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Villes et hospitalité

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Anne Gotman

Première partie. Identifications

Le droit public, instrument de définition de groupes identifiés

Michel Miaille

Texte intégral

1La simplicité du titre proposé donne, évidemment, le sentiment qu’il pourrait s’agir là d’une question presque uniquement technique, laissée à l’expertise d’un juriste et dont on attendrait une réponse certaine. C’est bien ainsi que se comportent souvent les décideurs publics, spécialement les élus, à l’égard des services juridiques, sommés de donner les clés d’une décision ou d’une logique d’intervention. Certes, « le droit », dans une conception pratique, est une technique ou un art de régler les conflits dans la société, et même de les éviter ou de les prévenir – ce qui suppose que le « droit » serait caractérisé par la clarté, l’univocité et la rigidité des solutions, à l’encontre du caractère flou ou variable des décisions politiques, toujours suspectes de compromis en relation avec les forces en présence, ou de subjectivisme du fait des idéologies qui les animent nécessairement.

2Le droit pourrait donc offrir ce point de vue objectif et rationnel – même s’il est critiquable – qui met fin aux discussions ou aux incertitudes. En cela, il serait l’heureux contrepoids aux variations et aux débats qu’engendre tout régime démocratique. Le droit a, ou doit avoir le dernier mot. Ce point de vue, assez communément partagé, est actuellement particulièrement célébré, au plan national depuis une trentaine d’années avec la révélation du rôle du Conseil constitutionnel (1971) qui a servi de point de départ au discours sur l’État de droit, dont, aujourd’hui, la partie dernièrement émergée se nomme citoyenneté. Technique de la paix sociale, instrument privilégié de la raison, outil de toutes les garanties, le droit dans son abstraction serait l’horizon indépassable de la modernité redécouverte.

3En forçant ainsi le trait, on mesure le caractère simplificateur de ce discours sur le droit qui est quelquefois celui de la justification par les juristes eux-mêmes de leur art et, plus spécialement de la place qu’ils revendiquent dans la construction et le contrôle des rapports sociaux, suivant une tradition qui est très ancienne mais qui se manifeste clairement à la fin du xixe siècle (Redor 1992 et 1995 ; Arnaud 1978).

4La place première donnée au droit n’est évidemment pas innocente, ne serait-ce que parce qu’elle conforte l’appréciation « spontanée » de l’utilité et de l’efficacité supposées de cet art social. Ce préjugé contraste pourtant éminemment avec l’attitude relevée par n’importe quelle enquête auprès de décideurs publics, qu’ils soient nationaux ou locaux, où les soucis concernent d’abord le but poursuivi et l’effet attendu, ainsi que les justifications qui pourront les consolider. Le respect de la règle de droit et même la crainte d’une sanction par un juge viennent bien loin après, quoique la publicité faite autour de la responsabilité de ces décideurs ait laissé, un moment, l’illusion de prééminence du droit sur toute autre considération.

5D’ailleurs, il est facile de repérer aujourd’hui dans le lexique des politiques publiques combien le vocabulaire du droit est, à la fois, repris et réadapté, utilisé et détourné, le terme de « contrat » étant certainement le plus médiatique et le plus extensif (Gaudin 1999), coexistant avec d’autres plutôt étranges comme « le partenariat ».

6Cette remise du droit à sa place est confirmée pour qui veut bien regarder de plus près la prétendue objectivité et rigueur du droit. Celui-ci est, dans sa création comme son maniement, traversé de part en part par des présupposés et des orientations dont le groupe, son histoire et sa culture sont porteurs. Le regard naïf sur le droit laisse alors la place, sinon à tous les doutes, en tout cas au relativisme qui s’attache à un moment et un lieu déterminés. En réinsérant le droit et les juristes dans l’écheveau complexe de la décision, sans aucun effet de surplomb d’une « parole-maître », on a plus de chances de comprendre le fonctionnement et la part réelle qu’il prend à des processus qu’il ne maîtrise pas mais qu’il donne à voit dans un langage et une logique spécifiques.

7Pour être fidèle à ce projet, il sera commode de reprendre point par point les éléments du titre de ce texte, éléments qui constituent autant d’interrogations qui s’enchaînent les unes aux autres et dont la logique circonscrit finalement un objet : celui de la gestion de groupes notamment minoritaires par une instance administrative déterminée. Il faudra donc interroger d’abord la spécificité, dans le droit, de la branche : « droit public » ; puis le qualificatif d’ » instrument de définition » ; enfin l’objet envisagé : « les groupes identifiés ».

