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La constitution du chômage en Allemagne

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Bénédicte Zimmermann

III. Une catégorie nationale des politiques publiques

8. L’improbable politique nationale

Texte intégral

1L’absence de coalition réformatrice engageant clairement la majorité du Reichstag ne permet pas à elle seule de rendre compte de l’impossible avènement d’une politique nationale de chômage. L’improbabilité d’une coalition législative est renforcée par le veto des gouvernements successifs qui, se limitant à une instrumentation essentiellement statistique du chômage, réfutent la pertinence d’une intervention du Reich. Or l’exécutif est, sous la monarchie constitutionnelle du Kaiserreich, le véritable détenteur du pouvoir politique. Il définit les grandes lignes de la politique du Reich et dispose des moyens de leur mise en œuvre, notamment ceux de faire et défaire les majorités législatives. Le Reichstag est quant à lui relégué à une logique de contestation et de critique. Dans ces conditions de déséquilibre des pouvoirs, le blocage exécutif constitue le véritable obstacle à une politique du chômage. En privant le projet réformateur de perspective politique et d’épreuve de réalité, il tend à l’enfermer dans ses propres faiblesses.

2L’hypothèse d’une allégeance gouvernementale aux intérêts socio-économiques des Junkers et du grand patronat, parfois avancée comme clé de compréhension de la politique du Reich, est, en matière de chômage, peu convaincante. Ce sont plus largement les formes de l’État et du lien qui attache les ouvriers au collectif national qui semblent devoir être incriminées pour comprendre le blocage exécutif. Dominé par une bureaucratie conservatrice, l’État allemand se caractérise par l’incertain mariage entre respect des particularismes et aspiration à l’universalité, entre conservatisme politique et modernité bureaucratique. Le lien social qui intègre les ouvriers à l'État-nation en porte le sceau. Marqué par l’élitisme aristocratique et l’association de la social-démocratie à un ennemi intérieur (Reichsfeinde), il confine les ouvriers dans une position de citoyens de deuxième classe, exclus de la gestion des affaires politiques du Reich. En l’absence d’un bien politique commun, susceptible de faire des chômeurs des membres à part entière du collectif national des citoyens et de lever la défiance qui pèse sur eux, tous les efforts réformateurs semblent vains.

Le blocage exécutif

  • 1 Entre 1880 et 1890, décennie de mise en place des assurances ouvrières, c'est Bismarck lui-même qu (...)
  • 2 Les conservateurs, tout comme le parti catholique du Zentrum, sont favorisés par le mode de scruti (...)

UNE MONARCHIE CONSTITUTIONNELLE
Composé de vingt-cinq États membres, l’Empire allemand est un État fédéral gouverné selon le principe de la monarchie constitutionnelle. La Constitution du 1er janvier 1871 fait des monarques des vingt-deux États fédérés et des sénats des trois villes libres (Hambourg, Brême et Lübeck) les détenteurs de la souveraineté. Leur poids respectif est cependant très inégal dans l’exercice de cette souveraineté collective assurée par la médiation du Bundesrat (Conseil fédéral).
La Prusse, qui représente en 1871 deux tiers du territoire de l’Empire et trois cinquièmes de sa population (Born 1991 : 15), y joue un rôle prépondérant. Le titre d’empereur d’Allemagne revient de droit à son roi, tandis que les chanceliers du Reich occupent aussi, sauf pendant les brèves périodes de 1873 et de 1892-1894, les fonctions de Premier ministre prussien (Ministerpräsident). A l’exception de la chancellerie, le Reich est dépourvu jusqu’à la fin des années 1870 de toute structure gouvernementale. En l’absence de ministères et de personnel gouvernemental propres, les projets de loi les plus importants, voire plus largement la politique intérieure du Reich, sont élaborés jusqu’au début des année 1890 par les ministères prussiens. Cette symbiose entre les exécutifs de la Prusse et du Reich se traduit par ailleurs dans la répartition des sièges au sein du Bundesrat, organe par lequel les différents États membres participent à la conduite des affaires du Reich. Sur 58 sièges, 17 y sont réservés aux représentants du gouvernement prussien.
La création de l’Office impérial de la poste en 1875, de la justice en 1877, du budget et de l’intérieur en 1879 contribuent, à travers le développement d’administrations spécifiques, à une autonomisation progressive de la politique du Reich. Offices du Reich (Reichscimter) et non pas ministères, ces instances ne forment pas un gouvernement responsable devant l’assemblée élue du Reichstag. Les secrétaires d’État qui les dirigent sont nommés par l’Empereur et placés sous l’autorité directe du chancelier. Au titre de leurs fonctions fédérales, la plupart des secrétaires d’État sont invités à siéger au sein du gouvernement prussien, même lorsqu’ils n’en sont pas issus. Permettant d’assurer le maintien d’un lien étroit entre les deux exécutifs, cette pratique autorise par ailleurs l’entrée des secrétaires d’État au Bundesrat, composé en principe des seuls représentants des États fédérés.
En dépit de cette interpénétration persistante entre les deux exécutifs, la création d’instances différenciées, responsables des seules affaires du Reich et dotées de personnels administratifs propres, réduit le rôle des ministres prussiens dans la définition des orientations politiques de l’Empire. Ainsi, la conduite de la politique ouvrière, du ressort du ministère prussien du Commerce et de l’Industrie jusqu’en 18991, est confiée à l’Office impérial de l’intérieur à l’occasion de la nomination du nouveau secrétaire d’État à l’Intérieur Graf von Posadowsky. Durable, cette nouvelle distribution des compétences persistera jusqu’à la création de l’Office impérial de l’économie en 1917, puis du travail en 1918, transformés tous deux en ministères en 1919.
Les membres du Bundesrat constituent, avec l’Empereur, les véritables détenteurs de la souveraineté politique. Défini par Bismarck comme une « inattaquable banque de ministres [...] qui ne sont pas responsables devant l’assemblée élue et qui n’ont aucun motif de collaboration ou de compromission avec ses membres » (Rauh 1973 : 51), le Bundesrat est conçu comme un contrepoids au Reichstag. Composé de ministres des États fédérés et des secrétaires d’État du Reich, il jouit d’une autonomie d’autant plus grande à l’égard de l’assemblée élue que ses membres sont recrutés parmi les hauts fonctionnaires de l’administration et non parmi les professionnels de la représentation politique. Cette différenciation du personnel prescrite par la Constitution de l’Empire vise à prévenir la perméabilité entre les instances législatives et exécutives, à instaurer une séparation des pouvoirs en écartant les leaders des partis politiques des responsabilités gouvernementales (Reinhardt 1999).
Mais cette séparation est sous le Kaiserreich surtout synonyme de déséquilibre des pouvoirs. Reflet de la fusion entre le personnel administratif et gouvernemental du Reich et de la Prusse, le Bundesrat, peuplé de fonctionnaires proches des partis conservateurs, constitue en effet un véritable garde-fou contre les forces pluralistes du Reichstag élu au suffrage universel masculin direct. L’assemblée élue est cantonnée dans une logique « politique négative » pour reprendre l’expression de Max Weber (1994 : 177). Son rôle se limite à la critique, l’interpellation, la proposition ou l’amendement des lois, sachant que ses initiatives sont toujours soumises au droit de veto du Bundesrat. En l’absence de responsabilité du chancelier et des secrétaires d’État devant le Reichstag, le pouvoir de blocage législatif est limité. En cas de rejet d’une loi, l’assemblée élue s’expose à sa dissolution, technique à laquelle le chancelier n’hésite pas à recourir lorsqu’il peut espérer une majorité plus favorable à sa politique.
Ne pouvant être démis par un vote de défiance du Reichstag, le chancelier n’est pas davantage responsable devant le Bundesrat. L’article 18 de la Constitution confie le droit exclusif de sa nomination et de sa démission à l’Empereur, de telle sorte que le renouvellement du personnel gouvernemental procède presque toujours d’une crise de confiance entre les deux hommes. Autant de dispositions qui, en limitant les pouvoirs de l’assemblée élue, contiennent la démocratie dans un cadre purement formel et assurent, quels que soient les résultats des élections législatives, le maintien de l’hégémonie conservatrice sur le gouvernement du Reich. Si le suffrage est universel, le dispositif de la loi électorale, en particulier le mode de scrutin majoritaire et le découpage des circonscriptions, favorise en outre la représentation des partis conservateurs (Deutsch-Konservative Partei et Deutsche Reichspartei) au sein du Reichstag2. Déficit démocratique, caractère autoritaire et concentration des pouvoirs entre les mains d’un exécutif monarchique bureaucratique, tels sont les principaux traits du système politique allemand sous le Kaiserreich.

