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Haïti, réinventer l'avenir

 | 
Jean-Daniel Rainhorn

Chapitre III - La scène haïtienne au lendemain du séisme

L’aide humanitaire : quel bilan deux ans après le séisme ?

François Grünewald

Texte intégral

1L’aide humanitaire qui s’est mise en place depuis le séisme du 12 janvier 2010 a beaucoup « patiné » et semble le faire encore, bien que quelques progrès soient visibles. Pour comprendre le bilan à deux ans, il importe de faire un retour en arrière sur trois sujets. Tout d’abord la complexité du contexte haïtien, dont l’histoire, la localisation, la construction culturelle, sociale, politique et économique forment un système difficile à saisir, si l’on ne prend pas le temps de l’écoute. Ensuite, l’ampleur de la catastrophe du 12 janvier 2010, la multitude et la magnitude de ces effets sur la mortalité, la morbidité, les infrastructures, l’économie et le pouvoir posent des questions spécifiques qu’il est nécessaire de prendre en compte si l’on veut avoir un jugement pertinent sur le bilan après presque deux années d’aide massive. Enfin, il sera nécessaire d’intégrer dans la réflexion la séquence particulière qu’a représentée l’année 2010 pour Haïti. Année électorale qui s’annonçait complexe, elle a été également marquée par une multiplication unique de désastres qui se sont accumulés depuis ce soir tragique où la terre a tremblé. Nous avons eu la chance d’observer ces développements de près car le Groupe URD a été en charge de nombreuses évaluations de l’aide humanitaire en Haïti (Grünewald et Binder, 2009, 2010 ; Grünewald, 2010a, 2010b ; Groupe URD, 2010a ; Grünewald et al., 2011). Cette présence régulière sur le terrain avec des équipes pluridisciplinaires expérimentées a permis de suivre l’évolution de la situation, de l’aide, des difficultés rencontrées et des solutions apportées. Il importe enfin d’avoir une analyse comparative avec d’autres contextes similaires : ouragan Mitch en Amérique centrale (Groupe URD, 1999 ; Grünewald et al., 2000), tsunami de 2004 en Asie du Sud et du Sud-Est, séisme au Pakistan.

2010, annus horribilis

Le contexte avant le séisme

2Pays très diversifié d’un point de vue naturel, Haïti a une histoire riche mais troublée, et présente un profil socio-économique des plus inégalitaires. Trois caractéristiques joueront un rôle fondamental dans l’après-séisme : l’existence d’une diaspora très importante et dynamique, la présence depuis 2004 d’une mission intégrée, la Mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti (Minustah) et l’importance du différentiel « ville-campagne » qui a conduit en quarante ans à faire de Port-au-Prince un cauchemar urbanistique. Enfin, Haïti est aussi un territoire très fragile face aux aléas naturels, du fait de sa position dans la zone des cyclones de la mer des Caraïbes, de son positionnement sur un système tectonique actif, de la dégradation de son environnement, de la pauvreté de sa population et de l’aspect anarchique de son urbanisation. Toutes les conditions sont présentes pour qu’un phénomène naturel se transforme en catastrophe humanitaire.

Le séisme

3C’est dans ce contexte déjà fragile économiquement, institutionnellement et socialement qu’un séisme de magnitude 7 sur l’échelle de Richter a frappé la capitale Port-au-Prince et ses alentours le 12 janvier 2010, entraînant mort et destructions. Les chiffres ont varié au cours des premières semaines et continuent d’être un sujet de débat : de seulement 46 000 morts selon une toute récente analyse américaine (Kolbe et al., 2010) à plus de 250 000 personnes décédées selon le gouvernement (DPC, 2010), entre un et deux millions de déplacés, des dizaines de milliers de maisons détruites, des infrastructures réduites en gravas. L’agglomération de Port-au-Prince, les villes de la zone des Palmes, mais aussi des centaines de communautés dans les mornes (collines) escarpées de Jacmel, de Gressier, de Petit-Goâve, etc. ont été touchées. Des milliers de fonctionnaires sont morts, la population active a vu ses outils de travail dévastés. Avec une capitale partiellement détruite et des villes côtières elles aussi très touchées, les centres de décision gouvernementaux et municipaux, déjà décrits comme faibles avant le 12 janvier, s’en sont trouvés très fragilisés. Au-delà du débat sur les chiffres, c’est un drame d’une ampleur terrifiante qui a touché un pays et un peuple qui tentait tout juste de se sortir d’une décennie de turbulences politiques.

