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La constitution du chômage en Allemagne

 | 
Bénédicte Zimmermann

I. Du concept a une catégorie de l'action

2. Le chômage entre faute et risque

Texte intégral

1Au moment où il devient matière à penser de l’économie politique, le chômage fait également son entrée dans les agendas politiques du Reich et des municipalités. Formalisé par les sciences sociales à travers des opérations de définition et de mesure, il est aussi le produit d’une construction politique. Il résulte de tentatives concurrentielles de transposition de certaines formes de pauvreté et de non-travail en une nouvelle catégorie de l’action publique, qui revendiquent toutes le sceau de la légitimité scientifique. Ace titre, la constitution de l’Arbeitslosigkeit relève d’une véritable dialectique de la science et du politique.

  • 1 Je préfére la notion de référent, plus neutre, à celle de référentiel utilisée par Bruno Jobert et (...)

2Ce chapitre tentera de planter le décor et de donner le ton de ce processus de définition dont les enjeux sont relativement stables entre 1890 et 1914, à partir de l’étude des débats qui se déroulent à Berlin sur les scènes nationale et municipale avant la Première Guerre mondiale. Révélateurs des mécanismes de production politique du social au niveau local et national (Collovald et Gaïti 1990), ces débats permettent d’entrer au cœur des controverses sur le chômage. Ils autorisent l’identification des principaux protagonistes et des registres discursifs mobilisés dans la justification de leurs positions. Trois registres, celui de la morale, celui de la science et celui des compétences institutionnelles, structurent les différentes lignes d’argumentation. Ils introduisent aux pratiques et aux représentations existantes du non-travail, qui fonctionnent comme autant de référents1 par rapport auxquels les uns et les autres sont amenés à se positionner. Illustrant le rôle structurant des institutions existantes dans la délimitation d’une catégorie nouvelle, l’assistance aux pauvres et les assurances ouvrières fondent de tels référents à l’usage systématique, mais fortement contrasté. C’est dans l’espace ouvert par leur confrontation, entre la logique de la faute individuelle et celle du risque collectivement assumé, que s’inscrit la mise en forme du chômage.

Le chômage en débats

  • 2 L’interpellation signée par l’ensemble des élus du SPD (Sozialdemokratische Partei Deutschland) es (...)

3En janvier 1893, la question du chômage figure pour la première fois à l’ordre du jour de la diète allemande (Reichstag). L’interpellation sociale-démocrate du chancelier Leo von Caprivi sur « les mesures qu’entend prendre le gouvernement afin de soulager la détresse sociale (sozialer Notstand) causée par un chômage persistant2 » en est à l’origine. Mais la réponse de Karl von Boetticher, secrétaire d’État à l’Intérieur et représentant du chancelier entre 1880 et 1897, est sans appel :

  • 3 Ibid. : 437.

La lutte contre la misère est l’affaire des gouvernements fédérés et des communes [...]. Il n’existe nulle part dans l’Empire allemand des situations de détresse sociale telles qu’elles nécessitent une intervention du gouvernement du Reich3.

  • 4 Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 6 février 1895 : 696.

4Ce rejet formel recueille l’assentiment de la majorité des parlementaires qui dénie à la question du chômage toute pertinence nationale. Seule une petite fraction du parti catholique du Zentrum menée par Frantz Hitze, expert en matière de politique sociale, soutient l’initiative sociale-démocrate. Les autres, aussi bien libéraux que conservateurs, adhèrent volontiers aux arguments du libéral Möller, membre de la Nationalliberale Partei, pour lequel il serait temps, étant donné l’avance prise par l’Allemagne en matière d’assurance, de marquer une pause en attendant que les autres pays s’engagent sur la même voie. « S’il fallait toutefois que nous en arrivions à l’assurance chômage, conclut-il, elle ne pourrait être envisageable que dans le cadre étroit des municipalités4. »

  • 5 AmtlicherstenographischerBericht.... 19 janvier 1893 :92.
  • 6 Le Magistrat est composé du maire et de conseillers exécutifs, pour moitié bénévoles, pour moitié (...)

5Or en cette même année 1893, la question du chômage fait son entrée dans l’agenda du conseil municipal de la ville de Berlin. On y retrouve des rapports de force et une détermination non-interventionniste similaires, mais au nom d’arguments parfaitement opposés. « Extraire une seule ville du tout, en particulier Berlin, ce serait prendre la chose par le mauvais bout5 » souligne le représentant du conseil exécutif (Magistrat6) dans son plaidoyer en faveur d’un nécessaire traitement d’ensemble de la question du chômage à l’échelle du Reich.

Planter le décor : deux scènes berlinoises

  • 7 La notion de justification est empruntée aux travaux de Luc Boltanski et Laurent Thévenot, sans qu (...)

6Ces quelques citations suffisent à donner la mesure des relations conflictuelles entre scènes locales et scène nationale. Derrière les discours, se dévoilent de manière plus générale les groupes impliqués dans le processus de formalisation du chômage, les lignes d’argumentation et les principes de justification7 autour desquels se nouent les controverses. Si la scène municipale berlinoise ne peut être tenue pour représentative de la diversité des situations locales, elle est cependant significative des fortes tensions entre local et national induites par la question du chômage. Ces tensions acquièrent à Berlin, en raison de l’unité de lieu avec l’arène nationale, une visibilité particulière.

7Ainsi les réouvertures successives du dossier Arbeitslosigkeit avant la Première Guerre mondiale renvoient dans les deux assemblées à une chronologie commune. Inscrit pour la première fois en 1893 sur les deux agendas berlinois, le chômage en disparaît au gré des fluctuations de la conjoncture économique, pour réapparaître en 1901-1902 et 1907-1908 au rythme des récessions. Cette chronologie des récessions ne suffit pas toutefois à rendre compte de la coïncidence temporelle entre les débats. Leur concomitance est aussi le fruit de l’action d’élus présents à la fois sur l’une et l’autre scène. C’est le cas de Paul Singer, co-auteur des interpellations sociales-démocrates à l’origine des discussions sur le chômage dans chacune des assemblées. Conseiller municipal depuis 1883 de la ville de Berlin où il conduit la fraction sociale-démocrate, député au Reichstag depuis 1884 et membre des instances dirigeantes du SPD, ce chef d’entreprise acquis à la cause ouvrière au point de se démettre de sa fonction entrepreneuriale en faveur de son frère (Gemkow 1957) devient au début des années 1890 un fervent défenseur des mesures publiques de lutte contre le chômage. Le discours qu’il contribue à façonner et à propager au titre de ses diverses responsabilités varie peu d’un forum à l’autre. Il présente le chômage comme une « détresse sociale » dont il convient de mesurer statistiquement les manifestations individuelles – en fonction de la durée, de la profession-, afin d’envisager des mesures adéquates.

8Mais ces revendications trouvent peu d’écho sur les scènes berlinoises avant la Première Guerre mondiale. Les rapports de force et les positions défendues s’y caractérisent par leur inertie selon un scénario qui se répète presque rituellement à l’occasion de chaque nouvelle récession. « Détresse sociale », « statistique », « travaux d’urgence », « placement » et « assurance », tels sont les maîtres mots des interpellations sociales-démocrates sur lesquels l’exécutif et les autres élus sont appelés à réagir. L’assurance, toutefois, ne fait qu’une entrée tardive dans ce corpus : en 1901 pour les revendications municipales, en 1908 pour le Reichstag. Plus que le fruit d’une différenciation réfléchie entre stratégies nationales et municipales, ce décalage reflète les désaccords internes au SPD. Alors que certains comme Karl Kautsky voient dans le principe de l’assurance un compromis inacceptable avec le capitalisme, les réformistes en acceptent l’idée en attendant le grand jour de la révolution. Parmi ces derniers, une seconde ligne de clivage sépare les partisans, tel Singer, d’une subvention publique aux caisses syndicales d’assurance chômage selon le modèle expérimenté par la ville de Gand, et les défenseurs, tel Molkenbuhr, d’une assurance organisée sous l’égide du Reich mais administrée paritairement (Führer 1990 : 51-69, 61-67).

  • 8 Le congrès des syndicats dits « libres » a pris position dès 1902 en faveur du système de Gand (Pr (...)

9Minoritaires au congrès de 1893, les tendances réformistes ne s’affirmeront dans la ligne officielle du SPD qu’au cours de la décennie suivante. En 1902, la résolution adoptée en faveur d’une assurance chômage, sans autre forme de précision, habilite les tenants de l’une ou de l’autre solution à déployer leur action militante sans contrevenir à la ligne du parti. De nombreux titulaires de mandats municipaux, souvent proches des organisations syndicales en vertu de pratiques de luttes communes sur le terrain, se font à partir de cette époque les défenseurs du système de Gand8 au sein des instances municipales.

