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La constitution du chômage en Allemagne

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Bénédicte Zimmermann

Introduction

Texte intégral

  • 1 Sur le passage de la catégorie au groupe, voir notamment Noiriel 1997.

1Les transformations du travail au cours des trente dernières années ont fait du chômage une catégorie particulièrement sensible de l’organisation sociale et politique. Élément de structuration des expériences ordinaires, le chômage est également un enjeu central du débat politique, suscitant d’innombrables activités d’expertise savante et normative. Tout en pourvoyant les personnes sans travail d’un statut, il produit des effets de position, voire de désaffiliation (Castel 1995) ou d’exclusion (Paugam 1996), dont la dénonciation est devenue l’un des terrains favoris de la lutte politique. Les chômeurs eux-mêmes se sont en France appuyés sur la labellisation bureaucratique dont ils faisaient individuellement l’objet, pour se constituer en groupe social défendant une cause et des revendications, renforçant ainsi par un processus collectif d’identification l’effet de naturalité de la catégorie1.

  • 2 Sur les accidents du travail, voir Ewald 1986 ; sur la maladie, Hatzfeld 1971 et Frevert 1984 ; su (...)

2Si la légitimité d’une intervention publique sur le chômage s’impose aujourd’hui comme une évidence, il n’en a pas toujours été ainsi. Le chômage résulte de la traduction de certaines formes de non-travail en risques collectivement assurables, au même titre que l’invalidité, les accidents du travail, la maladie ou la vieillesse2. Son histoire relativement récente est intimement liée à celle de la codification statistique et juridique du travail à l’horizon du plein emploi. Sur fond de déploiement industriel et d’agitation révolutionnaire, cette histoire est celle de la redéfinition de la place des ouvriers au sein de la société, faisant des vertus intégratives du travail le point d’ancrage d’un nouveau lien social défini à l’échelle de l’État-nation. Plus largement, elle est celle d’une organisation de la société autour de la dichotomie capital/travail salarié où la classe et la nation sont conviées comme principes généraux de catégorisation (Zimmermann, Didry et Wagner 1999).

  • 3 Je m’inscris ici dans la filiation des travaux qui ont déployé un tel projet de recherche pour la (...)
  • 4 Dans l’esprit du programme de recherche proposé par Garraty (1978), mais que ses ambitions d’une h (...)

3Or nombre de transformations contemporaines du travail, la flexibilité et l’internationalisation accrue des échanges notamment, remettent en question la centralité de ces référents de la classe et de la nation, et par là même le modèle de société qui leur est associé. Elles induisent des situations d’incertitude que la rhétorique du risque et de la prévisibilité, au fondement de la formalisation du non-travail en catégories des assurances sociales, ne permet plus forcément de maîtriser. Il semble donc à plus d’un titre opportun d’écrire aujourd’hui une histoire sociale du chômage, ou plus exactement une socio-histoire de sa catégorisation3 . Partant du présent, un tel rendez-vous avec le passé vise à mieux comprendre les défis qui pèsent sur les catégories actuelles de l’action publique issues, à l’instar du chômage, de la codification nationale du travail au début du XXe siècle. Mais cette enquête n’est en aucun cas motivée par la recherche de modèles pour le présent ou sous-tendue par un déterminisme historique qui autoriserait prévisions et anticipations. L’objectif n’est d’ailleurs pas d’écrire une histoire du chômage, d’analyser ses causes en profondeur ou d’en discuter les effets dans des situations particulières. Il est avant tout d’étudier les moments au cours desquels certains groupes ébauchent une nouvelle catégorie de l’action publique4 et de « retrouver, par-delà l’évidence sociale, les pratiques multiples et interdépendantes qui ont concouru à [sa] formation [...] » (Lacroix 1985 : 507).