Une instrumentation essentiellement statistique du chômage

  • 3 GstA PK, I. HA Rep 84a, n° 122 : 8.

3Jusqu’à la Première Guerre mondiale, les exécutifs du Reich et des États membres s’accordent pour déléguer le traitement du chômage à d’autres instances. Qu’ils encouragent ouvertement le principe d’une assurance publique contre le chômage, comme les gouvernements du Bade et de Bavière, ou qu’ils préfèrent ne pas se prononcer, ils désignent les municipalités comme un échelon privilégié de contrôle des chômeurs et d’attribution personnalisée d’éventuelles allocations. Les gouvernements des États fédérés se distinguent toutefois de l’exécutif national en établissant par ailleurs le Reich, au titre de sa souveraineté territoriale, comme cadre d’adéquation entre les espaces économiques de mobilité et les espaces politiques de traitement du chômage. Selon les situations, les représentants des États fédérés s’en remettent aux instances municipales ou nationales, afin de mieux réfuter leur responsabilité en matière de chômage. Ainsi en Prusse en 1908, ils répondent à une interpellation sociale-démocrate en excluant l’assurance chômage de leurs débats parce qu’elle « est affaire du Reich3 ». Dans le même temps, ils s’opposent à toute politique assurancielle du Reich dans l’exercice de leurs responsabilités fédérales au sein du Bundesrat, arguant de la responsabilité des communes en matière de chômage. Sans être contradictoires, ces prises de position contrastées se font l’expression d’une imputation modulée des responsabilités selon la scène sur laquelle se déroule l’action.

  • 4 Proposés par le Reichstag, ces amendements sont acceptés par le Bundesrat, par le chancelier von B (...)

4Les grands perdants de ce jeu d’imputations croisées sont les chômeurs et les municipalités. Sous couvert de ce double discours, l’ensemble des représentants des États fédérés au Bundesrat rejette l’intervention des Lander, mais également celle du Reich. La seule concession accordée avant la Première Guerre mondiale concerne l’aide aux personnes dont le chômage résulte directement de la politique économique de l’exécutif national. Les amendements à la loi de juillet 1909 sur l’augmentation des taxes fiscales sur le tabac et à celle de mai 1910 sur la cartellisation des mines de potasse constituent les premières dispositions législatives nationales sur le chômage4. Afin de remédier aux probables licenciements consécutifs à une augmentation du prix du tabac, l’amendement à la loi de 1909 prévoit une aide pour tous les ouvriers ou travailleurs à domicile au service de l’industrie du tabac depuis plus d’un an et victimes du chômage dans un intervalle de moins de douze mois après la promulgation de la loi. L’amendement à la loi de 1910 astreint, quant à lui, les entrepreneurs impliqués dans la cartellisation des mines de potasse à un dédommagement des personnes licenciées en raison de regroupements de production (Syrup et Neuloh 1957 :216).

5Malgré leur caractère ponctuel, ces deux mesures marquent un infléchissement dans la politique gouvernementale, reconnaissant une responsabilité du Reich, si limitée soit-elle, dans le traitement du chômage. Elles contribuent à banaliser l’imputation strictement économique de certaines formes de non-travail et le bien-fondé dans ce cas de mesures spécifiques. Elles signalent plus largement le début d’une prise en compte politique des conséquences du processus de nationalisation des pratiques économiques (Zimmermann, Didry et Wagner 1999). Ce faisant, elles entrouvrent des perspectives d’adéquation entre le nouvel espace d’action économique qui s’esquisse dans le cadre territorial de l’État-nation et les espaces de régulation du marché du travail. Mais avant la Première Guerre mondiale, l’heure n’est pas à de plus amples concessions de la part du gouvernement du Reich qui se contente d’assumer les responsabilités qui découlent de son intervention directe – essentiellement par le biais de politiques fiscales et de cartellisation – dans les affaires économiques.

  • 5 « Versicherung gegen Arbeitslosigkeit, September 1913 ». BdA Koblenz, R 1501, n° 1001 : 119-122.

6Pour le reste, le discours gouvernemental demeure celui de l’incompétence institutionnelle et de la délégation du problème aux instances municipales, sans toutefois leur octroyer les moyens de sa résolution. Ainsi la loi qui habiliterait les communes à instaurer une assurance obligatoire, demandée en 1910 par le Stadtetag, ne verra jamais le jour. « La question n’est pas mûre pour de telles mesures » répètent à chaque nouvelle interpellation les représentants du gouvernement devant le Reichstag5 . Cette justification temporelle présente le mérite de maintenir le statu quo sans pour autant opposer un refus catégorique aux défenseurs d’une intervention du Reich. Heinz Landmann, expert sur le chômage auprès du gouvernement à partir de 1912, expose toutefois plus précisément les motifs de ce rejet :

  • 6 Idem : 179.

Si l’on trouvait une forme d’assurance qui évite d’accorder un traitement de faveur aux organisations syndicales, on pourrait envisager de plus près l’éventualité de son caractère obligatoire6.

7Visant le système de Gand, cette mise en garde contre les velléités de coopération de certaines municipalités avec les sociaux-démocrates est sans équivoque. La crainte du bénéfice que pourraient tirer ces derniers d’une assurance communale obligatoire suscite les plus vives réticences gouvernementales. Alors que les expériences locales ont montré que les mesures les plus efficaces sont celles qui s’appuient sur une coordination de l’action avec les organisations ouvrières, le gouvernement persiste à considérer la social-démocratie comme l’ennemi à abattre. C’est résumer là toute l’impasse de la mise en forme du chômage en une catégorie nationale des politiques publiques avant la Première Guerre mondiale. Requérant une confiance minimale dans les ouvriers et leurs organisations, elle est incompatible avec la défiance qu’entretiennent les responsables gouvernementaux à leur égard.

  • 7 Stenographische Berichte der Verhtmdlungen.... 5 décembre 1913 : 6212-6219.

8Corollaire de cette défiance, le problème de la culpabilité individuelle demeure au cœur des motifs gouvernementaux de non-intervention, même si l’absence de statistique fiable et les difficultés d’évaluation du risque sont des justifications plus volontiers avancées. Landmann les ramène toujours en dernière instance à l’impossible différenciation entre chômeurs fautifs et non fautifs, qui rendent improbable d’après lui toute statistique fiable. La mise en avant de l’argument statistique offre, en somme, une justification commode d’une logique politique dont les ressorts se trouvent ailleurs. Ainsi Rudolf Delbrück, secrétaire d’État à l’Intérieur et porte-parole du chancelier devant le Reichstag, peut sans crainte subordonner en 1913 l’étude de tout projet assuranciel à l’élaboration d’une statistique fiable du chômage7. L’impossibilité de cette dernière étant posée par ailleurs, les conclusions relatives à l’éventualité d’une assurance s’imposent d’elles-mêmes.

9Construite sur une dialectique de l’inconciliable entre les déterminants moraux singuliers du risque de chômage et l’exigence d’objectivité et de généralité de son évaluation statistique, la rhétorique gouvernementale se révèle particulièrement habile. Dévoilant ses ressorts, certains réformateurs, à l’instar d’Ignaz Jastrow, épinglent l’hypocrisie d’un discours qui, sous couvert de conditions préalables, évacue l’hypothèse d’une intervention du Reich, sans pour autant la récuser. Ils dénoncent le caractère fallacieux de l’argument statistique, prétexte à l’immobilisme.

Aucune assurance n’était fondée au départ sur une statistique véritablement fiable. Poser une telle condition revient tout simplement à rendre l’assurance impossible. La statistique de l’assurance chômage ne peut être élaborée qu’à partir de la pratique assurancielle elle-même. (Jastrow 1910 : 3.)