  • 9 Entre 1903 et 1910, les libéraux se répartissent en trois partis : la Nationalliberale Partei et c (...)

10Dans le camp des opposants à une intervention publique contre le chômage, le social-démocrate Singer possède son alter ego en la personne du libéral Otto Fischbeck qui bénéficie également d’une double appartenance sur les scènes berlinoises. Conseiller exécutif et spécialiste de la politique sociale au sein du Magistrat, il représente au Reichstag la Freisinnige Volkspartei, parti libéral dit de gauche, par opposition au parti libéral traditionnel des Nationalliberalen, mais réticent à toute concession sociale qui nuirait aux principes du libéralisme9. Si cette présence simultanée de certains acteurs sur les deux scènes suggère une interdépendance des jeux et des discours, la configuration des interventions propre à chacune d’entre elles induit néanmoins d’importantes variations.

  • 10 Le conseil municipal berlinois est entre 1903 et 1914 exclusivement composé de fractions de différ (...)

11Alors qu’au niveau municipal le débat se déploie selon une rhétorique de l’attaque et de la contre-attaque entre deux camps aux positions bien tranchées – les sociaux-démocrates et les libéraux10 -, deux autres groupes font entendre leur voix au Reichstag, le Zentrum et les conservateurs. Le rapprochement constaté dès 1894 entre le SPD et certains représentants catholiques tels que Hitze se montre stable et durable, mais il faudra attendre la République de Weimar pour que ces deux partis se lancent dans une action concertée en faveur d’une politique nationale du chômage. Quant aux conservateurs, c’est par l’autorité des représentants du gouvernement qu’ils s’expriment plutôt que par leurs élus.

12On pourrait suspendre là ce premier contact avec les protagonistes du débat politique, si ce n’était oublier ceux qui, sans être physiquement présents, habitent les controverses et sont conviés par les parlementaires comme des figures de référence dans leurs tentatives de penser le chômage. Les responsables municipaux et les statisticiens y côtoient le « paresseux » et « l’individu fautif », suggérant autant de registres de formalisation du non-travail. Sur la scène municipale berlinoise, il convient de rajouter les syndicalistes, acteurs extra-parlementaires incontournables de la mise en forme du chômage.

Donner le ton : registres discursifs et logiques d’argumentation

13Ces figures extérieures sont mobilisées selon différentes logiques d’argumentation en fonction des points de vue défendus. Dans un débat où les positions sont déterminées par deux questions centrales : celle de l’ampleur du chômage et celle d’une éventuelle intervention des pouvoirs publics, les controverses se cristallisent moins sur les causes et la nature du chômage que sur ses conséquences en termes de détresse sociale, de responsabilité et d’obligation des différentes instances politiques. Mais étonnamment, les contradicteurs recourent aux mêmes registres discursifs pour faire valoir des appréciations radicalement opposées. Ce n’est pas du choix des registres, mais de leur agencement spécifique au sein de différentes matrices de justification que naissent les lignes de clivage. Cadres de connaissance partagés autorisant les échanges et le débat au titre des référents communs qui les sous-tendent, ces registres peuvent se décliner autour de trois principaux thèmes : le registre moral, le registre scientifique et le registre juridique des compétences institutionnelles.

14Ainsi le registre moral fonde le point d’appui aussi bien de la rhétorique de la faute individuelle – développée par les détracteurs d’une intervention publique-, que de la logique de la responsabilité collective avancée par ses défenseurs. Les clichés du « paresseux », de l’« oisif » ou du « sans domicile », empruntés aux représentations dominantes de la pauvreté, sont de part et d’autre mis à contribution dans une entreprise d’« humanisation » de la figure du chômeur. Mais alors que les libéraux et les conservateurs mobilisent ces clichés afin de dénoncer des traits de caractère individuels tenus pour responsables du chômage, les sociaux-démocrates et certains catholiques du Zentrum usent de cette association pour exiger une intervention des pouvoirs publics, seule à même d’épargner une telle déchéance à l’ouvrier honnête privé de son travail.

15Les réformateurs du Zentrum justifient clairement leur position interventionniste à partir de telles considérations. Parce qu’il porte atteinte à l’équilibre de la famille, cellule au fondement de l’édifice social, le chômage constitue pour les élus catholiques une affaire de moralité et d’ordre public.

  • 11 Tableau brossé à l’occasion du Congrès catholique de 1894. Cité par Führer 1990 : 34.

Il suffit que le chômage se prolonge pour qu’un ouvrier jusqu’alors travailleur prenne goût à l’oisiveté. D’abord il devient oisif, puis tombe dans la déchéance et la criminalité ; pour peu qu’il ait des enfants, la maison familiale, qui devait être école de vertu, se transforme en école d’immoralité et de délinquance11.

  • 12 Voir l’intervention de Molkenbuhr au Reichstag. Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 6 m (...)

16Les arguments sociaux-démocrates sont un peu plus ambigus. S’ils dépeignent volontiers le chômage comme ressort du vagabondage, de la criminalité et de la prostitution12, ils assimilent également le chômeur à un fauteur de troubles sur le marché du travail par la pression à la baisse qu’il contribue à exercer, malgré lui, sur les salaires (Imle 1903 :9 sq.)· Élément essentiel de différenciation entre les approches catholique et sociale-démocrate, cet aspect se trouve toutefois rarement explicité au sein des assemblées politiques où la dépravation morale reste le terme clé et fédérateur. Le spectre de la déchéance presque inexorablement promise, en cas de chômage, à l’ouvrier jusqu’alors honnête et travailleur revient de façon récurrente dans l’argumentation en faveur d’une intervention publique. La critique de l’assistance aux pauvres qui, dispensée selon une dialectique de l’aide et de la sanction, signifie une stigmatisation institutionnelle de la déchéance, constitue le second volet de cette ligne d’argumentation commune : la préservation de la dignité du travailleur tombé dans l’indigence indépendamment de sa volonté justifie la quête d’alternatives à la marginalisation inhérente à l’assistance, telles que le placement, les travaux d’urgence ou l’assurance.

  • 13 Lenzmann est membre de la Deutsche Freisinnige Volkspartei, parti libéral manchestérien aux côtés (...)

17Délinquant en puissance malgré lui aux yeux des partisans d’une intervention des pouvoirs publics, à l’inverse, le chômeur est pour les détracteurs de cette idée, d’abord un révolutionnaire ou un paresseux, un coupable en tout cas qu’il importe, dans la tradition de l’assistance, autant de rééduquer que d’aider. Cette suspicion de la faute – qui existe du reste également mais de manière moins avouée dans les rangs sociaux-démocrates et catholiques – constitue un des obstacles majeurs à la mise en forme du chômage en une catégorie des politiques publiques. Sous le Kaiserreich, seul est considéré comme chômeur digne de ce nom celui qui peut apporter la preuve de son innocence. Cela pose le délicat problème de la définition de critères opératoires de différenciation entre les individus fautifs et les autres, afin de distinguer le chômeur « secourable » du « paresseux », comme s’en inquiète le libéral Lenzmann au Reichstag : « Nous n’allons tout de même pas apporter une prime à la paresse13 ! »

18La statistique semble bien en peine de traduire ces préoccupations morales en un langage objectif et scientifique, comme on l’espérait au départ. Le registre scientifique est certes activé par les diverses parties en présence comme un moyen de trancher les désaccords, par exemple sur l’ampleur du chômage, mais le jeu d’interférences complexes dans lequel il est appelé à conforter le registre moral compromet sa vocation initiale et installe le doute même là où l’accord semblait pourtant acquis. Ainsi la définition du chômage, clairement posée en théorie, devient problématique dès qu’il s’agit de déterminer des critères d’identification statistique. La notion vire alors au flou, semble même impossible à traduire statistiquement. S’appuyant sur l’autorité d’un rapport rédigé à la demande du gouvernement par Hans von Scheel, directeur jusqu’en 1901 de l’Office statistique du Reich, le secrétaire d’État à l’Intérieur et représentant du chancelier, Graf von Posadowsky-Wehner, défend en 1902 une telle position :

  • 14 Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 17 janvier 1902 : 3451.

La statistique du chômage est l’une des tâches les plus délicates qui puissent exister. Est chômeur toute personne valide, mue par la volonté d’exercer un travail en rapport avec ses capacités physiques et intellectuelles, mais dans l’impossibilité de trouver un tel travail. Constater et saisir de manière statistique cet ensemble de conditions est un problème quasi insoluble14.

19Et lorsqu’une traduction est tentée, elle se trouve en proie aux controverses, comme lors de chaque opération conduite en ce domaine par la ville de Berlin. Ainsi en 1894, le Magistrat répond à la revendication sociale-démocrate d’une statistique du chômage par une statistique des sans-abri, option qui en dit long sur les représentations du chômeur qui prévalaient alors. S’insurgeant contre cette réduction du chômeur au sans-abri, le social-démocrate Singer rappelle que :

  • 15 Amtlicher stenogmphischer Berichl..., 19 janvier 1893 :90-91.

