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La constitution du chômage en Allemagne

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Bénédicte Zimmermann

III. Une catégorie nationale des politiques publiques

9. La République de Weimar ou la légitime intervention de l’État

Texte intégral

1Controversée jusqu’en 1914, la légitimité d’une intervention de l’État en matière de chômage devient en 1918, avant même les événements révolutionnaires, l’objet d’un consensus national. Le collectif de l’État-nation, auquel l’ensemble des Allemands a été appelé à s’identifier par la mobilisation militaire et productive, s’impose désormais comme un espace naturel de déploiement d’une politique du chômage. L’heure n’est plus à la discussion de l’opportunité d’une intervention, mais à celle des modalités pratiques de l’action. Institué en affaire d’État, le non-travail donne lieu dès 1918 à la promulgation d’un décret sur l’assistance aux actifs sans travail. Mais les contours de la catégorie restent incertains. Le passage de l’assistance aux actifs sans travail à l’assurance chômage des salariés ne nécessitera pas moins de neuf années de discussions et de négociations.

  • 1 Führer 1990 : Lewek 1992. Ces deux études sont d’ailleurs plus complémentaires que redondantes. Al (...)
  • 2 Pour l’histoire de la République de Weimar, voir notamment Thalmann 1991 ; Winckler l993 ; Kolb 19 (...)

2L’analyse de ce processus extrêmement foisonnant n’est toutefois pas l’objet de ce chapitre. L’envisager sous l’angle d’une socio-histoire de l’action publique nécessiterait un ouvrage en soi. La réduire à une histoire politique serait d’autant plus insatisfaisant que deux études existent déjà en la matière1 . Afin de ponctuer la thèse développée pour le Kaiserreich, ce chapitre se contentera d’une réflexion sur les transformations qui ont autorisé la mise en forme nationale du chômage sous la République de Weimar. Les changements les plus évidents2, tels que la proclamation de la République, ne constituent pas forcément les moments de rupture les plus pertinents dans l’histoire de la constitution du chômage. La guerre, surtout après 1916, est un point de basculement bien plus important. Ses incidences ont été nombreuses : sur la nationalisation de l’économie et du marché du travail, sur la modification des structures de l’État et l’extension de son champ de compétences, mais également sur la redéfinition de la place des ouvriers et de leurs représentants dans le processus de prise de décision économique et politique. La défaite et l’érosion de la confiance placée dans le gouvernement ont par ailleurs généré des stratégies d’alliance patronales avec la social-démocratie qui ont entraîné une recomposition des rapports de force politiques autour de la question du travail.

3L’instauration de nouvelles équivalences entre les personnes accompagne cet ensemble de transformations. Sur ce point, l’originalité de la République de Weimar réside dans une redéfinition simultanée des équivalences politiques et économiques. Alors qu’une coalition réformatrice se forme en mai 1918 au Reichstag, associant le SPD, le Zentrum et les libéraux progressistes de la Fortschrittliche Volkspartei en faveur d’une assurance chômage du Reich, les organisations patronales et syndicales se regroupent en novembre 1918 au sein de la Communauté centrale de travail (Zentralarbeitsgemeinschaft). La parlementarisation du régime et le développement de négociations collectives au sein de la Communauté de travail posent ainsi, avant même la proclamation de la République, les bases d’une démocratisation sociale et politique. L’ouvrier y trouve sa place redéfinie, aussi bien dans l’entreprise qu’au sein de la collectivité politique nationale.

4Si la nouvelle donne issue de l’expérience de la guerre autorise une telle reconfiguration de l’État et du lien social, son expression concrète résulte en dernière instance des usages croisés de la conjoncture que sont amenés à faire les différents groupes d’acteurs. Les organisations ouvrières en particulier ont su trouver dans l’état d’exception de la guerre les ressources nécessaires au changement. La Révolution, la Constitution de Weimar et la législation du travail qui la complète assureront la consolidation des transformations ainsi acquises. Une fois admis le principe de l’intervention publique, le droit se substitue en effet à la statistique comme principal opérateur de mise en équivalence. Ainsi le développement d’une politique nationale du chômage est indissociable de la production de nouvelles normes juridiques, sur le licenciement par exemple, qui offrent autant de points d’appui au travail de catégorisation. Cette formalisation juridique de la catégorie est très fortement marquée sous la République de Weimar par l’équivoque entre assistance et assurance.

L’assistance aux actifs sans travail ou les fruits de la guerre

  • 3 « Verordnung über Erwerbslosenfürsorge... » 1918 : § 2. La suppression de la perte des droits civi (...)

5Le décret du 13 novembre 1918 sur l’assistance aux actifs sans travail (Erwerbslosenfürsorge) marque un changement de cap vers une politique nationale de lutte contre le chômage. Il crée l’obligation pour l’ensemble des municipalités d’instaurer un fonds d’assistance aux actifs sans travail, financé pour 50 % par le Reich, pour 35 % par les États fédérés et pour 15 % par les communes. Indépendant des institutions d’assistance, ce fonds est géré par des commissions paritaires ouvrières et patronales. L’aide dispensée est ainsi juridiquement distincte de l’assistance aux pauvres (Armenpflege) et n’entraîne pas la perte des droits civiques3 . Déterminé par des objectifs de réintégration des défenseurs de la patrie, ce décret confirme la rupture, amorcée dès 1914 par la création des fonds d’assistance de guerre (Kriegsfürsorge), avec la logique de la répression jusqu’alors caractéristique de l’assistance publique.

6L’impératif de la démobilisation, ramenant plusieurs millions de personnes sur le marché du travail, conditionne également la définition du cercle des bénéficiaires. Sont visées toutes les personnes « de plus de quatorze ans, aptes au travail et désireuses de travailler, se trouvant dans un état de besoin suite au manque d’activité (Erwerbslosigkeit) occasionné par la guerre » (« Verordnung... » 1918 : § 6). Par-delà les chômeurs (Arbeitslose), c’est-à-dire les salariés sans travail pour des raisons indépendantes de leur volonté ou de leurs capacités physiques et intellectuelles, c’est donc à l’ensemble des actifs sans moyens de subsistance que s’adresse ce décret. Mais cette politique d’assistance de grande envergure ne signifie pas pour autant, dans l’esprit de ses concepteurs, l’abandon du projet d’assurance chômage. Conjoncturelle, elle doit au contraire permettre la transition, en attendant les consultations nécessaires à la mise en œuvre du projet assuranciel.

7La prévision d’un chômage de masse et la crainte d’une agitation révolutionnaire constituent sans doute des facteurs importants de cette politique de sortie de guerre. Mais son caractère novateur ne peut être envisagé sans prendre en compte la reconfiguration de l’État et des rapports de force induite par le conflit. L’association de la social-démocratie à la vie économique et politique en est une des principales expressions. Un retour sur les conditions de cette association s’impose pour mieux comprendre la richesse, mais également la fragilité de la politique weimarienne du travail.

Savoir user de la conjoncture : les premières victoires sociales-démocrates

  • 4 La statistique d’août prend uniquement en compte les membres non enrôlés (Führer 1990 : 119).

8Un premier décret gouvernemental relatif à l’assistance aux actifs sans travail avait déjà été promulgué en décembre 1914. Le dépôt de bilan de nombreuses entreprises au cours des premiers mois du conflit avait entraîné une augmentation considérable du chômage. Le taux de chômage syndical recensé par l’Office statistique du Reich passe de 2,5 % en juin à 21,3 % en août 19144 . Dans l’impossibilité d’assumer la charge financière résultant de cette hausse spectaculaire, la Commission générale des syndicats « libres » demande dès août 1914 une subvention du Reich. L’Association pour la réforme sociale (GfSR) soutient et réitère un mois plus tard cette revendication au nom de sa vocation d’intégration du mouvement ouvrier à la société (Führer 1990 : 123). Fidèle à la logique non-interventionniste jusqu’alors de rigueur, le chancelier Bethmann Hollweg répond par la négative, rappelant que l’aide aux chômeurs incombe aux municipalités, éventuellement aux États fédérés en cas d’extrême besoin. Face à cette intransigeance gouvernementale, la social-démocratie menace de rompre l’union sacrée et utilise le vote des nouveaux crédits de guerre comme monnaie d’échange contre une intervention de l’État en faveur des chômeurs (ibid. : 126).

9Le chancelier cède, soucieux de préserver la paix intérieure et l’unité de tous les Allemands contre l’ennemi extérieur. Cinq jours après la mise en demeure lancée par le SPD, il soumet au Bundesrat un projet obligeant l’ensemble des municipalités à instaurer un fonds d’assistance de guerre, financé pour un tiers par le Reich. Le projet est adopté, mais expurgé de tout caractère d’obligation pour les communes, dont le Bundesrat défend les prérogatives d’auto-administration. Il contient cependant d’importantes dispositions reprises en 1918 par le décret sur l’Erwerbslosenfursotge : prise en charge du manque d’activité induit par la guerre (Erwerbslosigkeit) et non seulement du chômage (Arbeitslosigkeit), subordination de l’aide à une situation de besoin et enfin préservation des droits civiques des assistés. Le décret de 1918 s’inscrit ainsi dans le droit fil des mesures de 1914. Il marque toutefois un pas supplémentaire dans le sens de l’intervention étatique en instaurant le caractère obligatoire des nouvelles prestations municipales et en soustrayant leur gestion aux instances administratives locales pour les confier à des commissions paritaires de représentants patronaux et ouvriers.

  • 5 En 1914, les sociaux-démocrates occupent 110 sièges. Le Zentrum représente la deuxième fraction av (...)

10En 1914 pourtant, le chancelier et son équipe considéraient le décret de Kriegsfürsorge comme une disposition exceptionnelle, en aucun cas comme un prélude au développement en temps de paix d’une politique nationale de lutte contre le chômage. Pris sous la contrainte, ce décret reflète le rétrécissement de la latitude d’action gouvernementale et l’amorce d’une parlementarisation du régime. La nécessaire association de toutes les forces vives du pays à l’effort de guerre ne permettait plus au gouvernement d’agir à l’encontre de la majorité du Reichstag, ni même de sa fraction sociale-démocrate, alors la plus importante5. Conscients de la faille introduite par la logique de guerre dans l’hégémonie politique des conservateurs, les sociaux-démocrates usent de cette conjoncture nouvelle comme d’un atout pour imposer des revendications jusqu’alors rejetées.

11En 1916, un scénario identique se répète à l’occasion de l’instauration du service de travail obligatoire (Hilfsdienstgesetz). L’ordre du jour ne comporte plus, en cette année, la lutte contre le chômage, mais l’organisation du marché du travail afin de pallier le manque de main-d’œuvre dont souffrent les industries stratégiques de l’économie de guerre. Le programme de guerre totale établi par Hindenburg exige la mobilisation de toutes les réserves militaires et productives pour préparer l’offensive décisive. Il en découle la nécessité de mettre au travail tous les Allemands non mobilisés, dans une économie de guerre désormais rigoureusement planifiée et contrôlée par l’État (Teuteberg 1961 : 508-517 ; Feldman 1966 : 197-249). Mais le doute et le mécontentement qui s’installent dans les rangs ouvriers à mesure que se prolonge le conflit, et qui se traduisent par des grèves spontanées au cours de l’été 1916 (Kocka 1978 : 36 sq.), ne permettent guère au gouvernement d’envisager la promulgation d’une ordonnance entravant la liberté du travail sans un accord préalable des organisations syndicales.