10Derrière l’élément statistique frappé au coin du bon sens scientifique, Jastrow pointe d’autres raisons à l’immobilisme. La crainte d’un renforcement de la social-démocratie – qui a été la première, sur la scène nationale, à revendiquer une politique nationale de lutte contre le chômage-, la ferme opposition du grand patronat et des propriétaires terriens au sein desquels se recrute l’électorat conservateur, enfin la défiance à l’égard des chômeurs soupçonnés de faute et d’irresponsabilité sont recensées comme autant de motifs politiques de non-intervention. L’argument statistique permet de les habiller de l’illusion de l’impartialité, tout en évitant que le discours de la légitimité et de la neutralité scientifique ne devienne le monopole des défenseurs de la réforme sociale.

11Loin de se limiter à une dimension discursive, cette rhétorique de la statistique et de ses impossibilités s’appuie sur des dispositifs matériels venant lui apporter l’alibi de l’évidence pratique. Les tentatives d’agrégation nationale des statistiques syndicales et municipales sont des mesures concrètes qui permettent d’afficher la bonne volonté gouvernementale en même temps que son impuissance. Le choix de la démarche agrégative qui se heurte à la pluralité des logiques locales condamne en effet par avance toute prétention à la généralité nationale. Nul ne saurait trouver meilleur serviteur de la cause non-interventionniste.

L’impossible unification statistique du Reich

12L’échec des différentes tentatives d’uniformisation des statistiques syndicales et municipales entreprises entre 1907 et 1914 révèle le décalage entre des velléités statistiques nationales et l’absence de cadre politique de mise en équivalence des pratiques locales. L’agrégation nationale des statistiques des caisses syndicales et des bureaux de placement est dès son instauration en 1903 marquée par son caractère palliatif. Fruit d’un compromis entre les revendications du Reichstag en faveur d’une statistique périodique du chômage et l’opposition gouvernementale à tout nouvel enregistrement national, elle constitue une mesure d’apaisement davantage qu’elle ne traduit un véritable engagement du Reich sur le terrain de la statistique du chômage. Les syndicalistes et responsables municipaux, sans la collaboration desquels une telle statistique eût été inconcevable, s’associent néanmoins au projet dans l’espoir de préparer le terrain à une véritable statistique nationale.

  • 8 « Die Statistik über Arbeitslosigkeit ». BdA Koblenz, R 1501, n° 1044 : 210-214.

13La méthode employée n’en soulève pas moins une vive polémique. Lancée en 1906 par le social-démocrate Hugo Lindemann, elle porte sur l’instrumentation des résultats par le gouvernement, qui est tenté d’utiliser les faibles taux de chômage syndicaux comme un alibi de non-intervention8. Lindemann rappelle qu’il s’agit d’une statistique partielle limitée aux seuls chômeurs indemnisés, excluant les membres non soutenus et surtout l’ensemble des travailleurs non organisés les plus exposés au chômage. La conversion des chiffres syndicaux en taux de chômage nationaux relève dès lors de l’imposture politique. Tout au plus, ces chiffres permettent-ils d’apprécier l’évolution des tendances sur le marché du travail d’un trimestre à l’autre.

  • 9 Sont présents des délégués des syndicats sociaux-démocrates, des syndicats libéraux Hirsch-Duncker (...)
  • 10 Idem : 15-16.
  • 11 .Idem : 16et20.

14Afin de calmer le jeu, deux rencontres sont organisées entre les représentants de l’Office statistique et les responsables des diverses organisations syndicales9 . Leo, le représentant de l’Office statistique du Reich, propose de corriger la représentativité des statistiques syndicales en rapportant dorénavant le nombre de chômeurs indemnisés au nombre de membres statutairement indemnisables en cas de chômage plutôt qu’au nombre d’adhérents10. A en croire une statistique du syndicat social-démocrate de la métallurgie de 1906, seuls 60 % des membres remplissent les conditions d’indemnisation11. Cette suggestion est donc loin d’être insignifiante, mais se heurte à la réticence des représentants syndicaux qui y voient un surcroît de travail. Rares sont en effet les organisations qui tiennent un registre des membres indemnisables, la pratique syndicale plaidant en faveur d’une évaluation des situations individuelles au cas par cas. De la même manière, la proposition de Leo visant à différencier les chômeurs en fonction de leur situation familiale rencontre l’opposition des syndicalistes qui ne consignent pas forcément ce type d’information dans les rapports d’activité de leurs caisses.

15Sensibles aux critiques émises par Lindemann, les syndicalistes s’estiment cependant dans l’incapacité d’y remédier à leur niveau. Cette distorsion entre le discours du politiquement souhaitable et celui des impératifs de la pratique illustre, une fois de plus, les limites imposées par les contraintes de l’action aux conceptions statistiques. Si les délégués du mouvement ouvrier sont les premiers à revendiquer une statistique nationale du chômage et à manifester une véritable volonté de coopération, ils ne sont pas pour autant disposés à transformer leurs organisations en annexes statistiques du Reich. Comme nous l’avons montré, les statistiques syndicales relèvent d’une logique interne spécifique. Que leur hétérogénéité et leur caractère rudimentaire entravent l’efficacité d’une agrégation nationale, les responsables syndicaux le concèdent volontiers ; mais les limites de leurs transformations sont conditionnées par le respect des routines et des pratiques organisationnelles internes.

  • 12 BdA Koblenz, R 1501, n° 1045 : 2 et n° 1046 : 110 sq.
  • 13 Idem. n° 1046 : 144-150.

16L’agrégation nationale des statistiques des bureaux de placement municipaux soulève les mêmes difficultés. Comment produire, dans ces conditions d’hétérogénéité des pratiques, une statistique nationale digne de ce nom ? La question donne lieu – en 1907, puis en 1912 – à des pourparlers entre les représentants de l’Office statistique du Reich et de l’Association allemande de placement12 . Cette fois, les statisticiens du Reich s’associent explicitement aux praticiens locaux pour exhorter le gouvernement à intervenir. Les tentatives d’élaboration d’une statistique nationale du marché du travail leur paraissent tout simplement vouées à l’échec sans un cadre réglementaire commun qui présiderait à la coordination des différents échelons territoriaux des villes, des provinces et du Reich13. L’unification territoriale des pratiques de placement, indissociable de la construction politique d’un marché national du travail, est ainsi posée comme une condition nécessaire à toute avancée sur la voie de l’uniformisation statistique.

17Or la notion de marché national du travail reste jusqu’à la fin du Kaiserreich purement formelle. Alors que l’articulation entre travail et territoire s’opère au niveau municipal, cette notion se résume à la juxtaposition d’une pluralité de marchés locaux sans qu’aucun lien n’assure leur agencement politique. Les statisticiens l’ont bien compris, seul un tel lien est susceptible de consacrer un marché national du travail et de déterminer les principes de généralité sur lesquels fonder sa statistique. Aussi la vocation d’unification de la nation assignée à la statistique se révèle-t-elle purement chimérique en l’absence de principes politiques nationaux d’équivalence – entre les pratiques et les personnes – sur lesquels appuyer l’opération de classification statistique.

  • 14 Leo, Feig, von Valta, Zacher et Zahn, tous chargés du dossier de la statistique du chômage et du m (...)

18Si les praticiens locaux ont ainsi réussi, à la veille de la Première Guerre mondiale, à rallier certains statisticiens du Reich à leur cause14 et à s’assurer par leur intermédiaire un accès direct aux instances de décision, le rôle de ces nouveaux alliés est, auprès du gouvernement, purement consultatif. Leur position interventionniste n’en constitue pas moins une première brèche dans un dispositif politique jusqu’alors verrouillé. En 1913, ils sont amenés à exposer leurs conceptions au secrétaire d’État à l’Intérieur, mais le premier conflit mondial portera un coup d’arrêt brutal à l’ouverture des discussions.

19Jusqu’à cette date, le gouvernement semble délibérément entretenir la confusion entre les différentes échelles d’enregistrement, syndicale, municipale et nationale, refusant de reconnaître la spécificité de chacune d’entre elles. Il s’efforce de limiter la dimension nationale du chômage à une juxtaposition hétéroclite d’expériences locales, évitant l’énonciation de tout fondement commun susceptible d’assurer leur coordination et d’engager ainsi la responsabilité du Reich.

