienneté, on en redéfinit les contours par diverses exigences de justificatifs. Ce critère présenté comme déterminant ne résiste pas à la situation faite aux ressortissants d’équipements qualifiés d’extraterritoriaux.

63Bien que résidents à Nanterre, pour certains depuis longtemps, et parfois détenteurs de justificatifs officiels de cette attache (carte d’identité, de séjour, d’électeur ou d’étudiant), ces personnes sont considérées, au même titre que les équipements dont ils relèvent, comme extraterritoriaux. Le refus de les reconnaître comme membres de la collectivité est une expression du refus de cautionner l’existence de l’équipement dont ils relèvent. Otages de relations conflictuelles qui leur échappent, ils seront finalement considérés comme nanterriens par toute autre commune mais extracommunaux pour la ville de Nanterre. À travers eux, il est une fois de plus établi que l’extraterritorialité est une notion à géométrie variable. Quand bien même on demeure à Nanterre, on y exerce une activité, on peut ne pas être considéré comme de la ville mais simplement dans la ville. C’est par exemple le cas des étudiants de la cité universitaire. En partie parce qu’elle n’a pas été associée à la décision gouvernementale de créer en 1964 une université à Nanterre, la commune a, depuis lors, une relation distante avec l’établissement et donc avec ses 35 000 étudiants. Le fait de faire des études à Nanterre ne constitue pas un lien suffisant avec la commune qui justifierait sa prise en compte par les services municipaux ou une tarification particulière pour les équipements sportifs et culturels de la ville. Il en est de même des étudiants qui demeurent à Nanterre en résidence universitaire. Alors qu’ils habitent et étudient à Nanterre, les 1 400 résidents ne sont pas des Nanterriens à part entière, ni en matière de tarification des services publics locaux, ni en matière de logement social, ni en matière d’aide sociale. Comme il est précisé dans différents documents internes du service social, aucune des aides facultatives municipales ne leur est ouverte.

64La problématique est sensiblement la même en ce qui concerne les habitants du Centre d’accueil et de soins hospitaliers. Ressortissants d’un établissement qui a été imposé à la Commune en 1872, qui relève du budget de la ville de Paris et est présidé par le préfet de police de Paris, ceux-ci n’ont jamais été considérés comme ressortissants communaux. Expressément exclus du droit aux aides sociales facultatives, ils ne peuvent pas plus solliciter une inscription au service du logement de la ville. Quant aux retraités, ils ne peuvent accéder aux activités du club municipal du troisième âge. À travers le statut des ressortissants de cet équipement, se joue pour la ville une question de principe. Sa fermeté à l’égard des individus n’est que l’illustration de son refus de cautionner l’existence d’un équipement dont elle demande depuis des années le démantèlement.

  • 67 La question du stade à partit duquel on peut parler d’itinérance ou de sédentarisation est chose c (...)
  • 68 Loi du 3 janvier 1969 relative au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicil (...)

65La situation des gens du voyage et Tsiganes est également exemplaire. Exemplaire d’un « peuple a-territorial » (Auzias 1994 : 20) auquel on continue d’opposer l’obligation d’avoir un territoire. Un et un seul. Quand bien même souhaiteraient-ils s’installer durablement, les portes des villes leur sont d’ailleurs fermées (Carrère et Daadouch 2000). Si la ville ne fait pas obstacle aux droits des gens du voyage sédentarisés ou qualifiés comme tels par la commune, les choses se compliquent pour ceux qui, non sédentaires ou perçus comme tels67, sont domiciliés administrativement à Nanterre ou y séjournent plus ou moins durablement. Qu’ils aient choisi la ville de Nanterre comme commune de rattachement conformément à la loi de 196968, qu’ils y soient domiciliés (au titre du RMI, de l’aide médicale gratuite, ou du registre du commerce, etc.) ou qu’ils y séjournent durablement, ils sont tout autant exclus de l’action municipale et en particulier des aides facultatives.

  • 69 Les foyers ont été crées en 1964 et 1969 dans le cadre de la résorption des cités de transit.
  • 70 Document interne du Centre communal d’action sociale (CCAS).