4Parce que l’histoire n’est jamais une simple reconstitution, mais une reconstruction toujours renouvelée du passé en fonction du présent (Lepetit 1993a : 136), nous nous contenterons, sur la voie tracée par Lucien Febvre, de formuler « quelqu’énigme à notre besoin de trouver » (Febvre 1944 : 1). Cette énigme porte sur l’Allemagne et ses chômeurs du Kaiserreich jusqu’à la République de Weimar, mais également sur la question plus générale de la déclinaison du non-travail en catégories de l’action publique

  • 5 Les lois d’assurance ouvrière promulguées entre 1883 et 1889 prennent en charge les risques de mal (...)

5Au cœur de l’enquête, l’imbrication entre politiques du travail et construction nationale n’est assurément pas une spécificité allemande (Noiriel 1992 ; Zimmermann, Didry et Wagner 1999). Elle acquiert pourtant en Allemagne une visibilité particulière en raison de la conjonction entre une industrialisation tardive mais particulièrement rapide, une institution étatique récente et enfin une forte tradition d’autonomie des municipalités. Les jeux d’échelles (Lepetit 1993a ; Revel 1996) auxquels se livrent les acteurs dans l’élaboration d’une nouvelle catégorie de l’action publique s’y laissent décrypter dans un processus où l’espace circonscrit par l’État-nation apparaît comme une ressource inédite de l’action, mais dont la maîtrise se révèle tributaire de contraintes de positions spatiales et politiques. A cet égard, l’unification nationale a contribué à définir des problèmes nouveaux tout en offrant un cadre inédit de résolution, comme le suggère l’exemple des assurances bismarckiennes5.

6Le fait que plus de quarante ans séparent ces dernières de l’instauration de l’assurance chômage constitue le volet proprement allemand de l’énigme. De nombreux observateurs étrangers, français en particulier, prévoyaient au début du XXe siècle l’imminence d’une assurance chômage du Reich. Max Lazard (1909 : 31) et Philippe de Las Cases (1906), notamment, se laissèrent aller à de tels pronostics :

L’Allemagne est le pays d’Europe qui verra sans doute le premier se réaliser l’assurance chômage. Nulle part sauf au Danemark, les travaux préliminaires n’ont été poussés aussi loin. Les statistiques du chômage, l’étude de ses causes, de sa durée, de ses divers aspects font l’objet d’un examen particulièrement sérieux. L’organisation du placement peut être proposée en modèle. (Las Cases 1906 : 15.)

7Or l’Allemagne, pays des assurances ouvrières, tarde à s’engager sur la voie d’une politique nationale de lutte contre le chômage. Elle est devancée en 1905 par la France et en 1911 par la Grande-Bretagne. L’effervescence observée par Las Cases existe bel et bien, mais elle demeure locale et dispersée. Les syndicats et les municipalités en sont les cadres privilégiés, alors que l’État fédéral fait preuve jusqu’à la Première Guerre mondiale d’un immobilisme manifeste. La composition de la délégation allemande à la Conférence internationale du chômage organisée à Paris en 1910 (Compte rendu... 1911) en apporte une illustration. Alors que le groupe français est dominé par des personnalités politiques proches d’Alexandre Millerand et des représentants du ministère du Travail, les rangs allemands sont massivement occupés par des membres de collectivités locales, le plus souvent municipales, ou d’associations syndicales et professionnelles, notamment sociales-démocrates (Topalov 1994 : 84 sq. ; Rudischhauser et Zimmermann 1996). La voie allemande de fabrication du chômage ainsi suggérée en marge de l’État peut paraître d’autant plus surprenante que l’Allemagne du Kaiserreich s’est forgé, avec les assurances bismarckiennes, une réputation d’interventionnisme étatique. Faut-il en inférer une spécificité du chômage par rapport aux autres risques couverts ? La tension entre la richesse des initiatives locales et le blocage étatique sous le Kaiserreich, puis l’étonnant contraste avec l’interventionnisme de la République de Weimar constituent les ingrédients d’une énigme dont les clés sont à chercher du côté du chômage autant que dans les formes de l’État. Il serait donc excessif d’affirmer que cette énigme est née du seul fait d’avoir été formulée à partir d’un point de vue français. Il n’en reste pas moins que le jeu de croisements et le comparatisme implicite qui résultent de cette position de l’enquêteur par rapport à son terrain sont consubstantiels à la définition de l’objet et au déroulement de l’enquête.