Statistiques, politiques publiques et formes de l’État

20La capacité d’intervention de l’État sur un problème nouveau dépend du système politique et des rapports de force qui s’y déploient, mais également du degré de spécialisation de ses services et de ses agents (Offe 1975 ; 1984a). Or, l’État allemand demeure, jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale, dominé par une bureaucratie conservatrice dont les registres d’action sont conditionnés par l’impératif de lutte contre la social-démocratie, ennemi héréditaire depuis Bismarck. La dialectique du social et de la répression qui en résulte (Mommsen 1990) fait de l’Office impérial de l’intérieur l’instance compétente en matière de chômage et de question ouvrière.

Une faible spécialisation étatique

  • 15 Organe de presse de l'Office statistique du Reich dans lequel sont publiés et commentés les résult (...)

21Placé sous le signe de la sécurité intérieure du Reich, le traitement du chômage se heurte au faible degré de différenciation organisationnelle de l’État, dépourvu avant 1914 de tout ministère. L’Office impérial de l’intérieur, lui-même faiblement différencié, ne possède avant la nomination de Landmann en 1912 aucun personnel spécialisé dans le suivi du dossier sur le chômage. Jusque-là, ce sont les membres de l’Office statistique du Reich qui sont appelés à intervenir, en raison de l’instrumentation essentiellement statistique du chômage promue par les gouvernements successifs. Johannes Feig, ancien statisticien des villes, Viktor Leo, directeur de publication du Reichsarbeitshlatt15, Richard von Valta, Friedrich Zahn et Georg Zacher sont avant 1912 les spécialistes du chômage auprès de l’exécutif. Seuls membres de l’administration familiarisés avec la question au titre du suivi statistique qu’ils en assurent depuis 1903, leurs interventions débordent leurs strictes compétences statistiques, comme l’atteste la prise de position de Zacher et von Valta en faveur d’une organisation publique centralisée du placement associant les échelons des villes, des Lander et du Reich.

22Confrontés dans leur mission d’uniformisation statistique à la diversité des logiques situées de formalisation du chômage, ces statisticiens sont amenés à partager les contraintes et les contradictions des artisans des statistiques syndicales et municipales. Tout comme ces derniers, ils cherchent à inscrire des actions situées dans une généralité nationale, mais se heurtent à l’absence d’un espace politique d’équivalence qui pourrait présider à l’énonciation de principes généraux de mise en forme du chômage. Leur position est d’autant plus inconfortable qu’ils sont investis de cette tâche d’uniformisation statistique, sans disposer pour autant des moyens politiques de sa réalisation. Conscients que la généralité statistique est subordonnée à un espace de généralité politique qui l’autorise, ils revendiquent comme les praticiens locaux l’intervention du Reich en faveur d’une organisation nationale du marché du travail.

  • 16 AMS, Div. II, 641-3493 (sans pagination).

23Leur proximité avec le terrain et les enjeux concrets de la lutte contre le chômage les amènent à se démarquer, par leurs positions, au sein du personnel administratif du Reich. La manière dont Feig, ancien statisticien des villes, gère à la demande du secrétaire d’État à l’Intérieur le dossier sur l’uniformisation des enquêtes municipales est révélateur d’un profond sens de la médiation entre acteurs locaux et gouvernementaux. Il déploie une énergie inattendue dans la défense d’une cause qu’il a pourtant par avance déclarée perdue. La modulation de son discours en fonction des scènes sur lesquelles il se situe suggère la dualité d’un personnage tiraillé entre ses responsabilités nationales et sa proximité avec les statisticiens locaux. Face au secrétaire d’État à l’Intérieur, il se fait le défenseur lucide des contraintes de ses anciens collègues, alors que, devant ces derniers, il endosse l’identité que lui confère sa position institutionnelle pour jouer la carte des intérêts nationaux. Quand bien même il semble convaincu de l’irréductibilité des logiques locales d’enregistrement du chômage, il en vient, au nom de sa mission nationale, à user de son art de la persuasion pour tenter de convaincre du contraire les statisticiens des villes16. Lorsque son discours trouve des résonances favorables auprès de ces derniers, l’idéal partagé d’une statistique uniforme et comparative ne résiste guère cependant au poids des contraintes politiques et institutionnelles qui pèsent sur les uns et les autres. Aspirant tous à une statistique nationale du chômage, Feig et ses anciens collègues se trouvent, quelles que soient les positions particulières qu’ils défendent, pris dans la même contradiction entre leurs aspirations et les moyens dont ils disposent.

  • 17 Grade le plus bas, mais également le plus répandu, pour les hauts fonctionnaires des États fédérés (...)
  • 18 Landmann sera amené à siéger après la guerre au sein des instances de direction de l'organisation (...)
  • 19 Leo décède en 1910, alors que Zacher disparaît du champ de mes recherches d'après guerre, sans qu' (...)

24Ce souci permanent de composition et de médiation entre les intérêts situés et nationaux cantonne les statisticiens du Reich, spécialistes du chômage, à l’isolement politique au sein de la forteresse conservatrice de l’État allemand. Recrutés au grade de Regierungsrat17, ils resteront des fonctionnaires de second plan sans perspectives de carrière sous le Kaiserreich. Ni l’ambition, ni les bagages universitaires ne leur font pourtant défaut. Mais leurs orientations réformatrices sont antinomiques avec les canons de l’ascension hiérarchique. Pour preuve, lorsque les controverses sur le chômage deviennent trop vives et qu’une véritable fonction d’expertise est créée en 1912, ils sont dépossédés du dossier au profit d’un jeune juriste, novice en la matière, mais plus proche des sensibilités conservatrices du gouvernement18. Écartés en dépit de leur expérience de cette fonction éminemment politique d’expertise, ils devront attendre la République de Weimar pour accéder à des responsabilités plus importantes19 . Sous le Kaiserreich leurs orientations, parfois trop proches de celles des libéraux progressistes, éveillent la méfiance d’un personnel exécutif aux sympathies conservatrices.

Une bureaucratie aristocratique toute-puissante

25Le personnel gouvernemental est essentiellement recruté au sein de la bureaucratie de l’Empire, plus particulièrement parmi son importante composante aristocratique issue des Junkers (Dilcher 1976 : 54). Certains historiens en ont conclu à la domination de l’appareil d’État par une force politique « préindustrielle », clé d’explication des traits d’« arriération » « autocratiques » et « semi-absolutistes » du système politique (Wehler 1988 : 60-63). Ils n’en reconnaissent pas moins l’existence d’une autonomie relative de l’État (Steinmetz 1990) qui découlerait, dans cette optique, des concessions minimales faites par les Junkers aux forces industrielles montantes, afin d’assurer les conditions de la perpétuation de leur hégémonie politique (Wehler 1974). Fortement inspirée par la thèse d’un Sonderweg allemand, ce type d’analyse réduit l’État à son instrumentation par un groupe particulier. Le caractère autoritaire et la faible démocratisation du système politique seraient ainsi le produit d’un archaïsme aristocratique autorisé par l’acculturation de la bourgeoisie aux valeurs féodales et son incapacité à conduire une révolution politique comparable à celles qu’ont connues l’Angleterre ou la France.

  • 20 On comprend évidemment mieux ce mode d'écriture de l'histoire si on le réfère au souci d'élucidati (...)

26Or les positions bureaucratiques ne sauraient, en dépit des origines aristocratiques de leurs détenteurs, se synthétiser dans un archaïsme préindustriel. De la même façon, la bourgeoisie ne peut être envisagée à travers ses seuls penchants à l’inféodation. Ses capacités de développement économique et social génèrent aussi, quoique de manière indirecte, un potentiel d’innovation politique. Mais la thèse du Sonderweg, qui fait du politique son analyseur principal, semble dans l’impossibilité d’intégrer ce potentiel. Son ignorance des formes d’engagement non instituées, telles que le militantisme associatif, en est une illustration. Plus généralement, cette thèse tend à inférer les spécificités allemandes des expériences anglaises et françaises, érigées en modèles d’évolution des sociétés industrielles. Partant de ce cadre normatif, elle génère davantage une histoire de ce qui aurait dû être que de ce qui était, une histoire de la déviation par rapport à ces référents extérieurs au détriment de l’analyse des logiques et des cohérences propres à la voie allemande20.