L’objectif d’une statistique du chômage digne de ce nom est de révéler les caractéristiques socio-professionnelles des chômeurs et la durée de leur chômage, afin de concevoir des mesures d’intervention adaptées15.

  • 16 Idem. 24 septembre 1908 : 384.
  • 17 Les syndicats dits « libres » (Freie Gewerkschaften) regroupent l’ensemble des syndicats sociaux-d (...)

20En 1908, sous une pression sociale-démocrate réitérée, le conseil exécutif de la ville opte finalement pour une enquête de ce type, renouvelable tous les quatre mois. La méthode, établie par Heinrich Silbergleit, directeur de l’Office statistique municipal, est fondée sur la déclaration volontaire des chômeurs qui, un jour déterminé, peuvent se faire enregistrer en différents points de la ville (Silbergleit 1908). Pour les libéraux comme Fischbeck, « il s’agit de créer un baromètre16 » des fluctuations du marché du travail, au grand dam du SPD et de la Commission des syndicats « libres » berlinois17 qui revendiquent un dénombrement rigoureux des chômeurs à partir d’une enquête de porte à porte. Ainsi, une fois trouvé un accord sur l’opportunité d’une statistique suivie du chômage, les controverses se déplacent vers les méthodes et la validité des chiffres produits.

21Ces controverses relèvent autant des difficultés inhérentes à la notion de chômage, que des conceptions relatives à l’intervention ou la non-intervention des pouvoirs publics. Le mode de résolution des premières se trouve intimement lié aux secondes, dans la mesure où, avant même de connaître l’ampleur du phénomène que doit révéler la statistique, chacun a déjà déterminé sa position. Si l’ensemble des acteurs partage la même acception de la statistique comme instrument de connaissance et par conséquent comme préalable indispensable à toute intervention, chacun en attend une légitimation de sa propre vision des choses.

22Dans la médiation qu’est ainsi censée opérer la statistique entre la réalité sociale et l’action politique, les interférences avec le registre moral se doublent d’interférences avec le registre juridique des compétences institutionnelles. Si les conceptions de la réforme sociale participent du jugement de faisabilité statistique et du choix de ses méthodes, elles se trouvent en effet rarement avancées comme principe de justification par les adversaires d’une intervention publique qui préfèrent s’abriter derrière l’argument de l’incompétence politique ou juridique des institutions. Mobilisé comme un facteur objectif déterminé par des dispositions légales et constitutionnelles, cet argument étaye un discours qui se veut celui de la raison et du réalisme politique. Un discours commode dont usent aussi bien les responsables du Reich que de la ville de Berlin dans un jeu d’interpellations mutuelles et une stratégie de désarmement de leurs adversaires. Si, dans la tradition de l’assistance, le traitement de la détresse sociale relève des municipalités, le Reich est lui aussi devenu, à travers les assurances bismarckiennes, un acteur de la politique sociale, ce qui introduit une source de confusion entre les instances compétentes. Fondée sur le principe de subsidiarité de l’État qui n’est amené à intervenir qu’en cas de défaillance des instances intermédiaires, cette incertitude est utilisée comme ressource discursive par les responsables de chacune des collectivités territoriales dans ce qui devient, sous le Kaiserreich, un conflit de responsabilité.

23Ainsi les réformateurs municipaux ne cessent de dénoncer l’inadaptation du cadre communal au traitement du chômage. Parce qu’il s’agit d’une détresse sociale d’un type particulier, causée par des facteurs économiques qui dépassent la politique municipale, sa mesure et son traitement ne peuvent se circonscrire à une seule ville, comme l’explique Friedel pour Berlin :

  • 18 Amtlicher stenographischer Bericht..., 19 janvier 1893 : 92.

Le problème à Berlin c’est que nous avons une population fluctuante qui se recrute essentiellement dans les faubourgs et qui rend toute vision d’ensemble sur le bassin d’emploi berlinois problématique. Produire à partir d’une statistique du chômage une image claire et fiable se révèle de ce fait particulièrement difficile, voire impossible. Elle se fondrait toujours dans celle des villes avoisinantes. [...] Une statistique de cette sorte devrait être menée pour l’ensemble du Reich à une même date [...]. Ce n’est que sur cette base que l’on pourra véritablement constater où le bât blesse18.

24De la même manière,

  • 19 Idem. 19 décembre 1901 : 427.

[...] une commune n’est pas en mesure d’instaurer une caisse d’assurance chômage dans les seules limites de son enceinte. Cela relève du Reich, ne serait-ce que parce que juridiquement une commune ne dispose pas du pouvoir de contraindre ses ouvriers résidents à payer des cotisations19.

25Au motif de non-coïncidence entre l’entité administrative municipale et le bassin économique qui préside aux fluctuations du travail, les limites territoriales de la ville ne peuvent, pour Friedel, offrir un cadre pertinent à la résolution du chômage. La mobilité accrue et la différenciation croissante entre lieu de résidence et lieu de travail (Bernstein 1910 : 57 sq.), expression sociale de cette désarticulation des espaces, font de la politique municipale un instrument d’intervention inadapté. C’est ainsi que, lorsqu’il s’agit de désigner le collectif d’appartenance appelé à intervenir sur le chômage, le conflit de responsabilité se trouve associé au défi posé par l’invention de nouvelles formes d’articulation entre travail et territoire.

26Cette question de l’articulation entre travail et territoire se trouve au cœur du processus de mise en forme du chômage en une catégorie des politiques publiques. Elle traverse les trois registres discursifs de la morale, de la science et du droit et contribue à définir leur agencement en différentes matrices de justification.

  • 20 Pour une présentation détaillée des droits de suffrage selon le type d’élections, voir le chapitre (...)

27La réponse spécifique qui lui est apportée désigne l’espace de généralité au sein duquel la statistique pourra se déployer ; elle assigne par ailleurs une place à l’ouvrier au sein de la société et du système politique, et, à travers ce statut, préjuge de sa moralité. La défiance politique à l’égard des ouvriers, institutionnalisée et entretenue par la citoyenneté de deuxième – ou plus exactement de troisième – catégorie à laquelle ils sont cantonnés sous le Kaiserreich par un système électoral à trois classes20, offre dans cette perspective un terreau particulièrement propice à la suspicion de faute en cas de chômage.

  • 21 Respectivement Stenogmphische Berichie der Verhandlungen..., 14 janvier 1893 : 483 et Amtlicher st (...)

28Voilà donc ce qui fonde un des enjeux majeurs des débats sur le chômage. En tant qu’expressions contrastées mais opératoires d’une telle articulation, l’assistance et l’assurance constituent sous le Kaiserreich les référents incontournables de la production de discours sur le chômage. Ces référents tendent à fonctionner de manière antinomique, utilisés tantôt comme repoussoir, tantôt comme modèle. Ainsi, alors que le catholique Hitze demande, au nom de la préservation de la dignité et de l’intégrité morale du chômeur, une assurance chômage, le libéral Fischbeck estime au contraire que l’assistance convient parfaitement à des fomentateurs de troubles et de grèves21.

Assistance et assurances ouvrières : des référents concurrentiels

29Les cadres de référence du processus de définition collective du chômage seront ici abordés moins au titre des institutions qui les matérialisent – l’assistance et l’assurance – qu’à celui de la dynamique qui naît de leur confrontation. Les tensions multiples qui caractérisent ce cadre pratique et cognitif composite se révèlent simultanément facteurs d’inertie et de mise en mouvement. Entre les impératifs de reformulation des catégories d’intervention sur le non-travail héritées du XVIIIe siècle et la nouvelle logique inaugurée par les assurances bismarckiennes s’est ouvert un espace d’innovations, mais qui demeure sous le Kaiserreich essentiellement un espace d’incertitudes et de controverses.

La logique de l’assistance et de la rééducation par le travail

30Telle qu’elle est prescrite par le Code prussien de 1794 (Allgemeines Landrecht), l’assistance envisage le pauvre au regard de son intégration dans « des cercles communautaires concentriques » (Jastrow 1925 : 10) censés lui prêter secours en cas de besoin. Sont désignés par ordre de priorité : la famille, la corporation, la commune et l’État en cas de défaillance de ces dernières. Attestée en théorie, la responsabilité de l’État envers les nécessiteux se trouve ainsi tempérée par le principe de subsidiarité (Sachsse 1994) qui attribue dans les faits la charge de l’assistance publique aux municipalités.