Une série exceptionnelle de catastrophes

4Mais le drame ne s’est pas arrêté là. Si la saison des cyclones n’a pas pris en 2010 l’ampleur annoncée par les prévisions météorologiques – on parlait début 2010 du risque d’une année El Niño très difficile, ce qui ne s’est pas réalisé : l’ouragan Tomas a durement touché les départements autour de Jérémie mais par chance n’a pas atteint les régions couvertes de tentes dans la zone du séisme –, le pays était victime de l’une des épidémies de choléra les plus graves des dernières décennies à l’échelle mondiale, faisant plus de 4 000 morts dans le pays et des dizaines de milliers de malades (ECDC, 2011). La violence politique liée au processus électoral a été réelle, bloquant Port-au-Prince et plusieurs autres localités pendant plusieurs jours, mais elle n’a heureusement pas atteint le niveau craint. En revanche, les difficultés rencontrées pour faire aboutir ce processus électoral puis constituer le gouvernement autour du président Martelly ont été très importantes. Cette accumulation d’événements catastrophiques a fortement affecté les efforts humanitaires et de reconstruction postséisme (Grünewald, 2010a, 2010b).

À quoi peut-on comparer le séisme ?

5Face aux milliers de familles encore sous tente ou vivant dans des conditions d’extrême précarité malgré l’ampleur des montants de l’aide annoncés, l’on est facilement critique. Mais combien d’années ont-elles été nécessaires pour reconstruire d’autres villes détruites ? Si de nombreuses erreurs ont été faites et si l’aide est loin d’avoir eu « l’intelligence situationnelle » et la technicité qu’on en attendait, il faut aussi se rappeler la situation un an après le tsunami de 2004 (Groupe URD, 2007 ; TEC, 2007) ou du séisme de 2005 au Pakistan. Force est de constater que dans ces contextes aussi, et malgré la force d’États très présents souvent dotés de ressources considérables (comme l’Indonésie, la Thaïlande, l’Inde, mais aussi la Turquie, l’Algérie), les difficultés ont été nombreuses. Droit foncier pour la réinstallation et la construction des abris, débats complexes et difficiles à gérer entre l’option du retour dans la zone d’origine – dans laquelle le risque demeure mais où les populations ont tous leurs réseaux et leurs biens – et celle de la relocalisation dans des zones nouvelles – où souvent n’existent ni infrastructure ni bassin d’emploi –, craintes pour la sécurité, coordination avec les autorités nationales et locales, rôle des armées internationales déployées dans la phase de secours, questionnement permanent sur les risques de corruption et les enjeux de transparence – la fameuse question « qu’avez-vous fait de notre argent ? » –, etc. Néanmoins, l’on pouvait espérer que les leçons de ces catastrophes auraient permis une meilleure réponse en Haïti. Il y a eu des progrès, mais aussi beaucoup de « pertes en ligne ». Le système humanitaire apprend, mais les améliorations restent lentes.

L’aide humanitaire en Haïti : de quoi parlons-nous ?

6Faire un bilan c’est aussi juger de la pertinence, de l’efficience et de l’efficacité de l’utilisation des ressources. Le panorama global de l’aide humanitaire en Haïti à la suite du séisme de janvier 2010 fait apparaître l’ampleur de la réponse. Selon le Financial Tracking System (FTS) du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies (OCHA), 3,6 milliards de dollars US ont été déboursés en 2010 pour répondre aux besoins humanitaires en Haïti. Les États-Unis et les donateurs privés représentent plus de la moitié des fonds mobilisés (figure 1). Ces données doivent être cependant analysées avec précaution car les contributions enregistrées dans le système FTS peuvent comporter quelques « écrans de fumée ». Ainsi, les sommes allouées à l’action humanitaire par les États-Unis incluent les coûts de l’opération militaire réalisée au titre de l’assistante humanitaire – il s’agit d’une opération de 500 millions de dollars US menée par le département de la Défense (Stoianova, 2010 : 7).