  • 21 Études préparant au Verwaltungsrefendarial. Il n'existe pas de filière spécifique pour les hauts f (...)

27C’est pourtant sur ces logiques internes qu’il convient de revenir pour mieux comprendre les formes de l’État allemand sous le Kaiserreich. Si l’État est effectivement dominé par une bureaucratie à forte composante aristocratique, son autonomie relative à l’égard des intérêts socio-économiques des Junkers ne peut être analysée sous le seul angle de l’instrumentation et du calcul stratégique. Les conditions de recrutement de l’élite administrative, qui requièrent, outre des marques de distinction sociale, un diplôme spécifique de l’enseignement supérieur21, incitent à davantage de circonspection. Dominée par le droit, cette formation favorise l’adhésion des jeunes recrues à une éthique bureaucratique de l’intérêt public et de la primauté de l’État. L’intériorisation de cette éthique, symbolisée par le serment qu’ils prêtent lors de leur entrée en fonction, fait des hauts fonctionnaires des serviteurs de l’État (Staatsdiener), dont les répertoires d’action se trouvent autant déterminés par des logiques étatiques internes que par leurs origines sociales.

  • 22 Ces considérations sont largement diffusées par le discours universitaire dominant auquel les fonc (...)

28La politique d’industrialisation conduite par le Reich en est significative. Les assurances bismarckiennes par exemple, dont l’un des objectifs est d’appuyer le développement industriel, sont adoptées à l’encontre des organisations agraires qui redoutent l’accentuation de l’exode rural en raison de l’attrait de la sécurité dorénavant associée au travail industriel (Stegmann 1970 : 100). Or, les assurances ouvrières sont le fruit d’une initiative bureaucratique que de nombreux employeurs se montrent, exception faite des accidents du travail, réticents à soutenir. Elles peuvent donc difficilement être considérées comme des concessions faites aux détenteurs de capital économique par des hauts fonctionnaires proches des Junkers. Le volontarisme en matière de politique industrielle et ouvrière semble davantage procéder d’une logique interne de construction et de consolidation de l’État. L’industrie constitue non seulement une carte maîtresse du développement de la puissance militaire du Reich, mais également une des meilleures alliées de l’ordre social en période de crise agraire prolongée22. Comme le montre une sociographie des hauts fonctionnaires de l’Empire et de la Prusse, l’industrialisme auquel adhèrent la plupart d’entre eux est dû moins à leurs origines sociales qu’à leur formation et à leur carrière au sein de l’administration (Bonham 1985).

29Les relations entre l’élite politique dominante issue de la noblesse et la bourgeoisie industrielle se révèlent par conséquent plus complexes que ne le suggère la thèse de la féodalisation. Elles procèdent moins d’une fusion ou d’une alliance stratégique entre « le fer et le seigle » que d’influences réciproques d’un groupe sur l’autre.

L’interconnexion entre l’ancienne (la noblesse) et la nouvelle élite (la bourgeoisie) ne se fait donc pas selon des rapports de force déterminant des dominés et des dominants, tout au contraire, elle signale plutôt la formation d’une nouvelle classe dirigeante élargie par relation symbiotique. (Jacob 1992 : 24.)

  • 23 Sur l'hypothèse d'une pluralité de logiques étatiques induites par le mode de construction histori (...)
  • 24 Au sens où l'entendent Bertrand Badie et Pierre Birnbaum qui définissent un État fort, d'une part, (...)
  • 25 Pour une discussion du caractère de prime abord exclusif des concepts de démocratie et d'État, voi (...)

30A travers cette composition d’influences, les fonctionnaires du Reich contribuent à déterminer les spécificités de l’espace étatique et de ses logiques d’action23. Leur distanciation partielle avec les représentants des intérêts socio-économiques des Junkers et du patronat de l’industrie, encouragée par l’inculcation d’un sens du service de l’État, les amène à faire de cet espace le lieu d’une synthèse originale entre conservatisme politique et innovations économiques. La fusion entre personnel administratif et gouvernemental et sa stricte dissociation avec les membres de l’assemblée élue devait, conformément aux vœux de Bismarck, favoriser un État fort, agissant selon ses propres intérêts24. Or les valeurs d’indépendance et de rationalité bureaucratique ainsi attachées à l’État se révèlent tout aussi contradictoires avec un fonctionnement démocratique que l’élitisme aristocratique de ses dirigeants25. Weber ne faisait-il pas de la bureaucratie la détentrice de la véritable autorité dans un État moderne (Weber 1966 : 71 et 32) ? Aussi est-ce au nom de la modernité politique, bien plus que de valeurs aristocratiques, que les serviteurs de l’État peuvent s’opposer au processus de démocratisation et se faire, paradoxalement sur ce point, les chantres du conservatisme.

31Fortes de cette ambivalence entre modernité et conservatisme, leurs positions bénéficient du soutien de l’aristocratie, mais également du patronat de la grande industrie qui, bien que tenu à l’écart des fonctions exécutives, redoute l’éventualité d’un renforcement politique des organisations ouvrières liée à une parlementarisation du régime. Comme le souligne Hartmut Kaelble :

La grande bourgeoisie approuvait, à l’exception d’une petite frange libérale de gauche, le statu quo du partage du pouvoir, car celui-ci semblait davantage garantir que menacer la liberté de décision des entrepreneurs [...]. (Kaelble 1991 : 65.)

32Un consensus similaire, bâti sur un doute partagé quant au sens de la responsabilité et de la loyauté des ouvriers, associe le personnel gouvernemental aux représentants des Junkers et du patronat dans le rejet d’une assurance chômage du Reich. Résultat d’une convergence d’orientations procédant pour chaque groupe de motifs différents, ce consensus ne peut cependant être réduit à une sujétion du personnel exécutif aux intérêts du grand patronat et des Junkers. Indépendamment des positions défendues par ces derniers, le blocage exécutif sur l’assurance chômage doit être étudié à la lumière des formes historiques de l’État allemand et de ses logiques d’intervention.

33D’une part unité transcendante, d’autre part structure référée à des principes de décentralisation et de subsidiarité qui laissent en théorie une large place à l’inscription des réalités situées en son sein (Emili 1997), la conception de l’État allemand se révèle fondamentalement duale. Tiraillée entre ces deux pôles de l’universel et du particulier, elle se caractérise jusqu’à la Première Guerre mondiale par l’incertitude, sans qu’aucune dialectique d’inspiration hégélienne (Hegel 1977 : 51) ne vienne fixer les relations et lever les contradictions entre ces deux pôles. Ce tiraillement, qui traduit le compromis sur lequel repose l’État allemand, est perpétué par l’identité même de ses dirigeants, qui sont amenés à composer entre le principe d’universalisme associé à l’éthique de la rationalité bureaucratique dont ils se revendiquent et les valeurs d’excellence aristocratique que leur confèrent leurs origines sociales.

34Indexée depuis Bismarck à l’objectif primordial de reproduire une hégémonie bureaucratique et conservatrice, l’action de l’État est essentiellement placée sous le signe de son unité transcendantale. Certes les règles de décentralisation et de subsidiarité se trouvent constamment activées par les acteurs gouvernementaux, mais uniquement dans une logique de justification de leur action ou, plus précisément, de leur non-intervention, alors que les aspirations et les potentialités locales d’innovation se voient systématiquement refoulées hors de l’arène étatique. Si les assurances bismarckiennes s’appuient sur des collectifs locaux dans leur mise en œuvre, si les représentants du gouvernement ne cessent de rappeler la compétence des communes en matière de lutte contre le chômage, l’exercice de la subsidiarité se fait en sens unique, de l’État vers les instances intermédiaires, professionnelles ou territoriales, alors que ces dernières se trouvent dans l’incapacité d’inscrire en retour leurs préoccupations dans une logique étatique. Cette mise en œuvre unilatérale d’une subsidiarité descendante au détriment de toute dynamique ascendante est l’une des multiples expressions de la faiblesse de la démocratie politique sous le Kaiserreich.

