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Villes et hospitalité

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Anne Gotman

Introduction

Anne Gotman

Texte intégral

  • 1 Immanuel Wallerstein, The End of the World as we Know it. Social Science for the Twenty-First Cent (...)

1L’urbanisation de la société s’appuie depuis deux siècles sur une double exigence : la nécessité d’un flux continuellement renouvelé de forces de travail et donc de migrations ; et le maintien de structures étatiques protégeant, garantissant le développement du capitalisme et de la citoyenneté, cette dernière réservée à leurs ressortissants. Les phénomènes migratoires requis pour la croissance économique et appelés à peupler les villes occidentales depuis le xvie siècle font dès lors éclater la contradiction entre la migration et les phénomènes d’appartenance, le migrant n’ayant pas vocation à devenir citoyen1. Certes, les villes jadis employeuses de main-d’œuvre « étrangère » ne lui accordaient en aucune manière le statut envié de citadin, laissant le soin aux professions de trier les candidats à l’installation pour n’accorder elles-mêmes que des protections limitées. Toutefois, avec le développement de l’État et de la démocratisation, le citoyen se voit non seulement assurer une protection étendue – des revenus convenables, une éducation pour les enfants et des soins médicaux appropriés –, mais une participation politique. Ainsi devenue une valeur élevée en termes à la fois économiques et politiques, la citoyenneté s’est entourée de valeurs morales destinées à en limiter l’accès, creusant entre le citoyen et le migrant un écart prononcé et donnant à la question migratoire une portée politique inédite dont les maîtres mots sont les frontières et l’intégration et, de fait, les frontières de l’intégration. Ce régime particulier auquel est soumis l’immigrant, les temps d’attente et les qualifications à produire pour sortir du droit de séjour et entrer dans le cercle de l’appartenance citoyenne, s’apparentent ainsi davantage à l’hospitalité, forme d’entre-deux et de périodes provisoires qui organisent la « double absence », selon l’expression d’Abdelmalek Sayad, absence du pays d’origine et absence du pays d’accueil.

2Toutefois, si la migration se nourrit de la pauvreté et du besoin qui poussent les individus et les groupes à chercher hors de chez eux un « pays » de subsistance pour rejoindre la ville ou partir à l’étranger, elle en est aussi la condition : migrants parce que pauvres (même s’ils ne sont pas les plus pauvres des pauvres), pauvres et donc migrants. Les deux termes jusqu’à un certain point synonymes ont ainsi produit la figure métissée de l’« étranger de l’intérieur », également dans le besoin et justifiable lui aussi du régime de l’hospitalité. « Miséreux », « vagabonds », « oisifs » (nous dirions aujourd’hui « sans emploi »), « sans domicile fixe » sont les voyageurs pauvres dont les localités se protègent en les installant dans le provisoire, en organisant une intégration à la marge. Au nombre d’entre eux, les « gens du voyage » dont la pauvreté est peu à peu devenue une condition, et que la mobilité professée mais de plus en plus contrainte condamne et rejette en périphérie. Ne trouvant plus d’interstices et de terrains délaissés où se loger silencieusement, ils naviguent eux aussi entre marginalité, expulsion et, dans le meilleur des cas, un accueil dûment encadré par les « locaux ».

3Assurer la sécurité des étrangers et protéger les faibles, ces deux fonctions autrefois dévolues à l’hospitalité religieuse ou municipale sont aujourd’hui encadrées et organisées par le droit international et le droit social. C’est dans ces deux registres, pour des populations qui peuvent relever et de l’un et de l’autre, et pour des dispositifs qui leur sont adressés, que l’on a considéré l’accueil municipal.

4Migrations et précarité : depuis les années 1970, ces champs ont été abondamment traités par les sciences sociales, qu’il s’agisse de la sociologie urbaine sondant les modes de cohabitation et de conflits développés dans les « cités » et les « quartiers en difficulté », des approches historiques et socio-ethnologiques des phénomènes migratoires, des réflexions politiques et juridiques sur les politiques de maîtrise des flux migratoires, la réglementation du séjour et les lois de naturalisation, des évaluations de politiques sociales territorialisées – politiques de la ville, politiques d’insertion, dispositifs de lutte contre l’exclusion, politiques d’accueil pour les personnes défavorisées, etc. Les textes rassemblés dans cet ouvrage empruntent peu ou prou à ces différentes « traditions », avec toutefois l’ambition de cerner de près les processus de construction des frontières de l’intégration : qui accueille qui, et selon quels critères sont identifiés les accueillis ? Quelle place la communauté installée des ressortissants et des résidents ménage à l’étranger, l’arrivant, le non-ressortissant ?

5La notion d’hospitalité n’est donc pas seulement mobilisée ici comme une valeur inspiratrice de pratiques ou en contradiction avec elles, mais comme un ensemble de pratiques plus ou moins codifiées, destinées à encadrer l’arrivée et le séjour de l’étranger, régler ainsi les frontières de l’intégration. Ces pratiques, à la fois politiques, juridiques et sociales s’adressent elles-mêmes non seulement aux étrangers stricto sensu (étranger national), mais à tout groupe, famille ou individu qualifié comme « autre » en vertu de sa provenance, de sa mobilité, de sa culture ou de sa religion, susceptible de devoir compter avec cette altérité pour pénétrer la cité économique ou simplement l’organisation. Où commence l’autre ? En vertu de quelle légitimité est-il défini ainsi ? Quel régime lui applique-t-on ? Quelles sont les contradictions et les conséquences de cette division entre ressortissants et non-ressortissants consubstantielle à la pensée d’État ? C’est en convoquant des approches disciplinaires diversifiées, en particulier historiques, sociologiques et juridiques sur l’analyse des rapports sociaux orchestrés par cette division au sein d’une entité territoriale définie, que les séminaires de Paris, Perpignan, Nanterre et Pessac, et le programme de recherche « Ville et hospitalité », développé de 1995 à 2001, ont tenté de clarifier ces questions pour percevoir, sous les logiques affichées, les ressorts normatifs durables de l’accueil des « étrangers ».