12Les syndicats sociaux-démocrates posent deux conditions à leur assentiment au service de travail obligatoire : d’une part l’instauration de garanties suffisantes de protection des intérêts des ouvriers, d’autre part la consultation du Reichstag sur la mise en œuvre du décret (Teuteberg 1961 : 509). Ces conditions étant acceptées, le Reichstag est amené quelques jours plus tard à examiner un projet de loi sur le service de travail obligatoire (Hilfsdienstgesetz). La plupart des dispositions sont approuvées, mais la surprise naît de l’ajout pur et simple d’un paragraphe relatif à la représentation ouvrière au sein des entreprises, à l’instigation d’une coalition réformatrice composée du SPD, du Zentrum, des libéraux de la Fortschrittliche Partei et de l’aile gauche des nationaux-libéraux.

13La nouvelle version de la loi, adoptée à une grande majorité par le Reichstag, prévoit ainsi, outre les dispositions de mobilisation de la main-d’œuvre, la création obligatoire, dans tout établissement de plus de 49 personnes assujetti à la loi, d’un conseil d’entreprise composé de représentants ouvriers élus au vote secret et proportionnel (« Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst... » 1916 : § 11). Ce conseil a pour mission d’assurer la défense des intérêts ouvriers auprès de l’employeur, de lui transmettre les plaintes et revendications relatives aux conditions de travail et de salaire, enfin de conduire des négociations sur ces différentes questions. En dépit des réticences du patronat de la grande industrie, le chancelier, qui ne peut désavouer le verdict démocratique du Reichstag sans risquer de mettre en péril l’union sacrée, ordonne la promulgation du texte amendé sans les retouches habituelles du Bundesrat.

14Cette vieille revendication syndicale n’aurait pu aboutir sans un habile usage de la conjoncture par la social-démocratie et la formation conjointe au sein du Reichstag d’une coalition réformatrice entre SPD, Zentrum et libéraux progressistes, inimaginable avant 1914. Son adoption marque un point de basculement sans retour. Alors que le service de travail obligatoire sera supprimé en 1918, les principes de représentation ouvrière au sein de l’entreprise et de gestion paritaire des conflits par voie de conciliation restent en effet acquis. La loi de 1916 reconnaît la légitimité d’une négociation collective des conditions de travail et de salaire, et annonce ainsi l’idée de codétermination, codifiée en 1920 par la loi sur les conseils d’entreprise. En faisant des syndicats les interlocuteurs des employeurs en cas de procédure de conciliation ou d’arbitrage, elle reconnaît par ailleurs un espace de négociation extérieur à l’entreprise, institutionnalisé en 1918 par l’accord sur la Communauté centrale de travail (Zentralarbeitsgemeinschaft) et la loi sur les conventions collectives.

  • 6 Ces commissions sont composées de deux hauts fonctionnaires, deux délégués ouvriers et deux représ (...)

15Point de rupture en matière de droit du travail et de protection ouvrière, la loi de 1916 l’est également en matière d’intervention de l’État et d’organisation du marché du travail. En prévoyant la répartition de la main-d’œuvre par des commissions de district sous direction militaire6, elle pose les jalons d’une unification territoriale du marché du travail. Alors que les réformateurs du Kaiserreich réclamaient l’intervention de l’État au nom de la lutte contre le chômage, c’est paradoxalement au titre de la lutte contre une pénurie de main-d’œuvre que cette loi est instaurée et, qui plus est, sous l’impulsion de l’armée. Mais qu’importe, le tabou est brisé. La nationalisation des pratiques économiques et la redéfinition du rôle de l’État font de l’État-nation un cadre opératoire de nouvelles politiques publiques (Didry et Wagner 1999). Le mariage entre une politique productiviste organisée à l’échelon national et l’octroi de compensations sociales, caractéristique de la loi de 1916, préfigure à bien des égards le compromis au fondement l’État social weimarien (Feldman et Steinisch 1978).

Savoir surmonter la conjoncture : les offres patronales de coopération

16Dès la fin de la guerre, le patronat de la grande industrie œuvre de son côté en faveur de la coopération du mouvement ouvrier à une reconstruction économique rapide. La crainte d’un soulèvement révolutionnaire et la volonté de desserrer l’étau interventionniste tissé par l’État au cours du conflit l’inclinent aux négociations. Dès octobre 1918, les principales associations d’employeurs établissent des contacts avec les syndicats ouvriers en vue d’une démobilisation concertée. Les discussions aboutiront à l’accord du 15 novembre 1918 sur la Communauté centrale de travail (Zentralarbeitsgemeinschaft) (Feldman et Steinisch 1985 : 135-137). Véritable acte de naissance de la politique du travail weimarienne, cet accord pose les bases d’une démobilisation paritaire. Il prévoit par ailleurs la négociation collective des relations de travail dans le cadre d’une Communauté centrale de travail dont les statuts seront fixés le 12 décembre 1919 (ibid. : 137-141).

  • 7 Tels que l’ingénieur Wichard von Moellendorf ou Walther Rathenau, pourtant membre du patronat en t (...)

17Soucieux de couper court aux projets de planification économique développés par certains spécialistes de l’économie de guerre7, le patronat de la grande industrie cherche à réunir les conditions d’un rapide désengagement de l’État de l’organisation productive, fut-ce au prix d’une alliance avec les associations ouvrières. L’ennemi principal est désormais l’État monarchique, discrédité par la défaite et perçu comme une menace contre la liberté d’entreprise. La majorité des syndicats sociaux-démocrates accueillent favorablement cette reconfiguration des alliances, voyant dans la main tendue du patronat l’occasion d’une évolution pacifique vers la démocratie économique et politique. En échange de leur coopération, ils exigent, d’un commun accord avec les syndicats chrétiens et libéraux Hirsch-Duncker, la reconnaissance sans restriction des associations ouvrières, la garantie d’un droit de coalition et des conventions collectives, le renouvellement des instances de représentation ouvrière et de conciliation instaurées par la loi de 1916 et leur extension à l’ensemble de l’industrie, l’organisation paritaire du placement, enfin le renoncement du patronat à l’entretien de syndicats jaunes (Preller 1978 : 53).

  • 8 Parmi les vingt et une organisations patronales signataires, on compte la Confédération allemande (...)
  • 9 Ces négociations ont été conduites sous la direction du grand industriel de la Ruhr, membre du DVP (...)
  • 10 C’est la position défendue lors de la Conférence des représentants des fédérations des syndicats « (...)

18La révolution du 9 novembre 1918 chassera les dernières hésitations des employeurs. Ses incidences sur l’accord sur la Communauté centrale de travail, signé le 15 novembre 1918 par les principales organisations patronales et ouvrières8, sont toutefois limitées. Les négociations ont abouti à l’acceptation des principales revendications ouvrières avant l’explosion révolutionnaire9. L’actualité politique n’a guère occasionné leur remise en cause, ni du côté patronal, plus que jamais résolu à des concessions afin d’éviter la radicalisation de l’ensemble du mouvement ouvrier, ni du côté syndical. Au vu de la conjoncture, les responsables sociaux-démocrates considèrent en effet la révolution comme inadaptée à une socialisation des entreprises sur le long terme, contrairement à la Communauté de travail censée en poser, par des voies pacifiques, les bases durables10.

  • 11 Unhabhängige sozialdemokratische Partei Deutschlands, parti formé notamment autour de Karl Liebkne (...)

19La fin de la guerre se caractérise de fait par une situation aussi inédite que paradoxale. Alors qu’une frange du mouvement ouvrier connaît une radicalisation révolutionnaire sans précédent, son noyau ancien, constitué des ouvriers qualifiés de métier, trouve enfin les moyens de la politique réformiste qu’il prône depuis la fin du XIXe siècle. A la fois facteur d’exacerbation des conflits de classes (Kocka 1978) et vecteur d’unification de la nation, la guerre fonde le terreau commun de ces deux orientations divergentes. C’est le soutien apporté par la social-démocratie à la politique de guerre du Reich qui a provoqué, en avril 1917, la scission de l’aile gauche du SPD et la création du parti social-démocrate indépendant (USPD)11 . Mais ce soutien a par ailleurs contribué à l’intégration durable du SPD à l’État-nation et préparé le terrain à de profondes réformes politiques. La parlementarisation du régime et la généralisation du suffrage universel, réformes toutes deux annoncées avant les événements de novembre, en constituent les expressions les plus significatives (Preller 1978 : 26). De la même manière, les syndicats ouvriers, y compris sociaux-démocrates, ont, à travers leur participation loyale aux efforts de guerre, su gagner la confiance du gouvernement, des organisations patronales et des instances militaires. L’accord sur la Zentralarbeitsgemeinschaft en témoigne.

  • 12 L’accord instaure par ailleurs, pour l’ensemble des entreprises du pays, une durée quotidienne lég (...)

20Cet accord se décompose en quatre volets (Feldman et Steinisch 1985 : 135). Le premier est relatif à la reconnaissance des syndicats. Il fait de ces derniers les représentants légitimes des salariés, condamne toute atteinte à la liberté de coalition et annonce la fin du soutien jusqu’alors accordé par les employeurs aux syndicats jaunes (wirtschaftsfriedliche Vereine). Le deuxième volet concerne la démobilisation. Il proclame le droit pour les soldats revenus du front à une réembauche immédiate sur le poste qu’ils occupaient avant la guerre et instaure pour l’ensemble du Reich des institutions paritaires de placement, régies par des procédures communes définies au niveau national. Le troisième volet porte sur les conditions de travail. Elles seront désormais définies pour chaque branche d’industrie par des négociations collectives entre organisations ouvrières et patronales. En cas d’échec sont prévues des commissions paritaires de conciliation et d’arbitrage. Un conseil d’entreprise, composé de délégués ouvriers élus, est par ailleurs chargé de veiller dans chaque établissement de plus de cinquante personnes à l’application des conditions négociées au niveau régional ou national12 . Enfin le dernier volet stipule la création d’une commission nationale interprofessionnelle paritaire (Zentralausschuss) chargée de superviser la mise en œuvre de ces mesures. En privilégiant la concertation et la négociation, cet ensemble de dispositions place la détermination de la politique du travail et de son marché entre les mains des acteurs économiques, au rang desquels figurent dorénavant les ouvriers.

21Alors que le décret précurseur de 1916 s’appuyait sur l’échelon de l’entreprise, l’accord de novembre 1918 lui substitue la branche (Industrie Gewerbezweig) comme cadre privilégié de négociation. Ce déplacement du centre de gravité de la réglementation des relations de travail, des entreprises vers un espace supérieur de généralité, constitue la traduction spatiale du choix de la négociation collective comme principe de restructuration économique. Mais la dimension nationale érigée en nouveau vecteur de traitement de la question du travail ne trouve son actualisation qu’à travers sa décomposition autour d’activités productives particulières.