35L’inaccessibilité de l’État aux différents mouvements qui affectent en profondeur la société allemande reflète les incertitudes qui pèsent sur sa construction, tout en constituant la condition même de sa continuité. Accepter l’inscription en son sein de réalités sociales situées signifierait pour les conservateurs la mise en péril de leur monopole. S’ils sont prêts à certaines concessions à la réforme sociale, comme l’ont montré les assurances bismarckiennes, ces dernières doivent participer à la consolidation de leur position et à la lutte contre leurs ennemis qui, en vertu de la légitimité étatique qu’ils incarnent, sont également ceux de la nation. Les conservateurs, intronisés en gardiens de la stabilité du nouvel État allemand par les péripéties de la politique bismarckienne, s’efforcent de préserver cette position dominante tout au long du Kaiserreich. Ils contribuent ainsi à perpétuer des logiques d’intervention marquées par l’état d’urgence de la conjoncture d’unification nationale, peu propices à la prise en compte des profondes transformations sociales et économiques qu’a connues l’Allemagne depuis les années 1880.

36Garants de la reproduction de ces orientations étatiques internes, les acteurs gouvernementaux, intermédiaires incontournables de la mise en œuvre d’une politique nationale de lutte contre le chômage, s’inscrivent dans des logiques spatiales et temporelles fondamentalement différentes de celles des artisans de la mise en forme du chômage. Alors que ces derniers, syndicalistes et responsables municipaux, appréhendent l’espace national à partir de l’articulation d’espaces locaux différenciés et ajustent leur action en fonction des temporalités courtes des conjonctures de récession, les premiers se situent dans une perspective de transcendance nationale et déterminent leur action selon une temporalité longue de consolidation de l’État. La divergence des référents spatio-temporels et des registres d’action propres à ces deux groupes d’acteurs manifeste un désaccord profond sur les termes et les objectifs de la réforme sociale et laisse, avant la Première Guerre mondiale, la question du chômage sans perspectives de résolution sur la scène nationale.

  • 26 La Grande-Bretagne introduit une assurance chômage obligatoire pour certaines professions en 1911, (...)
  • 27 Karl Erich Born suggère une telle piste d'analyse en désignant le problème de l'égalité des droits (...)

37Le caractère apparemment contradictoire entre l’avant-gardisme des assurances bismarckiennes et l’intervention tardive du Reich en matière de chômage a été relevé par de nombreux observateurs (Leibfried 1977 ; Alber 1982 ; Ritter 1986 : 98). Mais la contradiction se lève si on l’envisage sous le prisme des formes historiques de l’État. Ces deux spécificités qui démarquent l’Allemagne sur la scène européenne26 apparaissent alors comme les doubles faces d’une même logique étatique. Ignorant cette donnée essentielle, la plupart des auteurs ont cherché à expliquer le décalage chronologique entre assurances ouvrières et assurance chômage par les difficultés propres au risque de chômage. La présomption de culpabilité individuelle et son incompatibilité avec une responsabilité collective, la délicate évaluation statistique du risque, enfin l’absence d’organisation nationale du marché du travail ont le plus souvent été avancées (Leibfried 1977 ; Führer 1990). Mais là où ces auteurs croient identifier des obstacles structurels s’expriment en fait les justifications non-interventionnistes qui avaient cours au tournant du siècle. Or l’étude de ces justifications a révélé qu’une analyse qui tendrait à en faire des principes explicatifs tournerait en rond, ce qui invite à déplacer le questionnement vers les raisons de leur impossible dépassement sous le Kaiserreich. L’analyse s’oriente dès lors vers la prise en compte des formes de l’État et du lien qui attache les ouvriers au collectif de l’État-nation, clé essentielle de compréhension de cette impossibilité27.

La citoyenneté politique ou le lien social ségrégatif

  • 28 Valable pour les cas anglais et américain à la lumière desquels il a été élaboré, ce modèle l'est (...)

38Matérialisé par le domicile de secours à l’échelle municipale, par l’appartenance à la profession organisée pour le syndicat, le lien social se traduit au niveau de l’État-nation par la médiation de la citoyenneté au sens de Staatsangehorigkeit. A la différence du français qui désigne la jouissance de droits civils et politiques par un terme unique, l’allemand opère une distinction entre Staatsangehorigkeit, dimension juridique de la citoyenneté stipulant l’appartenance civile à la collectivité, et Staatsbürgerscliaft, dimension politique désignant l’appartenance au corps électoral. Alors qu’en France l’unité terminologique renvoie à l’affirmation simultanée de l’égalité civile et politique pendant la période révolutionnaire (Rosanvallon 1992 : 111 sq.), le double vocable signale en Allemagne la dissociation historique entre citoyenneté juridique et politique. Jusqu’à la République de Weimar, l’appartenance civile à un collectif territorial n’implique pas nécessairement l’octroi de droits politiques, encore moins l’égalité de ces derniers. Ainsi, les variations terminologiques entre l’allemand et le français se font le reflet de modes contrastés de construction de la relation d’équivalence entre les personnes au fondement du système politique (Gosewinkel 1998). Là où Marshall pensait pouvoir établir une théorie évolutionniste de la citoyenneté qui verrait se succéder la proclamation de droits civils au XVIIIe siècle, de droits politiques au XIXe siècle et de droits sociaux au XXe siècle (Marshall 1950), les réalités historiques propres à chaque pays génèrent des logiques inédites de conjugaison de ces différents droits28.

39De la même manière, le terme de nationalité, souvent utilisé en France après 1870 comme un équivalent de citoyenneté, fait l’objet d’une acception spécifique en Allemagne. Alors qu’en France la nationalité désigne à partir de la fin du XIXe siècle une appartenance territoriale et la citoyenneté son contenu politique, la notion implique en Allemagne une dimension culturelle d’appartenance ethnique au peuple allemand exprimée par la Volkszugehorigkeit (Brubaker 1992 : 50 sq. ; Noiriel 1995 ; Giesen et Junge 1998). Volkszugehorigkeit, Staatsangehorigkeit et Staatsbiirgerschaft, autant de types de rattachement des personnes à la collectivité nationale, selon que cette dernière est envisagée sous une dimension ethno-culturelle, territoriale ou politique.

  • 29 La Constitution de 1871 se contente de préciser dans son article 3 : « Un même indigénat vaut pour (...)

40L’adéquation entre l’État et la nation à l’échelle de l’Empire après 1871 n’altère en rien cette richesse sémantique. La Volkszugehorigkeit, fondée sur une communauté de sang et de descendance, demeure un mode actif d’identification des émigrés allemands. La Staatsangehorigkeit reste quant à elle déterminée par les règles propres à chaque État fédéré. Le collectif national ne donne pas lieu à la définition de nouvelles procédures d’identification des personnes (Confino 1997), l’appartenance au Reich étant tout simplement inférée de l’appartenance à l’un des États membres. C’est de la qualité de Prussien ou de Bavarois que découle celle de ressortissant du Reich, sans que des principes génériques d’équivalence à la mesure du nouvel espace territorial et administratif ne se substituent aux anciens29 . La vocation identitaire du Reich est d’abord tournée vers l’extérieur et les Allemands résidant à l’étranger (Auslandsdeutsche), comme le suggère la hiérarchie des papiers d’identité. Les papiers ordinaires, c’est-à-dire destinés à un usage intérieur au Reich, sont établis par les États membres auxquels ils se contentent d’attester l’appartenance. En revanche, les papiers à usage international sont établis par l’administration centrale et activent l’appartenance au Reich comme forme principale d’identification des personnes.

  • 30 La mise en carte des assurés sociaux, portant mention à l'assurance du Reich (Reichsversicherung),(...)
  • 31 Au sens de Dominique Schnapper qui définit la « communauté des citoyens » comme une forme particul (...)
  • 32 Nous retenons ici la définition de la citoyenneté politique d'Arthur Stinchcombe citée par Jean Le (...)