Figure 1 - Répartition de l’aide humanitaire en 2010 en Haïti par bailleur de fonds

Figure 1 - Répartition de l’aide humanitaire en 2010 en Haïti par bailleur de fonds

Sources : Groupe URD à partir des données du Financial Tracking System au 4 mars 2011 (Grünewald et al., 2011).

7Les bailleurs ont alloué des sommes considérables aux différentes composantes de l’aide humanitaire : abris d’urgence et transitoires, aide alimentaire et économique, eau et assainissement, protection, ainsi que pour la coordination. Ainsi le principal bailleur de fonds européen, le Service d’aide humanitaire de la Commission européenne (DG ECHO), a soutenu des programmes pour couvrir de façon très large l’ensemble des besoins des populations (figure 2).

Figure 2 - Répartition de l’aide humanitaire de la DG ECHO à la suite du séisme, par secteur d’intervention

Figure 2 - Répartition de l’aide humanitaire de la DG ECHO à la suite du séisme, par secteur d’intervention

Sources : Groupe URD à partir des données de la DG ECHO (Grünewald et al., 2011).

8La difficulté pour suivre ses allocations de fonds est de faire la différence entre fonds promis, fonds réellement versés dans les mécanismes et canaux divers et enfin enveloppes effectivement déboursées. Le 6 avril 2011, le Bureau de l’envoyé spécial du secrétaire général de l’ONU, l’ancien président américain Bill Clinton, a fait un bilan des sommes promises par 55 bailleurs bilatéraux lors de la conférence de la reconstruction de mars 2010 – uniquement pour la reconstruction et donc ne tenant pas compte des fonds alloués à l’action humanitaire – : sur les 4,6 milliards de dollars US – hors remise de dette, qui elle-même représente 1 milliard – annoncés à New York, 1,71 milliard, soit 37,2 %, ont été déboursés tandis que 1,58 milliard sont en cours d’allocation. Une somme additionnelle de 272 millions aurait été allouée par les bailleurs bilatéraux pour le développement d’Haïti en dehors des annonces faites à New York tandis que des fonds d’une ampleur non connue auraient été mobilisés par le secteur privé. La mise en œuvre réelle de ces sommes très importantes est nécessairement lente, car les capacités d’absorption nationales sont encore limitées et le resteront sans doute encore longtemps. Haïti est un petit pays dont une partie importante des cerveaux est à Paris, Ottawa ou Miami. Mais comment ne pas comprendre l’impatience de ces milliers d’Haïtiens encore sous les tentes ou tout juste relogés dans des abris temporaires en bois, qui suintent souvent dès qu’il pleut un peu fort ?

Quel bilan de l’aide humanitaire deux ans plus tard ?

Les difficultés des bilans

9Verre à moitié plein, verre à moitié vide : l’établissement d’un bilan est toujours un exercice difficile. Doit-on prendre comme référence ce qu’il y avait avant ? Doit-on inscrire le bilan dans une perspective d’un futur meilleur ? Quelles bases de données initiales utiliser pour faire les comparaisons ? Que faire quand les données sont inexistantes, peu crédibles, partielles ? Comment être evidence based en réflexion stratégique sur les bilans ? Le choix fait ici est justement celui du bilan stratégique, pris comme exercice réflexif sur ce qui a été réalisé (le rétroviseur) pour guider vers là où l’on voudrait aller (le parebrise avant et la boussole). Quelques choix ont donc été faits pour comprendre comment la réponse qui fait suite au séisme pourra aider Haïti à sortir de deux impasses : celle qui paralyse Haïti entre la république de Port-au-Prince et la ruralité, et celle qui stérilise Haïti dans une relation malsaine de domination et de prédation où la structuration sociétale interne et les jeux des « amis » de l’extérieur sont devenus à la longue des facteurs de blocage terrible.

