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La constitution du chômage en Allemagne

 | 
Bénédicte Zimmermann

II. Le chômage en situations

5. La municipalité, le chômage et la résidence

Texte intégral

Un rassemblement de maisons attenantes, en rang serré, [...] forme une agglomération d’un seul tenant tellement vaste que le groupement ordinaire et spécifique de voisinage, caractérisé par la connaissance personnelle et réciproque des habitants, y fait défaut.
La plupart des habitants y vivent de l’industrie et du commerce, et non de l’agriculture. (Weber 1982 : 18.)

  • 1 Voir le chapitre 1.

1Associée en 1848 au règne des fabriques et de l’anonymat par Riehl1, la ville se caractérise pour les contemporains du tournant du siècle par les mêmes traits saillants, à en croire la description idéale-typique qu’en fait Weber. Le développement industriel y attire une masse d’ouvriers sans ouvrage qui, privés des fruits de la terre et coupés des cercles de solidarité de la famille ou du voisinage, se montrent particulièrement vulnérables en cas de manque de travail. Leur concentration dans les grandes villes génère des attroupements et des manifestations, pointés par la bourgeoisie locale comme une menace à l’ordre établi (Steinmetz 1993 : 181).

2« Piliers des transformations économiques et sociales de l’Allemagne » (Langewiesche 1988 : 200), les villes sont aussi, au nom du principe de subsidiarité, les lieux de la gestion politique de ces profonds changements. La professionnalisation de l’administration locale et le renouvellement de son personnel, la politisation des élus et la pression sociale-démocrate y contribuent, autant que les facteurs économiques, à la différenciation de la question du chômage de celle de la pauvreté. A ce titre, la scène municipale urbaine, qui voit fleurir sous le Kai serreich les premières politiques publiques de lutte contre le chômage, constitue une unité d’observation privilégiée.

La municipalité : instance de traitement de la question sociale

  • 2 Les villes et les communes rurales font l’objet de chartes distinctes, respectivement les Städteord (...)

3Le principe d’auto-administration (Selbstverwaltung), codifié au début du XIXe siècle par les différents États germaniques en chartes des communes2, accorde aux municipalités un degré élevé d’autonomie tant en matière fiscale que de politiques publiques. Dans la première moitié du XIXe siècle, l’exercice de cette autonomie se limite à une administration policière de maintien de l’ordre. La constitution du social en champ autonome d’action ne sera à l’ordre du jour qu’à la fin du siècle, apportant une nouvelle impulsion à la Selbstverwaltung. Introduite en Prusse à l’occasion de la révolution de 1848, mais jetée aux oubliettes par une vague réactionnaire, la dimension économique et sociale de l’auto-administration communale ne s’épanouit qu’à partir des années 1880. L’explosion démographique des centres urbains et l’affirmation d’une distance critique à l’égard du libéralisme manchestérien dans les sphères intellectuelles et politiques participent à cette réorientation de la politique municipale (Heffter 1950 : 331 sq.).

L’urbanisation ou les effets conjugués de la mobilité et de l’industrialisation

  • 3 C’est à partir de 1895 que l’émigration vers les États-Unis connaît une baisse sensible et durable. (...)
  • 4 En particulier l’intervention de l’État prussien dans l’établissement de la liberté d’entreprise et (...)

4Alimentée par une forte croissance démographique et la modification des flux de mobilité (Kollmann 1974), l’urbanisation connaît dans le dernier quart du XIXe siècle une accélération spectaculaire. Motivée jusqu’à la fin des années 1850 par la quête de terres arables, la mobilité s’oriente alors vers la recherche d’un emploi dans l’industrie. Initialement intra-rurale ou transatlantique, elle se transforme avec l’industrialisation en migration vers les centres urbains3. Contrairement à ce qui se passe en France, où l’industrie éprouve des difficultés à faire le plein de main-d’œuvre alors que les paysans restent attachés à leurs terres (Noiriel 1986), la croissance démographique et la masse des ouvriers agricoles sans terre ou des artisans déchus constituent en Allemagne, en conjonction avec des facteurs économiques et politiques favorables4, un des atouts du rapide développement industriel.

  • 5 Ce taux est accru dans les centres urbains. A titre indicatif, en 1900 59,1 % de la population berl (...)
  • 6 En 1910 l’Allemagne compte 48 villes de plus de 100000 habitants contre 28 en 1895 (Reulecke 1985 : (...)

5Les villes, principaux lieux de ce développement, se trouvent mises au défi d’absorber entre 1873 et 1913 des déplacements de population parmi les plus importants de l’histoire allemande. En 1907,48 % de la population totale vit ailleurs que sur son lieu de naissance5 . Essentiellement en provenance des régions agricoles de l’Est, les migrations se dirigent vers Berlin et les centres industriels de la Rhénanie ou de la Westphalie, faisant de l’urbanisation une manifestation complémentaire de l’industrialisation. Touchées de manière privilégiée par ce double phénomène, les moyennes et grandes agglomérations voient leur population globale tripler entre 1871 et 1910 (Köllmann 1974 : 126). Le nombre de villes de plus de 10000 habitants double, alors que celles de plus de 100000 habitants représentent en 1910 21,2 % de la population totale du Reich contre 4,8 % en 18716.

5. ÉVOLUTION DE LA POPULATION URBAINE ENTRE 1871 ET 1910

TAILLE DES COMMUNES

NOMBRE D’HABITANTS EN % DE LA POPULATION TOTALE DU REICH

 

1871

1910

Villes de + de 100000 hab.

4,8

21,2

Villes entre 10000 et 100000 hab.

7,7

13,4

Villes entre 2 000 et 10000 hab.

23,6

25,4

Ensemble population urbaine.

36,1

60,0

D’après Köllmann 1974 : 127.

  • 7 En 1885, une pétition en faveur d’une organisation nationale du placement est déposée auprès du Rei (...)

6Dès les années 1890 pourtant, le rythme d’expansion économique des centres urbains ne permet plus l’absorption des nouveaux arrivants, faisant des villes le point de cristallisation de la question sociale. La mobilité, caractéristique de la société d’échange et de marché alors en gestation, suscite à partir de cette époque la recherche de dispositifs pouvant assurer la canalisation des flux migratoires. Le chemin de fer est ainsi utilisé par certaines municipalités comme un outil de régulation des déplacements de populations. Dès les années 1870-1880, des réseaux ferroviaires locaux commencent à tisser leur toile autour des grandes villes, parfois sous la pression des employeurs et des chambres de commerce qui y voient un moyen de faciliter le recrutement de la main-d’œuvre, mais surtout à l’instigation des administrations locales qui cherchent à dissocier expansion économique et inflation démographique (Blaich 1974). Assurant l’acheminement quotidien de la main-d’œuvre sur les lieux de production, le rail permet de canaliser certains flux dans des migrations journalières, tout en favorisant l’accès des travailleurs en quête d’embauche aux centres industriels. Les besoins d’organisation des marchés régionaux du travail qui se dessinent ainsi font par ailleurs du placement un adjuvant indispensable au dispositif. L’inscription sur les agendas politiques, dès les années 18907, de son institutionnalisation et de sa structuration en réseau national traduit cet effort de domestication de la mobilité sur le marché du travail.

7La question de l’articulation entre travail et territoire, mais également celle du lien social font de la mobilité un enjeu central de l’unification sociale de la nation. Il s’agit non seulement de structurer et d’organiser la circulation dans un espace inédit, de donner une expression sociale au lien qui unit les individus en son sein, mais encore d’inventer une forme de coordination des entités locales entre elles, dans une dimension nationale capable d’intégrer le facteur de la mobilité comme une valeur positive.

Autonomie administrative et réforme sociale

  • 8 Pour une approche globale, voir Krabbe 1982 et 1989. Pour des études de cas, voir notamment Kott (1 (...)

8La croissance urbaine constitue un véritable défi à la Selbstverwaltung. Les politiques municipales connaissent en effet à partir des années 1880 un développement inédit par le biais de la « municipalisation » d’un ensemble d’activités relatives à l’intérêt public. L’alimentation en gaz et en électricité, les égouts, les abattoirs, les transports et l’éclairage publics entre autres sont confiés à des entreprises municipales. D’anciens programmes comme ceux de l’assistance sont reformulés, alors que sont déployées de nouvelles politiques en matière de logement, d’aide juridique et financière, de travaux d’urgence ou encore de placement8 . Une administration prestataire de services (Leistungsverwaltung) s’épanouit ainsi aux côtés des compétences réglementaires traditionnelles (Ordnungsverwaltung), afin d’assumer ce que certains appellent alors les « devoirs sociaux des communes » (Adickes et Beutler 1903).

  • 9 Pour une étude comparée du concept de socialisme municipal dans différents pays d’Europe et aux Éta (...)

9D’autres y voient l’expression d’un « socialisme municipal » que les conservateurs du Verein fur Socialpolitik théorisent comme le pendant local du socialisme d’État (Krabbe 1979). Bien qu’inspiré de l’expérience anglaise, le concept allemand de socialisme municipal ne rime pas toutefois avec un projet de réforme de l’ensemble de la société tel qu’il a été développé par la Fabian Society. Il n’est pas non plus lié à des stratégies de prise de pouvoir par les socialistes, caractéristiques du cas français9. Pour les socialistes de la Chaire, le socialisme municipal est associé à la ferme conviction que les changements économiques en cours sont irréversibles, et qu’il est nécessaire d’étendre les compétences de l’État au bien-être public.