De la sociologie historique de l’État-providence à une socio-histoire des catégories de l’action publique

8Cette recherche empirique sur la constitution du chômage se double d’une réflexion théorique sur le changement, plus précisément sur les outils permettant de penser le changement en histoire. En ce domaine, la méthode archéologique développée par Michel Foucault s’est imposée comme un paradigme fécond pour rendre compte de la naissance et de la transformation des catégories (Foucault 1969, 1972 ; Ewald 1986). Elle paraît toutefois insuffisante si elle consiste, « sans tenir compte des personnages ni de leur histoire, à définir les conditions à partir desquelles il a été possible de penser dans des formes cohérentes [...] » le chômage (Foucault 1966 : 214). La même insuffisance caractérise l’histoire des concepts (Begriffsgeschichte) développée et théorisée par Reinhart Koselleck (1979). Parce que le chômage n’est pas seulement affaire de concept et de pensée, mais également d’action, l’activité des personnes est une composante de sa production au même titre que les conditions structurelles. Aussi l’option retenue ici n’est-elle pas celle d’une histoire intellectuelle, mais celle d’une pragmatique sociale des catégories. Elle préside à la mise en perspective d’une genèse à partir d’un certain nombre de lignes choisies, mobilisant acteurs et situations, polémiques et controverses dans des temporalités et des espaces déterminés. Son ambition est de penser ensemble représentations, structures et actions, mais également dimensions cognitives et pratiques des catégories. L’introduction du paramètre de l’action est la pierre angulaire de ce programme qui s’inscrit dans la filiation des débats sur le paradigme de l’action en histoire (Lepetit 1995 ; Noiriel 1996 : 154 sq. ; Revel 1996). Un tel paradigme permet d’appréhender le changement de manière située selon une double logique, temporelle et spatiale, et d’ouvrir un espace de rencontre entre l’histoire des concepts (Begriffsgeschichte), l’histoire sociale (Gesellschaftsgeschichte) et l’histoire culturelle (Kulturgeschichte).

  • 6 Sur les différentes approches du Welfare State, voir l’analyse synthétique proposée par Mény et Th (...)
  • 7 Le paradigme économique de la « convergence » a été développé en particulier dans Clark et al. 196 (...)
  • 8 Sur le néo-institutionnalisme, voir notamment Merrien 1990 ; Stone 1992 ; Hall et Taylor 1997.
  • 9 Centrés sur l’État, ces travaux développent, à partir d’une synthèse des déterminants socio-économ (...)

9Cette attention aux acteurs et aux situations d’action prend par ailleurs le contrepied de l’importante littérature de science politique qui a été écrite sur la genèse des États-providence6. Qu’elle défende la thèse de convergences fonctionnelles7, de spécificités culturelles (Alber 1982 ; Esping-Andersen 1999) ou qu’elle se réclame du néoinstitutionnalisme8, cette littérature partage une même ambition comparatiste qui fait de l’État-nation l’entité naturelle de la comparaison. Ce choix amène ses auteurs à se situer à un niveau essentiellement macro-historique, au détriment de l’étude des situations concrètes d’action où l’innovation procède souvent de petits ajustements plus que de grandes révolutions et où se nouent les relations complexes qui sont au fondement de la société et de l’État. Même les approches néo-institutionnelles, qui placent pourtant l’État et les institutions au cœur de leurs préoccupations9, ne parviennent pas à poser de manière satisfaisante la question de leur historicité. En faisant de l’État le point de départ de leurs investigations, elles mobilisent une définition préconstruite de l’institution, ainsi rendue directement accessible à la recherche, mais qui laisse peu de place aux activités souvent décisives de ceux et de celles qui, en amont ou du dehors de l’institution, contribuent à établir sa figure. Prendre ces activités au sérieux, en suivant les acteurs sur les différentes scènes sur lesquelles ils évoluent, paraît pourtant une piste prometteuse. Emprunter une telle piste suppose de rompre avec les approches top down caractéristiques des études sur l’État-providence. Non pour leur substituer une approche bottom up, mais pour envisager l’histoire des catégories de l’action publique comme un mouvement à double sens. Cela signifie ne plus prendre systématiquement l’intervention de l’État comme point de départ de l’analyse, mais étudier dans une veine plus pragmatiste comment les objets et les scènes de l’intervention publique se constituent mutuellement. Le passage d’une sociologie historique de l’État-providence à une socio-histoire de l’action publique renvoie ainsi à un double déplacement : un déplacement du questionnement et un déplacement de la méthode.