66Le raisonnement est sensiblement le même en ce qui concerne les 600 ressortissants des trois foyers de la ville qui, bien qu’ils demeurent à Nanterre, pour certains depuis très longtemps, ne sont pas pleinement considérés comme nanterriens. La problématique est désormais classique : ces établissements ont été imposés à la ville par l’État69 et la greffe n’a pas, faute de volonté municipale, permis qu’ils deviennent nanterriens. Comme demandeurs de logement, les résidents de foyers relèvent de la compétence exclusive de la préfecture suite à une convention passée avec la ville. En termes d’aides sociales facultatives, il est clairement précisé qu’ils sont exclus de l’intervention municipale70, bien qu’ils puissent être redevables de la taxe d’habitation.

67Au total, ce sont plusieurs centaines de personnes qui relèvent de ce statut particulier d’habitants de Nanterre non-nanterriens. Tout se passe comme si le refus de les intégrer comme membres à part entière de la communauté, de les transformer en vrais ressortissants était un moyen d’en faire des « hôtes permanents ». Ni vraiment incorporés ni tout à fait rejetés. Par leur existence même sur le sol communal, la ville peut chaque jour affirmer qu’elle est hospitalière et généreuse. Elle accepte d’accueillir l’étrangeté, elle daigne recevoir l’Autre. À chaque fois qu’elle a connu des entrées non désirées, la commune a ainsi argué de sa contribution présente à l’accueil – tantôt par le CASH tantôt par les foyers – pour refuser d’accueillir plus : « nous avons déjà... ». En intégrant de façon permanente à la ville ces populations, en faisant de ses Autres de l’intérieur des Nanterriens à part entière, la commune perdrait un moyen de mettre en scène son ouverture, sa capacité d’accueil. En transformant la demeure provisoire – fût-elle durable – en droit permanent, elle renoncerait par là même à son pouvoir de mettre fin à la tolérance.

Vrai ou faux résident ?

68L’exigence d’une résidence sur la commune pour se voir conférer des droits s’accompagne de la mise en place d’instruments de contrôle et d’exigence de justificatifs administratifs qui devront donner crédit aux dires de l’administré. Par divers contrôles, il s’agit pour la municipalité de lutter contre des stratégies de domiciliation ayant pour seule finalité d’accéder aux droits qu’ouvre cet ancrage, de déjouer les pseudo-domiciles.

  • 71 Document interne du CCAS.

69Il va de soi, au regard de l’importance que revêt la résidence dans l’accès aux droits locaux, qu’il existe des stratégies d’arrangement, de tricherie à la règle. Reste que ces pratiques de contournement interviennent souvent dans un cadre où la règle posée par la commune est elle-même illégale. C’est le cas en matière de logement. Dans ce jeu de la tricherie contre la tricherie, la fausse domiciliation du demandeur n’est rien d’autre qu’une forme de retour à la loi. Par ailleurs, il a été décidé d’exclure d’emblée certaines formes de domicile présumées en soi sans valeur. S’en prévaloir n’ouvre alors à aucun droit. Sont ainsi exclus des aides sociales communales les résidents des hôtels meublés, les hébergés accueillis hors famille en ligne directe, les résidents en hôtel de tourisme car « de plus en plus de demandes d’aide nous sont présentées pour des hébergés se trouvant en situation précaire voire extrêmement précaire71 ».

70Cette suspicion qui règne sur l’hébergement se traduit au demeurant par une politique volontariste visant, en amont, à en limiter les possibilités : politique de résorption du logement insalubre, usage important du droit de préemption, rigueur à l’égard des hôtels meublés en matière d’hygiène et de sécurité. Les deux soucis se conjuguent : permettre un accueil plus décent et limiter les interstices dans lesquels pourraient se glisser des prétendants au statut de Nan-terriens. La suspicion en matière de domiciliation est telle que le CCAS refuse de considérer toute domiciliation associative, qu’elle émane des trois clubs de prévention, de l’association de soutien aux chômeurs (ASSOL) ou de l’association de soutien aux gens du voyage (ASAV). Au demeurant, alors qu’il s’agir de l’une de ses compétences légales, le même CCAS refuse de domicilier lui-même des personnes en difficulté.

L’abandon du critère de la résidence : les dérogations

71Terrain de la proximité, le local est aussi celui de la négociation, de l’arrangement (Grémion 1976). La norme y est le prétexte au dialogue, elle est le point de départ de la transaction. Derrière une réglementation pointilleuse et stricte des modes d’accès, derrière un affichage du refus d’accueillir l’extraterritorial, le politique déroge aux règles qu’il a lui-même participé à élaborer. Il lève, au cas par cas, les obstacles posés, contourne les obligations et ouvre des voies d’accès secondes aux portes qu’il a fermées.