10Que l’idée de socialisme municipal parvienne à s’inscrire dans la pratique administrative et politique des villes allemandes, pour la plupart dirigées par des majorités libérales, peut surprendre. Dieter Langewiesche y voit le primat d’une conception de la commune comme « unité communautaire protectrice » sur le principe du laisser-faire (Langewiesche 1988 : 203). Cette entorse au libéralisme manchestérien est le fruit de l’alchimie qui s’opère dans la pratique entre le poids des traditions, le cadre de l’action et les dogmes économiques et politiques. Elle s’affirme cependant de manière inégale, selon une grande diversité de configurations. L’hétérogénéité des transformations économiques et sociales, l’identité des hommes chargés de l’administration municipale et la nature des traditions qui pèsent sur cette dernière contribuent à façonner autant de variantes. Mais quelles que soient les situations, l’administration des villes se caractérise partout par une même tendance à l’accroissement et à la diversification des prestations. Cette extension du champ d’application de la Selbstverwaltung coïncide par ailleurs avec un processus général de différenciation des gouvernements municipaux : à la fois interne, par la multiplication des services administratifs, et externe, par la professionnalisation du personnel.

  • 10 Verwaltungsberichte der Stadt Strassburg, 11, 1889-1890-1893-1894 : 32.
  • 11 Sur la professionnalisation des responsables municipaux, voir Hofmann 1983 : 613 sq. : Scarpa 1992  (...)

11La réforme de l’assistance publique de même que la promotion de politiques inédites du travail sont révélatrices de ce processus de spécialisation. Départements des affaires sociales, offices de placement, du travail ou offices statistiques : autant de services qui se multiplient au cours des années 1890 et qui tendent à circonscrire un espace de traitement du travail distinct des prérogatives de police. Ainsi le Département des affaires sociales fondé à Strasbourg en 1892 fédère différents programmes – parmi lesquels la lutte contre la pauvreté – tous placés jusqu’alors sous la direction de la police10. Compétent en matière d’assistance, de bien-être public et de prévoyance, ce nouveau département vise à substituer des politiques plus ciblées, telles que le placement, à des mesures jusque-là marquées au sceau de la répression. Confiés à des spécialistes, au détriment des notables locaux qui prenaient jusqu’alors bénévolement en charge la conduite des affaires publiques11, ces services contribuent également au renouvellement des équipes municipales.

  • 12 Excepté l’Alsace-Lorraine où il est démocratique et égalitaire, le suffrage électoral masculin est (...)

12A Strasbourg par exemple, une jeune équipe, soudée par une commune adhésion au libéralisme démocratique de gauche, prend les rênes des institutions créées à la fin du siècle (Zimmermann 1994b). Son action est guidée par une conception de l’intervention sociale fondée sur le double rejet du libéralisme manchestérien et du conservatisme bismarckien. Alors que la vieille école libérale traitait de manière indifférenciée l’ensemble des maux sociaux selon les canons de la responsabilité individuelle ou de l’assistance, et que Bismarck, confronté à la montée en puissance du mouvement ouvrier, tenta par sa politique sociale d’intégrer les couches laborieuses à l’État allemand tout en les détournant des organisations ouvrières, les professionnels de l’administration strasbourgeoise cherchent une troisième voie. La reconnaissance du mouvement ouvrier et son implication dans le traitement des affaires sociales en sont les principaux ingrédients ; l’instauration du placement paritaire en 1895 et de l’assurance chômage selon le système de Gand en 1907 en sont l’expression. Chacune de ces trois stratégies propose une réponse différente à la question de la pauvreté et du chômage. Plus qu’un simple choix politique, le développement d’une troisième voie à partir du tournant du siècle traduit une transformation du mode d’appréhension de la société par ses élites dirigeantes. Les valeurs démocratiques attachées à cette option réformatrice de coordination avec les organisations ouvrières sont cependant loin d’être partagées par la majorité des responsables municipaux. Le renouvellement des générations et la professionnalisation de l’administration contribuent à leur diffusion, mais le système et la distribution de la représentation politique contraignent leur mise en œuvre. Sur ce point, Strasbourg est atypique. Le droit de suffrage masculin y est égalitaire, autorisant à partir du début du siècle des rapports de force favorables aux socialistes et aux démocrates. L’exemple strasbourgeois ne peut donc être tenu pour représentatif de la majorité des villes allemandes où les transformations administratives sont plus lentes et où des droits de suffrage inégal, tel que le suffrage à trois classes en Prusse, ralentissent le processus de démocratisation12. La germanisation de l’administration strasbourgeoise après 1871, de même que l’accélération de la politisation des élus municipaux qui en résulte, dote néanmoins d’une visibilité particulière le mouvement plus général de bureaucratisation, de professionnalisation et de politisation de la gestion des affaires locales. En dépit de ses spécificités, l’exemple strasbourgeois fait ainsi, à bien des égards, figure de miroir grossissant des changements qui affectent, sur le plus long terme, l’ensemble des administrations urbaines allemandes (Sheehan 1971 : 126 sq.).

  • 13 Pour Max Weber, contemporain de cette évolution, l’autorité véritable se trouve dans un État modern (...)

13Réponse de l’administration communale aux défis de la question sociale, la spécialisation bureaucratique conjuguée à la professionnalisation de ses acteurs est analysée par Max Weber comme un des critères essentiels de la modernisation de la société allemande13 . Cette conception semble du reste partagée par nombre de fonctionnaires de l’époque. Formées aux méthodes de l’École historique par les professeurs du Verein für Socialpolitik dont Weber lui-même fait partie, les nouvelles générations entendent fermement promouvoir cette mission de modernisation (Zimmermann 1994b).

  • 14 Le Gewerbegericht n’a pas d’équivalent français. Il s’agit d’un tribunal industriel dont certaines (...)
  • 15 Stenographische Berichte der Verhandtimgen..., 17 janvier 1902 : 3451 sq. et 29 février 1912 : 252.
  • 16 Le qualificatif « libéral progressiste » ne renvoie pas à une appartenance partisane particulière, (...)

14Les politiques municipales allemandes acquièrent d’ailleurs rapidement une notoriété internationale, en particulier dans les domaines de l’assistance aux pauvres, de l’urbanisme et de l’hygiène publique. En matière de politique du travail, les villes s’apparentent à de véritables laboratoires d’expérimentation pour le Reich. Les programmes locaux de travaux d’urgence, de placement, d’assurance chômage, de Gewerbegerichte14 ou de commissions paritaires constituent autant d’expériences qui alimentent le débat national. Ainsi la loi de 1890 sur la mise en place de Gewerbegerichte paritaires s’inspire largement du modèle développé à Francfort par le réformateur Karl Flesch (Weitensteiner 1976 : 20). Dans d’autres cas, comme celui du chômage, les responsables de l’Empire justifient leur position d’attente et de non-intervention par l’incomplétude des enseignements tirés de pratiques municipales au caractère trop inachevé à leur goût15 . Que ce soit pour le placement ou l’assurance chômage, la récurrence de l’argument dévoile les ressorts de la stratégie d’évitement adoptée par le gouvernement du Reich, tout en confortant les grandes villes dans cette vocation de laboratoires sociaux dont les initiatives instruiront d’éventuelles politiques nationales. De fait, les municipalités urbaines constituent, en dépit du blocage démocratique qui les caractérise, les lieux de transformations et d’innovations sociales les plus fortes du Kaiserreich. La proximité, considérée par Karl Flesch comme un atout majeur de l’intervention municipale, fait de la ville un lieu privilégié d’intégration ouvrière et de dialogue entre travail et capital (Weitensteiner 1976 : 11). Terrain de prédilection des fonctionnaires libéraux progressistes16 qui peuvent y exprimer leurs ambitions réformatrices, les communes sont considérées, au même titre que l’État, comme de véritables unités de mise en œuvre de la politique sociale.

Les premières politiques publiques de lutte contre le chômage

De la pauvreté au chômage

  • 17 Par exemple, le règlement prussien de 1808 qui impute le traitement de la pauvreté à la compétence (...)

15En vertu de la loi sur le domicile de secours, les municipalités ont devoir d’assistance envers toute personne vivant sur leur territoire depuis plus de deux ans ; durée qui sera ramenée à un an en 1908. A l’instar des chartes des villes17, cette loi laisse la détermination des conditions et des formes de l’assistance au soin des communes. La réforme de l’assistance dans laquelle se lancent la plupart des grandes villes, à la suite de l’expérience pionnière d’Elberfeld en 1853, et qui induit une spécification des mesures en fonction des causes de pauvreté, fixe le cadre des premières velléités municipales d’identification du chômage.

16Ce mouvement de réforme, initié par une ville industrielle textile de la première génération soumise dès le début du siècle à des baisses d’activité récurrentes, signifie, pour Bernd Weisbrod, un déplacement du débat sur la pauvreté, de la question des subsistances vers celle du travail (Weisbrod 1981 : 346). Ce déplacement conduit à terme à une différenciation entre la question du travail et celle de la pauvreté. L’étude du cas strasbourgeois en est exemplaire. Les institutions du travail qui y sont créées au tournant du siècle trouvent en effet leurs origines, comme dans la plupart des autres villes allemandes, dans une réflexion sur les moyens de rationaliser la gestion de la pauvreté.

  • 18 Alors qu’en 1885 Strasbourg compte 6,3 % d’assistés par rapport à sa population totale. Berlin en c (...)

