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Villes et hospitalité

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Anne Gotman

Deuxième partie. Entre État et municipalités : règles juridiques, normes et critères de l'appartenance

Nommer, ordonner, territorialiser

Texte intégral

1Si la différenciation entre le « eux » et le « nous », la protection de la communauté établie vis-à-vis des nouveaux venus et la construction de l’appartenance forment une configuration universelle, leurs formulations se concrétisent dans des institutions spécifiques, hier les villes, aujourd’hui l’État et les entités administratives instituées. Il est donc dans la « pensée d’État » et, à un degré moindre, dans celle des collectivités territoriales qui le découpent, d’identifier leurs membres et pour cela de les qualifier juridiquement, l’appartenance étant aujourd’hui principalement définie par le droit (Lochak). Il n’est cependant qu’à voir la « simple » opération de recensement général de la population pour se rendre compte que le seul dénombrement implique d’emblée des choix d’unités : les premiers recensements français conçus dans un contexte où prévalaient des problèmes d’hygiène et de salubrité ont procédé par immeubles, et seulement en un deuxième temps par « ménages » définis par l’unité de cohabitation, soit un critère spatial là encore lié à des problèmes de surpopulation. L’identification des membres d’une entité est donc d’entrée de jeu liée à une problématique spécifique et déterminée par elle. Ainsi chaque domaine de compétence identifie sa population pour ses besoins propres, la police pour contrôler la mobilité des individus, les politiques sociales pour identifier leurs ayants droit, les collectivités territoriales pour exercer les prérogatives qui sont les leurs. Certaines périodes connaissent des accélérations, comme l’époque moderne qui accentue la ségrégation et démultiplie les statuts d’appartenance à la ville. De même, le droit social, qui est à l’origine de la création des populations cibles, crée autant de sous-populations que de mesures spécifiques à leur endroit (Miaille). L’appartenance se décline donc à de multiples niveaux et à différents degrés. Elle n’est pas décidée in abstracto mais toujours en fonction de problèmes particuliers et de contextes précis. D’où les emboîtements, les superpositions et parfois les incohérences de catégories décidées par une pluralité d’acteurs, guidés par diverses opportunités.

État, municipalités, asile

2L’identification suppose des choix construits au fil de l’histoire, dans le cadre de rapports sociaux qui évoluent et qui, pour cette raison, font évoluer les catégories, délégitimant les unes, en créant d’autres. Doit-on recenser les groupes ethniques, les gens du voyage pour mieux connaître leurs besoins et y répondre de manière adéquate, ainsi les visibiliser comme une catégorie particulière ou à part, et le cas échéant répondre à une demande de statut, voire l’encourager ? La réponse diffère selon le type de ferment national : la Grande-Bretagne inclut en 2002 une question relative à l’appartenance ethnique, mais la France qui ne peut l’envisager ne conçoit pas d’entorse au principe du recensement général. Dans ce processus, trois paramètres entrent en jeu : la définition de l’entité de rattachement, celle des personnes rattachées et les effets du rattachement (Lochak), auxquels s’ajoutent les agents en charge de procéder au rattachement. Certaines catégories apparaissent relativement stables, comme les « étrangers », bien que cette qualité aujourd’hui décidée par les agents de l’État français l’ait été, avant la dernière guerre, conjointement avec les maires. Cette catégorie admet, par ailleurs, des subdivisions, comme les « apatrides » ou les « demandeurs d’asile », ces derniers « nés » à la suite de la Seconde Guerre mondiale, au sein desquels les événements d’Algérie ont plus récemment conduit la France à distinguer les « demandeurs d’asile territorial ». Alors que le droit d’asile est un droit du « seuil », dont le bénéfice est demandé dans le pays d’arrivée, les institutions européennes tendent à transformer ce seuil en enclave défendue dont l’accès est à la fois restreint (seul le premier pays d’arrivée peut instruire un dossier de demande d’asile), et « délocalisé » afin que la présence physique ne constitue pas en soi un droit à demander l’asile. Ainsi naissent les zones d’attente et de rétention ou encore les camps qui, tout en offrant une hospitalité de protection permettent de maintenu les arrivants dans un statut d’extraterritorialité et de trier parmi eux les candidats recevables.