« Le droit public »...

8La formule, pour simple qu’elle paraisse, mérite pourtant quelque réflexion. En effet, l’intitulé recouvre des réalités diverses, une réalité feuilletée, selon l’expression de Bachelard, dont les différents feuillets n’ont pas le même contenu ni la même portée.

Le droit constitutionnel

  • 1 Sous réserve du droit international et européen vu plus loin.
  • 2 Voir DC 82-138, 25 février 1982, Statut de la Corse, et DC 91-290, 9 mai 1991, Statut de la Corse, (...)

9Le droit constitutionnel est, dans l’ordre interne, l’ensemble des règles suprêmes1 : doit-on l’intégrer dans la définition des groupes identifiés ? La réponse simple est que le droit constitutionnel français ne connaît et ne reconnaît aucun groupe identifié au sens de minorité et c’est bien ce qui constitue l’exception française dans une Europe où les systèmes de protection des minorités sont courants. La formation de l’État en France, l’unité et l’indivisibilité de la République, le mode d’intégration-assimilation sont autant de références à cette absence de minorités. L’expérience révolutionnaire, ainsi celle de l’intégration des juifs en 1789 (Badinter 1989), a depuis longtemps marqué les bornes de la Nation comme tout indivisible où « l’on accorde tout aux individus et l’on refuse tout aux groupes » qui se revendiqueraient comme minorité. La décision du Conseil constitutionnel sur le « peuple » corse (1991) semble n’être que la confirmation de cette solution2.

10Pourtant, les configurations sont plus complexes, avec des statuts différenciés, soit pour des « minorités » aux contours vagues (le droit local des Alsaciens-Lorrains), soit pour des peuples reconnus outre-mer qui ont le bénéfice de règles tout à fait particulières : les Comoriens et le statut personnel musulman, les Kanak et le statut coutumier. Et surtout, au nom de la liberté de conscience ou de religion, les règles subtiles relatives au culte même si celui-ci est séparé désormais de l’État, sauf en Alsace-Moselle. L’avis du Conseil d’État de 1989 (et la jurisprudence qui en découle) sut le foulard dit islamique montre la complexité de la négation des groupes ou des minorités.

11Certes, on objectera qu’il s’agit là de droits reconnus à des individus et non à des groupes : cela est vrai dans une lecture positiviste mais chacun sait que ce sont des groupes, sinon des communautés, qui sont les destinataires de ces solutions. C’est en réalité une question plus difficile qui se trouve posée : celle de la constitutionnalité des discriminations. Si les inégalités sont, a priori, contraires à la règle républicaine, des « discriminations positives » sont depuis longtemps admises. Le Conseil constitutionnel, comme avant lui le Conseil d’État, a une conception aristotélicienne de l’égalité et admet qu’à des situations inégales il est constitutionnel d’apporter des solutions inégales. Cela explique que des groupes entiers font l’objet de règles spécifiques parce qu’ils représentent des caractéristiques communes particulières (ainsi se justifient les règles propres aux zones d’éducation prioritaires, comme les différenciations acceptables d’usagers devant un service public). On mesure donc de la sorte qu’au-delà du discours traditionnel de l’égalité mathématique, existe la réalité d’une égalité de proportions où chacun « reçoit selon ses besoins », pour paraphraser Marx.

12Il n’est donc pas impossible constitutionnellement de fonder des groupes spécifiés dans le droit de la République (Rouland dit. 1996). Tout est alors question de proportions, ce qui est visible sur la question corse : le Conseil admet des particularités d’organisation et de fonctionnement mais jusqu’à un certain seuil. Le statut nouveau actuellement en discussion va apporter une confirmation de cette subtile position.

13Le rappel du droit constitutionnel ne remplit pas ici une fonction érudite : il signale que l’encadrement juridique le plus solennel est plus délicat et évolutif que ne voudraient le croire les républicains les plus convaincus. Cela signifie que l’unité de la République n’ignore pas les nécessités d’adaptations et que celles-ci sont d’autant plus difficiles aujourd’hui que le mythe jacobin semblait indestructible face à toutes les tentatives girondines.

Le droit administratif

14Le droit administratif, quelle que soit son autonomie, repose sur les bases constitutionnelles précitées : mais, en charge de la machine étatique et des services publics, il est, plus que le précédent, sensible aux phénomènes de groupes. Il est même le mode de gestion par excellence de ces groupes, sous l’autorité d’un principe souverain : celui de l’ordre public, qu’il faut combiner avec le service au public.