72Les élus rencontrés conviennent en effet que chaque demande suppose un examen attentif, et qu’il est peut-être des situations particulières que la rigidité de la norme a pu ne pas prendre en compte. Face aux normes impersonnelles et générales, l’exercice du pouvoir de dérogation permet donc de répondre aux situations en marge de la norme. C’est en particulier le cas lorsque la personne peut se prévaloir de liens avec la commune, qu’elle y a habité, qu’elle a participé ou participe à la vie locale, qu’elle y a des attaches familiales, qu’elle y suit des études. Ces formes de lien exclues des règlements des services peuvent être prises en compte dans un deuxième temps, en aval, dans le cadre d’une demande de dérogation.

73Pourquoi alors produire des règles si c’est pour ne pas les respecter ? D’abord parce que la dérogation permet le libre choix des administrés auxquels on veut conférer des droits. L’usage de la dérogation permet à l’élu d’exercer son pouvoir discrétionnaire dans son secteur et de choisir à sa guise, selon ses propres critères ou selon les grandes orientations de la municipalité, les ayants droit du service. La dérogation a à voir avec la discrétion dans la double acception de ce dernier terme : libre décision, d’une part, absence de publicité, d’autre part. Alors que la règle, elle, est affichée, les modalités de la dérogation sont tues. Critères ethniques, politiques ou économiques peuvent se conjuguer dans la plus grande obscurité sans qu’il soit possible de contester le fait du prince. En dehors des cas particuliers des dérogations à la carte scolaire et de l’aide sociale facultative, toutes deux gérées par des commissions sur la base de critères précis, les autres dérogations sont gérées pat chaque élu, dans sa délégation, sans véritable droit de regard de ses collègues, sans règles générales, ni délibérations discutées en bureau ou en conseil municipal.

74Le pouvoir de déroger est un capital qui donne lieu à des tractations implicites, à des interventions, à des formes d’échanges entre élus, avec les associations ou les partenaires institutionnels. La dérogation donne non seulement du pouvoir, mais le donne à voir. Ce non-respect des règles est une mise en scène par l’élu de son pouvoir, tant à l’égard des demandeurs que des services sous son autorité. Alors qu’il est demandé à ces derniers d’appliquer la règle à la lettre, l’élu comme instance suprême de recours a, lui et lui seul, le pouvoir d’aller dans le sens contraire. À l’égard des demandeurs, en levant les obstacles qu’il a lui-même posés, l’élu s’érige en sauveur ultime qui permet l’obtention sans condition d’une place en crèche, d’un logement. Quand bien même permettrait-il à une personne considérée comme extraterritoriale de simplement s’inscrire comme demandeur de logement – ce qui n’est finalement que l’application de la loi – il aura une figure salvatrice. La transformation d’un droit en une faveur, d’une compétence liée de l’élu en son libre examen, modifie les rapports entre l’administré et le décideur local. Elle crée finalement des relations de dépendance, voire de subordination.

75Tout cela n’est évidemment pas sans certains effets négatifs et dysfonctionnements. Les rumeurs d’arbitraire, de favoritisme, pourront nuire à la crédibilité du discours tenu par ailleurs sur l’égalité de tous. Elles pourront augmenter les pressions sur les services ou sur les élus eux-mêmes émanant de ceux qui estiment ne pas avoir encore été servis. À un certain stade, la multiplication des dérogations remettra en cause la réglementation elle-même : ce fut le cas en matière de délai pour postuler à un logement. Enfin, la dérogation substitue la primauté de l’initié à celle du Nanterrien. Alors que les règles de mise à distance sont affichées, il faut, pour pouvoir obtenir une dérogation, savoir qu’il est possible d’en solliciter une, connaître les critères ou arguments utiles à développer, être informé des canaux de décision.

76Pour conclure, le pouvoir de dérogation participe pleinement de l’hospitalité communale. Il écarte tout risque d’accueil contraint pour donner à l’hospitalité l’une de ses formes habituelles : l’invitation. Le glissement du droit au passe-droit permet de mettre en scène l’accueil, de le rendre visible et perceptible. La reconnaissance de l’appartenance à la commune est personnalisée dans une sorte de contrat entre deux volontés : la volonté du demandeur et celle de celui qui déroge.