  • 13 L’accord délimite quatorze Communautés de travail du Reich (Reichsarbeitsgemeinschaften) : celle d (...)
  • 14 Il s’agit là de la définition de la Communauté centrale de travail telle qu’elle est posée en préa (...)

22Les Communautés de travail du Reich (Reichsarbeitsgemeinschaften) définies par l’accord de décembre 1919 spécifient de tels espaces nationaux de production comme autant de cadres autonomes d’une réglementation négociée du travail13 . Formes symboliques de regroupement de l’ensemble des salariés et des employeurs d’un secteur, elles visent à déplacer la relation de travail du terrain des rapports de force vers celui de la commune implication dans la transformation d’une matière et la réalisation d’un produit. Elles trouvent leur expression concrète dans des instances paritaires de branche, chargées de la réglementation collective du travail. Une Commission nationale interprofessionnelle – composée des représentants des branches – est par ailleurs appelée à traiter les questions requérant une résolution globale au niveau de la Communauté centrale de travail (Zentralarbeitsgemeinschaft), regroupement de l’ensemble des forces productives de l’industrie et de l’artisanat du Reich14.

23Expression allégorique de la dimension économique et productiviste de la nation révélée par la guerre, la Communauté centrale du travail affirme avec force l’articulation, jusqu’alors hésitante, entre travail et territoire national. Mais alors que les employeurs invoquent la dimension nationale, de manière temporaire seulement, comme ressource de la démobilisation, les syndicats entendent au contraire en faire un principe durable d’organisation du marché du travail. Les sociaux-démocrates sont en effet persuadés que la codétermination, qu’ils désignent comme le nerf de toute démocratie sociale et politique, ne manifestera ses véritables vertus qu’à travers son déploiement à toutes les échelles de la vie en collectivité. Aussi, tout en encourageant le développement de pratiques situées de régulation, cherchent-ils à ériger l’espace national en cadre commun de référence.

  • 15 Au sens d’une convention de l’État situé ou subsidiaire comme la définissent Salais et Storper 199 (...)

24Conformément aux vœux du patronat, la démocratie sociale qui s’esquisse à travers les accords entre partenaires sociaux ménage peu de place à l’intervention de l’État, simplement appelé à garantir le bon fonctionnement du processus démocratique. Son rôle est essentiellement procédural, visant à produire un cadrage juridique de la négociation collective, les interventions sur le fond ne se justifiant qu’à titre ponctuel en cas de défaillance de la coordination15. Telle est du moins la conception subsidiaire de l’État sous-tendue par les accords sur la Communauté centrale de travail. La dissolution de cette dernière dès 1924 en montrera les limites. Mais en 1918, les impératifs de la démobilisation et la proclamation de la République semblent avoir balayé pour un temps les vieilles résistances. Le déblocage du processus démocratique propulse même la social-démocratie aux sommets de l’État, favorisant le déploiement de son programme économique et social.

La reconfiguration démocratique de l’État

25L’État monarchique s’est engagé dès 1917 sur la voie de la démocratisation par l’instauration d’une monarchie parlementaire. La nomination d’un nouveau chancelier, Graf Hertling, est marquée en novembre 1917 par l’association à son gouvernement des représentants des principales fractions du Reichstag (Matthias et Morsey 1959 ; Bermbach 1967). A l’encontre de la dissociation jusqu’alors de rigueur entre instances exécutives et législatives, des hommes du Zentrum, du parti national-libéral et du parti libéral progressiste font ainsi leur entrée dans le gouvernement. Les sociaux-démocrates, également sollicités, déclinent l’offre en assurant toutefois leur soutien au gouvernement. Ils se ravisent un an plus tard pour s’engager dans une participation active à l’exécutif du Reich.

Élargissement des compétences et spécialisation institutionnelle : la création du ministère du Travail

  • 16 Sur sa création (3 octobre 1917). se référer à BdA Koblenz, R 3901, film 34023, n° 2854 : 2 sq.

26La parlementarisation du régime et l’entrée au gouvernement des défenseurs d’une politique nationale du travail et du chômage s’accompagnent d’une spécialisation des structures étatiques. L’Office impérial de l’intérieur fait l’objet d’un démantèlement partiel au profit d’un Office de l’économie (Reichswirtschaftsamt) nouvellement créé16. L’ensemble des compétences de politique ouvrière et sociale lui est transféré. Hautement symbolique, cette mesure qui retire le traitement de la question ouvrière aux services de la sécurité intérieure du Reich laisse cependant les sociaux-démocrates insatisfaits. Ils souhaitent la création d’un ministère du Travail, mais leur projet se heurte en 1917 au veto de la majorité du Reichstag (Deutsche Sozialpolitik... 1929 : 18).

27Un an plus tard, les sociaux-démocrates feront de cette autonomisation institutionnelle du travail et de sa constitution en objet spécifique des politiques publiques l’une des conditions de leur participation au gouvernement von Baden. Ainsi est créé le 4 octobre 1918, par décret, sans consultation du Reichstag, l’Office impérial du travail, placé sous l’autorité directe du chancelier. Il se compose de trois départements : le premier est compétent en matière de politique générale, le deuxième est spécialisé dans les assurances et le troisième dans le logement. L’Office hérite de la politique du marché du travail, de la prévoyance et des affaires sociales confiée un an plus tôt à l’Office de l’économie. Transformé en mars 1919 en ministère (Hardtrodt 1926), il est la base institutionnelle de l’élaboration d’une politique nationale du travail et le lieu de rencontre des spécialistes de la question ouvrière, tenus jusqu’en 1914 à l’écart des instances de décision.

  • 17 Fondateur en 1895 de la fédération des syndicats « libres » des employés de bureau qu’il présideju (...)
  • 18 Membre depuis 1917 du Département des affaires sociales de l’Office de l’économie, Johann Giesbert (...)
  • 19 Lorsqu’il prend les fonctions de chancelier en juin 1919, Gustav Bauer laisse sa place au social-d (...)

28La nomination de Schwander, maire de Strasbourg, à la tête du Département des affaires sociales de l’Office de l’économie dès 1917 (Preller 1978 : 26) illustre l’ouverture des structures étatiques à des acteurs nouveaux. Le choix de ce démocrate, maire d’une ville érigée en modèle de la politique du travail et du chômage sous le Kaiserreich, est emblématique. Dans la même veine, Gustav Bauer, vice-président de la Commission générale des syndicats « libres »17. est appelé en octobre 1918 à la direction de l’Office du travail et le syndicaliste chrétien Johann Giesberts18 à sa sous-direction. Ces deux hommes définiront les principales orientations de la politique weimarienne du travail, que leurs successeurs s’efforceront de concrétiser19.

29L’avènement du décret sur l’assistance aux actifs sans travail (Erwerbslosenfürsorge) reflète cependant les difficultés pratiques de la constitution du travail en sphère autonome de l’intervention publique. De fortes tensions se font ressentir entre les Offices de la guerre, de l’économie et du travail (Lewek 1992 : 54 sq.). Une fois le cap de la démobilisation franchi et la différenciation institutionnelle inscrite dans des instances ministérielles dotées d’une administration et d’un personnel propres, la distribution des compétences tend néanmoins à se clarifier. Avec la création du ministère du Travail en mars 1919, qui absorbe un nombre important de prérogatives du ministère pour la Démobilisation qui sera dissous un mois plus tard, l’ensemble de la politique ouvrière et du marché du travail ressortit désormais à un seul organe ministériel. Le placement notamment, resté après la guerre dans le giron de l’économie, rejoint ses attributions au nom de l’indispensable articulation entre politiques du chômage et d’organisation du marché du travail, prônée déjà par les réformateurs du Kaiserreich.

30Ainsi se trouve posé le cadre institutionnel de mise en place de l’assurance chômage, annoncée dès novembre 1918 par le directeur social-démocrate de l’Office du travail, Gustav Bauer.

  • 20 Les conseils de chômeurs qui s’organisent à partir de novembre 1918 ne sont pas reconnus par le SP (...)

31L’assistance aux actifs sans travail est en effet conçue dès le départ par les responsables de l’Office du travail et la majorité du Reichstag comme l’antichambre d’une politique assurancielle. Son caractère provisoire – d’une durée initiale d’un an – doit permettre de fixer les modalités concrètes de cette nouvelle politique. Mais l’avènement de l’assurance chômage ne prendra pas moins de neuf ans, démentant l’optimisme de ces prévisions. Dans l’intervalle, trois projets se succéderont et l’aide aux actifs sans travail, prorogée d’année en année, fera l’objet de vingt-deux révisions (Preller 1978 : 236). Sur ce point encore, la révolution n’aura suscité guère plus que l’entérinement de décisions déjà prises20. Aussi bien l’élaboration du décret sur l’assistance aux actifs sans travail que sa conversion programmée en assurance chômage lui sont antérieures. Le point de rupture avec le Kaiserreich se situe, en matière de politique du chômage, bien plus dans les deux dernières années de la guerre que dans la révolution. Cette dernière contribuera néanmoins à assurer l’irréversibilité des transformations induites par la guerre, en les inscrivant dans une nouvelle Constitution du Reich.

Une République productiviste et solidaire

32La Constitution, votée le 11 août 1919 par l’assemblée constituante (Nationalversammlung), instaure une République parlementaire et un mode de suffrage démocratique pour l’ensemble des échelons territoriaux. Conformément à son préambule, qui la met « au service de la paix intérieure, extérieure et de la promotion du progrès social » (« Die Verfassung... » 1919 : 1383), son titre 5 est consacré à la vie économique, à la protection et à l’intégration des travailleurs.

33La force de travail (Arbeitskraft) placée par l’article 157 « sous la protection spéciale du Reich » devient un objet légitime de l’intervention publique au nom de la « défense de l’équité et de la dignité humaine » (ibid. : 1413, 1412). Le droit du travail et les assurances sociales sont appelées à assurer cette protection (ibid. : 1413, 1414). L’article 159 garantit par ailleurs la liberté de coalition en tant qu’instrument de défense des salaires et des conditions de travail. Le principe de la codétermination entre employeurs et travailleurs est reconnu et inscrit dans le processus de prise de décision politique par l’article 165. Les représentants des organisations ouvrières, patronales et d’Angestellte sont en effet appelés à siéger, avec d’autres personnalités expertes, au sein d’un Conseil économique du Reich (Reichswirtschaftsrat) chargé d’émettre un avis consultatif sur l’ensemble des projets de loi relatifs aux questions économiques et sociales. Enfin, plus significatif encore de cette valorisation du travail dans la société allemande, l’article 163 s’apparente à la proclamation d’un droit au travail pour tous.

Chaque Allemand a, sans que soit porté atteinte à sa liberté personnelle, le devoir moral de mettre sa force physique et intellectuelle au service du bien commun.
La possibilité doit être offerte à chaque Allemand de gagner sa vie à travers l’exercice d’une activité économique. Si des offres de travail appropriées ne peuvent lui être proposées, ses moyens de subsistance seront assurés. Les modalités en seront précisées par voie législative. (Ibid. : 1414.)