15Dans les collectivités locales et plus spécialement les communes, la notion d’ordre public (avec l’idée d’un contrôle par un appareil public) a longtemps été précédée par les pratiques de médiations de voisinage et un contrôle social mutuel. Aussi, dans une telle conjoncture, les équilibres entre groupes comme entre familles permettaient la reconnaissance de minorités plus ou moins affirmées et plus ou moins tolérées : minorités ethniques, religieuses, sexuelles. Ce n’est qu’avec l’apparition d’une administration moderne chargée de l’ordre au-delà des solidarités et de l’interconnaissance que la notion de groupes et de minorités est apparue. Cependant, cette gestion a été le fait de mécanismes de droit privé plus que de droit administratif. Il est intéressant de remarquer que, jusqu’au milieu du xixe siècle par exemple, la figure de l’étranger reste de type individualiste et n’est prise en compte que pat le droit privé : mariage, acquisition de terres, naturalisation. Ce n’est que tardivement qu’un statut public lui sera imposé, notamment lorsque le premier recensement (1851) fait apparaître l’étranger comme groupe (les étrangers en France) et, plus tard encore, comme groupe immigré (Kissangoula 1997 ; Larbiou 2002). Le droit est ici la technique d’une construction complexe où des individus qui se proclament savants et compétents s’imposent comme les agents légitimes de la définition du groupe.

16Cela signifie que la police des étrangers, comme minorité désormais visible, est de conception récente et ne peut s’imposer que sur les ruines de l’équilibre traditionnel des solidarités familiales ou villageoises et sur le projet d’une gestion désormais rationalisée des groupes en présence.

17Cette gestion autoritaire liée à l’État-gendarme s’est, par la suite, combinée avec la notion de service public au fur et à mesure que l’interventionnisme étatique s’affirmait. Il est intéressant de remarquer que la première forme (en droit administratif) de cet interventionnisme se nomme « socialisme municipal », faisant apparaître, au début du siècle, une manière propre aux collectivités de base de régler la « question sociale ». Malgré les efforts du Conseil d’État pour limiter au plus près cette gestion sociale, le mouvement ne pourra être renversé : des bains douches aux terrains de sport, des boucheries municipales aux offices divers, les communes ont su innover et imposer ce droit administratif moderne. Cette marge de manœuvre a été brusquement mise en lumière, beaucoup plus tard, lorsque les aléas de la vie politique municipale et la conquête de communes par le Front national ont montré la capacité de ces collectivités à continuer ou à rompre avec des politiques sociales qui, précisément, concernaient des populations identifiées. La question s’est aussitôt posée de la part que le droit administratif tant général (réglementation nationale) qu’émané des délibérations locales prenait dans la gestion des groupes. On sait que l’impossible application de certaines mesures a tenu au contrôle par le haut (jugement des tribunaux administratifs) ou même du fait de l’autorité du droit européen. Ainsi la discrimination en matière d’allocation aux familles qui ne concernait que les Français « de souche » a-t-elle été annulée par le juge administratif au nom de l’égalité républicaine. Pourtant, toute l’histoire de l’État-Providence (dans sa sphère administrative) consiste à créer, préciser et combiner des catégories de groupes identifiés comme cela sera vu plus loin. On pourrait dire qu’une part importante de l’innovation administrative a consisté, depuis cinquante ans, à justifier et à instaurer des « populations cibles », objets d’une politique définie (aide, assistance, répression, etc.).

Le droit européen

18On ne saurait pourtant oublier le droit européen dans la mesure où celui-ci est d’effet direct et a des conséquences non négligeables sur l’espace communal. Pour ne prendre que l’exemple récent du vote des étrangers communautaires aux élections locales, il a conduit à l’enregistrement sur des registres spécifiques des Européens et donc à faire apparaître désormais une population jusque-là inexistante, à proprement parler quant à son existence électorale. On sait que la réforme constitutionnelle qui a été nécessaire en 1993 pour mettre en œuvre cette citoyenneté européenne (Maastricht) a des effets inattendus. D’abord, elle met l’accent sur la démocratie locale, désormais échelon légitime du rapport politique, ce qui met fin à l’hypocrite définition du local comme lieu d’exercice d’une simple gestion administrative. Ce faisant le droit européen réintègre une partie du corps électoral jusque-là tenu à distance et, dans cette mesure, fait disparaître son statut de groupe « étranger ». Mais il y a ensuite une autre conséquence : comment continuer d’admettre que les étrangers non communautaires des États tiers se trouvent exclus de ce corps électoral local, alors que leur résidence et leur participation à la vie locale les placent en meilleure position qu’un Européen récemment arrivé ? Le maintien, par le droit français, de cette catégorie d’étrangers, certes « intégrés » mais privés de droits civiques, apparaît comme un dangereux archaïsme. C’est bien la validité de cette construction fragile qui est, aujourd’hui, clairement remise en cause.