17C’est en 1888 que l’administration municipale de Strasbourg porte son attention sur l’aide aux pauvres à la suite d’une enquête qui révèle un taux particulièrement élevé de personnes secourues par les diverses institutions de la ville (Civis 1888). D’après la statistique de l’assistance publique publiée en 1885 par l’Office statistique du Reich, ce taux figure parmi les plus importants d’Allemagne, dépassant celui de cités industrielles telles Crefeld ou Elberfeld18. Cette importance est toutefois relative dans la mesure où les chiffres ne reflètent pas le nombre absolu d’indigents, mais celui des personnes assistées. Or l’étude comparative menée par Bernd Balkenhol entre Dusseldorf, Duisburg, Elberfeld et Dortmund montre que « le nombre de pauvres enregistrés croît avec la prospérité moyenne des villes » (Balkenhol 1976 : 94).

18Quoi qu’il en soit, les résultats de cette enquête strasbourgeoise sont suivis d’effets. Ils suscitent une réorganisation de l’assistance publique et sont le prélude à l’émergence d’institutions municipales du travail. Dès 1889 un service de placement est créé au sein du bureau de bienfaisance, dans l’espoir d’éradiquer les cas d’indigence imputables à une mauvaise organisation du marché du travail. Le placement est en effet, avec les travaux d’urgence, une pièce maîtresse du dispositif de dégrèvement des caisses d’assistance. Il vise à soustraire de l’assistance publique cette partie des « pauvres flottants », « classe accidentelle, qui se montre aussitôt que la question du travail ou des subsistances s’aggrave », que le préfet Migneret distinguait dès les années 1860 des « pauvres permanents » (cité d’après Foessel et Oberlé 1982 : 150). De plus, en permettant de débusquer les oisifs et les rétifs au travail, le placement doit favoriser le contrôle de l’attribution des secours publics.

  • 19 En 1908 Flesch est élu au parlement prussien en tant que représentant de la Fortschrittliche Volksp (...)

19Mais très vite le placement et le marché du travail deviennent l’objet de politiques et d’administrations distinctes de l’aide aux pauvres, comme l’illustre la création en 1895 d’un Office de placement paritaire. Certes motivée par un souci de paix sociale et de dégrèvement des caisses d’assistance, cette différenciation des institutions du travail de celles de l’assistance s’appuie également sur de nouvelles conceptions de l’intervention municipale, la troisième voie telle qu’elle est promue par les professionnels de l’administration communale acquis aux idées du libéralisme démocratique de gauche. Karl Flesch, concepteur entre 1884 et 1914 d’une politique du travail audacieuse à Francfort19, et plus connu qu’Alexander Dominicus (Millier 1957) ou Rudolph Schwander (Dominicus 1939) qui officient à Strasbourg, incarne cette génération engagée dans le développement d’une politique sociale municipale. Pour Flesch, dont l’ensemble des initiatives en matière de droit de vote, de coalition ou de travail, répond à un objectif d’intégration des ouvriers dans la société, la politique sociale ne saurait se confondre avec l’aide aux pauvres (Weitensteiner 1976 :77 sq.).

  • 20 Pour couturiers et cordonniers à Francfort, pour écrivains publics à Stuttgart et Diisseldorf (Faus (...)

20Lorsque le placement ne se montre d’aucun secours, les travaux d’urgence constituent l’élément palliatif du dispositif. Ils sont censés préserver les chômeurs des vices de l’oisiveté, tout en proposant une solution moins déshonorante que l’assistance. Développés à partir de 1892 dans un nombre croissant de villes allemandes, les travaux d’urgence connaissent une véritable inflation dans les conjonctures de récession économique. Au cours de l’hiver 1895-1896, trente-six municipalités en proposent, contre une centaine pendant l’hiver 1901-1902, essentiellement dans les grandes villes (Faust 1986 : 114). Ces travaux sont limités à l’hiver et à des activités de terrassement, de cassage de pierres, de construction ou de nettoyage de routes. Seules Francfort-sur-le-Main, Stuttgart et Düsseldorf offrent des activités d’intérieur pour ouvriers qualifiés20.

21En dépit de ce caractère restrictif, les travaux d’urgence traduisent une différenciation du traitement du chômage par rapport à l’aide aux pauvres. Parce qu’ils préservent la dignité du chômeur et n’induisent pas, contrairement à l’assistance, la perte des droits civiques, ils se trouvent au centre des revendications municipales du SPD. Mais leur coût et leur caractère antiéconomique souvent décriés en font pour les administrations urbaines des pis-aller, en l’absence ou dans l’attente d’autres mesures. A l’instar du maire de Cologne qui considère en 1909 que « les travaux d’urgence sont un mal nécessaire en complément du placement » (Faust 1986 : 124), la plupart des réformateurs municipaux font du placement le pôle central de la politique de lutte contre le chômage.

  • 21 Le premier bureau de placement de type associatif et caritatif est crée en 1841 à Dresde. Il tenait (...)
  • 22 Verhandlungen des Gemeinderats der Stadt Strassburg 1895, 6 mai : 129. On trouve le même scénario d (...)

22En tant que technique d’ajustement de l’offre et de la demande, le placement, pas plus que les travaux d’urgence, n’est pourtant une nouveauté dans l’Allemagne des années 1890. Alors qu’il était auparavant du ressort des organisations corporatives ou caritatives21, il devient à partir de cette époque un objet de politique municipale. Comme si, une fois les corporations abolies et en l’absence d’une véritable relève syndicale, ou au contraire en raison d’une exacerbation des conflits entre organisations patronales et ouvrières, l’administration municipale cherchait à pallier ce vide fonctionnel en s’instituant en médiateur sur le marché du travail. Cette médiation est toutefois vouée à l’échec lorsqu’elle est associée, comme à Strasbourg en 1889 ou à Göttingen en 1892 (Saldern 1976 : 284), à l’activité du bureau de bienfaisance. Les ouvriers et les employeurs partagent la même attitude de rejet envers tout ce qui relève de près ou de loin de l’assistance publique. Les ouvriers n’y recourent qu’en dernière instance, fuyant la dévalorisation et la stigmatisation sociale qu’elle symbolise, tandis que en vertu de l’image d’Épinal selon laquelle un assisté valide ne saurait être qu’oisif, les employeurs boudent l’institution. Conscient des raisons de cet échec et convaincu de la nécessité d’une différenciation des questions du travail de celles de l’assistance, le bureau de bienfaisance strasbourgeois adresse d’ailleurs en août 1893 une requête au maire qui débouchera sur la création de l’Office municipal de placement22.

Le marché du travail : objet revisité de la politique municipale

23Lié à l’origine à une réflexion sur la pauvreté plus que sur le chômage, le placement fait au cours des années 1890 l’objet d’une reformulation selon un registre économique. Appelé à pallier les défaillances de l’autorégulation du marché du travail, il est assimilé par le maire strasbourgeois Back à un sédatif permettant de soulager cette nouvelle maladie qui ronge le corps social : le chômage (Krabbe 1981 :131). Destinés à favoriser l’adéquation entre l’offre et la demande, les bureaux de placement municipaux se multiplient dans la conjoncture de crise économique de 1892-1894 sous le signe des vertus de l’organisation du marché du travail.

  • 23 Y participent notamment aux côtés de nombreux statisticiens des villes, le représentant des syndica (...)

24Alors que le chômage attire à partir de cette époque l’attention d’un nombre croissant de responsables municipaux, la plupart d’entre eux s’accordent pour l’imputer à une désorganisation du marché du travail résultant des effets insuffisamment contrôlés de l’industrialisation et parient sur le placement comme remède de choc. Telle est l’analyse qui ressort du premier Congrès allemand sur le placement et le chômage, tenu en 1893 à Francfort sur l’initiative de Karl Flesch. Ce congrès, qui préfigure la fondation en 1898 de l’Association allemande de placement, rassemble une large palette d’intervenants : professeurs, fonctionnaires, représentants syndicaux, communaux et associatifs entre autres23. La plupart d’entre eux paraissent alors convaincus qu’un bon système de placement, municipal et paritaire, permettra de résoudre le problème du chômage. Mais à peine quatre ans plus tard, à l’occasion de la constitution de l’Association allemande de placement, les protagonistes de la politique municipale du travail reviennent sur leurs positions. A l’épreuve des premiers bilans, ils n’envisagent plus le placement comme un moyen susceptible de résorber le chômage en période de récession, mais comme une technique d’ajustement entre l’offre et la demande en période économique normale, c’est-à-dire de relative stabilité (Jastrow 1898).

25Cette mobilisation en faveur du placement municipal est encouragée en 1894 par un certain nombre d’États fédérés. Ainsi, les autorités prussiennes invitent toutes les villes de plus de 10000 habitants à créer des bureaux de placement paritaire et à déployer des structures interlocales d’échange d’offres et de demandes d’emploi (Faust 1986 : 76). Visant à domestiquer la mobilité et à stabiliser les ouvriers, ces recommandations se veulent une réponse à l’agitation suscitée au sein du parlement et du gouvernement prussiens par la question des chômeurs itinérants. Les responsables prussiens se gardent bien cependant de s’engager au-delà de ces incitations, du reste suivies de peu d’effet. La même année, les gouvernements de Bavière, du Wurtemberg et du Bade (ibid. : 78) formulent des recommandations similaires, mais en outre ils participent activement, notamment d’un point de vue financier et organisationnel, à la construction de réseaux interlocaux. Ils créent ainsi une dynamique plus convaincante en faveur du placement public, mais ne parviennent pas pour autant à lever les réserves émises par de nombreuses villes sur le caractère paritaire de l’institution.