10Du point de vue du questionnement, le développement d’une politique nationale du chômage sera envisagé sous l’angle de la constitution du chômage en une catégorie de l’action publique, sans présupposer a priori la pertinence du cadre national. L’objet de l’enquête sera précisément de comprendre comment et pourquoi ce dernier a fini par s’imposer au détriment des autres possibles. Il s’agit dès lors d’analyser une double dynamique. Tout d’abord, celle de l’association du chômage à un problème social, ce qui soulève la difficulté de son assimilation à un risque social objectivement identifiable par dissociation de la culpabilité individuelle. Celle, ensuite, de la délimitation d’un espace public d’intervention sur le chômage, ce qui pose la question de la légitimité d’une telle intervention et de la désignation des instances compétentes. Or ces deux dynamiques sont indissociables. Énoncer les termes d’un problème, c’est déjà se projeter dans la perspective de sa résolution. Aussi est-ce un double processus de constitution, celui d’un problème social et de son espace de résolution, qui se trouve au cœur de l’enquête. Le projet d’une histoire sociale du non-travail et de sa mise en forme catégorielle y va de pair avec une histoire politique du social, le chômage se trouvant ainsi placé à l’intersection entre une socio-histoire du travail et une socio-histoire du politique.

11Du point de vue de la méthode, cette socio-histoire du chômage s’appuie sur une théorie de l’action (Pharo et Quéré 1990 ; Ladrière, Pharo et Quéré 1993) qui fait de l’activité structurante des acteurs une ligne conductrice permettant de dépasser les dichotomies préconstruites entre le micro et le macro, les structures et l’action, l’individuel et le collectif. Cela ne signifie pas que ces entités soient réductibles l’une à l’autre, mais que leurs agencements sont plus complexes que ne le laisse supposer un schéma dichotomique. La référence à la notion d’activité structurante vise à souligner que le macro et les structures ne sont pas « des niveaux particuliers de la réalité sociale, [...] mais le résultat des pratiques structurantes des acteurs » (Knorr-Cetina 1981 : 34) et qu’inversement l’activité des personnes est indissociable des structures dans lesquelles elle s’actualise. Le cas étudié révèle des agencements variables et changeants entre structure et action, loin du schéma réducteur du primat de l’une sur l’autre. Ainsi, si l’assistance aux pauvres et les assurances bismarckiennes sont des institutions fortement structurantes du chômage, c’est avant tout dans le nouvel espace ouvert par leur croisement que s’inscrit le processus de catégorisation. L’innovation catégorielle telle que nous l’entendons est donc indissociable des catégories établies et de leurs usages, le structurel étant tout à la fois contraignant et habilitant (Giddens 1987 : 75). Le choix terminologique de « socio-histoire » plutôt que de « sociologie historique » vise à stipuler la dimension active de ces combinaisons et de ces projections spatio-temporelles constamment rejouées dans le cours de l’action. Il désigne un projet qui ne cherche ni à historiciser la sociologie, ni à sociologiser l’histoire, mais à développer un dialogue en actes entre les deux disciplines.