19On peut penser par ailleurs que la construction européenne augmentera ce genre de situations au fur et à mesure que seront communautarisées des matières jusque-là du ressort des États. Les politiques européennes, malgré le libéralisme dominant de leur inspiration (liberté de circulation, d’établissement, de rémunération, etc.), ne peuvent échapper à la construction et à la protection de certains groupes qui sont identifiés par le jeu même des règles ainsi posées. Les professions, les métiers mais aussi les nécessités d’une protection sociale ouvrent un champ d’interventions nécessaires. D’où cet aspect complexe de destruction des barrières et des ségrégations protectrices et, en même temps, de reconnaissance et d’organisation de groupes identifiés, réclamant des mesures spécifiques. Ainsi se réalise avec la « glocalisation » à la fois l’ouverture à une dimension internationale et l’importance du social jusque-là tenu pat un État aussi fortement structuré et centralisé que l’État français.

20D’où l’importance reconnue aux réglementations diverses comme « techniques » de gestion : c’est l’objet de la deuxième interrogation.

« Instrument de définition »...

21L’expression renvoie à un constat apparemment banal : celui du caractère instrumental du droit dans les définitions d’actes, d’actions ou de politiques. Pourtant, si l’on ne peut contester de manière générale ce constat, il vaut la peine d’en découvrir des aspects moins visibles et, peut-être plus significatifs. Cette interrogation porte précisément sur les deux éléments de l’expression.

L’instrument juridique...

22Il faudrait d’abord comprendre ce terme d’instrument dans sa pluralité car « le droit » résume, en réalité, une multiplicité de techniques qui méritent d’être analysées dans leur autonomie. Le droit n’est pas seulement la règle abstraite à laquelle nos sociétés nous accoutument ; c’est aussi l’intervention du juge et l’extraordinaire champ d’interprétations, de controverses et de transformations que la jurisprudence matérialise.

23Or, en matière de gestion des conflits sociaux, sous des formes diverses, cette approche du droit est essentielle. Le droit est aussi un ensemble de pratiques, plus ou moins clairement perçues et utilisées mais qui constituent la matière de la plupart des relations : qu’on pense ainsi aux contrats mais aussi aux compromis et médiations qui contrairement à une vision enchantée de la société civile, font partie du monde juridique. Les modes techniques employés ne sont certes pas secondaires pour qui veut comprendre l’intervention du droit dans le règlement des rapports sociaux. Cette observation revêt une grande importance non seulement dans le champ du droit public où la part de la règle, du juge et des pratiques diffère par rapport au droit privé, mais également du fait qu’il s’agit d’un espace local. En effet, le jeu des acteurs proches et connus au sein de la commune raccourcit les procédures, ce que d’ailleurs la contractualisation manifeste clairement, par exemple dans les contrats locaux de sécurité. On voit bien comment la lutte contre les populations de jeunes marginaux ou à l’égard des « quartiers sensibles » réduit la distance qui ordinairement sépare la règle, la justice et les pratiques. Il faudrait aussi insister sur le fait que, dans des procédures de type administratif, la logique du « guichet » prévaut sur tout autre type de relation et d’organisation du droit. Le pouvoir d’appréciation discrétionnaire (sur l’attribution d’une allocation ou le bénéfice d’une aide) semble écarter dans la plupart des cas toute contestation et favoriser, au contraire, des tentatives de compromis, d’alliance sinon d’influence et de clientélisme. « L’instrument » apparaît alors comme un système complexe dans ses mécanismes et les représentations qu’il autorise – donc comme un champ dans lequel des acteurs inégaux usent des ressources qui sont disponibles pour mener à bien leurs stratégies. Des travaux à la frontière du droit et de la sociologie ont montré comment les « investissements de forme » étaient fondamentaux pour comprendre comment les acteurs se saisissent des règles du droit pour se les approprier et se constituer ainsi comme groupe légitime. La technique juridique doit alors être prise dans toute sa dimension afin d’éviter de penser à une sorte de naturalité du découpage des groupes dans l’univers social (Pollmann 1991). Le rapport du groupe à la règle n’est pas celui d’un usager vis-à-vis de « l’instrument ». Nous sommes ainsi très éloignés d’une vision instrumentale et technique du droit.