6Les contributions réunies dans cet ouvrage s’appuient sur des enquêtes monographiques, la plupart financées dans le cadre du programme « Ville et hospitalité », qui avait pour objectif de mettre en évidence les processus concrets à l’œuvre dans l’hospitalité municipale approchés dans leur contexte opératoire. Les villes ont été choisies en fonction des questions et des types de problèmes que nous pensions pouvoir faire émerger, à savoir : les modes et les enjeux des définitions de l’appartenance, qui font l’objet de la première partie, et les politiques de l’appartenance, traitées en seconde partie. Ce choix visait ainsi plus à produire des cas d’analyse spécifique qu’à comparer des villes terme à terme, Nanterre ayant fait par ailleurs l’objet de plusieurs enquêtes. Et si certains thèmes ont été traités dans plusieurs villes, comme l’accueil du religieux à Mantes-la-Jolie, Berlin et Montréal, ou l’accueil des demandeurs d’asile à Dublin et à Calais, dans le camp de Sangatte, c’est moins pour dégager des comparaisons que pour faire apparaître les types de mécanismes observables à des échelles d’analyse différentes.

7En matière d’immigration, les villes européennes se caractérisent par la sous-qualification de la population immigrée et son origine majoritairement coloniale, qui affectent le pluralisme métropolitain d’une charge sociale et politique fortement ambivalente. Il en va ainsi tout particulièrement de la France, à laquelle sont empruntés la majorité de nos exemples, tandis que la jeune nation allemande maintient ses travailleurs étrangers dans un statut d’extériorité affirmé et peine à faire place aux demandes religieuses de sa population turque. Pour des raisons autres, tenant notamment au statut de la laïcité, la France leur réserve un accueil teinté de méfiance, comme le montre l’exemple de Mantes-la-Jolie. Nantes, en revanche, aura réussi à mettre à profit son passif colonial à des fins de marketing économique, pour s’internationaliser. Le cas des réfugiés politiques aurait été moins critique si ce n’était la suspicion désormais nourrie envers une catégorie « détournée » de sa pureté initiale. L’Irlande, tout récemment entrée dans le concert des pays d’immigration mais tenue de s’aligner sur le régime britannique, n’échappe pas à la règle. Montréal, en revanche, présente a priori des caractéristiques différentes dans la mesure où, pour renforcer son poids économique et politique au sein du Canada, le Québec développe une politique active et sélective d’immigration de personnes qualifiées, en proposant un modèle multiculturel d’intégration laissant une large place aux processus communautaires d’auto-organisation. Ainsi, les communautés religieuses de Montréal réussis-sent-elles d’autant mieux à faire valoir leurs exigences qu’elles sont présentes dans les instances politiques municipales. Immigration de peuplement et immigration de travail (pour autant qu’elles puissent être distinguées, comme le souligne Abdelmalek Sayad) se conjuguent ici pour clarifier les rapports entre l’entité d’accueil et les arrivants, quand toutefois ces derniers ne finissent pas par rejoindre les rangs de la précarité et de l’isolement. De sorte qu’à l’échelle locale et a fortiori micro-locale, les types de problèmes rencontrés peuvent n’être que faiblement marqués par les politiques migratoires nationales.

8L’accueil de la précarité a été essentiellement traité dans les villes françaises (Nanterre, Lyon, Roubaix, Nantes, Strasbourg) et, en ce qui concerne les gens du voyage, également en Irlande. Les analyses historiques sur l’accueil des malades et des pauvres sous l’Ancien Régime ou bien sur l’attribution des cartes d’identité françaises entre les deux guerres soulignent le rôle des municipalités, alors seules à légiférer sous l’Ancien Régime sur le secours aux miséreux de leur ressort, ou mises à contribution au sein de l’État-nation pour des prérogatives qu’il ne s’est pas encore entièrement réservées. Le cas du logement des immigrés aux xixe et xxe siècles, à Lyon, souligne les continuités qui, par-delà des modalités différentes, organisent en amont la relégation spatiale des immigrés par le biais du foncier. Le cas de Nanterre, jadis banlieue industrielle, aujourd’hui sous la pression de la tertiarisation de Paris, illustre quant à lui la stratégie d’une municipalité qui tente de patrimonialiser ses origines immigrées à des fins identitaires, et qui s’appuie sur son hospitalité passée pour justifier une politique désormais plus sélective. Quant à la politique culturelle offensive de la ville de Nantes qui s’adresse aux étrangers dotés, elle se construit sur le déclassement des initiatives prises par les groupes immigrés, reconnues au seul titre de l’action sociale.

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  • 2 Assemblée nationale, Discussion du projet de loi sur la maîtrise de l’immigration et le séjour des (...)