34Selon une dialectique des droits et des devoirs, chaque Allemand est donc appelé à travailler et la société à lui assurer ses moyens de subsistance. Le chômage n’est plus imputé à une faute personnelle, mais à une défaillance du système économique. Bien que le terme Arbeitslosigkeit n’apparaisse pas explicitement dans la Constitution, le principe de sa mise en forme nationale s’y trouve ainsi consacré.

  • 21 La Confédération des syndicats « libres » désigne à la fin de la guerre une commission d’experts a (...)

35Programmatique, la Constitution de Weimar s’efforce de poser les fondements d’une République productiviste et solidaire. Elle fait du travail l’expression du lien social, le point de référence d’un ensemble de droits et de devoirs censés régir la vie en collectivité. L’intégration des ouvriers, dans le respect de leur liberté et leur dignité, y est le maître mot d’une nouvelle conception de l’État qui, faisant table rase de vingt-cinq ans de controverses, érige le chômage en catégorie nationale des politiques publiques. Le droit du travail et le droit constitutionnel présideront à la formalisation juridique de cette nouvelle place des travailleurs dans la société allemande, s’efforçant de poser les bases d’un développement parallèle entre démocratie sociale et démocratie politique. Leitmotiv des théoriciens sociaux-démocrates21, le postulat d’une nécessaire complémentarité entre démocratie sociale et politique façonnera la richesse du débat juridique dans les premières années de la République de Weimar.

  • 22 On peut voir là une proximité avec la conception durkheimienne de la communauté fondée sur la divi (...)

36Marquée par l’héritage de la guerre, la Constitution de Weimar instaure l’État-nation en espace de transcendance des particularités régionales et sociales, en collectif d’appartenance auquel chaque Allemand peut s’identifier. Alors que la généralité nationale consistait sous le Kaiserreich en un agencement autoritaire des différences, elle est comprise après la Première Guerre mondiale comme le fruit de la coordination des différents groupes constitutifs de la diversité nationale. Cette coordination est appelée à s’exercer dans le domaine politique à travers l’extension du suffrage universel et l’instauration d’une république parlementaire, et dans le domaine économique par la généralisation de la négociation collective. L’expression de l’appartenance au collectif national prend ainsi la forme d’une double médiation : celle de l’action politique et celle du travail, dotant le citoyen-producteur d’une double identité, politique et économique. Pôles complémentaires de l’intégration des ouvriers à l’État-nation, les valeurs productivistes et de solidarité républicaine se trouvent au fondement du nouveau lien social destiné à assurer la cohésion nationale. Le Conseil économique (Reichswirtschaftsrat) incarne la connexion entre ces deux pôles, entre la Communauté centrale de travail formée par les partenaires sociaux et la communauté des citoyens incarnée par l’État22. En tant que bien commun qui instaure l’intégration des ouvriers à l’État-nation, le travail, lieu de rencontre des personnes autour d’une activité productive commune, symbolise à l’échelle individuelle la fusion du peuple allemand au sein de l’État républicain.

  • 23 Sur la tension entre le principe libéral individualiste et le holisme de la communauté sur laquell (...)
  • 24 Sur la prégnance culturelle du paradigme communautaire sous la République de Weimar, voir Raulet e (...)

37L’édification de la République sur la mobilisation conjointe des références démocratiques et communautaires n’est d’ailleurs pas sans ambiguïté. Alors que les premières activent des valeurs d’égalité, les secondes privilégient celles d’équité et de corps hiérarchisé, à l’intérieur duquel les rôles sont définis à travers des statuts individuels. Constitutif de la République de Weimar, le compromis entre les principes d’égalité politique et d’équité économique s’inscrit dans la quête d’une articulation entre citoyenneté démocratique et idéal communautaire23. L’association de ces deux modes de détermination des relations entre le collectif et l’individuel, entre le privé et le public, constitue la voie allemande d’émancipation politique et économique. Référent aux ressources multiples partagé par les conservateurs, les catholiques et les sociaux-démocrates (Bowen 1971 : 162 sq.), la communauté offre un cadre quasi naturalisé d’exercice de la solidarité nationale24.

  • 25 Par opposition au caractère originel, naturel de la communauté tel qu’il a été posé par Toennies ( (...)
  • 26 Cette intériorisation des statuts n’est pas sans évoquer le rôle de structuration sociale du Beruf(...)

38La Communauté centrale de travail apparaît dans cette perspective comme une communauté « imaginée25 » assurant, en tant que forme projetée de la confiance et de la collaboration de classes, la paix et la cohésion sociale. Sa caractéristique est de reposer sur une différenciation acceptée des positions sociales. Comme le souligne Sinzheimer (1927 : 167-169), la communauté, au titre de théorie institutionnelle de l’entreprise, ne porte pas sur la répartition du capital, mais sur celle du pouvoir de décision. Respectueuse de l’ordre hiérarchique, elle vise une plus grande équité par le biais de la négociation collective des conditions de travail, mais aucunement une autonomie de décision du prolétariat (Unterseher 1969 : 51). Fondée sur l’intériorisation d’un statut qui assigne à chacun une place dans l’entreprise, plus généralement dans la société26, la communauté de travail est aux différents échelons de l’entreprise, de la branche et de l’interprofessionnel national un lieu de coordination et d’équilibration sociale. Dans la mesure où elle associe les salariés et les employeurs en un collectif responsable et solidaire, elle délimite un ensemble d’espaces possibles de socialisation des aléas liés à l’activité productive.

Une République des droits

  • 27 Une fois la transition vers l’économie de paix assurée et les sociaux-démocrates écartés du gouver (...)

39Le chômage est, quant à lui, assimilé à un problème interprofessionnel qui est du ressort de Γ État-nation. La Constitution n’a-t-elle pas placé le citoyen producteur sous la protection de l’État ? Le principe d’un traitement national du chômage, tant controversé sous le Kaiserreich, fait désormais l’objet d’un large consensus. Reste cependant à en fixer les modalités et à trancher entre deux options concurrentes : l’assistance fondée sur la solidarité républicaine ou l’assurance requérant une solidarité plus limitée. Le choix politique en faveur de l’assurance est posé dès 1918, mais les déboires de la Communauté centrale de travail à partir de 192027, liés à l’instabilité de la conjoncture économique, reportent sa mise en œuvre. La codification juridique des relations de travail, stipulée par la Constitution et conduite par des juristes souvent proches du mouvement ouvrier, participe néanmoins à la survie du projet.

  • 28 Sur la problématique de lajuridicisation du social ainsi induite, voir notamment Zapka 1983 ; Kübl (...)

40Le développement d’un droit du travail à partir des accords contractés par les partenaires sociaux contribue en effet à pérenniser la philosophie de la Communauté de travail, même après sa dissolution en 1924. N’en déplaise au patronat qui, une fois la relance économique assurée, se montre moins coopérant à l’égard des syndicats, l’ouvrier, simple force de travail sous le Kaiserreich, est désormais un citoyen doté de droits. Des droits que les employeurs ont eux-mêmes aidé à définir, mais dont l’irréversibilité est assurée par la législation weimarienne du travail. En tant qu’outil de cristallisation et de montée en généralité de situations labiles et plurielles, le droit stabilise les objets et les personnes dans le temps et dans l’espace (Bourdieu 1986 : 14 ; Commaille 1994). En tant que technique de mise en équivalence et de structuration du collectif, il contraint28. De fait, la dissolution de la Communauté de travail ne pourra faire table rase des importantes avancées sociales qui lui sont associées. Les décrets et lois sur les conseils d’entreprise (4 février 1920), sur les conventions collectives (23 décembre 1918,7 mai 1919 et 8 septembre 1920), sur la conciliation et l’arbitrage (30 octobre 1923) en ont fait des acquis. Ils assurent la continuité de la codétermination et de la négociation collective, en dépit de la rupture d’un dialogue social jusqu’alors librement consenti et orchestré par les partenaires sociaux.

  • 29 Sinzheimer (1875-1945) se situe dans la mouvance sociale-démocrate, alors que Potthoff (1875- ?) s (...)
  • 30 Le large spectre politique des personnes qui se revendiquent de la pensée juridique d’Otto von Gie (...)

41L’inscription de la relation de travail dans une dimension collective est au fondement du droit du travail sous la République de Weimar. En tant qu’incarnation de ce collectif, la Communauté centrale de travail est une source vivante du droit. Caractérisée par l’association des employeurs et des salariés, plutôt que par le seul regroupement de ces derniers, elle déterminera sur le long terme les formes allemandes de conceptualisation juridique de la relation de travail et marquera leurs spécificités au regard notamment du droit français (Mückenberger et Supiot 1999). Les principaux artisans du droit du travail weimarien – Hugo Sinzheimer, Heinz Potthoff et Walter Kaskel29 – s’efforceront, dans la mouvance doctrinale de leur maître Otto von Gierke, d’introduire dans le droit la dimension sociale du commerce entre les personnes. Critique du Code civil allemand, Otto von Gierke (1841-1921), proche sous le Kaiserreich des conservateurs et plus particulièrement du socialiste de la Chaire Gustav Schmoller, prône une prise en compte juridique de la personne en fonction de sa communauté d’appartenance et de la position qu’elle y occupe (Dilcher 1976 : 60 sq. ; Oexle 1988 ; Black 1990). La Communauté centrale de travail offre sous la République de Weimar à ses élèves libéraux et sociaux-démocrates30 le matériau vivant du développement d’une telle conception du droit qui cherche sa source dans la conscience commune (Gemeinbewusstsein) plus que dans la volonté (Supiot 1994 : 17).

42En définissant la relation de travail comme une situation d’appartenance personnelle à une communauté de travail, les juristes weimariens affirment le primat de la relation interpersonnelle sur la dimension contractuelle. « La relation de travail n’est pas en premier lieu une relation contractuelle, mais une relation sociale », affirme Potthoff (1922a : 15). Distinct de la pure relation d’échange, le lien qui unit l’employeur et le travailleur est, dans cette perspective, un lien interpersonnel dans une situation productive particulière. Fondé sur une différenciation des positions individuelles, il implique un ensemble de droits et de devoirs réciproques tels que la fidélité, la loyauté et la protection.

  • 31 Comme le stipule l’article 157 de la Constitution, l’ensemble des dispositions juridiques relative (...)

43La constitution du chômage en une catégorie des politiques publiques s’appuie sur cette rhétorique weimarienne des droits qui, par la médiation du collectif, uniformise et codifie le statut salarial individuel31. Parce que le droit du travail se fonde désormais sur la personne et son statut plutôt que sur la seule force de travail, la situation du salarié sans emploi peut légitimement en relever. Parce que ce droit fait du collectif des salariés et des employeurs sa source même (Sinzheimer 1914 : 554) et le garant de l’intégration sociale, la socialisation du risque de chômage devient envisageable. La réglementation du licenciement, notamment, contribue – à travers l’obligation d’un délai de congé et l’identification de motifs impersonnels de rupture de la relation de travail – à poser des critères de différenciation entre chômage fautif et non fautif, volontaire et involontaire. Technique de stabilisation de la relation de travail, cette réglementation offre un support de formalisation du chômage en risque social imputable aux aléas de la conjoncture économique.