  • 24 Réglementé par la loi de 1910. le placement payant représente dans les années 1890 en Prusse et en (...)
  • 25 La Rhénanie, la Westphalie et la Saxe constituent au tournant du siècle, avec la région de Berlin-B (...)

26Peu significatif en 1894, le placement public municipal assure en 1912 un tiers des placements à but non lucratif24 .44 % des communes de plus de 10000 habitants possèdent à cette époque leur propre bureau de placement. Cette moyenne nationale accuse toutefois d’importantes disparités régionales. Le taux s’élève à 93 % dans le pays de Bade, à 75 % dans le Wurtemberg et plonge dans certaines régions prussiennes comme la Westphalie et la Rhénanie respectivement à 29 et 32 % (ibid. : 63). L’engagement plus actif des États du Sud dans le déploiement d’une politique du placement ne suffit pas à éclairer ces importantes variations. La composition socioprofessionnelle relativement diversifiée de ces régions, caractérisées par une pluriactivité de petites et moyennes entreprises, constitue un facteur favorable à l’épanouissement du placement public. Dans les centres industriels prussiens, davantage orientés vers la monoactivité au sein de grandes entreprises25, il se heurte à la concurrence du placement syndical et patronal. Usant du placement, en période d’exacerbation des conflits, comme d’une arme de lutte économique et idéologique, chacune des deux parties entend rester maître de son contrôle. Dès le début du XXe siècle cependant, les organisations syndicales, dans l’incapacité de faire face à l’efficacité des pratiques patronales, se prononcent en faveur d’une pacification de l’organisation du marché du travail et adhèrent à l’idée du placement public. Le patronat de la grande industrie, fort de son succès, y reste quant à lui hostile jusqu’à la Première Guerre mondiale (ibid. : 91 sq.). Si l’on considère les seules villes de plus de 100000 habitants, les disparités régionales s’estompent néanmoins. A l’exception de Brême, Altona et Hambourg, elles possèdent toutes en 1912 leur propre bureau de placement ou subventionnent un bureau associatif, à l’instar de Berlin (Statistisches Jahrbuch Deutscher Städte, 20,1914 : 146). La taille de l’agglomération fonde ainsi, à côté de la volonté réformatrice de ses dirigeants et de la capacité de coordination des partenaires sociaux, un autre facteur important de développement du placement public.

  • 26 Jusqu’à la Première Guerre mondiale. Berlin ne compte pas de bureau de placement parmi ses services (...)

27En 1908, l’ensemble des bureaux de placement public, qui regroupent les bureaux municipaux et les bureaux associatifs subventionnés tels que le Zentralverein fur Arbeitsnachweis berlinois26, effectuent un peu plus de 900000 placements contre environ 420000 pour les organisations patronales et 300000 pour les syndicats ouvriers (Verband Deutscher Arbeitsnachweise 1911 : 14). Essentiellement cantonnées au départ à des emplois sans qualification, les transactions publiques s’élargissent au fil du temps, une fois acquise la confiance des syndicats et des employeurs, à une population masculine d’ouvriers qualifiés. Ainsi, dès 1908, sont placés autant de travailleurs qualifiés que de non qualifiés (ibid. : 17). En vertu de cette évolution, l’organisation interne des bureaux tend à se spécialiser par branches et par métiers, reflétant la composition locale du marché du travail (Neumann 1906 ; Lauer 1908). Il en résulte une grande hétérogénéité des structures et du fonctionnement des offices municipaux. Les diverses tentatives d’homogénéisation déployées par l’Association allemande de placement n’y changeront rien.

28Par contraste avec la rapide extension du placement public, les municipalités se montrent plus réservées en matière d’assurance chômage. Parce que l’allocation ne répond pas au manque de travail par du travail mais par des prestations financières, elle ne ressortit pas à la politique d’organisation du marché du travail privilégiée par les municipalités. Selon une hiérarchisation des mesures, l’assurance n’est envisagée qu’en dernier recours lorsque le placement et les travaux d’urgence sont jugés insuffisants pour enrayer le manque de travail (Kumpmann 1913 : 69). Mais dans la plupart des cas, les responsables locaux l’excluent des compétences municipales. Ils clament leur impuissance face à un problème marqué par des enjeux économiques dont le contrôle leur échappe. De plus, seule une loi du Reich pourrait habiliter les municipalités à instaurer une assurance obligatoire. Or l’obligation est désignée comme la condition de viabilité de toute assurance chômage. Dans le cas contraire, seules les populations les plus exposées choisiraient de cotiser, compromettant l’équilibre financier des caisses.

29Réunis au sein du Congrès des villes allemandes, le Deutscher Städtetag (Beckstein 1991), les maires et représentants des plus importantes municipalités affichent leurs positions dans une résolution commune adressée en 1911 au Bundesrat. Pour Adickes, maire de Francfort, qui est à l’initiative de cette démarche avec son collègue berlinois Kirschner,

  • 27 « Protokoll der Vorstandssitzung des Deutschen Städtetages, Berlin, Herrenhaus », 11 janvier 1910. (...)

il faut dire clairement et une bonne fois pour toutes qu’en dépit des revendications ouvrières, des affirmations de certains réformateurs sociaux et des tentatives des États fédérés de se décharger du problème sur les communes, l’assurance chômage ne relève pas du devoir des villes27.

  • 28 Idem, 23 juin 1910 : 62. Sur les engagements d’Adickes en matière de politique sociale, voir Adicke (...)
  • 29 L’assurance instaurée par la loi de 1911 ne couvre qu’un nombre limité de métiers : ceux du bâtimen (...)

30Le système de Gand, plébiscité par certains réformateurs proches du libéralisme démocratique de gauche, est directement visé par cette dénonciation. Adickes, pourtant farouche défenseur de la politique sociale municipale, y voit une atteinte à la neutralité requise de toute administration28 . Il ne récuse pas la nécessité d’une assurance chômage, mais son regard se tourne ostensiblement vers le gouvernement du Reich. La résolution présentée en 1911 au Bundesrat appelle à une assurance obligatoire du Reich, limitée dans un premier temps aux mois d’hiver et aux professions les plus exposées, en particulier celles du bâtiment (Verhandlungen des dritten Deutschen Städtetages... 1911 : 68-69). Inspiré du modèle anglais de l’assurance chômage instaurée la même année29, cette résolution fait du chômage saisonnier la cible de la politique d’assurance. Jusqu’à la Première Guerre mondiale, le problème du chômage est pour les responsables municipaux essentiellement un problème de chômage saisonnier, catégorie intermédiaire entre les formes de non-travail du XIXe siècle considérées comme normales – parce que déterminées par des fluctuations saisonnières prévisibles – et les manifestations conjoncturelles et structurelles du chômage moderne.

31Seules quelques municipalités, dérogeant au rejet de principe formulé par Adickes, ont tenté d’instaurer des caisses d’assurance contre le chômage. Cologne est la première en 1896, suivie en 1904 par Leipzig et en 1907 par Strasbourg. La caisse de Cologne, ouverte aux ouvriers âgés de plus de dix-huit ans et domiciliés depuis plus de deux ans dans la ville, est financée par les cotisations des adhérents, les versements des membres honoraires et une subvention municipale. En cas de chômage, les adhérents bénéficient d’un accès prioritaire au placement municipal et d’une indemnité pendant les vingt premiers jours, à condition que la perte du travail ne soit imputable ni à une faute personnelle, ni à une grève. Mais ces indemnités ne sont versées qu’au cours de l’hiver, entre le 12 décembre et le 15 mars, ce qui entraîne principalement la souscription de travailleurs exposés au chômage saisonnier (Kaiserliches Statistisches Amt 1906, vol. I : 486 sq.). En 1904-1905,69 % des inscrits sont des ouvriers du bâtiment. En 1908-1909, 2,5 % de la population ouvrière masculine de Cologne est assurée auprès de cette caisse dont 51 % à 85 % des adhérents se retrouvent chaque année au chômage (Faust 1986 : 140). L’institution, en déficit permanent, doit sa survie aux subventions municipales. En 1911, elle fait l’objet d’une réorganisation destinée à élargir le spectre des risques assurés. Les prestations sont désormais étendues à l’année entière et les cotisations étalonnées en fonction de l’intensité du risque professionnel de chômage. Enfin, selon une adaptation du modèle de Gand, les organisations ouvrières offrant des indemnités chômage peuvent se réassurer auprès de la caisse (Syrup et Neuloh 1957 : 214).

32Symptomatique des difficultés induites par le caractère facultatif de l’assurance, l’évolution de la caisse de Cologne procède d’une quête de viabilité financière. Le système de Gand, basé sur une diversification des risques couverts, apparaît comme l’une des options les plus viables dans le contexte municipal. Mais la coordination entre instances municipales et organisations ouvrières qu’elle présuppose constitue, par-delà l’opposition de principe de la majorité des maires à toute forme d’assurance, une entrave majeure à son extension sous le Kaiserreich. Strasbourg est la première ville allemande à l’adopter en 1907, suivie par quelques autres municipalités. Au total, seule une vingtaine de villes offrent à la veille de la Première Guerre mondiale des indemnités chômage, dont la plupart selon le modèle de Gand.