Conclusion

77Si la commune de Nanterre est fière de sa politique sociale et communique largement sur les efforts entrepris, elle a dans le même temps le souci de ne pas paraître trop attractive hors de ses frontières pour ceux qui pourraient souhaiter bénéficier de cette solidarité locale. Pour dépasser cette contradiction, la politique municipale s’est construite autour d’une fiction : le « Nanterrien ». En posant une césure précise entre celui qui est de la ville et celui qui n’en est pas, la commune a entendu faire de cette identité affirmée une limite objective à son action.

78Ce faisant elle entre dans d’autres contradictions. S’appuyant sur la résidence comme critère absolu de l’appartenance locale, elle pose des règles qu’elle sait inapplicables : parce qu’elle y dérogera en ouvrant des droits à certains extraterritoriaux, parce qu’elle les écartera pour refuser de considérer des catégories entières de la population communale. Surtout, et c’est là la principale contradiction, la rhétorique qu’elle utilise autour de la préférence communale – cette manière de dire « Nanterre aux Nanterriens » ou « les Nanterriens d’abord » – n’est guère éloignée du discours sur la préférence nationale contre lequel elle se bat fortement.

  • 72 Loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage. Elle pose une obliga (...)
  • 73 Loi du 21 novembre 2000 dite de Solidarité et renouvellement urbain. Elle prévoit une obligation p (...)

79Nanterre n’est évidemment pas la seule commune à avoir à gérer ces paradoxes. Une étude comparative avec d’autres villes « interventionnistes » montrerait certainement la récurrence des discours et des problématiques. En concurrence entre elles pour accueillir les populations structurantes, les implantations d’entreprises ou les aides d’Etat, les communes se rejettent au contraire les populations défavorisées et craignent des installations non désirées. Dans cette logique de fermeture, l’assignation à résidence guette ceux dont la mobilité est de plus en plus interdite. Du coup, toute tentative de « transformation de l’hospitalité en droit » (Schérer 1997) rencontre une forte résistance locale. Toute décision de l’État ayant pour effet de limiter cette auto-détermination en matière d’accueil, que cela soit la suppression en décembre 2000 du justificatif de domicile (Daadouch 2001), de l’instauration d’une obligation d’accueillir les gens du voyage72 ou de construire des logements sociaux73, est confrontée à des politiques locales fondées sur le contrôle de l’appartenance.

Bibliographie

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Actualité juridique droit administratif. 1998 : 102.

Auzias, Claire. 1994. La compagnie des Roms. Lyon, Atelier de création libertaire.

Benaïcha, Brahim. 1999. Vivre au paradis. D’une oasis à un bidonville. Paris, Desclée de Brouwer, 2e éd.

Bourdin, Alain. 1999. La question locale. Paris. PUF.

Carbonnier, Jean. 1988. Flexible droit. Pour une sociologie du droit sans rigueur. Paris, LGDJ, 6e édition.

Carrère, Violaine, Daadouch, Christophe, Girola, Claudia, et Steiner, Anne. 2000. Les limites de l’hospitalité communale : discours et réglementations. L’exemple de Nanterre. Ministère de l’Équipement, des Transports et du Logement-PUCA-GISTI.

Carrère, Violaine, et Daadouch, Christophe. 2000. « Les gens du voyage en mobilité surveillée », Plein droit, 46, septembre : 5-10.

Conseil d’État. Rapport public de 1996, 48. Paris, La documentation française.

Daadouch, Christophe. 2001. « La commune face à la disparition du justificatif de domicile », Revue française des affaires sociales, n° 3, juillet : 92 sq.

Domat, Jean. [1689] 1828. Traité des lois. Nouvelle édition par Joseph Remy, Paris, Firmin Didot.

Grémion, Catherine. 1994. Les stratégies des acteurs locaux de l’habitat. Politique du logement et systèmes d’acteurs locaux. Paris, CNRS, Centre de sociologie des organisations.

Grémion, Pierre. 1976. Le pouvoir périphérique. Paris, Seuil.

Paul-Lévy, Françoise, et Segaud, Manon. 1983. Anthropologie de l’espace. Paris, Centre Georges Pompidou.

Pitt-Rivers, Julian. 1997. Anthropologie de l’honneur. Paris, Hachette, « Pluriel ». Revue de droit public. 1998 : 899.