  • 22 Michel Foucault analyse dans « Le grand renfermement » la fonction correctrice et répressive des m (...)
  • 23 Toute personne ayant bénéficié de mesures d’assistance se voit privée du droit de vote, aussi bien (...)

31Par-delà l’assistance matérielle, c’est une véritable thérapie de rééducation et de réinsertion par les vertus morales du travail que prône le Code prussien. Selon une distinction entre pauvreté et délit de pauvreté (Militzer-Schwenger 1979), est prescrite pour les uns l’assistance ouverte dans le cadre d’ateliers collectifs ou de travaux d’utilité publique, pour les autres l’enfermement et la contrainte à la discipline du travail dans des « institutions totales » (Goffman 1968 : 41) coupant l’individu de la société22. Bien que seuls les coupables de mendicité, de vagabondage ou d’oisiveté fassent l’objet d’un tel internement, le dispositif d’assistance relève, par principe, d’une logique de la sanction et de la stigmatisation, dans la mesure où la perte des droits civiques frappe tout assisté, quelle que soit la cause de son indigence23.

  • 24 Si le Code prussien de 1794 (Allgemeines Landrecht) stipule une telle obligation de l’État envers (...)

32Dans la filiation de ce modèle, le Code pénal du Reich étend dans le dernier quart du XIXe siècle les transgressions passibles d’internement aux joueurs et parieurs, aux alcooliques, oisifs, prostitués, sans domicile fixe... (Hippel 1895 : 22 sq.) Cette collection hétéroclite, fondée sur la distinction entre pauvres fautifs et non-fautifs à partir du critère de bonnes ou de mauvaises dispositions envers le travail (Kraus 1987 : 318-320), trouve son dénominateur commun dans l’imputation à une même cause : le défaut de moralité. Tout comme en France au début du XIXe siècle, « gouverner la misère » (Procacci 1993) ne se limite pas à une démarche d’assistance, mais implique l’inculcation d’une éthique du bon travailleur. S’appuyant sur le processus qui, de Luther aux utilitaristes, a contribué à placer le travail au cœur de l’organisation collective, l’économie politique en a fait une clé de résolution de la question sociale. Le travail est ainsi institué en valeur cardinale de distribution des positions et des identités sociales et érigé en thérapie de correction et de réinsertion, quelle que soit la nature du délit commis. A ce titre, il relève des obligations de la collectivité envers ses membres ; une obligation d’hygiène et d’ordre social, mais sans rapport avec la garantie positive d’un droit au travail24, de telle sorte que l’individu valide sans ouvrage est immédiatement soupçonné de mauvaises dispositions envers le travail et tombe sous le coup des représentations discriminantes de l’assistance.

33Le renouvellement des pratiques d’assistance à partir des années 1850, l’abandon progressif de l’internement et de la mise au travail ne modifient guère la situation. L’inertie des représentations vient au contraire fixer les limites des innovations de terrain comme l’illustre la « réforme d’Elberfeld ». Du nom de la ville qui l’initia en 1853, cette réforme introduit une plus grande individualisation des secours sur la base d’une différenciation des causes d’indigence (Tennstedt 1981 : 95 sq.), mais reste fidèle à la logique de la culpabilité individuelle et de la stigmatisation morale par le maintien de la perte des droits civiques. En déclinant la pauvreté en sous-catégories, cette réforme, qui s’étend jusqu’au début du XXe siècle à la majorité des villes allemandes, constitue néanmoins au niveau municipal un ressort important de spécification du chômage. De telle sorte que la statistique de l’assistance publique menée en 1885 dans l’ensemble du Reich se trouve à même de distinguer onze classes de pauvres selon la cause de leur indigence :

  1. blessure
  2. blessure du soutien de famille
  3. décès du soutien de famille
  4. maladie
  5. incapacité physique ou mentale
  6. sénilité
  7. famille nombreuse
  8. chômage
  9. ivresse
  10. oisiveté
  11. autres causes25

34Ainsi le chômage apparaît pour la première fois en 1885, au côté de l’oisiveté, dans la classification de l’assistance publique. Sa position intermédiaire sur l’échelle de la culpabilité individuelle, entre d’un côté les causes indépendantes de la volonté de l’assisté et de l’autre, celles relevant de sa responsabilité, est symptomatique de l’ambiguïté de la notion de chômage qui se développe à la fin du XIXe siècle. La pauvreté, catégorie socialement construite, comme l’a montré Georg Simmel, à travers les normes de fonctionnement et les critères d’allocation des institutions d’assistance (Simmel 1922 : 371), marque de ses stigmates les classes dans lesquelles elle se subdivise. Elle a contribué à forger cette image particulièrement tenace du chômeur sur lequel pèse l’incertitude morale : un individu prêt à basculer à tout moment en dehors de la moralité publique.

  • 26 La loi sur le domicile de secours du 6 juin 1870. adoptée le 16 avril 1871 par le nouvel Empire, s (...)
  • 27 D’après la loi de 1870, l’assistance aux individus dont le domicile de secours n’a pu être détermi (...)

35Le développement de mesures étrangères à la logique de l’assistance, telles que le placement ou les travaux d’urgence, favorisera la dissociation entre le chômeur et le pauvre. Mais, dans un premier temps, ce sont simplement des dispositifs d’assistance plus ciblés qui sont mis en place dans les années 1880 en direction des pauvres identifiés par la perte de leur travail. Souvent d’inspiration religieuse, ces dispositifs s’adressent aux ouvriers itinérants en quête d’ouvrage selon un double objectif : sauvegarder la dignité et la moralité ouvrière et préserver l’ordre public. Figure composite associée à la fois au vagabond et au révolutionnaire (Militzer-Schwenger 1979 : 37), le « sans travail » itinérant échappe aux institutions traditionnelles d’assistance dont l’action se déploie par la médiation du domicile de secours26. Outre la condition de durée de résidence pour l’obtenir, le bénéfice de ce dernier se perd après une absence de plus de deux ans, ce qui ne laisse aucune chance aux travailleurs instables et itinérants27 . C’est de ce défi lancé à l’ordre public par l’intensification des nouvelles formes de mobilité que naissent, dans une grande proximité avec la philosophie de l’assistance, les premières mesures spécifiques d’aide aux personnes en quête de travail. Elles sont essentiellement de deux types : les colonies de travail et les Wanderarbeitsstätten ou Verpflegungsstationen.

  • 28 Selon le titre d’un article de Friedrich von Bodelschwingh : « Arbeitslose, Heimatlose, Hoffnungsl (...)

36Fondées sous l’autorité morale du pasteur Friedrich von Bodelschwingh, les colonies de travail offrent travail et gîte aux ouvriers itinérants à la recherche d’un ouvrage. La première, implantée en 1882 à Wilhelmsdorf près de Bielefeld en Westphalie, devient par son succès le premier maillon d’un réseau qui se développe avec le soutien financier de la famille royale (Berthold 1894). Conçus comme des garde-fous contre la mendicité et le vagabondage, ces établissements entendent protéger les ouvriers des vices d’une vie itinérante et oisive. Construits autour de la rhétorique de la dépossession développée à partir des années 1840, ils s’adressent à ceux que le manque de travail a démunis de tout, aux « sans travail, sans toit, sans espoir28 ». Limité à une durée maximale de quatre mois, le séjour y est volontaire et fondé sur une obligation de travail en échange de prestations en nature, filtre censé décourager les individus paresseux et de mauvaises mœurs. Selon les principes de fonctionnement fixés en 1883,

les colonies accueillent les chômeurs du sexe masculin aptes au travail sans distinction de position sociale, de religion ou de mérite, de même que les prisonniers libérés de peine. Leur objectif est avant tout le renforcement à long terme de la moralité des résidents. (Bodelschwingh 1897 : 211.)

37Cette population hétérogène, où les personnes à la recherche d’un travail se mêlent aux alcooliques et aux délinquants, contribue paradoxalement à renforcer l’association entre chômage et déviance contre laquelle ces établissements se donnent pour mission de lutter. Pour le directeur de la colonie berlinoise d’ailleurs,

il ne fait aucun doute que la plupart des personnes hébergées sont responsables de leur triste sort. Beaucoup n’ont pas de formation correcte ou alors manquent d’adresse au travail. D’autres étaient alcooliques ou paresseux [...]. Mais pas tous ! Pour beaucoup ce sont l’éducation qu’ils ont reçue, les conditions dans lesquelles ils ont grandi, les collègues [...] qui ont contribué à les faire sombrer. Qu’ont-ils connu en guise de foyer protecteur, d’intimité familiale ? Qui pourrait dans ces conditions leur jeter la première pierre ? (Schlunk 1908 : 32.)

38Morceau d’anthologie chrétienne, ce tableau assimile le chômeur itinérant à un pécheur qu’il importe de remettre sur le droit chemin, reléguant le chômage essentiellement à un problème de moralité.