Des enjeux urbains mal compris

10Deux ans après le séisme, les cicatrices physiques sur le paysage sont encore très prégnantes : la république de Port-au-Prince et les villes de la plaine des Palmes sont encore couvertes de camps de toile, de maisons écroulées, de gravats non déblayés. Si, depuis quelques mois, les abris temporaires de tous genres et de toutes dimensions parsèment les paysages haïtiens, il est clair qu’il y a un problème majeur dans les réponses du système humanitaire face à la ville. Les fondements historiques de l’aide humanitaire contemporaine sont basés sur des expériences de camps de réfugiés et de personnes déplacées en zone rurale. Les acteurs humanitaires n’étaient prêts ni en termes de méthodes, ni en termes de concepts à répondre à un désastre urbain majeur. Voyant des rassemblements de tentes et de bâches, les agences ont utilisé leurs palettes d’outils conçus pour assister des réfugiés et des déplacés, sans chercher à voir ou à comprendre que la situation était autre.

11Ce manque d’analyse urbanistique a conduit à de mauvaises hypothèses : ainsi les camps ont été pris comme unités de travail alors qu’il aurait fallu partir des quartiers et unités administratives. Les résultats ont été très contraints par cette erreur d’analyse et par les difficultés qui en ont découlé. Il a été souvent difficile pour de nombreux acteurs humanitaires de travailler dans ce contexte. Les gens dormaient sous les tentes et les « préfas » (bâches), mais leurs vies restaient organisées autour de leurs quartiers. Travaillant à la place et non avec les structures locales, les humanitaires se sont privés d’une connaissance et d’une légitimité qui les auraient aidés à mieux remplir leur rôle. Les agences dotées d’une réelle expérience urbaine, comme UN-Habitat, n’ont pas été assez mises en position d’orientation stratégique et les organisations internationales payent encore maintenant, même si des progrès ont été réalisés, le fait qu’elles n’aient pas su prendre immédiatement des « lunettes urbaines ». Le fait que, deux ans après, il y ait encore tant de gens vivant dans des conditions très précaires est en partie le résultat de ce mauvais départ.

12En réalité, la question s’est vite organisée autour du bâti. Ce dernier, très touché par le séisme, était formé de trois pools de maisons : les maisons marquées en vert par le ministère en charge de la construction (MDPTC), qui étaient encore tout à fait habitables, les « maisons jaunes » qui demandent réparation et consolidation et enfin les « maisons rouges » devant être détruites car trop dangereuses, ou dont les décombres devaient être enlevés. L’aide internationale en ville s’est focalisée sur la thématique de l’abri transitoire, pour remplacer la maison rouge ou pour attendre la réparation de la maison jaune. Des débats très techniques dans le cadre du cluster « abris » n’ont pas abouti à des choix techniques clairement assumés par tous, d’où une floraison de modèles de conception et de coûts très différents. Ces débats n’ont même pas abouti à des répartitions géographiques des zones d’actions : les territoires d’interventions des agences se mêlent, conduisant à une juxtaposition de modèles d’abris très divers dans le même quartier et rendant très difficile la compréhension par les Haïtiens de ce qui passait.

13Nombre d’entre eux ont compris dès l’été 2010 qu’ils ne pourraient compter que sur leurs propres forces. Les habitats transitionnels spontanés se sont ainsi multipliés, couvrant la ville d’une nouvelle génération de « bidonvilles » à Bourdon, Canapé Vert, Bas de Bristou, Villa Rosa, Tabaré, etc. Ce n’est qu’à partir de la fin 2010 que l’aide internationale s’est mise à produire, cette fois sur une base quasi industrielle, une multitude de petites boîtes carrées ou rectangulaires, en bois, en plastique et en métal, de toutes les couleurs. Plus « boîtes à dormir » que « lieux de vie ». Après avoir ressemblé à un immense camping, Port-au-Prince, au milieu de 2011, est en train de devenir un gigantesque Playmobil. Toujours sans plan d’urbanisme, souvent sans vision municipale…