24Cette observation en entraîne nécessairement une autre : le droit n’est pas seulement un instrument au sens d’un appareil technique. Il véhicule du sens et des représentations qui sont autant de légitimations de l’action entreprise. Or, le monde de ces représentations justificatrices est multiple (Boltanski et Thévenot 1991 ; Rabagny 2003) et fonde la deuxième partie de l’expression.

La définition...

25D’abord, il faut écarter l’idée rassurante que les institutions commenceraient par définir avant d’agir. Certes, cette présentation sauve l’itération de type classique pour la décision, respectant l’ordre théorique suivant lequel la définition cartésienne précède la mise en œuvre. Or, comme cela a été montré depuis longtemps (Sfez [1973] 1981), la décision administrative ne se présente pas dans cette pureté simplificatrice. Toujours buissonnante, la décision administrative définit en expérimentant, met en œuvre pour définir, de sorte que l’exercice pratique n’est pas, stricto sensu, une application mais bel et bien l’affirmation progressive et tâtonnante d’une définition. Le caractère aujourd’hui expérimental des dispositifs – y compris lorsque la loi organise, dans tel ou tel département ou dans tel ou tel lieu, une nouvelle méthode – est, plus que tout autre, l’aveu de cette impossibilité de penser la définition en dehors de toute mise en œuvre. Le pragmatisme des interventions qui dans bien des cas reproduit ce qu’était la police au sens administratif – il n’est que de relire les manuels du xixe siècle sur cette question – est aujourd’hui élevé au rang de doctrine. On aurait envie de dire, comme Feyerabend, en matière de méthode « Tout est bon ! », ce qui signifie d’abord qu’il faut tenter dans la pratique des définitions multiples, toutes hypothétiques.

  • 3 Pour un exemple de l’affrontement de groupes très divers sur la définition de l’intérêt général à (...)

26Car c’est bien là l’idée centrale : il n’y a plus une seule définition satisfaisante de l’ordre public, des populations dangereuses, des échelles de criminalité ou d’incivilité. C’est qu’en effet, « la » définition devient un enjeu entre des groupes, des institutions et donc des idéologies très diverses3. On oublie souvent que ces objets d’administration constituent un véritable marché : pas seulement au sens métaphorique du terme qui rappelle les « offres » multiples et la concurrence des « entrepreneurs » ; mais aussi un véritable marché où médiateurs, psychosociologues, chercheurs ou administrateurs s’affrontent. Il est intéressant d’observer, notamment en matière d’ordre public et de définition des groupes à risques ou sensibles, combien les représentants de « définitions » divergentes se disputent la place. À cet égard, il faudrait montrer comment dans cette entreprise sont sollicitées et utilisées les sciences sociales. Depuis l’affichage plus ou moins crédible de garanties intellectuelles (en forme de diplômes et d’instituts plus ou moins reconnus) jusqu’aux réelles recherches de laboratoires contrôlés par une communauté scientifique, toute la gamme des assurances du sérieux méthodologique est présente dans la construction des définitions et des politiques à mener. On sait bien comment les sciences de la société ont, depuis le xixe siècle, servi à impulser et justifier des décisions administratives : mais, aujourd’hui, l’imbrication est extrêmement subtile entre les activités théoriques et celles éminemment politiques de la gestion des populations (Latour 1989). Lorsque l’ère des grands récits s’est close, qui permettait de légitimer la conduite politique, il n’est plus resté dans une vision technocratique que l’appui de l’objectivité de la science ou, de ce qui en tient lieu par média interposé : les statistiques, les seuils, les configurations de groupe plus ou moins sérieusement constitués et encore plus mal utilisés, deviennent les fondements des décisions de l’administration locale.

27Dans l’Art poétique (1674), Boileau a écrit que le vrai peut, « quelquefois, n’être pas vraisemblable ». On pourrait aujourd’hui retourner la formule et poser que, dans la plupart des cas, le vraisemblable n’est pas vrai. C’est bien la difficulté de séparer, dans les études et les déclarations, ce qui résulte d’une définition étayée et vérifiée et ce qui n’est que l’habillage des préjugés – ainsi que, par exemple, la notion controversée de « sentiment d’insécurité » l’illustre avec tout le cortège des fantasmes et des politiques concrètes qui les suit (Bigo 2001 : 53 sq.).