Revue française de droit administratif. 1998. « Commune de Nanterre » : 539.

Ruhaud, Bernard. 1999. La première vie. Paris, Stock.

Sayad, A. 1995. Un Nanterre algérien, terre de bidonvilles. Paris, Autrement.

Schérer, René. 1997. « Cosmopolitisme et hospitalité », in Ville et hospitalité. Textes des séminaires 1995-1996. Paris, FMSH-PUCA : 17-23.

Segalen, Martine. 1990. Nanterriens. Les familles dans la ville. Une ethnologie de l’identité. Toulouse, Presses universitaires du Mirail.

– 1993. « Identités culturelles et modèles d’appropriation de l’espace urbain. Le cas de la ville de Nanterre », in Joël Roman (éd.), Ville, exclusion et citoyenneté. Paris, Éditions Esprit : 205-220.

Notes

1 Chapitre vi, « La nature des amitiés et leur usage dans la société », [1689] 1828.

2 Éditorial du maire, Nanterre Info, juin 2000, n° 247.

3 « Ce que j’en pense », par le maire de Nanterre, in Nanterre Info, octobre 1995.

4 Nanterre Info, octobre 1998.

5 18 000 logements sociaux à Nanterre, dont 53 % relèvent de la commune et de son office.

6 Conseil d’État (CE), 20 novembre 1964, Commune de Nanterre, relatif à la création d’un cabinet dentaire, recueil Lebon (Leb.) : 563.

7 Ce sont près de 8 000 familles nanterriennes qui font établir chaque année une carte de quotient familial, pour un coût de près de 3 500 000 euros par an pour la commune.

8 « Commune de Nanterre », Revue française de droit administratif 1998 : 539 ; Actualité juridique droit administratif‘1998 : 102 ; Revue de droit public 1998 : 899.

9 Ville de Tarbes (CE, 26 avril 1985, Leb., p. 119).

10 Selon la délibération de juin 2000, « il serait contraire au principe d’égalité que tous les résidents n’aient pas les mêmes droits alors que les élections municipales les concernent au même titre et de la même manière ».

11 Ainsi lors du baptême républicain de sans-papiers – cérémonie pourtant purement symbolique – organisé par la mairie en 1997, ne furent parrainés que des étrangers résidant à Nanterre.

12 Nanterre Info, mai 1994. Nous soulignons.

13 Selon le directeur d’une mairie de quartier, ibid.

14 Sans condition de nationalité et sans qu’il soit nécessaire d’être électeur.

15 Donc, avant même que la décentralisation ne donne un quelconque pouvoir aux élus locaux.

16 Ces assises donnent lieu à une vingtaine de réunions dans les quartiers et « quel que soit son lieu de résidence, chaque habitant est invité à ces rencontres », Nanterre Info, janvier 1997.

17 Créé en avril 1997, avec pour l’un de ses objectifs d’être un forum électronique de concertation.

18 Selon le maire adjoint à la vie associative. Nous soulignons, Nanterre Info, janvier 1997.

19 Cette expression de Paul Blanquart qualifie les découpages de la ville en zones (urbaines sensibles, d’éducation prioritaire, quartiers faisant l’objet de contrats de ville, etc.) définies par des moyens spécifiques et des équipes administratives renforcées. Voir Paul-Lévy et Segaud 1983.

20 Guide de Nanterre.

21 Entretien avec l’adjoint à la vie associative, in Nanterre Info, octobre 1993.

22 « À compétence égale et CV équivalent on donne une priorité aux Nanterriens [...] c’est normal », fait remarquer une responsable de la direction des ressources humaines de la Ville.

23 En particulier par les services municipaux ou paramunicipaux chargés de l’emploi (Point accueil information et orientation ou Mission locale, etc.).

24 Les secours en procédure d’urgence et en Commission d’aide sociale, document interne à l’attention des administrateurs du CCAS.

25 Selon les propos de Ghislaine Quilin, adjointe à l’habitat, qui précise : « La règle c’est qu’on accepte une inscription pour trouver une solution. La démarche est la suivante : si on inscrit on a un contrat moral qui consiste à essayer de loger. »

26 Selon Julian Pitt-Rivers, les lois de l’hospitalité font une large place à « la mise à l’épreuve, visant à déterminer la valeur de l’étranger », sorte de rite de passage obligatoire (1997 : 151).