9Protection et secours accordés à l’étranger, l’hospitalité est issue de barrières de tous ordres (juridiques, professionnelles, foncières, sociales et culturelles) érigées par les entités territoriales pour se protéger des résidents en surnombre dès lors définis comme non-membres. Non-membres de la cité économique qui entend préserver ses richesses – « À l’égard des migrants, déclarait un député, nous avons des devoirs. Le premier est le devoir de vérité : notre pays n’est pas un Eldorado2 » ; non-membre d’une communauté d’appartenance qui entend préserver sa cohésion contre les menaces de désintégration et conserver la suprématie de la communauté en place sur celui qui cherche à s’en faire une, la supériorité d’une position conquise, acquise et légitimée dont elle entendra rester maître et dont elle imposera les règles aux entrants, notamment l’obligation de s’intégrer, avec plus ou moins de rigueur ou de libéralité selon ses besoins, selon leurs qualités. Car, y compris dans les sociétés égalitaires, les rapports entre ressortissants et étrangers ne le sont pas, suivant sur ce point le modèle asymétrique de l’hospitalité qui confère à l’étranger une infériorité de droit et de position.

10L’hospitalité est un modèle opératoire dont les traits structurels sont identifiables et dont les déclinaisons sont fortement variables (y compris sous l’angle de la réciprocité), notamment lorsque l’on passe de l’hospitalité privée à l’hospitalité publique, institutionnalisée – voire pour partie entrée dans le droit –, dont nous essaierons de montrer cependant qu’elle n’en est pas une simple métaphore mais suit, quoique de manière déformée, son schéma général. En dépit d’interprétations historiques et géographiques infinies, l’hospitalité fonctionne en effet selon quelques « lois », pour reprendre l’expression de Julian Pitt-Rivers, imposant aux protagonistes de ne pas se montrer d’hostilité mais de se respecter, à l’hôte de ne pas usurper la place du maître de maison en faisant comme chez lui et de ne pas refuser ce qu’on lui offre, et au maître de maison de le protéger, d’en prendre soin et de lui accorder une certaine préséance. Parmi l’éventail des protocoles hospitaliers, on mentionnera ici simplement les deux polarités entre lesquelles oscille l’exercice de l’hospitalité, à savoir l’abaissement des obligations de l’hôte en cas de proximité maximale avec le maître de maison (cas de l’hospitalité privée entre proches et parents), l’hôte étant traité tendanciellement comme un membre de la maisonnée ; et l’abaissement maximal des obligations de l’accueillant en cas de distance maximale avec l’hôte (situation de l’hospitalité publique, collective, entre inconnus), ce dernier traité alors quasiment en membre extérieur de la collectivité d’accueil.

11L’hospitalité publique et bureaucratique dont il sera question ici, et qui représente une avancée en soi, a en effet son revers en ce qu’elle substitue des mécanismes neutres du point de vue des liens sociaux aux rapports intersubjectifs engagés dans l’exercice de l’hospitalité privée. Une institution ne reçoit pas, elle exige au contraire de ses membres retrait et dégagement. Elle ne s’accomplit réellement que lorsqu’elle réussit à créer en son sein une entité d’accueil – service ou bureau – chargée d’établir le contact mais également de faire écran entre l’accueillant et l’accueilli. Processus qui peut se propager à l’ensemble de l’institution, tels les dispositifs dédiés, hôpitaux, foyers, etc. qui intègrent leurs protégés tout en les séparant de la société environnante, ce qui explique qu’il n’y ait pas de solution de continuité entre espace d’accueil et cantonnement, entre hospitalité et inhospitalité, mais glissement imperceptible de l’un à l’autre. Règle qui se vérifie a contrario, lorsqu’un élu ou un employé de service, par exemple, obtient pour les demandeurs connus du quartier ou de la ville des conditions d’accueil plus favorables.

  • 3 Voir Abdelmalek Sayad, La double absence. Des illusions de l’émigré aux souffrances de l’immigré. (...)

12La seconde caractéristique de l’hospitalité publique consiste à accuser l’asymétrie entre l’accueillant et l’accueilli au profit du premier dont les prérogatives sont renforcées, tandis que celles de l’hôte sont diminuées, au moyen notamment d’une double opération de reconversion, pour les accueillants, de leurs devoirs en actes de générosité et, pour les accueillis, de leurs droits en devoirs, selon une logique de rétrogradation de la politique en morale3. Ainsi, le respect de la loi et de l’ordre exigé de l’étranger est toujours supérieur à celui qui est dû par ses hôtes dans la mesure où, « par définition », il est en mauvaise posture. C’est précisément le caractère inégalitaire de l’hospitalité, ici renforcé, qui en fait la valeur auprès des tenants des préférences nationales ou territoriales de toute nature. Lorsque, à l’inverse, les mouvements de soutien aux étrangers défilent sous la bannière de l’hospitalité, c’est au dépassement de cette inégalité qu’ils en appellent, en faisant valoir la dignité de l’étranger face à un ordre de souveraineté étatique jugé excessif. Enfin, il est à souligner que l’hospitalité transformée en droit accomplit cette égalité mais qu’alors, les droits étant fixés et les ayants droit circonscrits, elle contribue à creuser l’inégalité entre les groupes qui y sont éligibles et ceux qui ne le sont pas. Ainsi, par exemple, le droit d’asile et le regroupement familial désormais reconnus au niveau européen (qui représentent la moitié des entrées en Europe) autorisent la fermeture des frontières aux autres catégories. Il en va de même pour les dispositifs dédiés qui autorisent l’interdiction des autres lieux à leurs bénéficiaires. Ainsi, chaque fois que les gens du voyage souhaitant séjourner dans une commune équipée en aire d’accueil n’y trouveront pas de place, pourront-ils être expulsés de tout autre terrain municipal où ils auraient cherché à s’installer. Contre les effets de fermeture de telles mesures, l’hospitalité pourra alors être invoquée comme principe de réouverture, de relance et d’élargissement du droit.