28Au fond, on pourrait bien déclarer que le droit est un instrument de définition : mais force est de constater que cette définition n’est jamais donnée a priori, comme une certitude. Au contraire, elle est le premier enjeu des débats entre juristes et entre décideurs et destinataires de la définition. La définition devrait plutôt s’analyser comme un « champ » possible de définitions qui est, constamment, l’objet de discussions et d’actions de la part des intéressés. D’où son caractère plus mouvant, voire « flou », de notions qui, à première vue, pourraient s’imposer (Lochak 1991 : 179 ; Miaille 2000 : 705 sq), ce qui affaiblit d’autant les objets de cette définition, à savoir les groupes identifiés, qui constituent le dernier élément de notre réflexion.

Des groupes identifiés

  • 4 Pour un exemple qui touche une population dans son entier, à définir par le droit, voir de Geouffr (...)

29L’expression peur prêter à confusion dans la mesure où elle emprunte au langage commun l’évidence des constatations journalières. Dire qu’un groupe est « identifié » suggère qu’il possède des caractéristiques suffisamment fortes pour que leur seule présence permette de le désigner et de l’autonomiser. On aura reconnu l’argument culturaliste, par lequel les groupes sont identifiés lorsqu’il s’agit de « communautés », ou l’argument réaliste lorsqu’on s’adresse à des groupes marqués par un signe commun : l’âge (les jeunes ou les 3e âge), la maladie ou le handicap, l’activité éventuellement. Cette manière de substantialiser le fondement d’une classification des groupes a, évidemment, une part d’objectivité et justifie un relatif naturalisme des politiques que cette classification autorise. L’argument spontané de l’administration, aidée en cela par les spécialistes des sciences sociales, consiste à doter les groupes « réels », découverts par l’analyse, d’attributs juridiques et de statuts de protection ou d’assistance, dans une logique instrumentale du droit. Celui-ci ne serait que la couverture de phénomènes sociologiques réels : on reconnaît ici la position durkheimienne du fait social et plus encore sa traduction juridique par L. Duguit selon lequel le droit n’est que l’expression d’un phénomène irrécusable, la solidarité sociale4.

30Or, il faut sortir de la logique de l’identité, théoriquement donnée ou imposée par la « nature des choses », et aborder les procédés d’identification pat lesquels une société, dans son système normatif, classe, trie, organise des groupes. Si, dans quelques situations historiques identité et identification semblent parfaitement se superposer, il s’en faut que cette coïncidence soit la loi générale. Il ne s’agit d’ailleurs pas de partir à la recherche de la « bonne » identification produite par un système de norme déterminé, capable de saisir enfin l’identité réelle et authentique. Si l’on abandonne cette recherche de l’adéquation de la forme et du fond, c’est pour récuser l’idée que l’identité serait le fond et le procédé d’identification ne serait qu’une forme, une technique purement instrumentale. Il faut donc clairement se déprendre de l’ » illusion identitaire » (Bayart 1996).

31Or, toute l’histoire de l’État-Providence depuis un siècle et ses répercutions dans le local « se présentent » comme la prise en compte, dans le droit, de collectifs qui apparaîtraient au fur et à mesure pour constituer autant de groupes identifiés : les anciens combattants, les femmes, les enfants puis les jeunes, les handicapés, les homosexuels, les toxicomanes, jusqu’aux immigrés et aux chômeurs. Autant de « groupes identifiés » qui ont justifié la création de règles, d’institutions et de droit subjectifs pris en charge ou organisés par l’Administration. Tout se passe, dans la présentation naturaliste des discours administratifs, comme si l’émergence successive de ces groupes n’était que des « faits » qui s’imposeraient à la vigilance de l’administration et l’obligeraient à créer les structures correspondantes.

32La question, aujourd’hui, de la violence à l’école ou dans la rue, des incivilités (mal définies) conduisant hypothétiquement aux infractions et des revendications culturelles sert de base au développement de politiques locales chargées de répondre aux phénomènes qui par ailleurs en justifient la mise en œuvre.