  • 29 Elles font l’objet en 1907 d’une loi prussienne qui réglemente leurs relations avec les différente (...)

39Équivalent public des colonies de travail, les Wanderarbeitsstatten ou Verpflegungsstationen répondent à des objectifs similaires, mais offrent des durées de séjour plus brèves, n’excédant pas quelques nuits29. Destinées à la même palette d’individus, elles privilégient une association plus étroite entre logiques d’aide et de placement. La situation des personnes sans travail n’y est plus simplement envisagée comme un problème d’assistance, mais également d’organisation du marché du travail, c’est-à-dire de mise en rapport entre l’offre et la demande. La problématique commence à s’orienter vers la définition du chômage en une catégorie spécifique des politiques publiques.

  • 30 Le classement des dossiers sur le chômage dans le fonds d’archives du ministère de la Justice est (...)

40Mais telle qu’elle prend forme dans les années 1890, la notion de chômage reste indissociable de l’idée de détresse sociale, et par là même de l’ensemble des représentations qui lui sont sous-jacentes. Ainsi le premier débat sur le chômage au parlement prussien s’articule de manière significative autour du couple chômeurs itinérants et ordre public30 . Le chômeur, comme le suggère son assimilation à l’individu sans toit et sans espoir, devient un sujet de préoccupation en raison du risque de déstabilisation sociale dont on le pense porteur. Caractérisé par la mobilité et l’instabilité, il interpelle hommes politiques et réformateurs en ce qu’il traverse les mailles trop lâches du filet tissé entre les personnes afin d’assurer la cohésion de la collectivité. Expression institutionnelle du lien qui enracine l’individu dans un territoire et l’attache à un collectif d’appartenance censé lui prodiguer assistance et travail, le domicile de secours se trouve en effet remis en question dans sa mission de cohésion sociale par les nouvelles formes de mobilité. Or repenser ce lien entre travail et territoire suppose de rompre avec les représentations de la mobilité associées dans la tradition pré-industrielle à la marginalité et à la criminalité, au profit d’une reformulation positive en termes de migrations plutôt que de vagabondage. Si les signes d’une telle transformation sont perceptibles sous le Kaiserreich – à travers notamment le développement du placement-, la stigmatisation du chômeur itinérant en tant qu’individu à remettre sur le droit chemin, au même titre que le criminel, demeure prégnante. Or c’est là toute l’ambiguïté de cette figure du chômeur qui naît à la fin du XIXe siècle.

41Fruit de la différenciation entre les multiples causes d’indigence et de la traduction de l’une d’entre elles en une catégorie spécifique d’intervention, elle appelle des mesures de traitement inédites qui restent pourtant toujours définies selon les représentations dominantes de l’assistance auxquelles elle prétend se soustraire. Mais la dynamique de cette traduction est en partie extérieure, nourrie de la confrontation à un autre modèle : celui de l’assurance. De la juxtaposition des deux termes naît un espace conflictuel de rencontre dans lequel s’inscrivent les différentes tentatives de formalisation du chômage.

Les assurances ouvrières : la logique du risque et des droits

  • 31 Contrairement à la France où la Révolution de 1789 a instauré un droit à l’assistance (Procacci 19 (...)
  • 32 Le principe de la responsabilité collective, notamment en cas de maladie, existait déjà dans le ca (...)

42Alors que l’assistance relève d’un devoir de la collectivité, mais sans constituer pour autant un droit individuel31, les assurances bismarckiennes substituent le langage du droit et du risque à celui du devoir et de la faute. A travers des techniques inédites d’identification et de regroupement des individus, elles contribuent à délimiter un nouvel espace d’intervention sur le non-travail comme alternative à la logique discriminatoire de l’assistance. Fondées sur l’idée d’un partage du risque, elles consacrent la reconnaissance politique d’une responsabilité collective là où régnait jusqu’alors le primat de la responsabilité individuelle ou de la solidarité de proximité32.

  • 33 Sur l’histoire des assurances bismarckiennes, voir Rothfels 1926 ; Heffter 1963 ; Köhler et Zacher (...)

43Pensées selon une dichotomie entre pauvres valides et inaptes au travail, les assurances bismarckiennes soustraient ces derniers à l’assistance pour les placer au cœur d’une politique de protection ouvrière. Produisant un standard des inaptitudes au travail socialement reconnues, elles instituent en 1883 la maladie, en 1884 l’accident du travail, en 1889 l’invalidité et la vieillesse en catégories nationales des politiques publiques33 . Si cette rupture entre politique d’assistance aux pauvres (Armenpolitik) et politique de protection ouvrière (Arbeiterpolitik) constitue le clivage historique qui est au fondement de l’État social contemporain (Leibfried et Tennstedt 1985 : 17), la distinction entre pauvres valides et inaptes au travail qui la sous-tend en exclut toutefois le chômeur et contribue à renforcer la ligne de ségrégation entre pauvres fautifs et non fautifs. Contrairement au malade, à l’accidenté, à l’invalide ou au vieillard dont l’inaptitude au travail est mesurable selon un certain nombre de critères « objectifs », l’individu indigent mais valide demeure suspecté d’oisiveté et de paresse.

  • 34 La loi anti-socialiste du 21 octobre 1878 est appliquée jusqu’en 1890 (Hentschel 1983 : 33 sq.).
  • 35 Bismarck se serait exprimé en ces termes au cours de l’hiver 1880-1881 (Heffter 1963 : 151).

44Marque de la stigmatisation morale du pauvre valide héritée de l’assistance, cette exclusion du chômeur doit également être envisagée au regard des motivations politiques qui ont présidé à l’avènement des assurances bismarckiennes. Nées d’un souci de consolidation intérieure et de légitimation de l’État allemand, elles procèdent d’une raison d’État plus que d’une politique sociale. Il s’agissait moins d’améliorer les conditions de vie de la classe ouvrière que de se donner les moyens d’une politique antisocialiste ferme et efficace, inaugurée dès 1878 par une loi frappant d’illégalité tous regroupements politiques ou activités de propagande socialistes34. Selon ses propres termes, Bismarck espérait, par l’intermédiaire d’une panoplie de rentes, « éveiller parmi la grande masse des non-propriétaires le sens du conservatisme qu’amène avec lui le titre de pension35 ». En faisant du citoyen un rentier de l’État (Tennstedt 1981 : 142), il pensait susciter une allégeance ouvrière et enrayer ainsi le péril annoncé par la montée du socialisme.

  • 36 Sur ce point je rejoins l’analyse de Jens Alber (1982).

45Outil de la stratégie politique du chancelier au service de la construction d’un État conservateur et corporatiste36, les assurances ouvrières s’adressent au cœur productivité de la population ouvrière, laissant pour compte les travailleurs évoluant aux marges de la pauvreté, du travail et du non-travail. Seuls les ouvriers répondant à des critères restrictifs sont admissibles au titre de cette conception élitiste du cercle des assurés sociaux. Ils doivent exercer une activité non temporaire, être assujettis à un contrat de travail d’une validité supérieure à une semaine et travailler dans l’un des domaines suivants :

  1. Les exploitations minières de toutes sortes, les chemins de fer ou la navigation à vapeur, les chantiers navals ou le bâtiment ;
  2. l’artisanat ;
  3. l’industrie37.
  • 38 s’agit des trois autres groupes recensés, à côté des ouvriers de l’artisanat (Handwerksgesellen) e (...)
  • 39 Le Code prussien est étendu en 1871 à l’ensemble du Reich. Son titre VU réglemente les relations d (...)

46Cette acception limitée, qui exclut notamment le personnel de maison (Gesinde), les ouvriers agricoles (Landarbeiter), les travailleurs à domicile (Heimarbeiter)38 et tous les journaliers, coïncide avec la définition de l’Arbeiter telle qu’elle a été proclamée en 1848 par le Congrès général des ouvriers allemands, puis formalisée en 1869 par le Code de l’industrie et de l’artisanat (Gewerbeordnung)39. En créant la sphère des assurés sociaux autour des ouvriers de l’artisanat et de l’industrie, qui jouissent déjà d’une stabilité et d’une protection minimales, les assurances bismarckiennes contribuent moins à inventer un groupe qu’à doter d’une consistance nouvelle une catégorie politiquement et juridiquement préexistante.

  • 40 Pour éviter toute confusion, nous réserverons le terme de salariat à la traduction d’Arbeitnehmers (...)
  • 41 Sur la structuration des champs lexicaux fiançais et allemand autour des termes de cadre, d’employ (...)
  • 42 Seuls les Angestellte dont la rémunération annuelle est inférieure à 2 000 marks sont assujettis a (...)