33Premières politiques publiques de lutte contre le chômage, les initiatives municipales se caractérisent par leur hétérogénéité, en dépit des processus communs – de professionnalisation de l’administration et de différenciation entre le chômeur et le pauvre – qui les sous-tendent. Leur développement se heurte jusqu’en 1914 à des enjeux institutionnels de partage des compétences entre les différentes instances politiques du Reich, mais également aux exigences de coordination avec les organisations syndicales, acteurs incontournables de la mise en forme du chômage. Elles n’en sont pas moins des expériences déterminantes dans la structuration des débats nationaux. Les modes d’identification des chômeurs activés par les politiques municipales contribuent, au même titre que les caisses syndicales, à ouvrir les voies d’une formalisation nationale du chômage. Ainsi les statistiques des bureaux de placement font l’objet à partir de 1903 d’une agrégation nationale par l’Office statistique du Reich, alors que les enquêtes municipales sur le chômage qui fleurissent à partir du début du XXe siècle sont soumises entre 1908 et 1909 à des tentatives d’uniformisation émanant des services de l’Intérieur du Reich (BdA, R 1501, n° 1046 : 19 sq.).

Statistiques et procédures municipales de qualification du chômage

Les offices statistiques municipaux

34A l’origine de la statistique municipale se trouvent les rapports d’activité que les villes étaient chargées d’adresser au Bureau statistique étatique. Ils devaient contribuer à l’esquisse d’un tableau des ressources de l’État et attester du bon usage de la charte d’auto-administration. Jusqu’au milieu du XIXe siècle, la réalisation de ces rapports était, parmi d’autres tâches, confiée à un agent municipal. Ce n’est qu’à partir des années 1860 que certaines grandes villes commencent à se doter d’organes spécialisés dans le suivi statistique de l’activité de leur administration.

35A la fois conséquence et expression de l’inflation qui caractérise alors la gestion des centres urbains, cette spécialisation favorise l’épanouissement d’une nouvelle mission de la statistique municipale : celle de la production du matériau empirique destiné à étayer l’action politique locale. Investis de cette double fonction d’évaluation du progrès – selon l’acception traditionnelle – et de production d’outils d’intervention politique, les bureaux statistiques municipaux se multiplient rapidement. Après l’ouverture du bureau de Brême en 1861, les créations se succèdent aux quatre coins du Reich : à Berlin en 1862, à Francfort-sur-le-Main en 1865, à Hambourg en 1866, à Leipzig en 1867, à Altona et Lübeck en 1871... Au total, vingt villes en 1875 et quarante-quatre en 1911 disposent d’un office statistique. En 1910, ces derniers couvrent plus de 20 % de la population de l’Empire et 34 % de la population urbaine, c’est-à-dire des villes de plus de 2000 habitants selon la codification de l’époque. Mais les offices statistiques sont essentiellement implantés dans les communes de plus de 100000 habitants ; seules sept sur les quarante-huit que compte le Reich en 1910 n’en possèdent pas (Reulecke 1985 : 202-203).

  • 30 Verwaltungsberichte der Stadt Strassburg, vol. III, 1893-1894 – 1896-1897 : 27 sq.

36L’impulsion en faveur de ces offices n’émane pas en règle générale des assemblées élues, mais du conseil exécutif, composé de professionnels de l’administration. A la lumière des cas berlinois et strasbourgeois, leur création procède essentiellement de logiques internes de réorganisation administrative. Le bureau statistique de Berlin est né d’une résolution adressée en 1856 par la Direction des pauvres au conseil exécutif de la ville. Cette résolution demandait la création d’un office statistique afin de regrouper toutes les informations relatives à la pauvreté disséminées dans les différents services municipaux (Silbergleit 1912 : 1-3). De la même manière, l’institution en 1895 du bureau statistique strasbourgeois accompagne un effort de rationalisation de la politique d’assistance30.

37Tout comme pour l’élaboration des premières politiques municipales du travail, il importe de relever combien est centrale la question de la pauvreté, bien plus que celle de la condition ouvrière dont les contours commencent alors seulement à se préciser, dans le développement de ces services statistiques permanents. En 1892, seuls quatre offices statistiques municipaux – sur les seize existants alors – interviennent en matière de travail. Il s’agit de Berlin, Breslau, Munich et Altona qui mènent des enquêtes sur les salaires dans le cadre d’études sur les budgets et le niveau de vie de la population (Hirschberg 1892 : 26 sq.). Les premiers débats publics sur le chômage au cours des années 1890 marqueront le véritable coup d’envoi de la statistique municipale du travail. Jusqu’à cette époque, la délimitation des domaines d’activité des offices statistiques reste largement tributaire de la personnalité de leur directeur; situation qui changera dès la fin du siècle au profit d’un contrôle politique plus systématique.

Constructions et usages de la mesure

  • 31 La quasi-totalité des villes de plus de 100000 habitants mènent une statistique du chômage au cours (...)

38Raison d’être et cheval de bataille des partis ouvriers, le travail devient à la fin du XIXe siècle un objet politique à part entière. Erfurt et Magdebourg sont les premières villes à procéder en 1892 à des enregistrements du chômage (Schikowski 1895 : 17). La pratique se propagera au gré des récessions. Encore limitée en 1902-1904, elle est en pleine expansion en 190831. Mais plus que dans d’autres domaines, la mesure se révèle en matière de chômage un exercice délicat.

39La polémique qui s’épanouit à Berlin à l’occasion des statistiques municipales de 1908-1909 en est un bon exemple. Désaccords sur la méthode et controverses sur l’ampleur du chômage y vont de pair. Les sociaux-démocrates dénoncent le recours à la déclaration volontaire utilisée pour l’enregistrement de novembre 1908 et exigent l’adoption du porte-à-porte pour celui qui est prévu en février 1909. Ils accusent la municipalité de privilégier la déclaration volontaire en raison du caractère nécessairement partiel des résultats qu’elle induit, afin de justifier son inaction en matière de lutte contre le chômage (« Die Arbeitslosenzählung » 1908). Attendre que les personnes se présentent spontanément suppose en effet non seulement que tout individu se détermine lui-même en tant que chômeur, mais encore qu’il saisisse l’intérêt de la démarche, ce qui ne va pas de soi dans le cas d’une simple enquête où le déclarant ne peut attendre de contrepartie directe à son acte. Face à l’obstination du conseil exécutif, les sociaux-démocrates décident d’organiser en février 1909, la veille de l’enquête municipale, leur propre statistique du chômage selon la méthode du porte-à-porte. L’opération mobilise 45000 syndicalistes dans le rôle d’enquêteurs. Les résultats sont éloquents : ils opposent 106722 chômeurs aux 40212 comptabilisés en novembre par la ville (Verband sozialdemokratischer Wahlvereine... 1909 : 10 sq.). L’enregistrement municipal prévu pour le lendemain est quant à lui tout simplement annulé.

  • 32 Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 13 janvier 1892.

40Même si on laisse de côté la controverse relative aux chiffres brandis par l’opposition ouvrière, cette polémique illustre à quel point la statistique tend à déplacer les antagonismes politiques vers le terrain de la production des données socioéconomiques. Loin de contribuer à la « paix sociale32 », la statistique du travail naissante fonde au contraire un nouvel enjeu de pouvoir, dans la mesure où le contrôle de son procès de fabrication confère à son détenteur la maîtrise de l’énonciation de la « vérité sociale ». L’exemple berlinois permet par ailleurs d’apprécier la position des statisticiens des villes au sein de l’administration municipale. Dotés d’une liberté d’initiative restreinte, ils disposent néanmoins d’un pouvoir d’influence considérable par l’intermédiaire de leur travail d’expertise. Au regard de l’interaction croissante entre statistique et action réformatrice, les statisticiens locaux du Kaiserreich sont au sein de l’équipe municipale crédités d’une légitimité qui dépasse bien souvent leurs seules compétences techniques. Sollicités pour l’élaboration des outils empiriques nécessaires à la résolution de la question sociale, ils participent par le biais des enquêtes à la construction de nouvelles catégories d’intervention politique.

41Silbergleit, directeur de l’office statistique berlinois, reconnaît d’ailleurs les imperfections de la méthode de la déclaration volontaire, mais estime que celle du porte-à-porte, idéale en théorie, impose des contraintes financières et organisationnelles trop lourdes pour une ville de la taille de Berlin (Silbergleit 1908 : 17). Par ailleurs,

  • 33 « Rapport du 30 juin 1903 ». BdA. R 1501, n° 1044 (sans pagination).

le principe de la déclaration volontaire repose sur l’idée selon laquelle la détermination du nombre exact de chômeurs importe moins pour l’administration municipale que celle de la tendance générale d’évolution du chômage33.

42L’objectif assigné à ces statistiques importe donc autant que les contraintes matérielles dans le choix de la méthode. Lorsque existent de réelles ambitions réformatrices, le porte-à-porte est privilégié. Mais lorsqu’il s’agit de riposter à l’agitation sociale-démocrate ou d’établir un baromètre des fluctuations du marché du travail, la déclaration volontaire des chômeurs, plus économique, est jugée suffisante. Le renouvellement périodique des enregistrements est dans ce dernier cas souvent appelé à compenser leur caractère approximatif. Mais que penser de tels baromètres lorsque à Stuttgart en février 1903, en pleine récession, seules neuf femmes sont enregistrées, alors que dans la conjoncture plus favorable de 1895 elles étaient 522, ou lorsqu’en juillet 1903, une seule personne se déclare chômeur à Ulm et aucune à Ludwigsbourg ? (Kaiserliches Statistisches Amt 1906, vol. I : 412.) Pour Otto Most, directeur de l’Office statistique de Düsseldorf, cette méthode est tout simplement « impropre à mesurer le chômage » : « Ces enquêtes sont des mascarades statistiques, de simples opérations d’apaisement en réponse à l’agitation ouvrière » (Most 1910a : 13).