  • 4 Louis Assier-Andrieu, « Réflexions sur le droit du “social” », Cités, philosophie, politique, hist (...)
  • 5 Norbert Elias et John L. Scotson, Logiques de l’exclusion. Paris, Fayard, 1997 pour la traduction (...)

13C’est donc dans une acception double, de modèle et d’anti-modèle, que se comprend la notion d’hospitalité, tantôt référence à une plus grande égalité (souhaitée) et à un « ordre supérieur de solidarité4 », tantôt au contraire descriptive d’une inégalité de fait inscrite dans le droit ou simplement déduite des usages. Le recours à cette catégorie permet alors de souligner les traits structurels des rapports entre « established » et « outsiders », selon la terminologie de Norbert Elias et John L. Scotson5, dont les politiques publiques, nationales et locales ne sont qu’un aspect, et de les lire à la lumière d’une inégalité de fait qu’aucun « principe de justice » toutefois ne saurait justifier.

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  • 6 Jacques Bottin et Donatella Calabi (éd.), Les étrangers dans la ville. Paris, Éditions de la Maiso (...)

14Composantes structurelles du maintien et du développement de la croissance urbaine, les populations venues d’ailleurs, – pays ruraux, villes proches ou lointaines – se sont vu imposer des règles tendant à limiter à la fois leur présence et leur influence sur le plan religieux, social, économique et politique, dont les traces restent lisibles dans l’urbanisme et l’architecture des villes européennes (ghettos, fondouks, scuole, églises « ethniques », rues de métiers...), même si les différentes échelles de temps qui ont scandé les trajets migratoires ont davantage imprimé leur marques dans les archives d’unités spatiales plus réduites : maisons, auberges ou institutions d’assistance6. Ces réglementations sont désormais passées des villes aux mains des États-nations. Seuls à pouvoir légiférer en matière d’appartenance nationale et de citoyenneté, ils traitent entre eux des circulations autorisées de populations et reportent à leurs frontières celles qui ne le sont pas. C’est ainsi que les villes européennes voient s’éloigner de leur territoire les zones d’attente et de cantonnement mal tolérées par leurs populations, comme en témoigne la fermeture du camp de Sangatte, plus volontiers « délocalisées » dans les enceintes aéroportuaires, refoulées à la périphérie des frontières de l’Europe, voire au sein même des pays d’émigration.

  • 7 Le 9 juillet 2003.

15Ce transfert de pouvoir ne doit cependant pas occulter le fait qu’il revient principalement aux villes de faire place à ceux que le pouvoir central a autorisés à séjourner, éventuellement à travailler, et maintenant à vivre en famille, et aux territoires d’accueil de gérer les différences. Quoique surdéterminées par les lois nationales d’admission et de séjour des étrangers, les politiques locales supposées les relayer pour assurer le contrôle social et veiller aux conditions de cohabitation, représentent donc une condition majeure, car inscrite dans la durée, des processus d’acceptation ou d’intégration, de cantonnement ou de marginalisation des nouveaux venus. Si les mairies ne sont plus en charge de délivrer les cartes d’identité, comme ce fut le cas durant l’entre-deux-guerres en France, il est prévu par la loi sur la maîtrise de l’immigration et le séjour des étrangers, adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale7, que les maires soient habilités à délivrer les certificats d’hébergement (document prévu par la convention de Schengen) et qu’ils puissent, par là même, exercer un contrôle sur la venue des étrangers. De même, pourraient-ils donner leur avis au préfet chargé d’apprécier l’« intégration » des ressortissants étrangers qui demandent leur carte de résident. De manière générale, cette loi renforce le rôle des élus locaux dans la gestion des dossiers relatifs à la situation administrative des ressortissants étrangers sur le territoire.

16Mais c’est surtout dans le domaine du welfare, des politiques et des aides sociales, que les collectivités territoriales, et parmi elles, les municipalités, ne sont pas inertes. Seules ou regroupées, elles ont d’autant plus de marge d’action que les politiques sociales sont désormais territorialisées et transfèrent aux acteurs locaux, à travers des organes de négociation localisés, le soin de donner un contenu aux droits proclamés par la loi (droit au logement, droit à un revenu minimum...), de définir les catégories d’ayants droit et de déterminer les critères de priorité – ainsi d’exercer une véritable magistrature sociale ultimement dépendante de phénomènes de proximité et de stratégies locales. À cet égard, les politiques d’intégration ne différencient pas immigrés, populations précaires ou marginaux, sinon pour compenser les « handicaps », notamment linguistiques, des populations immigrées par des aides spécifiques. Enfin, en situation de concurrence non seulement électorale mais économique, les municipalités sont amenées à opérer des choix de toute nature, à développer des politiques ciblées et à manifester des préférences qui influent inévitablement sur l’accueil de leurs différents publics. Qui plus est, la décentralisation, dans ses multiples déclinaisons nationales, figure parmi les fondements de la construction européenne. Celle-ci, dans son principe, devrait s’appuyer largement sur la commune qui représente le noyau dur du pouvoir local, son lieu de concrétisation et d’enracinement, et qui est considérée comme un réservoir de démocratie et de participation. Si, toutefois, des affirmations aux pratiques, les écarts sont grands et la dépendance financière vis-à-vis des États reste forte, si le « local » correspond de moins en moins à un groupe « naturel » et de plus en plus à un périmètre rationnel de gestion, et si d’un pays à l’autre les différences sont accusées (ne serait-ce qu’en termes de compétences et de personnels), les tâches publiques des municipalités sont en extension et l’imbrication entre le pouvoir local central, national et international ne fait que croître. En dépit d’une identité et d’un enracinement local plus ou moins affirmé selon les pays, l’appartenance à telle ou telle commune emporte ainsi de plus en plus d’effets sociaux et économiques pour ses ressortissants.