47A ce verrouillage par le bas du cercle des bénéficiaires correspond une délimitation par le haut mobilisant la distinction entre ouvriers (Lohnarbeiter) et Angestellte. Alors que le terme Arbeitnehmerschaft désigne l’espace du travail dépendant qui englobe tous ceux dont les moyens de subsistance reposent sur la vente de leur force de travail, le Lohnarbeiter, traduction littérale du français « salarié », ne renvoie qu’à une de ses composantes, à savoir le travailleur effectivement rémunéré par un Lohn40 . A ses côtés l’Angestellter, qui tient à la fois du cadre et de l’employé français41, est rémunéré par un Gehalt (traitement), marque de son statut intermédiaire entre l’ouvrier et l’employeur. Excluant la grande majorité des Angestellte42, les assurances bismarckiennes reflètent et renforcent cette segmentation politique du travail dépendant.

  • 43 Sur l’articulation entre risque et prévisibilité du marché, voir Salais 1991.

48Les classifications socioprofessionnelles élaborées à l’appui du projet assurantiel, pour des besoins de prévisibilité et d’évaluation des risques43, viennent préciser cette double délimitation. Le premier recensement professionnel et industriel de l’Empire entrepris en 1882 répond à cet objectif. On n’avait encore jamais mené un enregistrement simultané des activités industrielles et des professions. Alors que ces dernières relevaient jusqu’alors des recensements quinquennaux de la population, les premières faisaient l’objet d’un dénombrement spécifique, dans la tradition de la statistique industrielle développée par le Zollverein à partir des années 1830. La conduite en 1875 d’un recensement systématique des activités industrielles auprès des entreprises marque une première rupture. A travers le modèle de classification qu’il inaugure, ce recensement constitue un moment important avant 1882 dans le renouvellement de la statistique professionnelle. Au schéma ternaire de différenciation entre maître, compagnon et ouvrier, hérité de l’ordre corporatif et mis en œuvre par les dénombrements de la population de 1867 et 1871, il juxtapose un principe de classification fondé sur la distinction entre ouvrier, Angestellter et employeur.

Avec l’extension de la grande entreprise, la répartition des actifs de l’artisanat et de l’industrie (Gewerbetreibenden) en maîtres, compagnons et apprentis devient désuète. [...] Dans la petite, comme dans la grande entreprise, n’existent plus que des employeurs et des ouvriers. Mais plus la grande industrie se développe, plus s’impose la nécessité d’une catégorie intermédiaire [...]. Économiquement, les membres de cette catégorie se distinguent des ouvriers en ce qu’ils perçoivent un Gehalt, mais c’est socialement que la différence est la plus marquée. (Engel 1877 : 248.)

  • 44 Ernst Engel est connu en France pour ses études sur les budgets des ménages et la « loi d’Engel » (...)
  • 45 En France, on observe un processus similaire avec la formation de la catégorie intermédiaire des c (...)

49Pour Ernst Engel, directeur de 1860 à 1882 du Bureau statistique prussien et à ce titre prenant part directement à l’élaboration des recensements de l’Empire44, les incitations à une refonte des classifications sont d’ordre à la fois économique et politique. Si la correction du modèle corporatiste répond à un impératif d’adaptation aux transformations économiques, l’introduction d’une catégorie intermédiaire entre ouvriers et employeurs relève davantage de la traduction statistique d’une quête politique d’équilibre social45 . Mue par la crainte de l’exacerbation des antagonismes de classe dans un monde social bipolaire, cette construction fait de l’Angestellte le vecteur de développement d’une classe moyenne industrielle, le nouveau Mittelstand, sur lequel certains socialistes de la Chaire tels que Gustav Schmoller entendent fonder la cohésion de la société (Schmoller 1897).

50Le recensement industriel et professionnel de 1882 s’appuiera sur la combinaison de ces deux principes d’ordonnancement ternaire du monde du travail : maître, compagnon, apprenti d’une part, ouvrier, Angestellter, employeur de l’autre. Le croisement de ces six positions avec la profession et le domaine d’activité y détermine des catégories socioprofessionnelles construites autour de la « Stellung im Beruf » (position dans la profession). Faiblement hiérarchisée, la topographie sociale ainsi produite reflète une classification fort hétérogène, se référant tantôt à un produit (bougies, savon, cannes, parapluies, corsets), tantôt à une spécialité professionnelle (affûteurs, couvreurs...), avec toutefois une forte dominante de la logique sectorielle. Comme le souligne Robert Meerwarth, un des artisans de la refonte des nomenclatures en 1925, « les professions furent [en 1882] par principe assimilées aux branches dont relevaient les entreprises dans lesquelles les ouvriers et les Angestellte exerçaient leur activité » (cité par Stockmann et Willms-Herget 1985 : 30).

  • 46 En France. Emile Cheysson, ingénieur social leplaysien, fait du recensement professionnel allemand (...)
  • 47 Sur la capacité d’engendrement d’une « réalité objective » par le fonctionnement des institutions, (...)

51Cette logique de construction de groupes professionnels relativement larges, à partir du croisement de la branche d’activité et de la position de l’individu dans l’entreprise, puise sa pertinence dans l’objectif d’identification d’entités productives sur lesquelles construire un équilibre du risque assigné à cette statistique. Illustrant la dialectique qui s’instaure à la fin du XIXe siècle entre mises en forme statistiques et définition des politiques publiques, le recensement de 1882, destiné à fournir les bases techniques de la politique assurantielle, tend plus généralement à produire des catégories de référence pour de futures politiques du travail46. Mobilisées à l’occasion des recensements de 1895 et de 1907, opératoires dans leurs grandes lignes jusqu’en 1925, ces catégories conçues en 1882 en vertu d’une vocation particulière sont investies, une fois établies, d’un caractère de naturalité d’autant plus fort qu’elles se trouvent actualisées dans la pratique à travers le fonctionnement des assurances ouvrières47 . C’est sur la base de ce principe de classification que sera effectué en 1895 le premier recensement national du chômage et que sera discutée l’opportunité d’une intervention du Reich en la matière.

  • 48 A côté des caisses locales (Ortskrankenkassen) créées par la loi selon un principe mixte d’organis (...)
  • 49 Le risque est porté par les Berufsgenossenschafien, associations patronales instituées par la loi (...)

52Fondé sur des techniques statistiques et juridiques de regroupement des individus, l’espace social engendré par les assurances ouvrières est aussi celui d’une nouvelle forme de coordination entre l’État et la société autour de la notion de risque. Le risque, tel qu’il est construit par la législation bismarckienne, procède d’un double principe d’association des individus : à la fois territorial et professionnel. Alors que l’assurance maladie, instaurée en 1883, procède d’un mélange de logiques territoriales et professionnelles de partage du risque48 et reste, par son enracinement local, dans une grande proximité avec le type d’articulation entre travail et territoire au fondement de l’assistance, l’assurance accident consacre la branche comme entité de partage du risque, selon une logique strictement professionnelle49 . L’assurance invalidité-vieillesse, quant à elle, inaugure une nouvelle forme de regroupement territorial des individus par la création en 1889 des Landesversicherungsanstalten à l’échelon du Land.

53Si, comme le suggère François Ewald (1986 : 403, 527), l’assurance procède, par rapport à l’assistance, d’une « reterritorialisation du lien social » autour de la définition de communautés de risque, cette reterritorialisation présente dans le cas de la législation bismarckienne de multiples facettes, selon diverses combinaisons de regroupements professionnels et territoriaux des individus. Riches de cette diversité, les assurances ouvrières fonctionnent comme un référent aux ressources multiples et parfois contradictoires dans les débats sur le chômage. En dépit de leur conception élitiste, elles autorisent le dépassement de la logique de la faute par celle du risque et offrent, à travers la délimitation d’une population, ainsi que de pratiques et de règles qui leur sont propres, un modèle possible de mise en forme du chômage.

  • 50 Voir Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 17 janvier 1902 : 3459 ; Hitze 1899 : 124-128 (...)
  • 51 Cette option est partagée par les organisations syndicales et les réformateurs d’inspiration libér (...)

54Apportant des solutions spécifiques à la définition du collectif de partage du risque, chacune des branches des assurances bismarckiennes fait l’objet de projets de rattachement du risque chômage. Ainsi au Reichstag, le catholique Hitze propose d’inscrire le chômage dans la logique professionnelle de l’assurance accident, alors que le social-démocrate Molkenbuhr défend une logique territoriale de partage du risque selon le modèle de l’assurance invalidité50. Mais le contrôle patronal exclusif exercé sur l’assurance accident par le biais des Berufsgenossenschafien et l’absence d’assise locale des caisses d’invalidité plaident contre ces options (Wagner 1904 ; Baab 1911). La principale alternative qui leur est opposée défend la nécessité d’une entité spécifique de gestion du risque chômage : au niveau du syndicat dans la perspective d’une intervention limitée de l’État51 ou en référence à un nouveau principe de structuration du marché du travail dans le cadre de branches paritairement organisées (Freund 1903).