27 À partir des aides sociales municipales dont il a pu bénéficier durant cette année.

28 Art. L. 2121.29, al. 1er.

29 Pour rattacher ces décisions à un intérêt communal, les subventions adoptées ont parfois été présentées comme répondant à des demandes des comités locaux du Secours populaire, du Secours catholique ou de la Croix-Rouge.

30 Environ 75 % des ressources de la commune seraient d’origine étatique.

31 Ils sont accessoirement pris en compte pour déterminer le niveau de l’indemnité des élus.

32 C’est le cas des sans-domicile du CASH, des résidents du foyer des jeunes travailleurs ou des étudiants de la Cité universitaire.

33 L’expression est de Bruno Erhmann qui a été travailleur social à Nanterre pendant près de trente ans et a dirigé le Centre social des Canibouts au Petit Nanterre de 1989 à 1998.

34 Auquel est parfois adjoint celui d’« apartheid ». Éditorial du maire, in Nanterre Info, janvier 1977.

35 Le terme de ghetto est omniprésent dans Nanterre Info, le journal municipal. Trois titres d’articles au hasard : « Agir ensemble contre les ghettos par une répartition équilibrée des familles immigrées dans toutes les villes de la région parisienne » (décembre 1979) ; « Il faut faire disparaître tous les ghettos » (ibid., mars 1985) ; ou encore « Ne pas créer de ghettos, telle est la politique de l’OPHLM », précise-t-on dans la plaquette de présentation de l’office.

36 Tendance qualifiée de « ghettoïsation » dans l’éditorial du maire dans Nanterre Info, mai 1983.

37 Selon l’expression de Ghislaine Quilin, adjointe à l’habitat.

38 Selon les termes du protocole. Voir « Conférence communale du logement. Mixité sociale et qualité de vie », Nanterre Info, novembre 1997.

39 « Résultats d’une campagne », Nanterre Info, mai 1995.

40 Charte des attributions des logements locatifs sociaux en date du 28 avril 1999.

41 La commune dénonçait l’absence de concertation et des méthodes « arbitraires qui vont contre l’esprit de la décentralisation », Conseil municipal de décembre 1985.

42 « En fait personne ne parle d’hôpital, mais uniquement de la Maison de Nanterre, des petits vieux de la Maison de Nanterre, ou des vieux de Nanterre, tout simplement » (Ruhaud 1999 : 35). Voir la contribution de Claudia Girola dans le présent volume.

43 Courrier du maire du 12 mai 1980.

44 Dans un courrier du 12 mai 1980, le maire écrit que des « villes comme Rueil, Courbevoie, Puteaux, Saint-Cloud ou Boulogne refusent de reloger les travailleurs immigrés et nous nous retrouvons avec 25 % de la population qui sont des familles immigrées ».

45 En « concentrant » les travailleurs immigrés « en trop grand nombre dans certaines communes, comme Nanterre, le gouvernement a délibérément créé de graves problèmes », Nanterre Info, janvier 1981.

46 À propos des sans-papiers, le maire écrit : « Je suis, en tant que maire de Nanterre, disposée à faire le maximum avec les services sociaux municipaux, pour aider les familles domiciliées sur la commune, mais la ville ne peut, à elle seule, répondre à toutes les situations et remplacer l’aide de l’État. » Nous soulignons. À propos des Maliens le maire écrit : « J’exige que le gouvernement remplisse ses devoirs envers la population qu’il a sous sa responsabilité », Nanterre Info, novembre 1992.

47 Éditorial du maire, Nanterre Info, avril 2000.

48 Pour reprendre l’expression d’Alain Bourdin (1999).

49 Voir le roman autobiographique d’un ancien militant communiste de Nanterre, Bernard Ruhaud (1990).

50 Ainsi en est-il de l’identité paysanne et ouvrière de la ville symbolisée jusqu’en 1982 par la fête de la Rosière. « Nulle part mieux que dans la grande fête du couronnement de la Rosière ne s’exprime ce lien social entre les habitants et leur ville. [...] Réconciliés pour un temps, les ouvriers communistes et les “bourgeois” [...] célèbrent ensemble leur ville » (Segalen 1993 : 213).