  • 8 Paul Schor, Compter et classer. Histoire des catégories de la population dans le recensement améri (...)

17Hormis au sein d’une forme de société qui se construit sur l’accueil, comme certains ordres religieux, l’hospitalité organisée implique en premier lieu une sélection et doit contrôler, à des degrés divers, l’identification des arrivants. Toutefois, la mise en place des structures d’accueil se faisant, pour ainsi dire par définition, dans des contextes politiques ou économiques défavorables, sous la pression des circonstances sinon dans l’urgence, les phases initiales s’accommodent d’une organisation sommaire et se déroulent le plus souvent dans l’improvisation. C’est seulement sous l’afflux du nombre et au fur et à mesure des arrivées que se rationalisent les moyens à mettre en œuvre pour répondre à des demandes de plus en plus hétérogènes. Le « débordement » est ainsi dans la « nature » même de la vie de ces structures, et ce n’est que par ajouts successifs et sédimentation de règles que se construit de proche en proche une population ciblée et que se précisent les catégories et leurs critères de définition. Si ces classements de populations contribuent à ordonner et hiérarchiser le monde social, si les comptabilisations administratives ignorent l’individualité et semblent d’une certaine manière appropriées pour les classes inférieures dont l’étrangeté est ainsi maintenue à distance, comme le rappelle Paul Schor8, leur fonction et leur contenu ne sont jamais fixés ni simples. Ceux-ci évoluent constamment pour atteindre une complexité toujours plus grande. A en juger par les pratiques observées par les anciens hospices et charités qui, au fil des ans, exigent, pour ne pas avoir la charge de malades et de pauvres en trop grand nombre, une ancienneté de résidence de plus en plus longue et de plus en plus compliquée à prouver, ce mécanisme n’est pas propre aux sociétés bureaucratiques modernes. En effet, s’ajoute à ce processus d’organisation sédimentaire l’effet propre de la vie des organismes qui ne sont pas homogènes, et qui donnent à ces modes de classement et de tri des interprétations fluctuantes selon l’orientation du service, la politique en cours, le contexte général.

18Ainsi en va-t-il du jeu introduit par la double commande étatique et municipale qui est pour ainsi dire de règle dans le domaine de la solidarité. Lorsque, sous la pression de la crise de 1929, l’État français veut rapatrier la main-d’œuvre immigrée et associe les mairies à la délivrance des cartes d’identité, les maires useront de la latitude qui leur sera laissée dans l’instruction des dossiers pour « choisir » prioritairement parmi leurs étrangers ceux qui peuvent rejoindre leur électorat. Ailleurs, ce sera l’ambiguïté du statut des « Français musulmans d’Algérie » qui, après la Seconde Guerre mondiale, pourra être mise à profit pour faire déclasser les bidonvilles dont ils sont devenus les « naturels » ou obtenir les dérogations admises au vu de leur statut d’« étranger ». De même, la genèse et la mise en œuvre de la loi Besson sur les gens du voyage sont-elles l’objet de luttes incessantes entre l’État, qui impose aux communes d’aménager des aires d’accueil, et les communes qui cherchent à davantage impliquer l’État dans leur prise en charge financière et le contrôle policier des populations.

19Les communes peuvent également jouer sur les critères de résidence et de domiciliation pour réserver leur politique sociale ou culturelle à leurs seuls ressortissants, et en exclure des habitants résidant en foyers, en cités universitaires ou, de façon plus permanente et parfois très ancienne, dans d’autres structures d’accueil considérées comme relevant de l’État. Car l’enjeu de ces classements n’est autre que de définir de manière plus ou moins restrictive le ressort de ces populations flottantes et le régime de solidarité dont elles relèvent. L’exercice de cette « préférence » territoriale, ici communale, explique le soin avec lequel sont peu à peu identifiés les ayants droit et les étrangers ainsi que le caractère déterminant des critères de classement établis. Cette identification juridique ou réglementaire n’est elle-même que la réduction objective de l’opération de qualification mouvante, subjective et négociée du sujet de droit – étranger, bénéficiaire d’une aide ou justiciable. Ainsi n’est-elle pas toujours, loin s’en faut, le simple reflet du réel social, mais partie prenante de ce réel et analysable comme telle. Il n’est pour s’en convaincre que de considérer les critères de résidence instaurés par les communes, qui varient selon les situations considérées. Même encadrés par le droit, les critères de l’appartenance n’ont ni constance ni homogénéité. Selon les périodes, les secteurs, mais également selon les étrangers considérés, l’accès à l’appartenance communale varie, manipulé par les édiles locaux pour les besoins de leur politique et, le cas échéant, pour contrecarrer les politiques nationales qui leur sont imposées. Lorsque ces populations sont trop démunies ou trop dérangeantes, c’est l’appartenance elle-même qui leur est déniée, et la prise en charge par l’État qui est réclamée, éventuellement secondée par le marché. Le cas du camp de Sangatte est à cet égard exemplaire, de même que le centre d’accueil des personnes sans domicile fixe de Nanterre, le premier ayant été fermé par décision ministérielle sous la pression des résidents calaisiens, le second, maintenu, mais considéré par la commune comme extraterritorial. En Irlande, où le pouvoir très centralisé laisse peu de marge aux autorités municipales, les autorités gouvernementales, pour désengorger les centres d’accueil de Dublin où arrivent les demandeurs d’asile et ne pas défaire ce que Londres essaie de faire en devenant plus attractive, choisissent de confier leur hébergement à des sociétés hôtelières privées. Dans les deux cas, ce sont les organisations non gouvernementales et non les municipalités qui procurent l’aide nécessaire au soutien des personnes ainsi hébergées « hors sol ». Il est aussi intéressant de noter que les recommandations pour l’aménagement des aires d’accueil pour les gens du voyage n’exigent de proximité qu’avec les services publics obligatoires – l’école –, la durée maximale de stationnement étant en principe calculée sur l’année scolaire. Quelles qu’en soient les modalités, la territorialisation et la déterritorialisation de l’étranger faiblement doté sont des figures récurrentes de l’hospitalité urbaine, dont les camps pour les demandeurs d’asile, les zones d’attente et de rétention ne sont que l’expression la plus manifeste. Classement et territorialisation participent ensemble de la constitution des populations visées en « problèmes sociaux ».