  • 32 L’usage de faux au moment de la conclusion du contrat de travail, le vol, la violence, la fraude o (...)

44Le Code civil de 1896, toujours en vigueur en 1918, prévoyait un délai de congé d’une journée pour les journaliers et de quatorze jours pour les travailleurs mensualisés. Il autorisait toutefois le congé sans préavis en cas de raisons valables dont la spécification était laissée au soin des réglementations particulières à chaque secteur d’activité. La Gewerbeordnung qui réglementait le travail dans l’industrie et l’artisanat dressait ainsi une liste détaillée des causes de licenciement à effet immédiat32. Bien que leur énoncé exhaustif dût protéger le salarié contre l’arbitraire patronal, l’imprécision de certains motifs tels que la débauche, la légèreté dans le travail ou l’imprudence offrait néanmoins aux employeurs une palette de ressources facilement mobilisables contre un ouvrier indésirable.

45Le droit du travail weimarien ne reviendra pas sur ces dispositions héritées du Kaiserreich mais s’efforcera, à travers l’instauration d’un contrôle collectif des licenciements, de faire barrage aux dérives d’interprétation des employeurs. Les conventions collectives de branche précisent les conditions de licenciement (Mestitz 1984 : 25), tandis que la loi du 4 février 1920 place leur respect sous la surveillance des conseils d’entreprise lorsqu’il s’agit de licenciements en nombre. Elle désigne par ailleurs les conseils de groupes (Gruppenräte) d’ouvriers ou d’Angestellte comme instances de recours en cas de licenciements individuels abusifs (Kaskel 1920 : 208-208-209; Blanke et al. 1975 :215).

46L’instauration d’un contrôle collectif des licenciements implique une transparence des procédures, une motivation rigoureuse et justifiée de la rupture du contrat de travail. A ce titre, elle induit une classification des causes sur l’échelle de la responsabilité individuelle et collective. Certains cas néanmoins, comme le licenciement consécutif à une grève, constituent des objets de litiges récurrents entre salariés et employeurs. Tolérée, la grève ne relève pas d’un droit codifié. Elle demeure sous la République de Weimar juridiquement assimilable à une rupture du contrat de travail par le salarié, qui s’expose à l’issue du conflit au refus de réintégration par l’employeur. La jurisprudence tend néanmoins à faire de la grève un motif non recevable de licenciement (Potthoff 1928 : 119 sq.).

  • 33 Cette diminution du temps de travail impliquait pour le salarié une baisse proportionnelle de son (...)

47A la différence de ces mesures durables de contrôle collectif des procédures de licenciement, les tentatives plus radicales de stabilisation de la relation de travail, en particulier les décrets du 3 septembre 1919 et du 12 février 1920 subordonnant les licenciements économiques à une réduction préalable du temps de travail33, ne survivent pas à la récession économique de 1923, point de basculement vers une stratégie patronale plus offensive. L’abrogation de ces décrets sonne l’échec d’une tentative de maîtrise de l’aléa économique par une flexibilité interne à l’entreprise et marque une réorientation de la politique économique vers un rejet de la gestion des fluctuations du travail hors de l’entreprise. L’incertitude, désormais canalisée par la technique assurancielle vers les institutions publiques, est socialisée en risque dont l’entrepreneur se libère par une cotisation. L’assurance chômage, forme de régulation externalisée de la relation de travail, devient dans cette perspective la garante de la flexibilité interne (Salais 1991).

48Ce basculement vers un traitement externe de l’aléa se traduit, au niveau des politiques publiques du chômage, par l’accélération du processus de conversion de l’assistance en assurance. Dès 1923 est en effet instauré un système de cotisations salariales et patronales qui se substitue partiellement au financement jusqu’alors exclusivement public de l’aide aux actifs sans travail (Wermel et Urban 1949 : 37 sq.). Il s’agit d’un premier pas vers l’adéquation entre les logiques économiques et sociales de traitement de l’incertitude, la responsabilisation financière des partenaires sociaux constituant la contrepartie à l’externalisation et à la socialisation de l’aléa économique.

49Au paradigme de la solidarité nationale, marqué par une politique de partage du travail au sein de l’entreprise et d’assistance aux actifs sans travail, se substitue à partir de 1923 celui des droits, symptôme de l’érosion de l’idéal de collaboration de classes et du repli des différents groupes sociaux autour de la défense d’intérêts catégoriels. Le droit du travail, après avoir permis d’unifier et de stabiliser les formes de régulation sociale nées de la libre codétermination des partenaires sociaux, devient après 1923 plus que le garant, le moteur de la régulation (Petzina 1987 : 255). Contrainte ou moteur de l’action selon les situations, il détermine un cadre normatif qui peut être mobilisé dans la mise en œuvre de nouvelles politiques publiques (Lascoumes 1990). République solidaire, Weimar est aussi et peut-être avant tout une république des droits. Le recours croissant à la contrainte juridique marque l’échec pratique des principes d’auto-régulation située et de subsidiarité de l’État, ardemment défendus en 1918 par les partenaires sociaux. Les défaillances de la coordination font ainsi de l’État un arbitre suprême aux interventions répétées (Hartwich 1967 ; Homburg 1999). Elles posent les problèmes du manque de confiance entre employeurs et organisations ouvrières et plus généralement de l’apprentissage démocratique qui pèsent sur la République de Weimar.

Le chômage entre assistance et assurance

  • 34 Comme je l’ai souligné en introduction, ce chapitre n’étudiera pas dans le détail les neufs années (...)

50Programmé dès 1918, le passage de l’assistance à l’assurance relève d’un processus de long terme ponctué d’hésitations, de revirements et de coups d’arrêt dans une conjoncture marquée par l’instabilité économique et politique34. L’indemnisation du chômage involontaire a beau s’imposer désormais comme une évidence, les modalités de son accès, de son financement et de sa gestion restent d’importantes sources de désaccord. Par-delà les aspects techniques et financiers, ce sont les formes projetées de la solidarité nationale qui sont au cœur des controverses.

Des actifs aux salariés : le resserrement du cercle des bénéficiaires

  • 35 § 8 du projet de loi du 17 novembre 1919. BdA Koblenz, R 3901, film 34486, n° 4310, sans paginatio (...)
  • 36 Les sociaux-démocrates demeurent quant à eux partagés et s’abstiennent de toute prise de position (...)

51Le premier projet de loi d’assurance chômage, soumis en 1919 au gouvernement par le ministre social-démocrate du Travail Schlicke, suscite de vives tensions. Il s’adresse aux salariés inscrits à l’assurance maladie et exclut du cercle des bénéficiaires les personnes qui n’ont exercé aucune activité salariée au cours des six derniers mois35 . Cette définition restrictive des bénéficiaires est contestée par le ministre des Finances Erzberger, par ailleurs membre du Zentrum. Celui-ci entend faire de l’assurance chômage l’instrument du démantèlement de l’aide aux actifs sans travail, devenue ruineuse pour le Reich, et souhaite voir son bénéfice élargi à l’ensemble des actifs. Ce débat, alimentant la confusion entre non-travail et chômage, entre assistance et assurance, sera au cœur des neuf années de tergiversations qui conduisent à la loi de 1927. Il se double en 1919 d’une contestation du principe de gestion de l’assurance chômage par les caisses d’assurance maladie prévu par le projet. Cette contestation est animée en 1919 par le Städtetag et l’Association pour la lutte contre le chômage (GzBA) qui, fidèles à leurs orientations d’avant-guerre, défendent l’idée d’une institutionnalisation conjointe de l’assurance chômage et du placement au sein d’une structure commune. Les organisations patronales et le gouvernement prussien rejoignent leur critique sur ce point36. Schlicke et son équipe n’étaient pas sans connaître ces positions, mais en l’absence de réglementation nationale du placement au moment de la rédaction du projet, ils préférèrent s’appuyer sur une institution déjà existante, telle que l’assurance maladie, pour gagner en rapidité et en efficacité.

  • 37 L’élaboration des projets successifs est confiée à des fonctionnaires du ministère du Travail, san (...)

52Les élections législatives de juin 1920, qui marquent la fin de la coalition de Weimar et entraînent la sortie du SPD du gouvernement, offrent l’occasion d’un réajustement. Le catholique Heinrich Brauns, successeur du social-démocrate Schlicke à la tête du ministère du Travail, opte pour le retrait du projet. Il confie sa refonte à Friedrich Syrup, directeur de l’Office de placement du Reich créé en mai 1920 (Neuloh 1977 : 12-14). Garant entre 1920 et 1928 – en dépit d’une instabilité gouvernementale chronique – de la continuité de la politique du travail weimarienne, Brauns sera le défenseur zélé de l’assurance chômage au sein des gouvernements successifs. Friedrich Syrup et son collaborateur Oscar Weigert assureront quant à eux le suivi du dossier technique’37. Dès 1921, ils proposent un nouveau projet de loi prudemment qualifié d’« assurance chômage provisoire » (vorlaüfige Arbeitslosenversicherung).

53Transitoire, ce dispositif doit permettre le démantèlement progressif de l’aide aux actifs sans travail, comme l’avaient souhaité en 1919 les ministres du Zentrum. Seul le principe de financement est emprunté au projet assuranciel dont la mise en œuvre est remise à plus tard, dans l’attente d’une stabilisation de la situation économique. Il en résulte un hybride de l’assistance et de l’assurance et une confusion persistante, mais délibérément entretenue, entre chômage et non-travail. Le projet prévoit en effet l’instauration de cotisations patronales et salariales obligatoires, tout en maintenant le bénéfice des prestations au cercle plus large des actifs sans travail dans un état de besoin avéré. Perçues par les caisses d’assurance maladie, les cotisations seraient versées aux bureaux de placement municipaux chargés de l’indemnisation et du contrôle des chômeurs (Lewek 1992 : 182 sq.). Associant dans une même formule le principe de partage financier du risque emprunté à l’assurance et celui d’une redistribution sur critères sociaux à la base de l’assistance, le projet de 1921 n’est guère plus qu’un aménagement financier de l’aide aux actifs sans travail. Sous couvert d’assurance chômage, il ne s’agit ni plus ni moins que de soulager les finances du Reich. Oscar Weigert en convient d’ailleurs :

Qualifier ces dispositions d’assurance peut être contestable... Des raisons pratiques urgentes plaident néanmoins en faveur de l’appellation « assurance provisoire ». Les employeurs, davantage encore les salariés, seraient réticents à cotiser pour une institution d’assistance, notion communément associée à l’idée de financement public. A l’inverse, il leur paraît évident de couvrir dans sa totalité ou pour partie le financement d’une assurance. (Cité par Lewek 1992 : 183.)

  • 38 Ce gouvernement, en exercice du 13 août au 3 novembre 1923, est formé par le SPD, le Zentrum, le D (...)