3L’Irlande, deuxième pays européen en nombre de demandes d’asile, mais pays récent d’immigration, prévoit pour l’hébergement des demandeurs d’asile arrivés sur son territoire un système de pension complète dans des structures hôtelières privées accréditées par l’État et dispersées en dehors de la capitale, qui, en théorie, les dispense de tout échange avec les instances locales. Tout travail leur étant interdit, leurs besoins sont en principe couverts par des organismes centraux dont ils dépendent entièrement, à l’exception toutefois des enfants que le droit universel à l’éducation ou scolarisation oblige à accueillir dans les écoles. C’est donc par le biais de cette dualité « légale » (encore que le droit au travail soit lui aussi un droit universellement reconnu) que la contradiction de la prise en charge extraterritorialisée éclate et que s’effectue le frottement avec le territoire municipal. Les associations et les organisations non gouvernementales interviennent également, à la fois sur le plan quotidien et légal, prenant acte d’un séjour qui, en tout état de cause, se transformera pour la plupart en installation (Ni Chiosáin). Le camp de Sangatte installé à Calais par la Croix-Rouge, une organisation là encore non gouvernementale, illustre mieux encore le paradoxe de cette « politique de papier » qui affiche le filtrage efficace des demandeurs d’asile par la construction d’un barrage de retenue dont la suppression se soldera, in fine, par la dispersion des « exilés » sur le territoire national moyennant le dépôt d’un dossier de demande d’asile. Là encore, c’est l’effet non prévu de la localisation qui fait éclater la contradiction d’une implantation conçue pour être isolée de tout commerce avec le « pays ». Autre paradoxe, c’est l’action offensive des riverains contre la présence du camp qui provoquera la reprise en charge des demandeurs d’asile au niveau national, l’inhospitalité municipale qui forcera l’hospitalité d’État (Carrère).

Municipalités et solidarité nationale

4Si, en termes de droits, l’appartenance nationale a des effets très supérieurs à ceux que peut avoir l’appartenance communale, ces derniers, en revanche, sont d’autant plus sensibles que, s’agissant des politiques sociales, ils concernent une population de statut précaire. Dans les villes de l’Ancien Régime, la distinction entre citadins et forains, omniprésente, réservait les avantages fiscaux et les droits politiques à une minorité, tout en réduisant au maximum la charge des pauvres dont elles s’efforçaient de limiter le nombre. Alors seules à posséder des institutions spécifiques pour soulager la misère, elles n’en réservèrent le bénéfice qu’aux « natifs », puis aux natifs capables de prouver une certaine ancienneté des résidence, inaugurant une tradition qui se poursuit jusqu’à nos jours (Zeller). Les critères d’origine et de résidence sont en effet toujours opératoires dans la prise en charge de la solidarité nationale, l’origine, à travers le filtrage national de l’immigration, la résidence notamment à travers l’utilisation que peuvent en faire les municipalités.

5L’identification des populations pauvres relève à la fois d’une logique de maintien de l’ordre et d’assistance, qui allie la répression du vagabondage et de la mendicité à l’attribution de secours. Ainsi, en France, les « nomades », poursuivis par la police, « accèdent »-ils à une existence juridique au regard de la sûreté et de l’ordre publics, aujourd’hui, de la sécurité intérieure — et une même logique de criminalisation des « Travellers » et des « gens du voyage », hors des aires d’accueil en nombre notoirement insuffisant, est à constater en Irlande comme en France. D’abord tenus de posséder un carnet anthropométrique, puis un titre de circulation spécifique, les « gens du voyage » deviennent ensuite des ayants droit sous l’effet de lois et d’Acts leur accordant le bénéfice exclusif d’aires d’accueil, qui font jouer la solidarité nationale (Catarino et al, Piola, Gotman). Mais alors que les îles britanniques reconnaissent les « Travellers » comme une minorité ethnique, la France républicaine, qui s’y refuse, doit, pour rendre ce droit applicable, assortir la loi d’une caractérisation précise du type de caravane concerné qui ne fasse pas allusion à l’origine ethnique. Les gens du voyage « sédentarisés » (plus de 30 %), éligibles comme tout un chacun au logement social, sont cependant de facto identifiés d’après un critère d’origine qui joue le plus souvent en leur défaveur. C’est néanmoins le critère résidentiel qui intervient de façon déterminante dans la genèse même de la législation et dans le conflit qui oppose les municipalités, chargées d’accueillir les gens du voyage, et l’État, garant de la solidarité nationale, dans la mesure où les municipalités répugnent à accueillir une population de « non-résidents » qui relèveraient, selon elles, davantage de l’État. Le même mécanisme joue pour les personnes dites « sans domicile fixe », comme l’illustre le cas de Nanterre où est implanté depuis plus d’un siècle un important centre d’accueil, celles-ci tenues dans un statut d’extra-territorialité, justifiables pour cette raison, selon les édiles locaux, d’un ordre supérieur de solidarité « humanitaire » et d’une prise en charge supra-locale, départementale ou étatique (Girola). Dans les deux cas, les municipalités ne s’estiment véritablement tenues à accueillir que « leurs » SDF et que les gens du voyage installés dans la commune, qui sont aussi les plus sédentaires. Elles revendiquent simultanément une capacité renforcée de maîtrise de leur population et l’externalisation de la prise en charge de celles qu’elles ne classent pas comme telles. Lors de la suppression des bidonvilles, c’est également pour réduire le nombre de familles à reloger sur la commune que la municipalité de Nanterre, assimilant « mal logés » et « étrangers », cherchera à impliquer l’État et à le mettre à contribution (Barros). Résidents, mais toujours hôtes, ces « extra-communaux » sont directement issus des conflits entre les municipalités et les institutions étatiques.