43Sur les cent trente enquêtes conduites au cours de l’hiver 1908-1909 par l’ensemble des municipalités allemandes, environ la moitié utilise la méthode du porte-à-porte et un peu moins d’un tiers celle de la déclaration volontaire. Les autres recourent à des formes indirectes d’enregistrement : par le biais des déclarations d’impôt – qui contiennent des informations sur la profession et la situation des personnes – ou par le biais des bureaux de placement municipaux, qui recensent les individus sans travail se présentant à une date déterminée (Most 1910b : 89).

  • 34 Otto Most préconise le recours à des syndicalistes, alors qu’Otto Petrenz, statisticien de la ville (...)

44Or, dans l’optique de Most, la statistique doit constituer « une source d’information impartiale sur laquelle pourront se fonder les politiques publiques » (ibid. : 2) et seul un enregistrement exhaustif, selon le principe du porte-à-porte, peut satisfaire à une telle exigence. Cette méthode, d’ailleurs conseillée aux municipalités par le Département de statistique ouvrière du Reich, n’est cependant pas sans poser problème. Elle se heurte notamment au refus de réponse, contre lequel les communes ne disposent d’aucun pouvoir de contrainte. Le choix des enquêteurs, susceptibles de contribuer au succès ou à l’échec de l’entreprise, apparaît dans ces conditions déterminant. Alors que les uns se fient aux gages de neutralité et de conscience professionnelle des employés municipaux, les autres misent sur les syndicalistes et leur proximité avec les ouvriers pour aider les langues à se délier. Associé à des considérations morales, le chômage reste au début du siècle un sujet tabou pour lequel toute investigation publique peut être associée à des indiscrétions policières. Mais comme il est souvent vécu sur le mode de la dévalorisation sociale, il n’est pas forcément plus aisé d’en parler à ses pairs. Alors, neutralité ou proximité ? Les avis sont partagés34.

45Dans la pratique, du reste, d’autres critères interviennent dans le choix des enquêteurs. Seules quelques villes, parmi lesquelles Francfort en 1903, Munich en 1904, Magdebourg en 1908, Halle, Schöneberg et Cologne en 1909, ont mobilisé des syndicalistes (ibid. : 90). Incompatible avec la phobie d’une conspiration sociale-démocrate, ce choix de la coopération avec les organisations ouvrières se limite aux villes où d’autres formes de coordination réussies, en matière de placement paritaire par exemple, ont contribué à développer un capital de confiance entre l’administration municipale et les syndicats. Ailleurs, le faible crédit accordé à ces derniers et la crainte de falsification des informations conduit, lorsque le nombre des employés municipaux se révèle insuffisant, à solliciter des enquêteurs volontaires. Cette solution tend à cumuler les désavantages des deux précédentes, d’autant plus que, par-delà l’aspect quantitatif, la collecte des informations contribue également à la valeur qualitative des enquêtes.

Une logique territoriale d’identification des chômeurs

  • 35 Ces réflexions sont fondées sur un échantillon réduit de questionnaires : ceux que les hasards de l (...)

46Quelle que soit la méthode adoptée, les questionnaires se structurent cependant autour d’un certain nombre d’interrogations communes35. Ils s’efforcent tous de déterminer l’état civil du chômeur, son lieu et sa durée de résidence, le nombre de personnes à charge, sa profession, son dernier emploi, la durée et la cause du chômage, enfin ses moyens de subsistance. Ces rubriques, à la base des statistiques municipales du chômage, sont systématisées en 1910 en un questionnaire type par l’Association des statisticiens des villes.

47Bien qu’il soit élaboré par l’Association des statisticiens des villes, ce questionnaire n’aura pas l’effet d’uniformisation escompté. Il fera l’objet de multiples adaptations : dans les formulations, expression de la touche personnelle qu’y apporte chaque statisticien, mais également sur le fond, traduction des objectifs particuliers assignés à l’enquête par les élus et le Magistrat.

48Lorsque la statistique doit permettre d’évaluer l’opportunité ou le coût de nouvelles politiques publiques, des questions complémentaires s’efforcent d’identifier de manière plus précise la population susceptible d’en bénéficier. Ainsi à Cologne, où est discutée en 1912 l’adoption du système de Gand, sont rajoutées des questions sur l’activité de l’épouse et des enfants, sur l’affiliation à une caisse d’assurance contre le chômage et la perception d’une indemnité, enfin sur l’appartenance à une organisation syndicale (Herbst 1914 : 64-65). La même attention aux moyens de subsistance du ménage caractérise les enquêtes destinées à prévoir les travaux d’urgence. Dans les municipalités habituées à conduire des statistiques du chômage, les questionnaires peuvent d’ailleurs changer d’une enquête à l’autre. La révision en 1910 du questionnaire de Nuremberg, où existe depuis 1908 un enregistrement annuel selon la méthode du porte-à-porte, est révélatrice des contraintes qui pèsent sur les statistiques municipales du chômage.

49Otto Petrenz, statisticien de la ville chargé du dossier, justifie cette révision par un souci d’alignement avec le questionnaire type diffusé la même année par l’Association des statisticiens des villes. Mais les modifications finalement adoptées s’apparentent davantage à des ajustements entre le modèle du statisticien et les attentes politiques dont il fait l’objet. Reflet de la pondération qui s’instaure dans la pratique entre les exigences du statisticien, les enjeux politiques locaux et les réponses des personnes interrogées, le questionnaire révisé de 1911 ne répond qu’accessoirement aux préoccupations formulées par Petrenz. Certes, l’abaissement de l’âge des enfants à charge de seize à quatorze ans et l’introduction d’une question sur le bénéfice de pensions d’État constituent des mesures d’alignement avec le questionnaire type de 1910 (Petrenz 1911 : 28-29). La suppression de la question sur le nombre de semaines travaillées au cours des deux dernières années témoigne, quant à elle, de l’adaptation du statisticien à la situation des chômeurs, qui étaient le plus souvent dans l’impossibilité de justifier leur réponse par la production des attestations de travail qui leur étaient demandées (ibid. : 16). Mais la plupart des révisions sont dictées par des impératifs politiques municipaux. Tel est le cas du rajout des questions sur le travail à temps partiel, sur les accidents ou maladies survenus au cours du chômage ou encore sur la perception d’une indemnité syndicale. Autant d’interrogations qui sont étrangères à la version du collectif des statisticiens de 1910 et qui visent à identifier de manière précise les éventuels bénéficiaires d’une assurance selon le modèle de Gand.

QUESTIONNAIRE MUNICIPAL TYPE DE 1910

Statistique des chômeurs
le
Remarques préliminaires
1. Cette statistique vise l’enregistrement des personnes sans travail au jour de l’enquête et qui cherchent du travail à (où ils sont enregistrés en tant que résidents).
2. Les personnes qui se trouvent encore dans une relation de travail, mais travaillent à temps partiel, ne sont pas à enregistrer.
3. Les chômeurs malades au jour de l’enregistrement ne doivent pas être comptabilisés. Les personnes ayant perdu leur emploi pour raison de maladie ne doivent être enregistrées qu’à condition de ne plus être malades à ce jour.
4. Les personnes qui bénéficient d’une rente d’invalidité sont à compter uniquement en cas de rente partielle.
1. Nom et prénom du (de la) chômeur (se)
2. Né le
3. Résidence (commune, me, n°)
4. Depuis quand résidez-vous dans la localité (année et mois) ?
5. Situation familiale : célibataire, marié, séparé, veuf, divorcé (rayer les mentions inutiles) 6a. Nombre d’enfants vivant au foyer du chômeur
dont enfants de moins de 14 ans
6b. Le chômeur a-t-il en dehors de sa femme et de ses enfants de moins de 14 ans d’autres personnes à charge ? Lesquelles ?
7. Quel était votre dernier lieu de travail ? (Nom, type d’activité et adresse du dernier employeur)
8. Quand a pris fin l’emploi indiqué à la question 7 ? (année, mois, jour)
9. Êtes-vous tombé au chômage pour cause de maladie, de manque de travail dans l’entreprise, de cessation d’activité de l’employeur, par suite de différends avec l’employeur ou avez-vous donné votre démission pour des raisons personnelles ? (rayer les mentions inutiles)
Si votre chômage a été causé par la maladie, depuis quand êtes-vous à nouveau apte au travail ?
10. Avez-vous, depuis la perte de votre emploi indiqué en 7, travaillé de manière intermittente ou temporaire ? (oui ou non) Si oui, quand, où et à quel titre ?
11. Êtes-vous limité dans votre activité par des incapacités physiques permanentes ?
12. Percevez-vous une rente d’accident du travail, d’invalidité ou de vieillesse ou une pension militaire ? (oui ou non)

Verhandlungsbericht über die am 7., 8. und 9. Juni 1910 in Posen abgehaltene XXIV. Konferenz (1er Vorstände der statistischen Aemter deutscher Städte : 44. GStA PK. I. HA. n° 3852.