54Pourtant, les partenaires sociaux réunis au sein de la Communauté centrale de travail ne sont pas dupes de cet habillage de l’assistance sous les apparats de l’assurance. Ils contestent le décalage entre le collectif responsable, communauté de production des employeurs et des salariés, et le collectif de solidarité étendu à l’ensemble des actifs. Leur critique est relayée par un large débat public au sein du Reichstag et du réseau associatif. Mais l’augmentation brutale du nombre d’actifs sans travail en 1923, sous les effets conjugués de l’inflation, de l’occupation de la Ruhr et de l’arrivée à terme des mesures de démobilisation (Ranft 1986), instaure une situation d’urgence. Usant des pleins pouvoirs que lui accorde le Reichstag dans cette conjoncture difficile, le gouvernement de « grande coalition » qui associe sociaux-démocrates, catholiques et libéraux38 coupe court aux discussions en promulguant en octobre 1923 le décret « relatif à l’aide aux actifs sans travail et à son financement ».

55Ce décret reprend les principales dispositions du projet de loi d’assurance chômage provisoire de 1921, mais son intitulé l’inscrit explicitement dans la continuité des mesures d’assistance existantes. A travers l’instauration de cotisations patronales et salariales, il introduit cependant une rupture qui sera renforcée en 1924 par un second décret établissant, conformément à la demande des partenaires sociaux, une adéquation entre collectif responsable et collectif de solidarité. Ce second décret impulse le véritable mouvement de basculement au profit de l’assurance. Il limite le bénéfice des mesures aux salariés ayant travaillé et cotisé aux caisses d’assurance maladie pendant au moins trois mois au cours des douze mois précédant la demande d’aide, restreignant ainsi le cercle des bénéficiaires à celui des cotisants (Syrup 1936 : 82). L’intitulé reste celui d’« assistance aux actifs sans travail », mais cette nouvelle relation d’équivalence entre responsabilité et solidarité tend résolument à ancrer le dispositif du côté de la technique assurancielle. Le glissement de la population de référence des actifs sans travail vers les salariés sans travail constitue un pas décisif vers une politique de chômage. Exemptés en 1923 du financement des mesures, les non-salariés se trouvent en 1924 exclus de leur bénéfice.

56La fin de la démobilisation, jointe en 1923-1924 aux difficultés financières du Reich, contribue ainsi à une redéfinition des formes de la solidarité nationale autour du salariat. La notion de travail dépendant, mais également celle de perte d’emploi attestée par la rupture du contrat de travail et la suspension des cotisations maladie, sont au cœur de cette reformulation. Désormais strictement limitée à la catégorie de chômeurs telle qu’elle a été définie par les réformateurs du Kaiserreich, la politique de chômage n’a cependant pas encore complètement quitté le giron de l’assistance. En dépit du partage de la responsabilité et de la solidarité par un seul et même collectif, l’octroi de l’aide reste subordonné au critère de besoin. L’allocation en cas de chômage n’est pas un droit, mais une prestation accordée si l’insuffisance des moyens de subsistance le justifie.

57Il faudra attendre 1927 pour voir l’avènement d’un dispositif rigoureusement assuranciel. Les syndicats ouvriers, insatisfaits du compromis de 1924, entretiennent la pression en ce sens. Refusant la demi-mesure, ils mettent le gouvernement devant l’alternative de l’instauration rapide d’une véritable assurance ou d’un retour à des mesures d’assistance financées par des fonds publics. Le soutien qu’ils trouvent au Reichstag auprès du KPD et du SPD, mais également du Zentrum et du parti libéral démocratique (DDP), tous deux partis de gouvernement entre 1924 et 1926, contribue à accélérer le processus. Dès juin 1925, le ministre du Travail présente un nouveau projet d’assurance chômage qui débouchera sur la loi de 1927 (Lewek 1992 : 230 sq.).

La suppression du critère de besoin ou le choix de l’assurance

58La loi de 1927 peut être envisagée comme le résultat d’un processus dont les différentes étapes ont, à partir de 1918, contribué à transformer le dispositif d’assistance aux actifs sans travail en assurance chômage (Fukuzawa 1995). Conformément à la revendication syndicale, le critère de besoin n’intervient plus en 1927 dans l’attribution de l’allocation. Celle-ci est un droit garanti à l’ensemble des assurés dont le cercle correspond à celui des personnes affiliées aux caisses d’assurance maladie. Ce choix de la logique assurancielle a fait l’objet de vives discussions au sein du Conseil économique (Reichswirtschaftsrat), de même qu’au Reichstag.

  • 39 355 voix pour. 47 contre et 15 abstentions. L’ensemble des représentants du KPD, du NSDAP (parti n (...)

59Au Conseil économique, le patronat a fini par retirer son objection contre la suppression du critère de besoin, en échange de la levée du veto des organisations ouvrières sur le principe du travail obligatoire (Pflichtarbeit) pour les jeunes de moins de vingt et un ans et les chômeurs de longue durée (Lewek 1992 : 274). Au Reichstag, c’est au terme de plus de mille propositions d’amendements et après cinq mois de discussions au sein de la Commission de politique sociale, qu’une large majorité a adopté le 7 juillet 1927 la « Loi sur le placement et Γ assurance-chômage »39. Mais cette majorité est le fruit d’un consensus précaire. Elle masque des résistances qui chercheront à s’affirmer dès la première occasion.

60Les élections de 1924 ont en effet fait du SPD et des conservateurs (DNVP) les plus importantes fractions du Reichstag, avec respectivement 26 % et 20 % de voix. L’instabilité gouvernementale s’en est trouvée renforcée, au point qu’en décembre 1926, après la chute du gouvernement Marx, aucune coalition gouvernementale ne parvient à se dégager. Alors que le Zentrum refuse de s’associer au DNVP et prône l’entrée au gouvernement du SPD, les libéraux du DVP, favorables à une coalition de droite, rejettent toute coopération avec les sociaux-démocrates. Devant la menace d’une crise politique durable, le Zentrum finit par céder faisant de la promulgation de l’assurance chômage l’une des conditions de sa participation à un gouvernement avec le DVP et le DNVP (ibid. : 282-286). Le compromis politique qui a présidé à la loi de 1927 est le fruit de ces tractations entre partis de gouvernement. Convertie en ressource de l’action, la conjoncture permet au Zentrum d’obtenir un engagement inespéré de la majorité des conservateurs sur le vote de la loi d’assurance. Assurance chômage ou impossibilité de gouverner jusqu’aux prochaines élections législatives de mai 1928, telle est l’alternative devant laquelle se trouvent les parlementaires en juillet 1927. Aussi la large majorité en faveur du projet de loi résulte-t-elle, pour partie, de ralliements de raison dictés par les impératifs de la conjoncture politique.

  • 40 Nous ne reviendrons pas sur ce travail législatif particulièrement dense analysé par Lewek 1992.

61La loi, enrichie d’une centaine d’articles au terme du travail en commission législative40, est dans ses grandes lignes restée fidèle au projet de 1925. De nombreuses dispositions, telles que le montant et la durée des allocations, ont fait l’objet d’aménagements, mais la véritable innovation porte sur les structures. Alors que le texte d’origine prévoyait simplement un rattachement des caisses d’assurance aux bureaux de placement, la Commission de politique sociale du Reichstag a opté pour une politique commune de placement, d’assurance et de formation continue au sein d’une seule et même institution créée à cet effet : l’Office de placement et d’assurance chômage du Reich (Reichsanstaltfür Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung) avec ses antennes locales.

  • 41 Sur la création en 1920 et le réaménagement en 1922 de l’Office de placement, voir BdA Koblenz, R (...)

62La définition, au cours des premières années de la République de Weimar, d’un ensemble de normes juridiques réglementant le placement a contribué à structurer un marché national du travail. L’institutionnalisation conjointe de l’assurance et du placement, dont l’absence fut tant déplorée en 1919 par les critiques du premier projet de loi, s’en trouve désormais facilitée. La loi du 5 mai 1920 a en effet créé un Office de placement du Reich (Reichsamtfür Arbeitsvermittlung), chargé de la supervision et de la statistique de l’ensemble des bureaux publics. Celle du 22 juillet 1922 a aboli le placement à but lucratif et étendu le placement public paritaire à l’ensemble du Reich selon un système pyramidal allant des bureaux municipaux à l’Office national, en passant par une coordination intermédiaire à l’échelon des États fédérés (Landesämter für Arbeitsvermittlung).41 Il existe donc en 1927 un véritable dispositif institutionnel sur lequel peut s’appuyer la nouvelle loi.

  • 42 La démobilisation a entretenu jusqu’en 1923 une analyse conjoncturelle et l’espoir d’un « retour » (...)

63En complément de cette politique du chômage, la loi prévoit en outre une assistance de crise (Krisenfürsorge). L’assurance, financée par les cotisations des salariés et des employeurs, est conçue comme un instrument de gestion de l’aléa dans une conjoncture économique normale. L’assistance de crise, expression d’une solidarité territoriale exercée dans le cadre des municipalités, est appelée à pallier les défaillances de la solidarité socioprofessionnelle déployée selon de strictes règles assurancielles. Financée par les collectivités territoriales, elle est destinée aux chômeurs en fin de droits, à ceux qui ne satisfont pas au délai de carence et plus généralement aux actifs sans travail. Comme son nom l’indique, elle permet de suppléer au système assuranciel dans des situations individuelles ou collectives exceptionnelles. Son instauration coïncide avec le développement d’une analyse structurelle du chômage, alors que s’évanouissent les illusions de plein emploi entretenues jusqu’en 192342. La prise en charge du non-travail involontaire reste ainsi marquée par le double sceau de l’assurance et de l’assistance, mais selon une différenciation institutionnelle rigoureuse.

  • 43 A l’instar de la définition mise en œuvre par le recensement de 1895. Voir le chapitre 3.