14L’une des difficultés à laquelle l’ensemble des acteurs a dû faire face concerne la mise en œuvre du fameux « build back better » lancé par Bill Clinton en 2005 alors qu’il était envoyé spécial du secrétaire général des Nations unies pour la reconstruction post-tsunami en Asie et qui a été dès le printemps 2010 sur toutes les lèvres. Faut-il remettre en état très vite pour réduire la souffrance des populations ou améliorer la situation afin de limiter les risques et d’éviter de recréer les conditions qui ont conduit à la crise ? Les débats autour de ces questions continuent avec acuité près de deux ans après le séisme, tandis qu’un nombre important de familles vivent encore sous tente dans des conditions d’extrême précarité. Les besoins de relogement sont importants et la mise en place d’une véritable politique du logement social est difficile. Les effets pervers d’attraction et d’inclusion de l’aide dans les stratégies des populations sont puissants, comme le montre la multitude des « camps fantômes » qui n’ont comme seul but que d’attirer l’aide.

15Les processus d’urbanisation sauvage qui ont contribué à faire de l’agglomération de Port-au-Prince et de ses différentes municipalités un étonnant patchwork de zones urbaines coquettes et riches, d’habitat précaire informel mais en dur dans des pentes et des ravines « à haut risque » et de vrais bidonvilles risquent de prendre un nouveau dynamisme qui générera plus encore d’inégalités, d’exclusion et de risques sociaux et physiques. Car l’apparition de phénomènes d’éviction forcée des camps dès la fin 2010 a d’un seul coup donné une urgence à la recherche de solutions de relogement. De même que la croissance non contrôlée de l’habitat spontané autour du Camp-Corail, ce chancre périurbain créé par l’armée américaine sur la route n° 1 à la sortie de l’agglomération port-au-princienne, va très vite poser des problèmes majeurs d’ordre public. Les pluies très fortes début juin 2011 ont déjà commencé à tuer dans la capitale haïtienne, devenue physiquement, socialement et politiquement le lieu de tous les dangers. Le nouveau président d’ailleurs ne s’y est pas trompé. Il a clairement annoncé sa stratégie de fermeture des sites… Il va falloir vite changer les paradigmes !

Des enjeux ruraux postséisme encore mal pris en compte

16Les paysans haïtiens étaient déjà les laissés-pour-compte du développement d’Haïti : depuis la crise du cochon créole, la captation des terres par les grandes compagnies américaines et la mise en concurrence des produits locaux avec des produits importés qui cassent les prix, la paysannerie a toujours été la variable d’ajustement. Une fois encore, après le séisme, les zones rurales ont été négligées tant en termes économiques qu’en termes de reconstruction, et elles continuent de payer un lourd tribut aux conséquences du séisme – une situation aggravée, il est vrai, par l’épidémie de choléra. Il était clair dès février 2010 que les acteurs humanitaires avaient raté l’opportunité de soutenir les populations qui avaient fui la ville détruite pour trouver refuge dans les campagnes. La migration postséisme en pleine période de soudure a réduit les réserves alimentaires et les stocks de semences. Si l’arrivée massive d’aide alimentaire dans les premières semaines sous forme de rations d’urgence et de biscuits protéinés faisait sens, très vite, le risque est apparu qu’elle pouvait jouer contre les paysans, qui devaient relancer leur conquête des marchés urbains un instant arrêtée par le séisme, et sans doute aussi contre les réseaux de l’import-export.

17Le gouvernement Préval a alors pris la décision de demander la fin des distributions générales alimentaires pour avril 2010. Un certain nombre d’ONG, qui avaient une forte base rurale avant le séisme, ont très vite tenté de relancer les activités agricoles pour d’une part desserrer l’étau pesant sur les paysans et d’autre part réapprovisionner les villes. Ainsi l’une des success story du développement rural haïtien, le secteur des produits laitiers, a très vite su se relancer. Des ONG comme Agronomes et vétérinaires sans frontières (AVSF), qui avaient contribué à l’émergence de ce secteur, et des ONG haïtiennes qui le portent, notamment Veterimed et le réseau de coopératives Lait Agogo, se sont tout de suite mobilisées. Quelques mois après le séisme, les producteurs pouvaient de nouveau écouler leurs produits à Port-au-Prince.