12La formulation d’un questionnement en termes de catégorie et de constitution favorise un tel dialogue. Elle inscrit l’objet de recherche au cœur d’une dynamique processuelle et met l’accent sur les interactions constitutives de la catégorie, sans postuler le primat d’une échelle d’analyse sur une autre. La notion de processus implique en effet une rencontre entre différents éléments actifs, mais également une idée de temps – temps historique(s) de reformulation de la question du travail au sein du Kaiserreich – et d’espace – espace(s) au sein duquel (desquels) se déroulent ces interactions. Cette double indexation spatiale et temporelle des activités de catégorisation est un principe méthodologique essentiel. Elle permet d’aborder la production de l’Arbeitslosigkeit sans présupposé de linéarité, dans un processus de sédimentation de savoirs et d’usages, selon une pluralité de configurations. L’étude de la mise en forme catégorielle est celle des tensions qui naissent de cette pluralité de possibles, dans une conjoncture historique de redéfinition du lien social, de recomposition des espaces et des groupes d’appartenance. Le temps et l’espace, ou plus exactement les temporalités et les espaces, y sont conviés non comme des facteurs d’explication extérieurs, mais comme des éléments constitutifs de la genèse de l’institution, de l’identité des acteurs et de leurs activités.

  • 10 La notion de cadre empruntée à Erving Goffman désigne les éléments, les schèmes d’interprétation m (...)

13Le terme de constitution emprunté à la phénoménologie (Cefaï 1998) et mobilisé plus récemment en sociologie par Anthony Giddens (1987) suggère cette imbrication d’échelles, d’espaces et de temporalités, de même que la dimension interactive entre différents éléments actifs, entre structures et action. Dans une telle perspective, la notion d’espace renvoie aux cadres dans lesquels se déploient les activités structurantes des personnes10. Elle est complétée par la notion de scène : lieu où se jouent des interactions particulières et où prévalent des enjeux spécifiques de la catégorisation (Goffman 1991). L’activité de catégorisation sera ainsi appréhendée de manière située en tant que référée à des configurations particulières, à un ensemble donné de ressources et de contraintes qui caractérisent des espaces de coordination, tels que les municipalités, les syndicats ou d’autres formes de regroupements, régis chacun par des logiques propres. Cet appui sur la situation met l’accent sur le rapport de l’action à son environnement, mais également sur les compétences que les acteurs mettent en œuvre dans leurs interactions (de Fornel 1999 : 120 ; Ogien 1999 : 69).

  • 11 Le paradigme dont il est question ici reste cependant très en retrait par rapport aux développemen (...)

14Un tel paradigme de l’action située11 offre les conditions d’une reformulation pragmatique des recherches sur l’État et la chose publique. Loin d’être postulé comme un cadre structurel prédéfini, l’État y est abordé à travers les activités concurrentielles de cadrage (Goffman 1991) qui contribuent à lui donner forme. Pour reprendre la terminologie webérienne, l’État peut ainsi être défini comme une catégorie « représentant des espèces déterminées de la coopération humaine » (Weber 1971 : 345), qui renvoie à un type particulier de relation sociale et de coordination de l’action.

  • 12 Sur le bien commun et l’action publique voir notamment Boltanski et Thévenot 1991 ; Cefaï et Trom (...)

15Le choix de la notion d’« action publique » qui découle du paradigme de l’action située, plutôt que de celle de « politique publique », ouvre un accès à la pluralité des scènes sur lesquelles se joue la mise en forme collective du travail et du non-travail. Le terme d’action, plutôt que de politique, ne présuppose pas la pertinence d’une scène particulière au détriment des autres ; son caractère public implique, dans l’acception qui en est faite dans cet ouvrage, une coordination en vue d’un « bien commun », dont la généralité dépasse les seuls intérêts des acteurs ou des groupes engagés dans l’action12. En donnant accès à un espace public qui ne se réduise pas aux institutions établies, cette notion autorise une étude de la structuration de l’État et de l’espace public qui prenne en compte les attentes et les activités que les personnes déploient à divers niveaux. Elle permet d’appréhender l’évolution temporelle et spatiale des lieux et des modes d’exercice de la solidarité sociale, plus généralement de la manière dont s’articulent questions du travail, lien social et identité politique.

Définition d’un problème et mise en forme catégorielle

  • 13 Est ici retenue la définition du « problème » proposée par Jean Padioleau : « Toute différence per (...)