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  • 9 Op. cit., p. 421.

20Théoriquement, l’hospitalité cesse lorsque l’étranger s’installe et devient membre de l’entité d’accueil, processus qui, ainsi que le rappelle Abdelmalek Sayad, demande pour s’accomplir la dissipation des « dissimulations et simulations laborieusement et continûment cultivées9 » sur la réalité de l’appartenance à la fois au pays quitté et au pays adopté. Le travail d’intégration, quant à lui, a commencé sans bruit sitôt l’émigration décidée, et se poursuit jour après jour, dans tous les gestes de la vie quotidienne, en ville, à l’école, au travail, et pour pénétrer une administration dont l’étranger, par son statut (« de papier », dit-on d’ailleurs), dépend et dont il est en quelque sorte un ressortissant. De son côté, la temporalité administrative découpe l’intégration en phases successives qui, en France, vont du titre de séjour temporaire à la carte de résident (et leurs renouvellements), puis, le cas échéant, à la naturalisation, cette dernière jusqu’ici seule à comporter une appréciation de l’« intégration » du demandeur, mais que la loi en discussion sur la maîtrise de l’immigration et le séjour des étrangers propose d’inclure dès la délivrance de la carte de résident.

21L’intégration fait l’objet de discours, sinon de politiques, différenciés dans le temps. A en juger par la seule expérience française, en trente ans, de 1963 à 1993, on ne compte pas moins de cinq plans d’accueil successifs conçus chacun en fonction des politiques migratoires en cours, et dont l’ambition se réduit au fur et à mesure de leurs orientations. Celle-ci passe ainsi de la volonté de ne pas voir la France délaissée par les migrants au profit des pays concurrents du Marché commun alors gourmands en main-d’œuvre étrangère, jusqu’à une politique d’intégration centrée sur les personnes ayant vocation à rester en France, notamment parce qu’ils y ont de la famille, qui font l’objet de discriminations. Les carences et les dysfonctionnements y sont d’entrée de jeu constatés et dénoncés, et les mesures pratiques préconisées pour améliorer le service à l’étranger considérées, lorsqu’il s’agit d’attirer la main-d’œuvre étrangère, comme nécessaires à l’amélioration de l’image de l’État, et lorsqu’il s’agit de répondre aux désordres internes et à la révolte des jeunes des cités, comme un devoir et une politique de normalisation.

  • 10 Le 9 juillet 2003.

22Articulées sur les politiques migratoires, les politiques d’intégration sont également tributaires des histoires nationales. L’obligation d’accueillir qui a pour contrepartie celle d’être accueilli, intégré, est modulée différemment selon les pays. En France, on le sait, il s’agit certes d’accueillir les différences mais non de les cultiver. À l’inverse, le Québec, plus sélectif en termes économiques mais plus ouvert à une diversité migratoire constitutive de son identité, lui laisse des possibilités d’expression plus grandes, aussi longtemps que le noyau dur de cette identité n’est pas touché, point que la demande religieuse des communautés immigrées pourrait bien avoir atteint. L’Allemagne, qui confiait jusqu’ici la gestion des minorités « invitées » à leur pays d’origine, se voit aujourd’hui contrainte de les intégrer dans le paysage institutionnel aux différents échelons : fédéral, des Landers et des municipalités et, pour ce faire, d’amender sa législation. Comme l’identité toutefois, l’intégration est moins un concept légal que culturel, hormis lorsque, en amont, elle préside à la transformation des catégories par lesquelles sont désignés les immigrés, comme ce fut le cas de l’Allemagne qui abandonna le terme de « travailleur invité » pour celui de « résident étranger » ; hormis également lorsqu’elle constitue une condition d’obtention de titre de séjour ou de naturalisation. Ainsi, par exemple, selon le projet de loi sur la maîtrise de l’immigration et le séjour des étrangers adopté en première lecture par l’Assemblée nationale10, « l’intégration satisfaisante de l’étranger dans la société française » requise pour l’obtention de la carte de résident s’apprécierait « notamment au regard de sa connaissance de la langue française et des principes qui régissent la République française, ainsi que du comportement au regard de l’ordre public » (article 14). Et, en accord avec la mise en place du futur « contrat d’accueil et d’intégration », le rapport de la commission des lois précise : l’intégration sera appréciée « en tenant compte de différents critères tels que le degré de connaissance de la langue, le suivi d’une formation professionnelle ou la participation à la vie locale et associative » (certaines de ces conditions figurent aujourd’hui dans le « contrat d’intégration » des populations précaires pour accéder au revenu minimum et au logement social).