18De nombreuses habitations dans les mornes des départements touchés ont été détruites ou très endommagées par le séisme, mais cette question n’a pas réellement trouvé sa place sur l’« écran radar » des grands acteurs de la reconstruction : quelques rares ONG, notamment celles financées par la Chaîne du bonheur suisse, se sont attaquées à ce défi très difficile, vu les conditions d’accessibilité de ces zones, souvent coupées du monde dès qu’il pleut. Les progrès sont très lents et les conditions de vie des paysans demeurent extrêmement précaires à la mi-2011. Le manque de soutien à ces populations et à leurs familles d’accueil a entraîné un retour massif vers Port-au-Prince et d’autres villes, ce qui a accentué la pression sur les services urbains et les infrastructures existantes. Plus grave encore, la concentration de l’aide dans l’agglomération de Port-au-Prince a joué un rôle majeur comme facteur d’attraction. Une nouvelle urbanisation « sauvage » se fait sur la Croix de Bouquet, autour du Camp-Corail. Il y aurait à la mi-2011 plus d’habitants à Port-au-Prince qu’avant le séisme.

Une confiance à reconstruire entre l’aide extérieure, la population et les autorités

  • 1 L’approche « cluster » a été introduite dans le cadre de la réforme humanitaire en 2005. Elle vise (...)

19De nombreux humanitaires n’avaient qu’une faible connaissance du contexte et beaucoup d’entre eux ne parlaient aucune des langues d’Haïti. Ils sont souvent partis de l’hypothèse qu’après un tel choc, il n’y aurait aucune capacité de réaction dans le pays et que les Haïtiens, très touchés, seraient concentrés sur leur survie. Donnant la priorité à la rapidité plutôt qu’à l’inclusivité, les humanitaires ont souvent court-circuité les institutions nationales, communales et les comités locaux qui normalement organisent la vie sociale. La confiance ne s’est pas instaurée, ni avec les autorités, ni parfois, avec les populations. La mise en place de la coordination dans la base logistique de la Minustah et les restrictions pour y rentrer ont de facto exclu de nombreuses institutions haïtiennes de ces mécanismes de gestion et de décision, et ont rendu difficile le dialogue, ce qui se paie actuellement. La lenteur de l’inclusion des clusters1 (OCHA, 2006) issus de la réforme humanitaire des Nations unies (Adinolfi, 2005) dans les tables sectorielles est peu acceptable, d’autant que cet enjeu avait déjà été signalé au cours de leur évaluation en Haïti en 2009 (Grünewald et Binder, 2009).

20Le fait que l’aide à la remise sur pied des capacités nationales à gérer la crise ait été une très faible priorité dans l’agenda des bailleurs de fonds a joué négativement sur cette confiance. Face à cette situation, les initiatives ont été rares et, au début, ont surtout constitué en des déclarations d’intentions. Certes, peu de temps après la catastrophe, une équipe d’experts de la Banque mondiale est arrivée en Haïti pour aider les autorités à rétablir les fonctions publiques de base, y compris les services économiques et financiers, dans un contexte où une grande partie des données économiques vitales avaient été perdues et les outils pour les gérer (ordinateurs et serveurs) détruits ou enfouis sous les décombres. Grâce à ce soutien, de nouvelles installations (préfabriqués antisismiques) et des équipements pour le ministère des Finances et le Bureau fiscal ont été mis en place rapidement, permettant ainsi le paiement des salaires aux fonctionnaires (enseignants, policiers, personnel de santé, etc.), paiement rendu possible par des aides budgétaires d’urgence mises en place par la Banque mondiale, la Commission européenne ainsi que divers bailleurs bilatéraux dont la France. De même, lorsque les troupes canadiennes ont quitté Léogâne en mars 2010, elles ont laissé un ensemble de « préfas » équipés en câblerie (électricité, téléphone, etc.) pour abriter la mairie de la ville qui depuis janvier fonctionnait sous des bâches et des tentes.