16Entendue de cette façon, la constitution du chômage renvoie à la fois aux activités de définition souvent tâtonnantes par lesquelles émergent de nouveaux problèmes sociaux13, au travail de traduction politique qui préside à leur prise en charge par les pouvoirs publics, et aux techniques cognitives et administratives qui contribuent à produire une généralité à partir d’un ensemble de cas singuliers. Lorsque aucun terme n’est disponible dans la langue usuelle pour désigner ce problème inédit, l’instauration et la diffusion d’une terminologie nouvelle peuvent constituer les premiers éléments de l’enquête. C’est le cas pour le chômage dans l’Allemagne du XIXe siècle. Jusqu’au début des années 1890, le terme Arbeitslosigkeit est absent des dictionnaires alors que son usage se généralise ensuite très vite. Sa signification reste mouvante et controversée jusqu’à la Première Guerre mondiale, mais dès 1927 la loi sur l’assurance chômage stabilise la dérive des sens par l’institution d’une définition nationale générique. Que s’est-il passé entre-temps ? Selon quels déplacements la condition « sans travail » a-t-elle basculé du registre de la pauvreté et de la culpabilité individuelle à celui du chômage et du risque social ? Selon quelles logiques de qualification et dans quelles conditions d’énonciation ? Il s’agit là d’une première série de questions auxquelles notre enquête s’efforcera de répondre.

  • 14 Pour une mise en perspective de la sociologie des problèmes sociaux voir notamment Cefaï 1996 : Al (...)

17La sémantique constructiviste, développée au début des années 1970 comme alternative aux théories fonctionnalistes14, propose d’y apporter réponse en abordant les problèmes sociaux par l’étude du processus de définition collective dont ils sont l’objet :

Les problèmes sociaux ne sont pas le résultat d’un dysfonctionnement intrinsèque à une société, mais le résultat d’un processus de définition dans lequel une condition donnée est isolée et identifiée en tant que telle. Un problème social n’existe pas pour une société tant que celle-ci n’a pas reconnu son existence. (Blumer 1971 : 298.)

18Dans une telle perspective, le caractère construit des problèmes sociaux est référé à l’activité définitoire et revendicative de groupes d’intérêts particuliers (Kitsuse et Spector 1973 : 415) et implique une aptitude cognitive et morale à la dénonciation d’une condition jugée anormale (Gusfield 1981). Ainsi définie, la sociologie des problèmes sociaux est celle de l’émergence, de l’entretien et de la satisfaction d’activités revendicatives.

  • 15 Pour une approche critique de cette rationalité, voir Boltanski 1984.

19L’inscription des opérations de définition et de qualification au rang d’objet sociologique constitue un apport indéniable du constructivisme, mais les problèmes sociaux ne sont pas toujours, du moins pas à tous les stades de leur énonciation, le fruit d’un travail délibéré et cohérent de construction, pas plus qu’ils ne sont forcément imputables à l’activité revendicative d’un groupe social particulier. Parce qu’ils impliquent une rationalité de la dénonciation15 et par conséquent de l’énonciation, de tels présupposés n’offrent qu’un accès limité aux balbutiements d’une invention, aux incertitudes d’un processus. Parce qu’ils privilégient la formulation des revendications au détriment des conditions sur lesquelles elles s’appuient, ils tendent à éluder la connexion entre l’activité définitoire et les situations dont elle relève, prêtant ainsi le flanc aux accusations tant de nominalisme (Pawluch et Woolgar 1985) que de réification (Favre 1992 : 180) et de relativisme (Cefaï 1996 : 46).

  • 16 Comme le suggère Michel Peroni (CRESAL 1993 : 6), « “les problèmes” sont socialement construits en (...)