  • 11 Abdelmalek Sayad, op. cit., p. 401.

23L’intégration, de fait, serait la forme différée de contre-don attendu de l’immigré qui s’installe. De l’étranger accueilli qui ne retourne pas dans son pays d’origine, il est attendu une forme de réciprocité qui, ne pouvant être donnée sous forme d’hospitalité, devra se réaliser sur place, sous la forme d’une adhésion pleine et entière à la société d’accueil. « Présence déplacée dans tous les sens du terme11 », l’immigré, qui a ouvert une brèche dans les référents de la société d’accueil et troublé la perfection mythique de l’ordre national, devra alors y souscrire sans réserve pour en consolider l’intégrité. « L’État se pense lui-même, dit encore Abdelmalek Sayad, en pensant l’immigration » (p. 396). En mettant en avant la question de l’intégration et en sollicitant des immigrés des preuves toujours plus nombreuses d’appartenance, l’État contemporain, soumis aux remaniements de la construction européenne et de la mondialisation, ébranlé dans la souveraineté de ses frontières, en butte à la crise économique, manifeste ses incertitudes et ses limites. En posant l’intégration comme condition et comme limite de l’immigration, il met au jour le recul de ses échanges avec l’extérieur et la rétractation de sa puissance sur lui-même, tandis que le rapprochement des mondes paupérisés et des zones de prospérité conduit les États prospères à constituer l’étranger en intrus menaçant. Si ces zones de prospérité maintiennent pour l’essentiel des droits d’entrée élevés – ou tout au moins prétendent le faire –, devant les conflits internes générés par la présence d’une population pauvre et souvent immigrée vivant en « quartiers » ou en « cités » – désignation éminemment territorialisante –, elles multiplient les plans (scolaires, sociaux, culturels...) d’accueil, d’insertion et de contrôle. Or, dans la mise en place de ces dispositifs, les collectivités territoriales sont d’autant plus impliquées que la crise de l’emploi déplace le conflit social des entreprises vers la sphère publique redistributrice et les met en première ligne.

24À l’analyse, ces plans d’intégration, sous leurs appellations diverses, peuvent tout aussi bien contribuer à précipiter le mouvement qu’à le différer et à renforcer le statut d’« administré » de leurs bénéficiaires, notamment lorsque la création d’un dispositif ad hoc chargé de gérer la transition et de créer des passerelles finit par se prendre elle-même pour fin, installant le groupe cible dans un statut probatoire durable. L’entité d’accueil cherche en effet essentiellement à s’organiser et à se donner des garanties contre le détournement de dispositifs sélectifs. Pour l’arrivant, il s’agit d’entrer dans l’organisé et de se mouler dans les catégories et les cadres institués. La gestion des périodes intermédiaires entre l’arrivée sur le territoire et le plein accès aux ressources communes (droits et institutions), celle des périodes de passage d’un statut à l’autre, d’une catégorie d’ayant droit à une autre, en multipliant les instances temporaires d’encadrement, retient les bénéficiaires dans un régime de dépendance administrative et d’hospitalité.

25Ainsi les populations dites « à risque » – « familles lourdes » dont la plupart se trouvent être immigrées – devront-elles attendre, pour satisfaire aux exigences de la mixité sociale destinée à mettre fin aux « ghettos », que les bailleurs disposent de logements dans les immeubles appropriés sans toutefois compromettre les équilibres « sociologiques » patiemment construits au fil des ans. De leur côté, l’incitation à « participer » et l’aide au développement d’une sociabilité défaillante freinée par l’isolement et la barrière linguistique peuvent davantage rapprocher les habitants immigrés entre eux ou de leurs « tuteurs » que de voisins réputés autonomes. Conviés à manifester leurs capacités d’intégration et de participation à la vie locale, les habitants des « quartiers difficiles » se voient ainsi tenus de participer à la réhabilitation des quartiers urbains dont ils subissent la ségrégation pour obtenir une sorte de citoyenneté de résidence, somme toute peu différente des citoyennetés à degré d’Ancien Régime. Installés déjà depuis plusieurs décennies, les immigrés nanterriens se disent ainsi lassés d’être encore « accueillis » et conviés à ouvrir la commune à une histoire et à une « culture » désormais pacifiées et patrimonialisables.

  • 12 Jean-Michel Belorgey, in Le Rapport de MM. Roux et Le Vert sur l’accueil des étrangers en France, (...)
  • 13 Jean-Michel Belorgey, « Présentation de recherche sur les pratiques de dissuasion clandestine », i (...)