50Ainsi la statistique contribue moins à identifier les mesures à prendre, que la formulation préalable de ces dernières ne détermine le questionnaire et sa méthode. En d’autres termes, « l’énoncé de “problèmes” et de “solutions” ne constitue pas le résultat de l’enquête, mais le principe de la classification dans laquelle les données s’organisent et trouvent leur intelligibilité » (Topalov 1991 : 13). En dépit de ce mode de détermination politique et situé qui compromet toute comparaison des résultats, les statistiques municipales s’appuient sur une procédure commune de qualification du chômage dont les principaux traits sont posés par le questionnaire type de 1910.

51Proche du modèle proposé en 1902 aux organisations syndicales par Ignaz Jastrow, ce questionnaire active le salariat et la résidence comme critères d’identification des chômeurs. Pour être reconnu, le chômeur doit témoigner de sa qualité habituelle de salarié – que la question 7 sur le dernier employeur est censée constater-, mais également du caractère involontaire et non fautif du manque de travail, établi par la question 8. La catégorie ainsi délimitée est celle

des salariés, en possession de toutes leurs capacités physiques et mentales, désireux de travailler, mais qui ont perdu leur emploi sans en porter la responsabilité et qui, en dépit de recherches actives, ne trouvent pas de travail conforme à leur qualification. (Petrenz 1911 : 7.)

52Cette définition ne suffit pas cependant à établir la figure du chômeur « secourable ». D’autres critères viennent ici affiner l’appartenance catégorielle : celui de résidence ou plus exactement de domicile de secours, subordonné à une durée minimale de résidence d’un an ou deux en fonction des périodes, et, selon les mesures envisagées, celui de moyens de subsistance.

  • 36 L’adjectif « civique » est utilisé ici au sens large du lien qui attache les personnes au collectif (...)

53Dans la mesure où il traduit l’appartenance au collectif, le domicile de secours circonscrit le groupe des bénéficiaires potentiels des politiques municipales. Traduction institutionnelle du lien social qui associe les individus entre eux au sein de l’espace communal, il tient lieu, en matière de prestations sociales, de convention d’équivalence entre les personnes. De fait, la formalisation du chômage en une catégorie des politiques publiques s’appuie sur une double procédure d’équivalence : l’une portant sur le travail et le non-travail, l’autre sur l’appartenance civique36 à la collectivité prestataire.

54Mais la catégorie de chômage ainsi délimitée demeure susceptible de resserrements supplémentaires en fonction des mesures envisagées. Selon qu’il s’agit de prodiguer des secours, comme dans le cas des travaux d’urgence, ou des allocations, comme dans celui du système de Gand, la population de référence varie. La démarche allocative inspirée d’une logique assurancielle, de même que le placement, s’adresse, du moins en théorie, à l’ensemble de la catégorie, alors que les prestations de secours, relevant d’une logique d’assistance, sont destinées aux seuls individus dont l’état de besoin est avéré. Destinées à constater ce besoin, les questions sur l’activité de l’épouse (ou de l’époux) et des enfants, sur la perception d’une rente ou d’une pension, placent les moyens de subsistance au cœur de l’identification des chômeurs « secourables ». Marquée par la tradition de l’assistance dont elle cherche pourtant à s’affranchir, la mise en forme municipale du chômage reste ainsi tributaire de la notion de besoin. Étrangère aux catégories de l’action syndicale, cette prise en compte des revenus des chômeurs laissera son empreinte sur la politique nationale de lutte contre le chômage telle qu’elle sera mise en œuvre sous la République de Weimar.

  • 37 La métallurgie, l’industrie des machines-outils et le bâtiment fournissent les plus importants cont (...)

55D’après les résultats de diverses statistiques, le décalage entre le nombre de chômeurs enregistrés et le nombre de ceux qui répondent aux critères municipaux d’intervention est important. A Nuremberg, environ la moitié des 1 600 chômeurs enregistrés en 1911 ne sont pas originaires de la ville. 30 % d’entre eux y résident depuis moins d’un an et n’y ont pas par conséquent leur domicile de secours. Moins de 1 % bénéficient des prestations de l’assistance publique et moins de 5 % touchent une allocation syndicale, alors que la moitié des ouvriers de la ville appartiennent à des organisations offrant de telles indemnités (Petrenz 1911 : 32 sq.). Un nombre considérable de chômeurs semble ainsi exclu des formes institutionnalisées de la solidarité municipale, tout comme des cercles d’entraide professionnelle. Pour 60 % âgés de moins de 30 ans et pour 50 % chargés de famille, ils se recrutent pourtant à 80 % parmi les ouvriers qualifiés de l’industrie et de l’artisanat d’après cette statistique37.

  • 38 Comme la plupart des statisticiens des villes, Otto Most s’appuie sur cette insuffisance de la stat (...)
  • 39 Les résultats d’un certain nombre d’entre elles sont publiés dans Kaiserliches Statistiches Amt 190 (...)

56La diversité des méthodes d’enquête et l’inexistence d’une statistique simultanée de la population active qui permettrait d’y rapporter le nombre de chômeurs rendent difficile toute comparaison de ville à ville38. Les résultats de Nuremberg peuvent toutefois être tenus pour significatifs du profil du chômeur, tel qu’il ressort des statistiques municipales du début du siècle39 . Si l’on s’en tient aux chiffres les plus bas des statistiques dépouillées, au moins la moitié des chômeurs sont des ouvriers qualifiés et un quart sont des travailleurs sans qualification. Les autres se répartissent entre le commerce et la domesticité. Essentiellement de sexe masculin, mais faiblement syndiqués, un quart d’entre eux au moins vivent depuis moins d’un an sur leur lieu de résidence. De telle sorte que la profession organisée et le domicile de secours, les deux expressions du lien social qui déterminent sous le Kaiserreich l’accès aux mesures de lutte contre le chômage, se révèlent inopérantes pour nombre d’entre eux.

57Les ouvriers itinérants en particulier se voient exclus des premières mesures publiques de lutte contre le chômage, alors que le combat contre l’instabilité urbaine induite par la mobilité est précisément l’une des priorités des grandes villes (Steinmetz 1993 : 188 sq.). Conscients de ce paradoxe et de l’efficacité limitée de leurs initiatives, les responsables municipaux se mettent à l’unisson pour clamer leur incompétence et revendiquer l’intervention du Reich. Au nom de l’inadéquation entre leur légitimité politique territorialement circonscrite et le champ d’action économique beaucoup plus vaste au sein duquel se manifeste le chômage, ils déclarent leur impuissance. Cette déclaration commune est néanmoins sous-tendue par deux lignes de conduite fort différentes. Alors que les municipalités libérales, ou libérales de gauche traditionnelles comme celle de Berlin, se contentent d’arguer de leur incompétence comme d’une justification légitime de non-intervention, les démocrates et les libéraux de gauche progressistes tentent de convertir la territorialité limitée qui les contraint en un atout de proximité. Il en résulte des formes inédites de coordination entre les actions municipales et syndicales de lutte contre le chômage, telles que le système de Gand. Ces initiatives restent, certes, tributaires du cadre communal et de la convention d’équivalence entre les personnes qui le caractérise, mais elles suggèrent l’existence, sur la scène municipale, d’une latitude d’action à l’intérieur des règles du jeu imposées. Ainsi, en dépit de l’impuissance proclamée par les responsables municipaux, les politiques de coordination avec les organisations ouvrières et la quête de nouvelles formes d’articulation entre travail et territoire déployées par certains d’entre eux fondent les prémices situées d’une unification du marché du travail. Les acteurs de la formalisation du chômage en une catégorie nationale des politique publiques pourront s’y référer.

Notes

1 Voir le chapitre 1.

2 Les villes et les communes rurales font l’objet de chartes distinctes, respectivement les Städteordnungen et les Landgemeindeordnungen. Leur différenciation ne se fonde pas au départ sur le nombre d’habitants, mais, de manière relativement floue, sur le type d’activité. A partir de la fin du XIXe siècle toutefois, la qualification de ville est attribuée aux communes de plus de 2000 habitants. La première charte des villes est la Städteordnung prussienne de 1808, remaniée en 1853. La Constitution du Reich de 1871 laisse la détermination du droit communal aux prérogatives des États fédérés, de telle sorte qu’existent en 1912 trente chartes des villes différentes. A elle seule, la Prusse en compte huit, réparties par aires géographiques (Most 1912, vol. II : 6 et 19 sq.). Les chartes les plus importantes sont reproduites dans Engeli et Haus 1975.

3 C’est à partir de 1895 que l’émigration vers les États-Unis connaît une baisse sensible et durable. Pour l’étude des vagues d’émigration successives entre 1820 et 1914, voir Marschalk 1973. Pour une approche de la mobilité en rapport avec le marché du travail et ses transformations, voir Bade 1984.

4 En particulier l’intervention de l’État prussien dans l’établissement de la liberté d’entreprise et du travail, ou dans l’abolition des régimes particularistes d’imposition et des droits douaniers régionaux. Les seules mesures étatiques n’auraient pas suffi cependant à développer un contingent important d’ouvriers des fabriques sans la forte croissance démographique et les problèmes du monde rural (Kaufhold 1974).

5 Ce taux est accru dans les centres urbains. A titre indicatif, en 1900 59,1 % de la population berlinoise n’est pas originaire de la ville, 50.2 % de la population hambourgeoise. 57.9 % de celle de Dortmund et 60.2 % de celle de Stuttgart (Köllmann 1974 : 143).