41Essentiellement mobilisée comme une ressource identitaire sur la scène internationale, l’appartenance au nouvel État allemand demeure sur la scène nationale une réalité abstraite. Les assurances bismarckiennes ont tenté de lui donner corps30, mais leur association à un projet d’éradication de la social-démocratie place leur vocation intégrative sous le signe de l’équivoque (Hassenteufel 1996 : 129 et 133). La citoyenneté politique ou Staatsbürgerschaft, matérialisée au niveau national par l’élection du Reichstag au suffrage universel, pourrait certes constituer un lien fédérateur susceptible de faire de l’espace national un lieu de transcendance des appartenances particulières. Mais le faible degré de convertibilité de cette citoyenneté électorale en ressource politique dans la conduite des affaires du Reich se révèle incompatible avec l’instauration d’une « communauté de citoyens » aux vertus intégratives31. Gouverné par des principes d’inégalité et d’exclusion, l’exercice de la citoyenneté politique32 ne se cristallise pas, sous le Kaiserreich, dans un bien politique commun qui pourrait générer une forme active du lien social (Kocka 1985). Alors que les personnes ayant eu recours à l’assistance en sont écartées, les ouvriers se trouvent cantonnés à une citoyenneté symbolique par un ensemble de dispositions constitutionnelles et législatives, sans que le droit de vote qui leur est octroyé puisse être converti en une véritable participation à la vie politique du pays.

LE DROIT DE SUFFRAGE
Le Reichstag est élu au suffrage universel masculin direct. Les personnes privées de l’exercice de leurs droits civiques – en raison de mesures judiciaires ou d’assistance – ne peuvent toutefois être électeurs. Le mode de scrutin majoritaire et le découpage des circonscriptions électorales suscitent par ailleurs d’importantes inégalités dans la répartition des mandats, au détriment de la représentation sociale-démocrate, alors que la limitation des pouvoirs du Reichstag pare à toute emprise éventuelle des élus ouvriers sur la détermination de la politique de l’Empire.
Au sein des États membres, le droit électoral est encore plus défavorable aux ouvriers. Chaque État promulgue ses propres règles, mais à l’exception de l’Alsace-Lorraine, le droit de suffrage est partout, aussi bien pour l’élection des diètes des États (Landtage) que des conseils municipaux, limité. Subordonné au paiement de l’impôt, il peut être assorti d’un minimum censitaire ou de l’achat des droits d’électeur. Ce droit limité est, de plus, inégalitaire dans de nombreux États. La répartition des électeurs en trois classes électorales en fonction du montant de leur impôt (Dreiklassenwahlrecht) détermine pour chacune des classes un poids des voix proportionnel à la fourchette d’imposition qui la définit. Enfin, à l’intérieur d’un même État, le droit de suffrage pour le Landtag coïncide rarement avec celui des élections municipales, ce qui rend la cartographie du droit électoral au sein de l’Empire extrêmement complexe.
En Prusse, et en Saxe à partir de 1896, les deux États les plus industrialisés du Reich, le mode de suffrage est inégalitaire à trois classes pour les deux types d’élection, mais l’introduction d’un montant minimal d’imposition ou l’achat des droits d’électeur sont laissés à la libre initiative des villes pour les élections locales. En Bavière, le droit de vote pour le Landtag est égalitaire, mais limité par l’acquittement de l’impôt, alors qu’au niveau municipal l’achat du droit d’électeur et le suffrage à trois classes sont de rigueur (Huber 1969 : 395 sq. ; Jeserich, Pohl et von Unruh 1984 : 606 sq.). Ainsi, quelles que soient les dispositions particulières à chaque État et à chaque type d’élection, le vote ouvrier se trouve toujours limité, sinon déprécié, par rapport à celui des couches plus aisées de la population.

42La Gewerbeordnung qui réglemente le travail dans l’industrie et l’artisanat apporte de semblables restrictions à la liberté d’expression des ouvriers sur leur lieu de travail. Elle reconnaît les droits de coalition et de grève, mais rend passibles d’une peine de droit pénal toute incitation à la grève ou à la protestation, toute distribution de tract à l’intérieur ou à la sortie de l’usine, toute action portant atteinte à la liberté de travail d’autrui (Gewerbeordnung... 1875 : 47). Ces restrictions apportées au droit de coalition par la « criminalisation des conflits du travail » (Bender 1984 : 263) entravent les capacités de négociation des ouvriers et constituent une atteinte de plus à l’égalité des droits et des devoirs de tous les citoyens postulée par la Constitution du Reich (Brentano 1899 : 34-35 ; Potthoff 1912 : 238-242). Ainsi les justifications morales et institutionnelles de non-intervention – en particulier la présomption de culpabilité individuelle – qui pèsent sur le chômage et entravent le déploiement d’une procédure nationale d’équivalence entre travail et non-travail s’enracinent-elles dans une défiance plus générale à l’encontre des ouvriers, déterminant jusqu’à leur mode d’affiliation au collectif politique du Reich.

43Comment ériger dans ces conditions l’État-nation en collectif responsable des chômeurs, alors que la qualité de membre à part entière leur est dans les fait refusée ? Comment envisager le dépassement de la présomption de culpabilité individuelle qui pèse sur eux, alors que les représentations morales et sociales qui la sous-tendent se révèlent constitutives des formes ségrégatives du lien social qui attache les personnes au collectif national ? En l’absence d’un bien politique commun susceptible d’intégrer les ouvriers à l’État, la mise en forme du chômage en une catégorie nationale des politiques publiques reste confinée dans l’impasse d’un bricolage agrégatif, comme l’illustrent les tentatives d’uniformisation statistique. Alors que la pluralité et l’irréductibilité des logiques situées de formalisation et de traitement du chômage appellent l’énonciation de principes nationaux d’équivalence, le bien commun sur lequel fonder une telle généralité demeure introuvable sous le Kaiserreich.

  • 33 Comme le suggèrent les expériences municipales, la démocratie politique ne saurait toutefois être (...)

44Relevant la commune capacité de la statistique et du politique à faire équivalence, Laurent Thévenot souligne cette « [...] articulation majeure entre statistique et politique qui, en associant l’opération de la moyenne à une construction politique du bien commun, permet d’étayer solidement l’ordre social et d’établir des faits sociaux » (Thévenot 1994 : 8). L’introuvable relation d’équivalence statistique entre les chômeurs se fait ainsi le reflet de l’absence d’un espace politique d’équivalence entre les personnes, au sein duquel elle puisse se développer. Le lien démocratique activant des valeurs d’égalité, de dignité et de confiance constitue pour les réformateurs du début du XXe siècle l’expression privilégiée d’une telle relation d’équivalence33 . Mais cette reformulation du lien politique autour de l’égalité des droits et de véritables pratiques démocratiques, telle qu’elle est synthétisée par la revendication de Gleichberechtigung, se révèle incompatible avec les représentations élitistes et répressives de l’ordre social à la base de l’État allemand.

45Intimement lié aux formes de l’État et au mode d’intégration des ouvriers en son sein, le blocage exécutif relatif à une intervention sur le chômage ne sera levé qu’avec l’épreuve de la guerre et l’union sacrée de tous les Allemands contre l’ennemi extérieur. Le premier conflit mondial fonde à cet égard un moment important d’unification nationale des pratiques économiques, sociales et politiques. Alors que l’économie de guerre fait de l’État un acteur central de l’organisation économique et sociale et instaure le territoire national en espace unifié d’intervention, la lutte au coude à coude, expression d’une loyauté ouvrière jusqu’alors contestée, dote le collectif national des citoyens d’une consistance nouvelle et autorise la reformulation de la place des ouvriers en son sein.

Notes

1 Entre 1880 et 1890, décennie de mise en place des assurances ouvrières, c'est Bismarck lui-même qui se trouve à la tête de ce ministère, cumulant cette fonction avec celles de Premier ministre prussien et de chancelier de l'Empire·

2 Les conservateurs, tout comme le parti catholique du Zentrum, sont favorisés par le mode de scrutin majoritaire. De plus, le découpage des circonscriptions électorales, qui n'a fait l'objet d'aucune révision sous le Kaiserreich en dépit d'importantes migrations de populations des régions rurales vers les centres urbains, assure dès les années 1890 une surreprésentation des conservateurs. L'Empire compte 103 circonscriptions rurales, 100 mixtes et 194 industrielles, toutes équivalentes au départ en nombre d'électeurs. Or la proportion d'ouvriers de l'industrie est passée d'un cinquième de la population en 1871 à un quart en 1882 et à un tiers en 1907. Compte tenu de cette nouvelle répartition de la population et afin de maintenir l'équivalence entre les circonscriptions, leur nombre aurait, d'après les calculs de Hans Fenske, dû être en 1907 de 73 rurales, 78 mixtes et 245 industrielles (Fenske 1972 : 138).