55En dépit de conceptions particulières de l’articulation entre travail et territoire, de la coordination entre l’État et les groupes intermédiaires, ces diverses propositions relèvent d’un même objectif. Elles visent toutes à traduire le chômage dans une terminologie du risque au sein de collectifs d’appartenance pouvant conjuguer sécurité et mobilité et parer ainsi à la « désaffiliation » (Castel 1995) contre laquelle l’assistance n’apporte plus de solution adéquate. Ace titre, les différents projets butent sur un même problème : celui de la présomption de faute et de la différenciation entre les chômeurs « involontaires » et les autres. Si l’ensemble des réformateurs et hommes politiques s’accorde en effet pour fonder le chômage sur la rupture du contrat de travail, par démarcation avec les formes chroniques d’oisiveté ou de débauche, seules les ruptures n’impliquant pas la responsabilité de l’ouvrier seront prises en compte par l’action publique. Se pose dès lors la délicate question de l’imputation des responsabilités autour de laquelle se cristallisent sous le Kaiserreich divergences et discours d’impuissance. Cherchant à discerner en 1896 les différentes causes possibles de chômage, le professeur d’économie politique Heinrich Herkner souligne l’impasse à laquelle aboutit toute approche en termes de recherche de responsabilité. Il opère pourtant une distinction qui semble sans ambiguïté entre le chômage involontaire induit par des raisons purement économiques (réduction de la production ou de la main-d’œuvre) et les causes généralement inférées à la culpabilité du travailleur (démission volontaire, participation à une grève, congédiement pour paresse, alcoolisme, débauche, indiscipline et insoumission, absentéisme, retard, négligences ou rendement insatisfaisant). Mais c’est l’identification de la nature exacte de la cause qui lui semble problématique.

  • 52 Le baron von Stumm est député conservateur au Reichstag.

Qui peut être à même de constater objectivement dans quelle mesure l’ouvrier licencié a effectivement fauté par paresse, indiscipline ou insoumission ? Il suffit qu’un patron à la Stumm52 interdise à ses ouvriers de se marier sans son consentement, de lire certains journaux, de fréquenter certaines auberges, d’adhérer à certaines associations, pour que ceux qui ne respectent pas ces prescriptions se trouvent congédiés pour insoumission et soient en théorie responsables de leur chômage ! (Herkner 1896 : 1039.)

  • 53 Pour les ouvriers touchant une rémunération mensuelle, le délai congé prescrit est de quatorze jou (...)

56Ainsi l’impasse à laquelle est condamnée toute quête objective des responsabilités est imputée par Herkner à l’arbitraire patronal. Si le titre VII de la Gewerbeordnung fixe les conditions de la relation de travail des ouvriers de l’artisanat et de l’industrie, cette relation s’apparente cependant sous le Kaiserreich davantage à un rapport de force que de droit (Saul 1974 : 54 sq.). L’employeur soucieux de rester maître des lieux – Herr im Hause – d’après l’expression allemande, use selon son bon vouloir et sans restriction du licenciement qui, en dehors de la prescription d’un délai-congé, ne fait l’objet d’aucune codification juridique53. Instaurée en instrument de lutte contre le syndicalisme et les ouvriers indésirables, la rupture du contrat de travail laissée à l’arbitraire patronal ne semble pas pouvoir présider à la définition de critères d’évaluation des responsabilités en matière de chômage. Mais si pour toutes ces raisons le contrôle de responsabilité se révèle impossible, comment éviter que des imposteurs ne grèvent les caisses d’une éventuelle assurance chômage, se demande Herkner.

57Illustrant la manière dont les pratiques existantes sont simultanément habilitantes et contraignantes dans la définition d’un problème nouveau, l’assistance et l’assurance, et plus généralement le système politique au sein duquel elles puisent leur pertinence, enferment les discours sur le chômage dans une dualité de la faute et du risque. L’incompatibilité des deux termes, opposant à la logique individuelle et morale de l’assistance celle d’un espace socialement construit sur le partage du risque, marque de son sceau les balbutiements du processus de définition du chômage sous le Kaiserreich. De ce point de vue, l’histoire de sa formalisation en une catégorie des politiques publiques peut être envisagée comme celle de la traduction d’un problème, qui était initialement du ressort de l’assistance, en un risque socialisé. Les enjeux deviennent alors ceux de la mesure et de la définition des critères d’identification.

Notes

1 Je préfére la notion de référent, plus neutre, à celle de référentiel utilisée par Bruno Jobert et Pierre Muller comme outil d’analyse des politiques publiques (Jobert et Muller 1987 ; Faure. Pollet et Warin 1995). Les implications théoriques du référentiel ne sont pas toutes pertinentes pour notre objet dont elles contribueraient dès le départ à biaiser l’analyse par une série de présupposés. L’idée de secteur, notamment, sous-jacente à la notion est totalement étrangère à la constitution du chômage. Contrairement au référentiel renvoyant à une représentation partagée du secteur, le référent tel que nous l’entendons donne lieu à des conceptions concurrentes et conflictuelles mobilisées dans les débats. Pour une critique du référentiel voir également Laborier 1996 : 65-68.

2 L’interpellation signée par l’ensemble des élus du SPD (Sozialdemokratische Partei Deutschland) est présentée au Reichstag par Karl Liebknecht. Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 12 janvier 1893. Drucksachen n° 68, Anlagen n° 1 : 417.

3 Ibid. : 437.

4 Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 6 février 1895 : 696.

5 AmtlicherstenographischerBericht.... 19 janvier 1893 :92.

6 Le Magistrat est composé du maire et de conseillers exécutifs, pour moitié bénévoles, pour moitié rémunérés. Ces derniers, de même que le maire, sont désignés par l’assemblée municipale élue.

7 La notion de justification est empruntée aux travaux de Luc Boltanski et Laurent Thévenot, sans qu’elle préside toutefois à une démarche de systématisation ou de construction de « mondes du chômage » à partir des différents modèles de justice ou de « cités » distingués par ces auteurs (Boltanski et Thévenot 1991).

8 Le congrès des syndicats dits « libres » a pris position dès 1902 en faveur du système de Gand (Protokolle der Verhandlungen der (1-10) Kongresse... 1980 : 188 sq.).

9 Entre 1903 et 1910, les libéraux se répartissent en trois partis : la Nationalliberale Partei et ceux dits de gauche : la Freisinnige Volkspartei fondée en 1903 par Eugen Richter et la Freisinnige Vereinigung créée la même année par Theodor Barth et Heinrich Rickert. En 1910, la fusion de ces deux derniers donne naissance à la Fortschrittsliche Volkspartei, plus favorable à un interventionnisme social et plus proche dans ses positions des orientations que suggère spontanément le qualificatif de « libéralisme de gauche » (Langewiesche 1988 : 133-164).

10 Le conseil municipal berlinois est entre 1903 et 1914 exclusivement composé de fractions de différentes tendances libérales et du SPD, avec une majorité libérale de gauche. Il élit le maire et les conseillers exécutifs rémunérés du Magistrat, mais sans responsabilité de ce dernier à son égard (Rudischhauser 1988 : 20, 24 et 225).

11 Tableau brossé à l’occasion du Congrès catholique de 1894. Cité par Führer 1990 : 34.

12 Voir l’intervention de Molkenbuhr au Reichstag. Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 6 mai 1904 : 2727 sq.

13 Lenzmann est membre de la Deutsche Freisinnige Volkspartei, parti libéral manchestérien aux côtés des National-Liberalen. Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 14 novembre 1908 : 3492.

14 Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 17 janvier 1902 : 3451.

15 Amtlicher stenogmphischer Berichl..., 19 janvier 1893 :90-91.

16 Idem. 24 septembre 1908 : 384.

17 Les syndicats dits « libres » (Freie Gewerkschaften) regroupent l’ensemble des syndicats sociaux-démocrates.

18 Amtlicher stenographischer Bericht..., 19 janvier 1893 : 92.

19 Idem. 19 décembre 1901 : 427.

20 Pour une présentation détaillée des droits de suffrage selon le type d’élections, voir le chapitre 8.

21 Respectivement Stenogmphische Berichie der Verhandlungen..., 14 janvier 1893 : 483 et Amtlicher stenographischer Bericht..., 30 janvier 1908.

22 Michel Foucault analyse dans « Le grand renfermement » la fonction correctrice et répressive des maisons de travail (Foucault 1972 : 75-80).

23 Toute personne ayant bénéficié de mesures d’assistance se voit privée du droit de vote, aussi bien au niveau local que national (Sachsse et Tennstedt 1988 : 2), contrairement au cas français où la proclamation du suffrage universel du 2 mars 1848 exclut une telle discrimination (Offerlé 1993a : 22). Sur la force des représentations répressives et policières dans l’Allemagne du XIXe siècle, voir Becker 1992.