6 En 1910 l’Allemagne compte 48 villes de plus de 100000 habitants contre 28 en 1895 (Reulecke 1985 : 202).

7 En 1885, une pétition en faveur d’une organisation nationale du placement est déposée auprès du Reichstag, mais sans faire l’objet de débats. La question ne sera abordée qu’en 1893, à l’occasion du premier débat sur le chômage. (Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 11 mars 1885 : 1753 et 12 janv. 1893 :430sq.)

8 Pour une approche globale, voir Krabbe 1982 et 1989. Pour des études de cas, voir notamment Kott (1992) pour la Haute-Alsace et Rudischhauser (1988) pour Berlin.

9 Pour une étude comparée du concept de socialisme municipal dans différents pays d’Europe et aux États-Unis, voir Dogliani 1989.

10 Verwaltungsberichte der Stadt Strassburg, 11, 1889-1890-1893-1894 : 32.

11 Sur la professionnalisation des responsables municipaux, voir Hofmann 1983 : 613 sq. : Scarpa 1992 ; Sheehan 1966. 1971. Pour une approche plus générale du mouvement de professionnalisation dans l’histoire allemande. MacClelland 1991 et le numéro de Geschichte und Gesellschaft sur ce thème (1980, 3).

12 Excepté l’Alsace-Lorraine où il est démocratique et égalitaire, le suffrage électoral masculin est limité dans l’ensemble des États allemands. L’exercice du vote y est subordonné à l’âge, à la justification de la citoyenneté municipale et au paiement de l’impôt, selon des conditions fixées par chaque État fédéré (Jeserich, Pohl et von Unruh 1984 : 606-610).

13 Pour Max Weber, contemporain de cette évolution, l’autorité véritable se trouve dans un État moderne aux mains des fonctionnaires et s’exerce dans la pratique administrative quotidienne (Weber 1964, vol. 2 :697-738 et 1971 :298 sq.).

14 Le Gewerbegericht n’a pas d’équivalent français. Il s’agit d’un tribunal industriel dont certaines compétences sont proches de celles du conseil des prud’hommes. Mais contrairement à ce dernier, ses compétences ne se limitent pas au traitement des cas individuels. Il peut en effet intervenir lors de conflits collectifs tels que la grève. Un autre trait distinctif est sa présidence par un responsable municipal.

15 Stenographische Berichte der Verhandtimgen..., 17 janvier 1902 : 3451 sq. et 29 février 1912 : 252.

16 Le qualificatif « libéral progressiste » ne renvoie pas à une appartenance partisane particulière, mais désigne l’ensemble des hommes qui cherchent à inscrire leur volontarisme réformiste dans les valeurs du libéralisme politique. Si la plupart d’entre eux s’inscrivent au début du XIXe siècle dans la mouvance des partis de la Freisinnige Vereinigimg et de la Freisinnige Fortschrittliche Partei, certains, comme Otto Most de Düsseldorf, se situent cependant dans l’orbite du parti national-libéral.

17 Par exemple, le règlement prussien de 1808 qui impute le traitement de la pauvreté à la compétence communale. Paragraphe 179 de la charte (Engeli et Haus 1975 : 125).

18 Alors qu’en 1885 Strasbourg compte 6,3 % d’assistés par rapport à sa population totale. Berlin en compte 4,2 %, Cologne 5,3 %, Francfort 2,9 % et Stuttgart 3,1 %. Calculé d’après « Statistik der öffentlichen Armenpflege im Jahre 1885 », Statistik des Deutschen Reichs, 1887, vol. 29.

19 En 1908 Flesch est élu au parlement prussien en tant que représentant de la Fortschrittliche Volkspartei, parti libéral de gauche engagé en faveur d’une plus grande démocratie politique et favorable à une alliance avec les sociauxdémocrates sur certaines revendications (Weitensteiner 1976 : 15).

20 Pour couturiers et cordonniers à Francfort, pour écrivains publics à Stuttgart et Diisseldorf (Faust 1986 : 115).

21 Le premier bureau de placement de type associatif et caritatif est crée en 1841 à Dresde. Il tenait à la disposition des ouvriers des listes d’offres d’emploi et de logement (Graack 1915 :11 sq.).

22 Verhandlungen des Gemeinderats der Stadt Strassburg 1895, 6 mai : 129. On trouve le même scénario dans d’autres villes. Mais l’administration municipale ne réserve pas forcément une réponse favorable à cette requête, comme à Dresde en 1893 où elle répond que le placement ne relève pas de ses devoirs (Graack 1915 : 20).

23 Y participent notamment aux côtés de nombreux statisticiens des villes, le représentant des syndicats sociauxdémocrates Carl Legien, les professeurs et membres du Vereinfir Socialpolitik Herkner, von Mayr, Schnapper-Arndt, Toennies et von der Borght. Ce dernier entrera en 1900 au service de l’Office impérial de l’Intérieur et sera entre 1904 et 1912 président de l’Office statistique du Reich (Arbeitslosigkeit und Arbeitsvermittlung... 1894).

24 Réglementé par la loi de 1910. le placement payant représente dans les années 1890 en Prusse et en Bavière environ deux tiers de l’ensemble des transactions sur le marché du travail. La loi de 1910 réglemente notamment les tarifs et l’autorisation d’exercice, désormais subordonnée à l’existence de besoins locaux. Là où existe un bureau de placement public suffisamment développé, la concession est refusée (Benöhr 1991 : 110 sq.).

25 La Rhénanie, la Westphalie et la Saxe constituent au tournant du siècle, avec la région de Berlin-Brandenbourg, les principales zones industrielles du Reich. Sur les différenciations économiques régionales du Kaiserreich. voir Fischer 1972a. Sur la différenciation régionale des conflits du travail et leur caractère moins exacerbé dans le sud de l’Allemagne, notamment en Bavière et dans le Wurtemberg, où les grandes entreprises métallurgiques et textiles sont peu implantées, voir Boll 1990.

26 Jusqu’à la Première Guerre mondiale. Berlin ne compte pas de bureau de placement parmi ses services administratifs. La ville subventionne le Zentralverein für Arbeitsnachweis, association fondée en 1883. dont l’activité est financée par les cotisations de ses membres et des subventions municipales. Dirigé par le juriste Richard Freund, président à partir de 1891 du conseil du Gewerbegericht berlinois et fondateur en 1898 avec Ignaz Jastrow de l'Association allemande de placement, le Zentralverein offre des prestations identiques à celle d’un office municipal de placement (Berliner Arbeitsnachweis 1913).

27 « Protokoll der Vorstandssitzung des Deutschen Städtetages, Berlin, Herrenhaus », 11 janvier 1910. StA Berlin, Rep 142-1.802-II : 48.

28 Idem, 23 juin 1910 : 62. Sur les engagements d’Adickes en matière de politique sociale, voir Adickes et Beutler 1903 : 3-90.

29 L’assurance instaurée par la loi de 1911 ne couvre qu’un nombre limité de métiers : ceux du bâtiment et de la construction, des chantiers navals, du génie mécanique, de la fonderie, de la construction automobile et de la scierie (Southall 1995 : 16 ; Hennock 1987 : 152 sq.).

30 Verwaltungsberichte der Stadt Strassburg, vol. III, 1893-1894 – 1896-1897 : 27 sq.

31 La quasi-totalité des villes de plus de 100000 habitants mènent une statistique du chômage au cours de l’hiver 1908-1909.

32 Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 13 janvier 1892.

33 « Rapport du 30 juin 1903 ». BdA. R 1501, n° 1044 (sans pagination).

34 Otto Most préconise le recours à des syndicalistes, alors qu’Otto Petrenz, statisticien de la ville de Nuremberg, doute de la bonne foi de ces derniers qui « ont intérêt à ce que le nombre de chômeurs soit le plus élevé possible » et préfère s’en remettre à l’impartialité des employés municipaux (Most 1910a : 12 ; Petrenz 1911 : 10).

35 Ces réflexions sont fondées sur un échantillon réduit de questionnaires : ceux que les hasards de l’histoire et les contraintes de la recherche m’ont permis de retrouver. Elles s’appuient également sur les analyses de contemporains, en particulier des statisticiens des villes dont les débats sur l’uniformisation des statistiques municipales du chômage se révèlent une source précieuse. Il est possible de les suivre dans Protokolle iiber die Konferenzen der Vorstände der statistischen Aemter deutscher Städte, 1894-1913, GStA PK, I. HA Rep 77, n° 3852.

36 L’adjectif « civique » est utilisé ici au sens large du lien qui attache les personnes au collectif municipal. Le domicile de secours constitue l’expression institutionnelle de ce lien sanctionné par un certain nombre de droits et de devoirs, mais pas nécessairement par le droit de vote soumis à d’importantes restrictions. L’expression de « qualités civiques » des personnes, telle que nous l’employons, renvoie au niveau municipal à une citoyenneté sociale, mais pas forcément politique.

37 La métallurgie, l’industrie des machines-outils et le bâtiment fournissent les plus importants contingents de chômeurs (respectivement 18, 22et 11 %) (Petrenz 1911 : 28).

38 Comme la plupart des statisticiens des villes, Otto Most s’appuie sur cette insuffisance de la statistique municipale pour réclamer un enregistrement national périodique du chômage dans le cadre des recensements quiquennaux de la population (Most 1913 : 105).

39 Les résultats d’un certain nombre d’entre elles sont publiés dans Kaiserliches Statistiches Amt 1906 ; « Arbeitslosenzâhlungen... » 1909 ; Most 1910b ; Herbst 1914.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2001

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