3 GstA PK, I. HA Rep 84a, n° 122 : 8.

4 Proposés par le Reichstag, ces amendements sont acceptés par le Bundesrat, par le chancelier von Bülow qui quitte ses fonctions le 15 juillet 1909 et par son successeur Bethmann-Hollweg, tous deux pourtant proches des conservateurs

5 « Versicherung gegen Arbeitslosigkeit, September 1913 ». BdA Koblenz, R 1501, n° 1001 : 119-122.

6 Idem : 179.

7 Stenographische Berichte der Verhtmdlungen.... 5 décembre 1913 : 6212-6219.

8 « Die Statistik über Arbeitslosigkeit ». BdA Koblenz, R 1501, n° 1044 : 210-214.

9 Sont présents des délégués des syndicats sociaux-démocrates, des syndicats libéraux Hirsch-Duncker et des syndicats catholiques. BdA Koblenz. R 1501. n° 1045 : 14.

10 Idem : 15-16.

11 .Idem : 16et20.

12 BdA Koblenz, R 1501, n° 1045 : 2 et n° 1046 : 110 sq.

13 Idem. n° 1046 : 144-150.

14 Leo, Feig, von Valta, Zacher et Zahn, tous chargés du dossier de la statistique du chômage et du marché du travail.

15 Organe de presse de l'Office statistique du Reich dans lequel sont publiés et commentés les résultats de la statistique du travail.

16 AMS, Div. II, 641-3493 (sans pagination).

17 Grade le plus bas, mais également le plus répandu, pour les hauts fonctionnaires des États fédérés et fédéral.

18 Landmann sera amené à siéger après la guerre au sein des instances de direction de l'organisation patronale de la métallurgie berlinoise (Reichshandbuch der Deutschen Gesellschaft... 1930 : 1062). Un homme de confiance en somme qui, à travers la série de rapports qu'il établit entre 1912 et 1914, conforte la position gouvernementale et lui offre des points d'appui.

19 Leo décède en 1910, alors que Zacher disparaît du champ de mes recherches d'après guerre, sans qu'aucune source biographique ne permette d'en éclairer les raisons. Feig sera nommé en 1918 premier conseiller référendaire de l'Office impérial de l'économie, en 1920 directeur de département au sein du ministère du Travail et président de la commision d'experts sur le droit du travail (Arbeitsrechtsciusschuss), enfin entre 1924 et 1928, il représentera le gouvernement allemand au Bureau international du travail à Genève avant d'être mis à l'écart par les nazis (Wer ist wer ? 1926). Von Valta sera de mai 1920 à septembre 1927 directeur de département au sein de l'Office impérial du placement, responsable de la statistique ouvrière du Reich, de la publication du Reichsarbeitsblatt et du Arbeitsmarktanzeiger (Reichshandbuch... 1931 : 1941). Zahn se consacrera, quant à lui, à une carrière universitaire en tant que professeur de sciences politiques à Munich, tout en occupant pendant les premières années un poste de conseiller ministériel au sein du ministère de l'Économie (ibid. : 2079). Au titre de ces différentes fonctions, ces hommes seront amenés, sous la République de Weimar, à participer de manière active à l'élaboration des nouvelles lois en matière de droit du travail, de placement et de chômage.

20 On comprend évidemment mieux ce mode d'écriture de l'histoire si on le réfère au souci d'élucidation des causes historiques du nazisme partagé par de nombreux historiens allemands. Pour un bilan sur la thèse du Sonderweg. voir notamment Grebing 1986. Pour un programme alternatif de recherche comparée sur l'État, voir Genet 1997.

21 Études préparant au Verwaltungsrefendarial. Il n'existe pas de filière spécifique pour les hauts fonctionnaires de l'Empire qui sont recrutés au sein de la bureaucratie des États fédérés, plus particulièrement de la Prusse (Dilcher 1976 : 54 : Weber 1966 : 41).

22 Ces considérations sont largement diffusées par le discours universitaire dominant auquel les fonctionnaires ont été familiarisés au cours de leurs études, notamment en matière de finances publiques et d'économie politique où les socialistes de la Chaire jouent un rôle important (Tribe 1988).

23 Sur l'hypothèse d'une pluralité de logiques étatiques induites par le mode de construction historique spécifique à chaque État, voir Birnbaum 1982.

24 Au sens où l'entendent Bertrand Badie et Pierre Birnbaum qui définissent un État fort, d'une part, par le degré de différenciation de son personnel avec les intérêts socio-économiques dominants et le personnel parlementaire, d'autre part, par le degré de fusion entre personnel administratif et gouvernemental (Badie et Birnbaum 1982).

25 Pour une discussion du caractère de prime abord exclusif des concepts de démocratie et d'État, voir Birnbaum 1985 : 644.

26 La Grande-Bretagne introduit une assurance chômage obligatoire pour certaines professions en 1911, alors que les gouvernements français, norvégien et danois accordent respectivement en 1905, 1906 et 1907 des subventions aux caisses syndicales et municipales (Alber 1982 : 168).

27 Karl Erich Born suggère une telle piste d'analyse en désignant le problème de l'égalité des droits des ouvriers avec ceux des autres citoyens (Gleichberechtigung), c'est-à-dire de leur intégration politique au Reich, comme l'obstacle majeur à toute avancée en matière de politique sociale avant 1914 (Born 1957 : 2-3 et 251).

28 Valable pour les cas anglais et américain à la lumière desquels il a été élaboré, ce modèle l'est d'autant moins pour l'Allemagne que les assurances bismanckiennes octroient des droits sociaux aux ouvriers avant que ne leur soient garantis des droits politiques entiers. Pour une discussion de ce modèle, voir Hamilton et Turner 1994, vol. I : 5-8 ; Birnbaum 19 %.

29 La Constitution de 1871 se contente de préciser dans son article 3 : « Un même indigénat vaut pour l'ensemble de l'Allemagne de telle sorte que les membres d'un État fédéré (sujets, citoyens) sont à traiter dans tout autre État fédéré comme des indigènes susceptibles de bénéficier des droits civiques et politiques, dans la limite toutefois des conditions qui s'appliquent aux natifs de cet État » (« Verfassung des Deutschen Reichs... » 1871).

30 La mise en carte des assurés sociaux, portant mention à l'assurance du Reich (Reichsversicherung), s'efforce d'inscrire cette appartenance dans le quotidien des personnes. Sur la mise en carte comme « [...] technologie [qui] matérialise les médiations grâce auxquelles se réalise désormais le lien entre le pouvoir central et l'individu », voir Noiriel 1989 : 109. Également Noiriel 1993 ; Offerlé 1993b. Plus spécifiquement sur les assurances bismarckiennes, voir Mitchell 1991 et Kott 1998.

31 Au sens de Dominique Schnapper qui définit la « communauté des citoyens » comme une forme particulière d'intégration, autour d'un lien social essentiellement politique et national (Schnapper 1994).

32 Nous retenons ici la définition de la citoyenneté politique d'Arthur Stinchcombe citée par Jean Leca : « [...] la citoyenneté d'une personne est le degré auquel elle peut contrôler son propre destin en agissant à l'intérieur de ce groupe. Elle dépend du degré auquel la personne est sujet du groupe, multiplié par le degré d'influence ou de représentation qu'elle a dans le gouvernement du groupe » (Leca 1986 : 163).

33 Comme le suggèrent les expériences municipales, la démocratie politique ne saurait toutefois être érigée en condition nécessaire d'une politique publique de lutte contre le chômage. Ces conditions sont davantage l'intégration positive des ouvriers au collectif des citoyens (au sens de membres de la cité et pas nécessairement d'individus exerçant des droits politiques) et le dépassement de la défiance qui pèse sur eux ; la démocratie en offre une voie possible de réalisation sur la scène nationale.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2001

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