26Sur le plan collectif, les immigrés qui ont bénéficié des mesures facilitant la vie associative peuvent également trouver auprès des équipes municipales une écoute sélective qui les maintient davantage dans un sous-statut qu’elle ne contribue à leur promotion. Ainsi, à Nantes, les associations constituées par des communautés immigrées seront-elles reconnues par la municipalité sous le label « social » et non pas « culturel », ce dernier réservé aux actions d’envergure nationale susceptibles de valoriser le dynamisme économique de la ville. Enfin, que certaines municipalités volontaristes fassent droit aux demandes religieuses des minorités, tant que leur représentation politique n’est pas assurée, la question de leur « représentativité » leur sera opposée et leurs exigences seront satisfaites par défaut. Quant aux initiatives visant précisément à assurer aux étrangers une représentation démocratique, elles peuvent tout aussi bien se solder par l’enterrement du projet. Ainsi, la constitution d’un comité consultatif d’étrangers au sein de l’équipe municipale pourra avoir pour conséquence la liquidation de la question du droit de vote des étrangers initialement mise à l’agenda. Mais s’il faut voir dans ces mises en attente l’effet de dysfonctionnements bureaucratiques (ou du fonctionnement bureaucratique normal), celui-ci est redoublé par le fait que la population ciblée est étrangère ou marginalisée et, comme telle, justifiable d’une période d’attente, de stage, qui fait partie de l’épreuve d’admission. Plus qu’ailleurs fleurissent ici l’illisibilité et l’impénétrabilité de l’organisation, les discriminations, les excès de contrôle, les « curiosités administratives injustifiées12 » qui renforcent la précarité et l’insécurité de postulants non seulement confrontés à l’incurie administrative, mais à des pratiques assidues de « dissuasion clandestine13 » que ne sauraient expliquer des facteurs purement organisationnels ou conjoncturels.

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  • 14 Michael Walzer, Sphères de justice. Une défense du pluralisme et de l’égalité. Paris, Le Seuil, 19 (...)

27En tout état de cause, les normes et les procédures d’intégration auxquelles sont soumis les étrangers désirant élire domicile dans un pays sont d’autant plus sévères et les preuves de mérite et de loyauté d’autant plus exigeantes que leurs capitaux sont faibles. Le principe de justice distributive invoqué par Michael Walser pour légitimer le droit d’inhospitalité ne peut s’énoncer dans l’absolu, mais seulement au vu de l’imbrication (de plus en plus forte) des politiques sociales nationales et des politiques sociales internationales (ou politiques étrangères). Déguisé en conflit culturel, il n’a pas d’autre fondement en réalité que l’inégalité matérielle des États-nations et le refus (périodique) des communautés prospères de voir la marche de leur bien-être entravée par une demande extérieure, elle aussi périodiquement inopportune. L’extension du pouvoir des édiles locaux en matière d’immigration et le renforcement de la gestion rapprochée des étrangers sur le territoire permettraient aux élus de proximité (comme les politiques de la ville vis-à-vis des populations précarisées) de scruter avec plus d’acuité le degré d’intégration des étrangers et, partant, leur légitimité à s’installer, donnant à la commune sa force intégratrice primordiale et une puissance de contrôle social retrouvée, à l’image de la communauté paroissiale. Pour autant, les choix de « vie commune » imputables à un groupe, dont Michael Walzer affirme qu’ils sont siens et légitiment ses membres à « reconnaître et [à] choisir leurs compagnons et associés14 », peuvent-ils relever d’une sphère de justice ? Et peuvent-ils fonder une politique locale, rapprochée, de distribution des appartenances ? Si, comme nous le pensons, la vie commune invoquée comme principe de justice légitime pour prendre des décisions d’admission (et donc d’exclusion) relève plus de critères économiques que culturels, l’application de cette notion au sein d’une sphère publique par principe ignorante des critères d’affinités est d’autant moins légitime que l’échelle de décision et celle de proximité sont grandes.

Notes

1 Immanuel Wallerstein, The End of the World as we Know it. Social Science for the Twenty-First Century, Minneapolis, Londres, University of Minnesota Press, 1999.

2 Assemblée nationale, Discussion du projet de loi sur la maîtrise de l’immigration et le séjour des étrangers en France, 4 juillet 2003 (troisième séance).

3 Voir Abdelmalek Sayad, La double absence. Des illusions de l’émigré aux souffrances de l’immigré. Paris, Seuil, 1999.

4 Louis Assier-Andrieu, « Réflexions sur le droit du “social” », Cités, philosophie, politique, histoire. Paris, PUF, 2001/1 : 9-38.

5 Norbert Elias et John L. Scotson, Logiques de l’exclusion. Paris, Fayard, 1997 pour la traduction française.

6 Jacques Bottin et Donatella Calabi (éd.), Les étrangers dans la ville. Paris, Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 1999.

7 Le 9 juillet 2003.

8 Paul Schor, Compter et classer. Histoire des catégories de la population dans le recensement américain, 1700-1941. Thèse de doctorat. Paris, École des hautes études en sciences sociales, 2001.

9 Op. cit., p. 421.

10 Le 9 juillet 2003.

11 Abdelmalek Sayad, op. cit., p. 401.

12 Jean-Michel Belorgey, in Le Rapport de MM. Roux et Le Vert sur l’accueil des étrangers en France, 1963.

13 Jean-Michel Belorgey, « Présentation de recherche sur les pratiques de dissuasion clandestine », in Louis Assier-Andrieu et Anne Gotman, Villes et hospitalité. Légiférer sur les « gens du voyage » : les communes et la République. Actes du séminaire de Perpignan, 15-16 octobre 1999, Paris, FMSH-PUCA-ICRESS, 2000 : 95-99.

14 Michael Walzer, Sphères de justice. Une défense du pluralisme et de l’égalité. Paris, Le Seuil, 1997 pour la traduction française, p. 84.

Auteur

CNRS — CERLIS (Centre de recherche sur le lien social)

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2004

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