Communes et résidents

6Toutefois le conflit entre État et municipalités est lui-même indissociable de la concurrence qui pèse sur les rapports intermunicipaux. À bien des égards, les municipalités se comportent comme des entreprises à la recherche de parts de marché, vis-à-vis de segments de populations qu’elles s’efforcent d’attirer et de fidéliser par des avantages sociaux qui demandent, pour être perçus, visibilité et publicité. Comme l’illustrent les communes de Nanterre et de Roubaix, le « déclassement » des populations réputées sans appartenance au profit de l’hospitalité d’État n’est qu’un aspect du travail opéré sur la séparation « résidents » — « non-résidents », qui vise à mettre en œuvre une sorte de préférence communale dont bénéficierait prioritairement l’électorat local. Ainsi la municipalité de Nanterre, en pointe sur une politique sociale à la fois développée et innovante, en a-t-elle écarté tous les résidents temporaires logés en foyers, en hôtels meublés ou de tourisme, dans le Centre d’accueil et de soins hospitalier, en résidence universitaire, ou en famille s’ils ne sont pas apparentés en ligne directe, de même que les gens du voyage pour lesquels aucune aire d’accueil n’a été aménagée (Daadouch). On descend là dans un degré de détail qui n’a rien à envier à la sophistication des statuts d’Ancien Régime et aux critères qui les définissent.

7L’identification du critère de la « résidence » est, en effet, moins simple qu’il n’apparaît, notamment en raison de sa proximité avec le « domicile » et de l’usage instable qui découle de cette dualité. Ainsi la qualité de « Français », fondée prioritairement sur un critère territorial et secondairement sur la filiation, admet également comme troisième condition la « résidence habituelle », elle-même appréciée d’après la localisation du « centre des intérêts familiaux et des intérêts matériels » (Lochak). En vertu de ce principe, ce même critère aura permis au maire de Roubaix de trier parmi sa population ouvrière étrangère celle qui, par ses liens de proximité (y compris électorale), pouvait prétendre à la carte d’identité française, et celle qui serait soumise aux mesures de rapatriement (Barros). C’est l’existence de ce même « lien avec la commune » qui par ailleurs justifie la municipalité de Nanterre à aider une population non résidente qu’elle entend cependant fixer, ou bien encore à admettre à la demande d’un logement social les personnes travaillant à Nanterre sans y résider, sachant que l’emploi tertiaire de la commune peut contribuer à rehausser le niveau économique d’une population qui comprend une importante proportion de familles modestes. Par des raccourcis de procédure, les logiques de guichet et l’arbitraire de décisions accueillantes aux pratiques dérogatoires, la gestion de proximité du peuplement communal peut aussi faire le lit d’une hospitalité clientéliste.

8De plus, à la résidence proprement dite s’ajoute « l’ancienneté de résidence » qui permet de réserver aux résidents patentés le bénéfice de certaines prestations. En n’autorisant à faire une demande de logements sociaux que les personnes ayant résidé dans la commune depuis plus d’un an, la municipalité de Nanterre entend ne pas gonfler inutilement le fichier des demandeurs. De même, réserve-t-elle les aides financières exceptionnelles à cette même condition. Par des moyens divers, la ville entend assurer ses résidents d’une sollicitude qui leur est prioritairement destinée, accordée aux extracommunaux à des tarifs ou des conditions d’admission plus élevés. Cette politique sélective d’ » hyperintégration » ne peut toutefois se comprendre que dans le contexte historique qui a présidé au peuplement d’une commune contrainte, aussi bien par les institutions départementales et étatiques que par la politique des communes voisines, d’accueillir les populations les moins favorisées de la région. En passant de cette hospitalité forcée à une hospitalité maîtrisée dont les extracommunaux sont, ironiquement, la « preuve », Nanterre entend ainsi mettre les « donneurs d’ordre » à contribution (Daadouch).

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2004

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