51 L’identité algérienne de Nanterre – 80 % des ressortissants étrangers de la ville sont algériens –, pendant longtemps gardée sous silence, a connu une expression implicite en 1989 lorsque, à propos du jumelage avec la ville de Tlemcen, le maire précisa en conseil municipal : « Ce pays tient en effet une place particulière dans le cœur de beaucoup de Nanterriens. »

52 Entretien avec Michel Duffour, sénateur et conseiller général.

53 Pour Ghislaine Quilin, maire adjoint à l’habitat, « Nanterre est une ville qui n’adopte pas. Soit vous y êtes né soit vous n’êtes pas nanterrien. Je suis à Nanterre depuis 15 ans mais je n’y suis pas née donc pas véritablement nanterrienne ».

54 On évoque « la tradition de solidarité » (Nanterre Info, juin 2000), le fait que Nanterre s’est « construit en restant fidèle aux valeurs qui lui confèrent son originalité : ville d’accueil, ville de solidarité, ville de fraternité » (éditorial du maire in Nanterre Info, décembre 1999).

55 Leur recensement passe principalement par le recours aux listes électorales.

56 CE, section, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, Leb., p. 274.

57 CE, section, 13 mai 1994, Commune de Dreux, Leb., p. 233.

58 Selon l’article 102 du Code civil, « le domicile est le lieu dans lequel une personne est censée demeurer en permanence. [...] En droit positif, le domicile est situé au lieu du principal établissement ».

59 Questionnés par cette règle fixée à Nanterre nous avons mené une étude sur l’ensemble du département des Hauts-de-Seine. Sur les 36 communes, 25 refusent d’inscrire les demandes d’extraterritoriaux, 8 d’entre elles acceptent toutefois de prendre en compte les demandes de ceux qui travaillent sur leur commune. Une commune exige un mois de résidence, deux demandent un an et pour deux d’entre elles le délai est de trois ans de résidence. Pour les onze autres qui acceptent d’inscrire les demandes, soit elles indiquent que le dossier ne sera pas prioritaire (6 réponses), soit elles ne le prennent réellement en compte qu’après deux ans d’enregistrement (une réponse), soit pour les dernières, celles qui font le moins de difficultés, elles n’ont en fait quasi pas de logements sociaux (Bois-Colombes, Puteaux, Marne-la-Coquette, Ville-d’Avray). Dans tous les cas, presque tous les services interrogés nous invitent à effectuer plutôt une demande à l’Office départemental ou à la préfecture dont on nous communique spontanément les adresses.

60 Décret du 7 novembre 2000 relatif à l’enregistrement départemental des demandes de logements locatifs sociaux, JO du 8 novembre 2000.

61 Elles auraient probablement été déclarées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel qui fait du droit à un logement un « objectif à valeur constitutionnelle », décision du 19 janvier 1995, JO du 21 janvier 1995 : 1166.

62 Selon l’adjoint à la vie associative.

63 Charte des attributions des logements locatifs sociaux en date du 28 avril 1999.

64 Circulaire qui reprend une déclaration gouvernementale du même jour.

65 Elle ne pourrait aujourd’hui obtenir une telle évacuation qu’à condition de s’être dotée d’une aire d’accueil, conformément à la loi Besson du 5 juillet 2000. Voir la contribution d’Anne Gotman dans le présent volume : « L’hospitalité façonnée par le droit... ».

66 Illustré par notre entretien avec le directeur de l’ASSOL, association d’aide aux chômeurs qui « ne domicilie que celui qui a des liens historiques avec la commune ».

67 La question du stade à partit duquel on peut parler d’itinérance ou de sédentarisation est chose complexe. Comme le fait remarquer Claire Auzias, les gens du voyage ont plus une aptitude à la mobilité qu’un réel nomadisme. Op. cit.

68 Loi du 3 janvier 1969 relative au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence.

69 Les foyers ont été crées en 1964 et 1969 dans le cadre de la résorption des cités de transit.

70 Document interne du Centre communal d’action sociale (CCAS).

71 Document interne du CCAS.

72 Loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage. Elle pose une obligation d’aménager des aires d’accueil pour les communes de plus de 5 000 habitants.

73 Loi du 21 novembre 2000 dite de Solidarité et renouvellement urbain. Elle prévoit une obligation pour les communes de plus de 3 500 habitants situées dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants de compter au moins 20 % de HLM dans leur parc de logements.

Auteur

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2004

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540