33Cette critique du naturalisme des politiques inspirée du constructivisme ne doit pas évidemment conclure au caractère gratuit et arbitraire des politiques ici énoncées et des phénomènes qui en sont l’objet : bien sûr, il y a des vitres cassées, des violences et des demandes d’identité. Mais ce réel « en soi » ne dit rien tant qu’il n’est pas interprété, inséré dans des grilles de lecture qui lui donnent sens. Et c’est bien là le problème : quels sont actuellement les éléments reconnus pertinents pour construire des « faits » qui servent d’objet à des décisions d’autorités administratives ? (Berger et Luckmann 1996 ; Searle 1998 ; Boltanski 1982). Ainsi, comme on le voit, ce type d’interrogation renvoie à deux ordres de préoccupation : d’abord la construction des faits significatifs, ensuite l’adaptation de mesures pour gérer ces faits.

  • 5 Sur l’exemple des étrangers, voir la thèse de Benoît Larbiou (2002), qui montre la part respective (...)

34Sur le premier plan, force est de constater la pluralité des options et des pratiques. On voit bien que s’affrontent aujourd’hui des lectures différenciées de la réalité sociale mettant en valeur qui la langue ou la religion, qui l’appartenance sociale, qui la psychologie des individus. Ces divergences sont à rapporter aux segments de l’administration qui sont chargés des groupes dits identifiés – c’est-à-dire aux autorités chargées de l’identification. Les différences de savoir et de compétence, de tradition de corps et de places dans l’appareil administratif sont la matière d’une véritable concurrence interne à l’administration pour faire accepter aux décideurs la légitimité de telle ou telle identification qui devra, dans la plupart des cas, passer pour « naturelle » et imposée par la seule observation renforcée de statistiques5. On sait, par exemple, comment la notion très médiatisée de « seuil de tolérance » – bricolage statistique aidant – a justifié à la fois l’idée de l’homogénéité des populations en présence (les indigènes et les allogènes) et celle d’une mécanique des rapports liés au seul nombre. C’est sur cette base que se construisent les politiques de mixité des habitats, plus sur le mode défensif que sur la base d’une incitation au brassage des populations. Il faut ajouter que le passage d’une population donnée au statut de « minorité » suppose un traitement particulièrement délicat puisqu’il s’oppose frontalement aux principes et aux représentations fondatrices de l’ordre sociopolitique en France. Ainsi, si l’idée d’une « communauté musulmane » est acceptable du seul point de vue religieux – avec comme conséquence la construction de lieux de culte, les carrés musulmans dans les cimetières et l’encadrement des pratiques d’abattage rituel –, en revanche, cette communauté est délégitimée sur les autres plans de la vie sociale comme l’affaire du foulard l’a rappelé. Cela signifie que la construction des « groupes identifiés » est à plusieurs dimensions et qu’elles n’ont pas toutes la même valeur pour pouvoir justifier des politiques locales dans tous les domaines. Si l’on rassemble la « communauté musulmane » à la mosquée, il faut la disperser dans l’habitat. Et que faire de l’école ? Et que dire des loisirs ? On mesure bien ici le caractère fragile parce que mouvant des identifications suivant le terrain et les conséquences qu’elles engendrent.

  • 6 Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, JO n° 66 du 19 mars 2003, p. 4761. Po (...)

35On retrouverait des difficultés analogues à propos du traitement des SDF et autres routards. Si le groupe est suffisamment identifié pour donner matière à des politiques sociales (accueil, logement, SAMU social), en revanche, les décideurs ont longtemps achoppé à le faire reconnaître de manière à légitimer les arrêtés antimendicité. La dernière loi sur la sécurité intérieure franchit à cet égard un pas non négligeable6. Elle ouvre en effet la voie à une définition de groupes qui sont désormais identifiés au moyen de caractéristiques fort fragiles : par exemple les personnes « se rassemblant dans les halls d’immeubles et qui entravent la circulation », constituent de ce fait désormais un groupe auquel est associée la nuisance ; de même la mendicité organisée comme le statut des gens du voyage se trouvent sanctionnés par ce texte. Mais, comme y insiste lourdement le texte de présentation de cette loi sur le site Internet : « La loi ne stigmatise personne ni en raison de son âge, ni de son origine. Elle vise tout simplement les comportements délinquants quels que soient leurs auteurs. » La formule, très correcte juridiquement, est un euphémisme : qui donc est concerné par « le fait de s’installer en réunion en vue d’y établir une habitation même temporaire sur le territoire d’une commune [...] ou de tout autre propriétaire » sinon les gens du voyage ? Qui donc est visé par « le fait en réunion et de manière agressive ou sous la menace d’un animal dangereux, de solliciter, sur la voie publique, la remise de fonds, de valeurs ou d’un bien » sinon les SDF ? Qui donc se cache derrière « le fait au cours d’une manifestation organisée ou réglementée par les autorités publiques, d’outrager publiquement l’hymne national ou le drapeau tricolore est puni de 75 000 euros d’amende » sinon les groupes réputés marginaux, la plupart du temps issus de l’immigration ?