LA CATÉGORIE « CHÔMEURS » D’APRÈS LA LOI DE 1927
1) le cercle des assurés Sont soumises à l’assurance chômage obligatoire toutes les personnes assujetties à l’assurance maladie (§ 69). La catégorie du travail dépendant délimitée par les assurances bismarckiennes s’impose comme cadre de référence, attestant le rôle structurant des institutions existantes. Appartiennent ainsi au cercle des assurés obligatoires « les personnes qui exercent, en échange d’un traitement (Gehalt) ou d’un salaire (Lohn), une activité non temporaire, régie par un contrat de travail dont la validité excède une semaine. » (« Gesetz betreffend die Krankenversicherung... » 1883 : § 1.) L’assurance maladie initialement limitée aux salariés à poste fixe chez autrui, essentiellement dans les mines, l’industrie et l’artisanat, est étendue en 1911 aux travailleurs agricoles, itinérants, sous-traitants et travailleurs à domicile (Wagner 1911 : 12). Importante, cette extension traduit une reformulation de la catégorie du travail dépendant au fondement des assurances sociales.
Identifiée en 1883 sous l’angle de la subordination physique et juridique à un établissement, la dépendance est appréhendée à partir de 1911 à partir de son acception économique. L’appartenance au cercle des assurés s’appuie désormais sur le seul critère de la dépendance économique induite par la relation salariale, sans qu’intervienne la présence physique des travailleurs auprès de l’employeur. Seule la justification d’un contrat de travail écrit est prise en compte. C’est cette définition du salariat (Arbeitnehmerschaft) autour d’une position sociale dans les échanges économiques qui est mobilisée par la loi d’assurance chômage43.
Reflet de la prégnance de la notion de dépendance économique dans la conception de l’assurance, le texte de 1927 prévoit des dispositions dérogatoires pour certaines catégories de salariés dont le type d’activité ou les revenus sont censés garantir, en cas de perte d’emploi, la continuité des moyens de subsistance. Se trouvent ainsi dispensés de l’assurance obligatoire et invités à la libre adhésion :
a) les Angestellte dont le traitement (Gehalt) excède le seuil de rémunération annuelle fixé par l’Office des assurances du Reich ;
b) les ouvriers agricoles :
– qui sont propriétaires ou fermiers d’une exploitation dont la taille permet d’assurer les moyens de subsistance de leur famille et qui exercent une activité salariée moins de six mois par an (§ 70),
– qui sont titulaires d’un contrat de travail dont la durée est indéterminée ou supérieure à un an, avec un délai congé de plus de 6 mois (§71),
– qui vivent chez leur employeur (personnel domestique) (§ 72), Malgré la suppression du critère de besoin pour l’attribution des allocations, cet ensemble de dérogations réserve à la notion de « moyens de subsistance », vecteur des premières mises en forme municipales du chômage, une place importante dans le concept assuranciel de 1927.
2) la répartition des risques
La communauté de partage des risques est composée de l’ensemble des assurés et de leurs employeurs selon un principe de solidarité nationale interprofessionnelle. Les cotisations s’élèvent à 3 % des salaires de référence fixés par la caisse d’assurance maladie. Elles sont prises en charge pour moitié par le salarié, pour moitié par l’employeur (§ 143).
3) Le chômeur indemnisable
L’allocation chômage est un droit pour tout affilié « apte au travail, désireux de travailler, mais involontairement privé de travail » (§ 87). Il doit en outre avoir acquitté ses cotisations pendant une durée minimale de vingt-six semaines au cours de l’année précédant son chômage (§ 95). Le chômage volontaire, exclu de l’assurance, est précisé par l’article 93 : « Qui abandonne sa place de travail sans raison importante ou valable ou la perd en raison d’un comportement justifiant un licenciement sans préavis. » Seules trois « raisons importantes ou valables » de démission sont retenues par la loi : le non-respect par l’employeur du tarif conventionnel ou le cas échéant du salaire local d’usage, l’incompatibilité du travail avec l’état physique ou moral du salarié, enfin l’éloignement des proches et l’impossibilité de leur rapprochement. Pour le reste, notamment la définition d’un licenciement justifié, aucune précision n’est apportée. La loi s’appuie ici implicitement sur les normes juridiques existantes en la matière. L’appréciation en est laissée aux Offices locaux du travail, chargés du suivi personnalisé des dossiers et du contrôle des chômeurs. La durée des allocations ne peut excéder vingt-six semaines (§ 99) et leur montant s’échelonne en fonction de onze catégories de salaires, sans proportionnalité directe avec la rémunération individuelle (§ 105). L’octroi de compléments familiaux calculés selon le nombre de personnes à charge constitue une autre expression de l’emprise des moyens de subsistance sur la mise en forme allemande du chômage en une catégorie des politiques publiques.

D’après « Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung... » 1927.

64La loi de 1927 pose les principes, aujourd’hui encore opératoires, d’une politique de lutte contre le chômage associant les techniques du placement, de l’assurance et de la formation. L’une de ses originalités réside dans l’instruction des dossiers selon la double préoccupation de réinsertion professionnelle et de sécurisation financière des chômeurs. Les Offices du travail (Arbeitsämter) créés au niveau des municipalités, ou des districts pour les plus petites d’entre elles, sont le lieu de cette combinaison individualisée entre placement, assurance et formation. A l’échelon des Lander, les Landesarbeitsämter sont chargés de centraliser les cotisations et d’assurer le relais avec l’Office du Reich qui encadre l’ensemble du dispositif et assure la gestion financière des risques (Schroder 1927).

65L’exercice national et interprofessionnel de la solidarité doit en effet, par l’absorption des disparités locales et professionnelles entre les différents risques, assurer l’équilibre financier de l’institution. Mais cette définition du collectif responsable, celui des salariés et des employeurs réunis jusqu’en 1923 dans la Communauté centrale de travail, n’est pas sans soulever la critique, notamment de la part du gouvernement prussien. Dans une inversion des rôles par rapport au Kaiserreich, ce sont désormais les représentants du gouvernement du Reich qui n’hésitent pas à clamer haut et fort la vocation de solidarité et de régulation de l’espace national, affirmant qu’« il n’existe pas en Allemagne une économie des Lander, mais une seule économie du Reich » (Weigert cité par Schroder 1927 : 330).

66Plus surprenantes sont les réticences des municipalités. Alors qu’elles étaient, avec les organisations syndicales, les premières à demander une nationalisation du traitement du chômage, cette dernière a pris une tournure qui ne leur convient guère. Elles contestent surtout l’autonomie des offices locaux du travail qui, paritaires, relèvent d’une administration nationale du travail. Bien que la délimitation géographique de leur champ d’action coïncide souvent avec un territoire communal, ils jouissent d’une totale indépendance à l’égard de l’administration municipale. Le Stadtetag, qui dénonce cette autonomie comme une atteinte au principe d’auto-administration (Selbstverwaltung) des municipalités, revendique un pouvoir de contrôle sur la mise en œuvre des politiques de chômage au nom de la cohérence des politiques locales (Lewek 1992 : 323).

  • 44 En raison de l’opposition du SPD à une augmentation des cotisations (Weisbrod 1982).

67Ces résistances renforcent la fragilité du compromis politique qui a présidé à l’adoption de la loi par le Reichstag. Une fragilité qui se manifeste dès mars 1930, alors que le dernier gouvernement parlementaire de la République de Weimar tombe sur la question du chômage44 . Le rétablissement en 1932 du critère de besoin dans l’attribution des allocations, cher aux employeurs et aux conservateurs, est plus symptomatique encore de la précarité de ce compromis (ibid. : 198). Suspendus pendant un temps, les vieux débats que l’on croyait clos refont surface. Assistance ou assurance ? La modification des rapports de force et la rapide augmentation du chômage à partir de 1929 remettent la question à l’ordre du jour. Le retour à la formule hybride de 1924 marque le caractère éphémère de la victoire des organisations ouvrières réformistes. Les moyens de subsistance, au cœur de la définition municipale des premières politiques publiques du chômage sous le Kaiserreich, redeviennent en 1932 un élément déterminant du traitement social du chômage. Le démantèlement de la République des droits née de la guerre est commencé.

68L’histoire de la constitution du chômage sous la République de Weimar est celle d’un difficile processus de différenciation entre le chômage et l’assistance aux actifs sans travail. La spécification du chômage par rapport au non-travail s’y confond avec le passage de l’assistance à l’assurance, révélant l’importance du travail juridique de catégorisation et des techniques d’ajustement plus que des opérations sémantiques de labellisation dans cette phase de production d’une catégorie opératoire de l’action publique (Quéré 1994). Loin de se réduire à des inférences langagières (Sacks 1972), la catégorisation du chômage renvoie au début du XXe siècle à un ensemble d’activités sociales, souvent concurrentielles, visant à produire, à partir d’un outillage essentiellement statistique et juridique, de nouvelles équivalences entre les personnes et les situations. Mais comme l’illustre la déroute de la négociation collective, de la Communauté centrale de travail ou encore de l’assurance chômage, la République de Weimar s’est montrée incapable de stabiliser ces équivalences qui en ont pourtant fait une période d’innovation et de progrès social.

Notes

1 Führer 1990 : Lewek 1992. Ces deux études sont d’ailleurs plus complémentaires que redondantes. Alors que Führer informe des aspects techniques et organisationnels du projet assuranciel. Lewek se penche davantage sur l’évolution des rapports de force politiques et la diversité des motifs d’adhésion aux projets de loi successifs.

2 Pour l’histoire de la République de Weimar, voir notamment Thalmann 1991 ; Winckler l993 ; Kolb 1998 ; Mommsen 1998. Une bibliographie thématique est proposée dans Bracher. Funke et Jacobsen 1988.

3 « Verordnung über Erwerbslosenfürsorge... » 1918 : § 2. La suppression de la perte des droits civiques sera généralisée en 1924 à l’ensemble des mesures d’assistance.

4 La statistique d’août prend uniquement en compte les membres non enrôlés (Führer 1990 : 119).

5 En 1914, les sociaux-démocrates occupent 110 sièges. Le Zentrum représente la deuxième fraction avec 90 députés, de telle sorte que ces deux partis détiennent la majorité au sein du Reichstag. Voir tableau 2 en annexes.

6 Ces commissions sont composées de deux hauts fonctionnaires, deux délégués ouvriers et deux représentants patronaux et placées sous la direction d’un officier militaire. « Gesetz iiber den vaterlandischen Hilfsdienst... » 1916 : § 5.

7 Tels que l’ingénieur Wichard von Moellendorf ou Walther Rathenau, pourtant membre du patronat en tant que président d’AEG. Libéral démocrate et membre du DDP, Rathenau sera ministre de la Reconstruction en 1921 et des Affaires étrangères en 1922. C’est dans l’exercice de cette fonction qu’il sera assassiné le 24 juin 1922. Pour une discussion récente des diverses facettes de ce personnage, voir Létourneau 1987 ; Buddensieg 1990 ; Wilderotter 1993.

8 Parmi les vingt et une organisations patronales signataires, on compte la Confédération allemande des organisations d’employeurs (Vereinigung derdeutschen Arbeitgeberverbdnde), l’Association allemande des industriels de la métallurgie (Gesamtverband deutscherMetallindustrieller) et la Confédération allemande du bâtiment (Arbeitgeberbund fur das deutsche Baugewerbe). Sept syndicats d’ouvriers, d’Angestellte ou de techniciens leur font face : les syndicats sociaux-démocrates (Generalkommission der Gewerkschaften Deutschlands), les syndicats chrétiens (Gesamtverband der christlichen Gewerkschaften Deutschlands), les syndicats libéraux Hirsch-Duncker (Verband der deutschen Gewerkvereine), l’Association professionnelle polonaise (Polnische Berufsvereinigung), la Confédération des employés du commerce (Arbeitsgemeinschaft der kaufmänischen Verbände), celle des Angestellte (Arbeitsgemeinschaftfreier Angestelltenverbande) et celle des techniciens (Arbeitsgemeinschaft der technischen Verbände). Voir Feldman et Steinisch 1985 : 136-137.

9 Ces négociations ont été conduites sous la direction du grand industriel de la Ruhr, membre du DVP, Hugo Stinnes pour les employeurs et du président de la Commission générale des syndicats « libres », membre du SPD, Carl Legien pour les salariés.