21Cette situation a été encore aggravée par la mise en place d’un mécanisme de coordination particulier, la Commission intérimaire pour la reconstruction d’Haïti (CIRH). Destinée à soutenir les efforts de planification de l’utilisation des fonds et en particulier de l’allocation des ressources mobilisées dans le cadre d’un fond fiduciaire dédié (le Fond de reconstruction d’Haïti ou FRH), la CIRH était coprésidée par le Premier ministre Bellerive et le président Clinton et gérée au niveau opérationnel par un comité comprenant des Haïtiens, souvent présents intuitu personae et non pas comme représentants de ministères, des bailleurs (représentés par des délégations ad hoc et non par les ambassades en place) et une très faible représentation de la société civile ayant simplement un rôle d’observateur. Le modèle choisi pour monter cette CIRH pose de facto la question de la confiance que la communauté internationale a dans les mécanismes haïtiens et s’inscrit, pour de nombreux cadres et intellectuels, dans la même lignée que la poursuite de la présence de la Minustah : colonialisme, impérialisme et non-respect de la souveraineté d’Haïti.

22Cette question de la légitimité de la CIRH est aggravée par plusieurs facteurs. Tout d’abord le rôle prépondérant qu’a joué tout de suite après le séisme la société Mac Kinsey, qui a donné à beaucoup l’impression d’une mainmise américaine. Puis celui très limité accordé à la société civile haïtienne et aux ONG dans le fonctionnement de la CIRH. Enfin le fait que la CIRH représente de facto une structure qui double les ministères techniques par un système de commissions fortement contrôlées par des consultants extérieurs. Il est donc compréhensible que les ministères se sentent dépossédés de leurs attributions stratégiques – y compris pour les décisions budgétaires – et relégués au deuxième rang. Dans des cas similaires observés ailleurs, cette situation se termine en général par une grande inefficience, voire un blocage des institutions. Évidemment, la mauvaise politique de communication du gouvernement Préval et les difficultés et lenteurs de prise de décision sur des questions stratégiques (loi sur le foncier, réquisition des terrains pour le relogement ou pour l’installation de la nouvelle décharge publique afin de faciliter la gestion des ordures et les rejets de fosse septique, etc.) ont accentué ces tensions tant entre les Haïtiens et les internationaux qu’entre les différents cercles haïtiens. Près de deux ans après le séisme, les cicatrices laissées par cette situation sont encore visibles dans nombre d’entretiens et de discussions et les efforts pour recréer la confiance devront être considérables.

Conclusion

Le système d’aide a-t-il permis de sauver des vies ?

23Dans la phase d’urgence, oui, mais en nombre hélas relativement limité et essentiellement durant les quinze à vingt premiers jours. Comme dans la plupart des séismes, la grande majorité des pertes humaines (200 000 à 300 000 personnes selon les sources) sont à déplorer les premières heures, soit directement sous les décombres, soit dans les zones inaccessibles. En Haïti, du fait du manque de formation en premiers secours, de nombreuses personnes sont mortes d’hémorragie au milieu des ruines. Même si les mécanismes de secours ont fait des progrès très significatifs pour travailler dans les désastres de grande ampleur, ils sont toujours confrontés à des contraintes politiques et logistiques considérables.

24Dans la phase de stabilisation, qui s’inscrit dans une perspective de reconstruction, les bilans sont ceux que l’on peut attendre des efforts de reconstruction d’un système de santé qui était faible et inégalitaire avant le séisme, qui a été décapité à la fois en personnel et en infrastructure, et qui doit tout remettre en place : systèmes de diagnostic et de soins, mécanismes de référencement, volets « économie de la santé », « articulation public-privé ». On observe une très lente remontée des indicateurs, qui est plus forte quand une ONG est présente, mais qui reste très dépendante de la durabilité de l’aide extérieure.

L’aide internationale déployée a-t-elle diminué les souffrances ?

25Oui, mais encore assez superficiellement. D’un côté, la plupart des Haïtiens ont apprécié le fait que certains services ont été gratuits et parfois même plus accessibles qu’avant le séisme (santé, eau dans certaines zones). De même l’aide économique via les systèmes « cash for work » ont entraîné des transferts non négligeables de ressources, mais sans commune mesure avec les flux d’argent venant de la diaspora. D’un autre côté, beaucoup de personnes vivent encore dans des abris très précaires et sont à la merci des éléments. Beaucoup d’Haïtiens rêvent plus que jamais de la Green Card ou d’un visa pour le Canada.