  • 7 Voir Assier-Andrieu, 2000 : 42 sq., avec deux exemples parfaitement clairs du traitement par les m (...)

36On mesure ici la subtilité de la logique juridique qui, ne pouvant ouvertement désigner des personnes, les signale clairement au travers d’actes qui sont des comportements réputés « objectifs ». Ce faisant le droit vient confirmer ce que la « conscience collective » stigmatise depuis longtemps. En effet, la presse comme la rumeur tentent de légitimer l’identification de ce groupe en dérivant sur des caractéristiques de type pénal (« voyou, voleur, agresseur ») permettant alors l’intervention d’une mesure ou la fixation d’une politique dissuasive7. Le cas des « gens du voyage » est ainsi très éloquent. Si la vieille loi du début du siècle avait tout simplement reproduit pour les Tsiganes les méthodes utilisées à l’égard des ouvriers au xixe siècle (carnet anthropométrique et nécessité de la résidence de trois ans pour voter), les lois ultérieures (notamment 1989 et 1991) ont tenté de modifier la rigidité de cette catégorisation et d’intégrer ainsi les Tsiganes dans le droit commun. Pourtant, la conscience collective résiste à cette disparition juridique du groupe comme l’attestent les conflits autour des aires de stationnement. La nouvelle loi traduit, dans le droit, cette conscience collective. Il y aurait beaucoup à dire à partir de cette loi du 18 mars 2003, concernant des groupes moins clairement identifiés, par exemple celui résultant de l’article 13 qui permet les contrôles d’identité et la visite des véhicules « pour prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens » laissant planer une menace vague sur une catégorie indistincte. Et que dire aussi de l’article 23 sur l’inscription au « fichier des personnes recherchées » où l’on retrouve aussi bien les interdits du territoire à des titres divers que les insoumis et déserteurs ? On mesure combien la notion de groupe « identifié » peut être lâche et autorise de stratégies de l’ordre diversifiées.

37Parler dès lors de « groupes identifiés » apporte une réponse avant même d’avoir posé la question : comment ces groupes sont-ils identifiés ? Par qui et par quels procédés ? C’est-à-dire suivant la logique de quelle stratégie ?

38La question des groupes, et des minorités parmi ceux-ci, renvoie donc à toute une série de problèmes qui ne sont pas techniques mais politiques au sens étymologique. Cela signifie que, dans l’univers scientifique, ils doivent faire l’objet d’un véritable débat méthodologique ; et que, dans le champ politique local, ils nécessitent une véritable confrontation démocratique. Deux niveaux et deux discussions différentes : mais, en commun, le même refus de la naïveté de la naturalité des événements et des phénomènes.

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Notes

1 Sous réserve du droit international et européen vu plus loin.

2 Voir DC 82-138, 25 février 1982, Statut de la Corse, et DC 91-290, 9 mai 1991, Statut de la Corse, Rec, p. 50.

3 Pour un exemple de l’affrontement de groupes très divers sur la définition de l’intérêt général à propos du tracé du TGV, voir la thèse (sous notre direction) de Lolive (1998). Et, du même auteur : « Les contestations du tracé TGV Méditerranée », in Michel Miaille (1995).

4 Pour un exemple qui touche une population dans son entier, à définir par le droit, voir de Geouffre de la Pradelle 1995 : 154 sq.

5 Sur l’exemple des étrangers, voir la thèse de Benoît Larbiou (2002), qui montre la part respective des administrateurs, des juristes, des économistes et des médecins hygiénistes des années 1920 à propos de l’ordonnance du 2 novembre 1945, dans la construction controversée d’un savoir légitime sur l’étranger.

6 Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, JO n° 66 du 19 mars 2003, p. 4761. Pour une analyse très critique de cette loi, on lira le texte de Christine Lazerges et de Dominique Rousseau, 2003, « Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel du 13 mars 2003 », Revue de droit public, 3.

7 Voir Assier-Andrieu, 2000 : 42 sq., avec deux exemples parfaitement clairs du traitement par les médias.

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Université de Montpellier I — Faculté de droit

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2004

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