10 C’est la position défendue lors de la Conférence des représentants des fédérations des syndicats « libres », consacrée à la discussion de la situation révolutionnaire (Feldman et Steinisch 1985 : 141-150).

11 Unhabhängige sozialdemokratische Partei Deutschlands, parti formé notamment autour de Karl Liebknecht et de Rosa Luxemburg.

12 L’accord instaure par ailleurs, pour l’ensemble des entreprises du pays, une durée quotidienne légale de travail de huit heures sans diminution du salaire.

13 L’accord délimite quatorze Communautés de travail du Reich (Reichsarbeitsgemeinschaften) : celle de l’industrie du fer et du métal, de l’industrie alimentaire, du bâtiment, du textile, des mines, de l’industrie de la pierre et de la terre, du bois, de l’habillement, du papier, de l’industrie du cuir, des transports, de l’industrie du verre et de la céramique, de la chimie, enfin de l’huile et des graisses (Feldman et Steinisch 1985 : 138).

14 Il s’agit là de la définition de la Communauté centrale de travail telle qu’elle est posée en préambule des statuts (ibid. : 137)·

15 Au sens d’une convention de l’État situé ou subsidiaire comme la définissent Salais et Storper 1993 : 337.

16 Sur sa création (3 octobre 1917). se référer à BdA Koblenz, R 3901, film 34023, n° 2854 : 2 sq.

17 Fondateur en 1895 de la fédération des syndicats « libres » des employés de bureau qu’il présidejusqu’en 1908, Gustav Bauer (1870-1944) devient à cette date vice-président de la Commission générale des syndicats « libres ». A partir de 1912, il représente le SPD au Reichstog. Nommé secrétaire d’État en 1918, puis ministre du Travail en 1919, il quitte ses fonctions en juin 1919 pour celles de chancelier (Bosl, Franz & Hofmann 1975).

18 Membre depuis 1917 du Département des affaires sociales de l’Office de l’économie, Johann Giesberts (1865-1938), boulanger de formation, est membre du comité directeur de la confédération des syndicats chrétiens et de la fraction du Ζentrum au sein du Reichstag depuis 1906. De février 1919 à 1922, il sera ministre de la Poste (Fabian 1982-1986).

19 Lorsqu’il prend les fonctions de chancelier en juin 1919, Gustav Bauer laisse sa place au social-démocrate Alexander Schlicke (1863-1940). A la suite des élections législatives de juin 1920 qui marquent la fin de la coalition de Weimar et la sortie du SPD du gouvernement, il est remplacé par le catholique Heinrich Brauns (1868-1939), député du Zentrum et directeur depuis 1903 de l’Association populaire pour l’Allemagne catholique (Volksverein für das katholische Deutschland). Garant de lacontinuité de la politique du travail weimarienne, ce dernier restera à la tête du ministère jusqu’en 1928 (Mockenhaupt 1977). Pour une analyse de la politique du ministère, voir Tien-Lung 1997.

20 Les conseils de chômeurs qui s’organisent à partir de novembre 1918 ne sont pas reconnus par le SPD qui dénonce leur usage à des fins d’agitation par l’USPD et le KPD. Le mouvement s’éteint en 1923 avec l’interdiction temporaire du KPD (Dettmer 1977).

21 La Confédération des syndicats « libres » désigne à la fin de la guerre une commission d’experts afin de réfléchir à cette question et d’émettre des propositions concrètes. Y siègent notamment Hans Arons, Fritz Baade, Fritz Naphtali et Hugo Sinzheimer. L’ouvrage de Fritz Naphtali (1969) retrace le cheminement de cette réflexion collective.

22 On peut voir là une proximité avec la conception durkheimienne de la communauté fondée sur la division sociale du travail. Pour une approche de la théorie sociale de Durkheim sous cet angle, voir Cladis 1992.

23 Sur la tension entre le principe libéral individualiste et le holisme de la communauté sur laquelle se fonde de manière plus générale la société démocratique, voir Leca 1986 : 207-209.

24 Sur la prégnance culturelle du paradigme communautaire sous la République de Weimar, voir Raulet et Vaysse 1995. Ce paradigme sera également mobilisé en France dans les années 1930, mais sans s’y inscrire dans une même continuité historique. Sur la France, voir Lindenberg 1990 : 203-246. Pour une comparaison de la France et de l’Allemagne, Dumont 1991 : 36 sq.

25 Par opposition au caractère originel, naturel de la communauté tel qu’il a été posé par Toennies (Anderson 1992 :5 sq.).

26 Cette intériorisation des statuts n’est pas sans évoquer le rôle de structuration sociale du Beruf conçu comme une vocation, voire une attribution divine.

27 Une fois la transition vers l’économie de paix assurée et les sociaux-démocrates écartés du gouvernement, les organisations patronales se montrent moins enclines à la coopération avec les syndicats et cherchent même à revenir sur certaines concessions accordées dans l’urgence de la démobilisation, comme l’illustre la dissolution de la Communauté centrale de travail en 1924 (Feldman et Steinisch 1985 :94 sq.). L’intervention croissante des instances de conciliation dans les négociations collectives est un indicateur de ce basculement du rapport de force en faveur du patronat (Paetau 1988 : 363-407 ; Homburg 1999).

28 Sur la problématique de lajuridicisation du social ainsi induite, voir notamment Zapka 1983 ; Kübler 1984.

29 Sinzheimer (1875-1945) se situe dans la mouvance sociale-démocrate, alors que Potthoff (1875- ?) s’inscrit, à l’instar de Preuss (1860-1925), dans celle des libéraux démocrates. Les sources biographiques restent muettes sur les sympathies politiques de Kaskel (1882-1928). Docteurs en droit pour Sinzheimer et Kaskel, en science politique pour Potthoff, ils se caractérisent tous les trois sous le Kaiserreich par une dissidence politique et intellectuelle à l’égard de la pensée juridique dominante et établie. Élève de Lujo Brentano, puis avocat, Sinzheimer est membre de la commission d’élaboration de la Constitution de Weimar et considéré comme le père de l’article 165 relatif aux conseils d’entreprise et à la codétermination. Potthoff. membre du Verein für Socialpolilik et de l’Association pour la réforme sociale (GfSR), directeur commercial de l’Association des représentants de commerce avant la guerre, est de 1918 à 1920 rapporteur sur le droit du travail au ministère bavarois des Affaires sociales. En 1919, il est appelé à siéger, au niveau fédéral, au sein de la commission d’experts réunie par le ministère du Travail sur le droit du travail. Kaskel, conseiller exécutif de la ville de Schôneberg où il dirige l’Office du travail, est également membre à partir de 1919 de cette commission, dans le cadre de laquelle il élabore avec Friedrich Syrup (1881-1945), haut fonctionnaire prussien nommé en 1920 directeur de l’Office de placement du Reich, une première version de la loi sur le placement du 22 juin 1922 (Blanke 1994).

30 Le large spectre politique des personnes qui se revendiquent de la pensée juridique d’Otto von Gierke illustre la vocation fédératrice de la référence communautaire en Allemagne. Sur le rôle des juristes sociaux-démocrates et de leur approche communautaire dans le développement de la conception de l’État et du droit weimarien, voir Blau 1980.

31 Comme le stipule l’article 157 de la Constitution, l’ensemble des dispositions juridiques relatives au travail doit donner lieu à un droit unifié rassemblé dans un code du travail. Dès 1918, le ministère du Travail désigne à cette tâche une commission d’experts, placée à partir de 1920 sous la direction de Johannes Feig, responsable sous le Kaiserreich de l’uniformisation des statistiques municipales. Mais le code du travail ne verrajamais le jour (Bohle 1990).

32 L’usage de faux au moment de la conclusion du contrat de travail, le vol, la violence, la fraude ou la débauche, la légèreté dans le travail ou le non-respect des engagements contractuels, l’imprudence avec le feu et la lumière, l’agression physique ou verbale de l’employeur ou de son représentant, enfin l’incapacité physique et la contraction d’une maladie contagieuse constituent autant de motifs légitimes répertoriés par les § 123 et 134 de la Gewerbeonbnung (Lotmar 1902, vol. I : 603 ; Vogel 1912 : 71-73).

33 Cette diminution du temps de travail impliquait pour le salarié une baisse proportionnelle de son salaire (Weller 1969 : 41-43).

34 Comme je l’ai souligné en introduction, ce chapitre n’étudiera pas dans le détail les neufs années de quête d’un équilibre de coordination satisfaisant aux exigences des partenaires sociaux, des diverses associations et organisations politiques, mais également aux contraintes d’une conjoncture économique changeante. Il vise plus modestement à éclairer les principaux enjeux de cette coordination. Pour une approche plus détaillée, voir Führer 1990 : 170 sq. et Lewek 1992.

35 § 8 du projet de loi du 17 novembre 1919. BdA Koblenz, R 3901, film 34486, n° 4310, sans pagination.

36 Les sociaux-démocrates demeurent quant à eux partagés et s’abstiennent de toute prise de position collective, probablement par crainte de déstabiliser leur collègue ministre. Pour l’ensemble de ces positions, voir StA Berlin. Rep. 142/1, n° 4826 : 3,42,90 sq. ; Lewek 1992 : 171-176.

37 L’élaboration des projets successifs est confiée à des fonctionnaires du ministère du Travail, sans que soient mis à contribution les juristes du travail ou les experts issus du réseau associatif. Une courroie de transmission entre ces différents milieux est toutefois assurée à travers la personnalité de Johannes Feig. Ancien statisticien des villes et membre de l’Office statistique du Reich avant 1914, il intègre l’Office du travail en 1918 où il préside la Commission de droit du travail. Il participe, à ces différents titres, aux discussions préparatoires des projets de loi sur le chômage. BdA Koblenz, R 3901, film 33401, n° 1466 : 150.

38 Ce gouvernement, en exercice du 13 août au 3 novembre 1923, est formé par le SPD, le Zentrum, le DDP et le DVP et placé sous la direction du chancelier Stresemann (DVP).

39 355 voix pour. 47 contre et 15 abstentions. L’ensemble des représentants du KPD, du NSDAP (parti nationalsocialiste) et certains conservateurs nationalistes du DNVP ont voté contre la loi (Lewek 1992 : 355).

40 Nous ne reviendrons pas sur ce travail législatif particulièrement dense analysé par Lewek 1992.

41 Sur la création en 1920 et le réaménagement en 1922 de l’Office de placement, voir BdA Koblenz, R 3901, n° 506 : 104 sq.

42 La démobilisation a entretenu jusqu’en 1923 une analyse conjoncturelle et l’espoir d’un « retour » au plein emploi. Mais la rationalisation croissante des entreprises à partir de 1919, son accentuation après 1923, substitue au chômage d’après-guerre un chômage structurel, souvent de plus longue durée. Sur ces questions, voir Homburg 1984 ; Bessel 1987 : 30 sq.

43 A l’instar de la définition mise en œuvre par le recensement de 1895. Voir le chapitre 3.

44 En raison de l’opposition du SPD à une augmentation des cotisations (Weisbrod 1982).

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2001

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