Le système de l’aide est-il prêt à gérer les défis qui s’annoncent ?

26Pas encore. Les saisons des pluies 2010 et 2011 rendent très précaire la vie sur les sites touchés. Les déplacements des débris vers les canaux de drainage finissent par combler ces derniers, bloquant ainsi leur fonction première et entraînant des risques d’inondation. Les pentes non stabilisées de certains quartiers de la ville sont des lieux propices aux glissements de terrain qui tuent au quotidien dans Port-au-Prince. Si des efforts considérables sont faits pour que les abris transitoires soient les plus résistants possible aux cyclones et aux séismes, beaucoup vivent encore dans des abris très fragiles. La crise du choléra a démontré la persistance d’une grande précarité de l’accès à l’eau potable, laquelle va avoir une importance accrue avec l’endémicité maintenant avérée du choléra dans l’île. Enfin, et même si la population haïtienne n’est pas d’une nature violente, le niveau d’insatisfaction et de frustration crée un contexte facilement « inflammable ». Si les manifestations de violence politique ont été assez limitées pendant la longue période d’incertitude électorale, l’utilisation politique des tensions sociales peut toujours conduire à des troubles et au développement d’une situation d’insécurité.

Et après ?

27Les défis qui attendent le nouveau gouvernement, la communauté internationale et la société haïtienne, près de deux ans après le séisme, sont considérables. Il faut recréer des systèmes urbains qui fonctionnent, reconstruire une économie rurale fragilisée par son introduction sans protection dans la compétition mondiale, créer de l’emploi urbain à Port-au-Prince mais aussi dans les villes périphériques, réduire le risque de catastrophe en travaillant sur les enjeux environnementaux et énergétiques, faire face à un choléra devenu endémique et se préparer au départ de la Minustah. Saurons-nous être aux côtés des Haïtiens ? Saurons-nous être à la hauteur de la tâche ?

Bibliographie

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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Notes

1 L’approche « cluster » a été introduite dans le cadre de la réforme humanitaire en 2005. Elle vise à apporter une assistance humanitaire plus efficace en instaurant un système de coordination sectorielle avec des organisations chefs de file désignées. Les clusters (groupes sectoriels) sont formés d’organisations humanitaires et d’autres parties prenantes, dont des agences de l’ONU, des ONG et d’autres organisations de la société civile, ainsi que, dans certains cas, des représentants des gouvernements. Ces acteurs travaillent ensemble pour répondre aux besoins identifiés dans un secteur donné (par exemple coordination d’un camp, santé, protection, etc.). Pour plus d’information, consulter le site : http://www.ngosandhumanitarianreform.org.

Table des illustrations

Titre Figure 1 - Répartition de l’aide humanitaire en 2010 en Haïti par bailleur de fonds
Légende Sources : Groupe URD à partir des données du Financial Tracking System au 4 mars 2011 (Grünewald et al., 2011).
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/8341/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 183k
Titre Figure 2 - Répartition de l’aide humanitaire de la DG ECHO à la suite du séisme, par secteur d’intervention
Légende Sources : Groupe URD à partir des données de la DG ECHO (Grünewald et al., 2011).
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/8341/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 187k

Auteur

Ingénieur agronome de l’Institut national agronomique Paris-Grignon, spécialisé en économie rurale, il travaille depuis plus de trente ans dans le secteur de la solidarité internationale. Depuis 1997, il est directeur général et scientifique du groupe Urgence Réhabilitation Développement (Groupe URD), institut de recherche, d’évaluation, de production méthodologique et de formation spécialisé dans la gestion des crises, l’action humanitaire et la reconstruction. Il y anime les activités de recherche et conduit de nombreuses évaluations de programmes humanitaires et de reconstruction (postMitch, Tchétchénie, zone du tsunami de 2004, Somalie, Darfour, région des Grands Lacs en Afrique, Kosovo, Afghanistan, Géorgie, Haïti, etc.) pour les bailleurs (Commission européenne, gouvernements français, britannique et nordiques), le Comité international de la Croix-Rouge, les Nations unies et des ONG. fgrunewald@urd.org

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2012

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540