24 Si le Code prussien de 1794 (Allgemeines Landrecht) stipule une telle obligation de l’État envers ses ressortissants, c’est uniquement dans le cadre restreint de l’assistance, sous le titre 19 de la deuxième partie « Von Armenanstalten und anderen milden Stiftungen ». Il ne s’agit en aucun cas d’un droit individuel au travail (Singer 1895 : 65).

25 Cette statistique s’appuie sur les informations communiquées par l’ensemble des institutions publiques d’assistance (Statistik des Deutschen Reichs 1887. 29 : 15).

26 La loi sur le domicile de secours du 6 juin 1870. adoptée le 16 avril 1871 par le nouvel Empire, substitue pour l’ensemble du Reich, à l’exception de la Bavière et de l’Alsace-Lorraine, le lieu de résidence au lieu de naissance dans la désignation de l’instance compétente en matière d’assistance. Le domicile de secours ne peut être acquis qu’après une durée de résidence de deux ans dans la commune, durée ramenée à un an par la loi de 1908. « Gesetz über den Unterstützungswohnsitz » 1870 : 360-374 et Reichsgesetzblatt 1908 : 381-396. Jusqu’à la loi de 1870, les administrations municipales mettent en œuvre des techniques de contrôle de la mobilité à travers la délivrance de « feuilles de route » d’une validité limitée. Véritables fiches signalétiques (couleur des yeux, des cheveux, forme du nez, de la bouche...), elles distinguent le travailleur itinérant « respectable » du vagabond, tout en permettant une identification rapide de son collectif d’appartenance en cas de besoin.

27 D’après la loi de 1870, l’assistance aux individus dont le domicile de secours n’a pu être déterminé relève des Landesarmenverbände. instance qui fédère au niveau du Land des associations locales compétentes. Si la prescription d’une prise en charge existe de fait, elle ne s’inscrit dans aucun tissu social susceptible de l’assumer.

28 Selon le titre d’un article de Friedrich von Bodelschwingh : « Arbeitslose, Heimatlose, Hoffnungslose » dans lequel sont recensées en 1892 vingt-cinq colonies, pour la plupart situées en Prusse (Bodelschwingh 1897 :211).

29 Elles font l’objet en 1907 d’une loi prussienne qui réglemente leurs relations avec les différentes collectivités territoriales. Votée sur une proposition du pasteur von Bodelschwingh, membre du parlement prussien sans affiliation partisane entre 1904 et 1908, cette loi ponctue un débat sur les chômeurs itinérants lancé en 1894 (GStA PK, I. HA Rep 84a. n° 121 : 1 sq. et 151 sq.).

30 Le classement des dossiers sur le chômage dans le fonds d’archives du ministère de la Justice est révélateur de cette association (GStA PK, 1. HA Rep 84a, n° 120 :3-31). Mais jusqu’en 1891, le chômage est totalement absent des débats prussiens sur la question ouvrière (Volkmann 1969).

31 Contrairement à la France où la Révolution de 1789 a instauré un droit à l’assistance (Procacci 1993 : 264 sq.).

32 Le principe de la responsabilité collective, notamment en cas de maladie, existait déjà dans le cadre de caisses locales, professionnelles ou de fonds mutualistes (Steinmetz 1993 :125-126). Sur l’invention d’un espace social autour de la notion de risque, voir Altmann et Böhle 1972 ; Donzelot 1984 ; Beck 1986 ; Ewald 1986 ; Evers et Nowotny 1987.

33 Sur l’histoire des assurances bismarckiennes, voir Rothfels 1926 ; Heffter 1963 ; Köhler et Zacher 1982 ; Tennstedt 1983 : 305-367 ; Machtan 1984 ; Kott 1995.

34 La loi anti-socialiste du 21 octobre 1878 est appliquée jusqu’en 1890 (Hentschel 1983 : 33 sq.).

35 Bismarck se serait exprimé en ces termes au cours de l’hiver 1880-1881 (Heffter 1963 : 151).

36 Sur ce point je rejoins l’analyse de Jens Alber (1982).

37 « Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter », Reichsgesetzhlatt. 1883,9 : 73 sq.

38 s’agit des trois autres groupes recensés, à côté des ouvriers de l’artisanat (Handwerksgesellen) et des fabriques (Fabrikarbeiter), par Jurgen Kocka dans sa typologie des formes d’existence ouvrière (Kocka 1983 : 71 sq.).

39 Le Code prussien est étendu en 1871 à l’ensemble du Reich. Son titre VU réglemente les relations de travail des ouvriers de l’artisanat et de l’industrie. Il concerne plus précisément les « Gewerbegehilfen, Gesellen, Lehrlinge. Fabrikarbeiter », c’est-à-dire les aides de l’artisanat et de l’industrie, les compagnons, les apprentis et les ouvriers des fabriques (Gewerbeordnung vont 21 Juni 1869... 1875 : 33 sq.).

40 Pour éviter toute confusion, nous réserverons le terme de salariat à la traduction d’Arbeitnehmerschafi, au sens de travail dépendant, et userons du terme d’ouvrier (Lohnarbeiter) pour désigner sa composante effectivement rémunérée par un salaire (Lohn).

41 Sur la structuration des champs lexicaux fiançais et allemand autour des termes de cadre, d’employé et d’Angestellter, mais également de salariat, d’Arbeitnehmerschaft et de Lohnarbeit, voir Hummel 1993. Comme le suggère Jürgen Kocka, la différenciation entre l’ouvrier et l’Angestellter se fonde dans la deuxième moitié du XIXe siècle sur le type de rémunération. Est Angestellter celui qui touche un traitement (Gehalt). Par opposition au salaire (Lohn) qui sanctionne une activité productive, les critères du marché et de rendement interviennent peu dans la définition du traitement. Ainsi le directeur salarié d’une entreprise, le cadre, l’employé de bureau, le comptable et le magasinier appartiennent tous les quatre à cette catégorie intermédiaire (Kocka 1972 et 1989).

42 Seuls les Angestellte dont la rémunération annuelle est inférieure à 2 000 marks sont assujettis aux cotisations.

43 Sur l’articulation entre risque et prévisibilité du marché, voir Salais 1991.

44 Ernst Engel est connu en France pour ses études sur les budgets des ménages et la « loi d’Engel » qui postule la diminution relative de la part des dépenses alimentaires au sein du budget global proportionnellement à l’augmentation de ce dernier. Sur Engel (1821-1896), voir Biographisches Jahrbuch... 1896, 1 :221-230.

45 En France, on observe un processus similaire avec la formation de la catégorie intermédiaire des cadres (Boltanski 1982).

46 En France. Emile Cheysson, ingénieur social leplaysien, fait du recensement professionnel allemand de 1882 un modèle à suivre afin de disposer d’un « relevé indispensable à une bonne assiette des lois sociales ». Mais en 1896, les questions relatives au métier et à la profession restent posées dans le cadre du dénombrement général de la population, sans combinaison avec un recensement des activités industrielles (Breton 1992 : 188 et 190).

47 Sur la capacité d’engendrement d’une « réalité objective » par le fonctionnement des institutions, voir Berger et Luckmann 1971 : 77 sq. ; Douglas 1989 : 83 sq.

48 A côté des caisses locales (Ortskrankenkassen) créées par la loi selon un principe mixte d’organisation professionnelle et territoriale, subsistent les caisses préexistantes à la législation : celles des entreprises (Betriebskrankenkassen), des corporations (Innungskrankenkassen) ou encore des fonds mutualistes du mouvement ouvrier (Freie Hilfskrankenkassen) (Kott 1995 : 30-31).

49 Le risque est porté par les Berufsgenossenschafien, associations patronales instituées par la loi de 1884 selon un principe de regroupement des entreprises par branches au niveau du Reich ou à des échelons intermédiaires selon le degré de cartellisation et la taille des entreprises.

50 Voir Stenographische Berichte der Verhandlungen..., 17 janvier 1902 : 3459 ; Hitze 1899 : 124-128 et Molkenbuhr 1901-1902.

51 Cette option est partagée par les organisations syndicales et les réformateurs d’inspiration libérale dans la lignée de Lujo Brentano (Buschmann 1897 ; Foerster 1898 ; Simon 1903 ; Troeltsch 1907 ; Jastrow 1910).

52 Le baron von Stumm est député conservateur au Reichstag.

53 Pour les ouvriers touchant une rémunération mensuelle, le délai congé prescrit est de quatorze jours. Pour les journaliers, le congédiement peut intervenir du jour au lendemain (Vogel 1912 : 35-36).

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2001

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