20La formulation d’un problème ne peut être dissociée de l’énonciation des solutions – ou plus exactement des perspectives et des cadres de résolution envisagés – sous peine de créer la fiction d’un ordre séquentiel entre sa définition et son traitement. L’énonciation d’un problème implique déjà un champ de solutions, de même que l’anticipation de ces dernières participe de sa définition16 . Dans le cas du chômage, ces deux dimensions sont intrinsèquement liées : modes d’appréhension, de connaissance et d’action se déterminent mutuellement selon divers cas de figure. Ainsi les critères de qualification du chômage varient, au même titre que les conceptions de l’intervention publique, en fonction des espaces de référence par rapport auxquels ils sont pensés – syndicats, municipalités ou État-nation dans l’Allemagne de la fin du XIXe siècle – et des scènes sur lesquelles ils sont énoncés. Dans ces conditions, envisager le chômage comme le résultat d’un processus de définition collective renvoie à une pluralité d’activités définitoires situées, à une pluralité d’échelles spatiotemporelles qui, dans la sémantique des mondes développée par David Lewis (1986), façonnent autant de « mondes possibles » du chômage. Le processus définitoire se rapporte à cette pluralité de logiques de qualification du chômage, mais également à leur coordination en une définition nationale générique, telle qu’elle sera mise en œuvre par la loi d’assurance de 1927. La délimitation des espaces d’intervention et les enjeux relatifs aux techniques de traduction des problèmes d’une scène à l’autre dans un contexte de variation d’échelles (Callon 1986) sont les points saillants de ce processus.

  • 17 En référence à l’idée d’« investissements de forme » (Thévenot 1985) sur lesquels appuyer cette co (...)
  • 18 Sur les techniques d’identification, voir notamment les travaux de Michel Offerlé (1988) sur les t (...)

21En effet, la définition d’un concept nouveau ne suffit pas à en faire une catégorie de l’intervention publique. Encore faut-il trouver un accord sur les critères d’inférence et sur les procédures cognitives permettant d’établir dans chaque cas particulier l’appartenance à la catégorie (Fradin, Quéré et Widmer 1994). La mise en série, fondée sur des techniques précises d’identification, autorise ce passage d’un spectre de significations abstraites à une catégorie opératoire de l’action. Dérivé du grec Katêgoria, c’est-à-dire de la « qualité attribuée à un objet » (Dictionnaire étymologique... 1983 : 19), le terme de catégorie implique une généralité établie sur cette qualité partagée par un ensemble d’événements singuliers. La constitution du chômage en une catégorie de l’action publique peut dès lors être traitée comme une mise en forme particulière du non-travail17, référée à des principes de généralité opératoires pour l’action politique et administrative. La statistique et le droit constituent, en tant que techniques de mise en équivalence de cas singuliers et de production de généralité (Desrosières 1992), les outils privilégiés de cette mise en forme catégorielle. Là où le langage objectivant des chiffres permet, à partir de codes et de moyennes, de réduire la diversité du non-travail à un nombre limité de qualités, la technique juridique objective ces qualités en critères d’allocation de ressources18.

22La statistique et le droit font de l’imputation catégorielle une opération à la fois cognitive et pratique : cognitive, car elle engage les procédures de classification et de généralisation développées par les sciences sociales de la fin du XIXe siècle ; pratique, car elle mobilise les capacités « d’action créative » des personnes (Joas 1999). Le processus de catégorisation se déploie dans cette rencontre entre des schèmes scientifiques à vocation universaliste et des activités de classement fondées sur le caractère singulier d’actions en situation. C’est dans leur adéquation à la pratique que les catégories qui en résultent puisent leur pertinence (Goodman 1992 : 164).

23La statistique, qui s’impose comme outil d’ordonnancement et d’analyse de la société au moment même où se développe le débat sur le chômage, illustre cette double exigence de rationalité scientifique et pratique. Comme l’a montré Alain Desrosières (1993), elle contribue, à travers sa fonction de dénombrement, à définir et à qualifier les objets. Ce faisant, elle marie dans une savante alchimie la dimension « descriptive » du savoir au caractère « prescriptif » de l’action réformatrice. En fabriquant des entités collectives à partir d’enregistrements individuels, en définissant des critères d’identification et de regroupement, c’est-à-dire en produisant de la généralité à partir de situations singulières, la statistique se révèle bien plus qu’un simple instrument de production de données.

24Mais la statistique du chômage reste caractérisée sous le Kaiserreich par l’éclatement et la pluralité des principes de généralité. C’est le droit qui prendra la relève sous la République de Weimar, là où la statistique semble avoir échoué à produire un principe de généralité nationale opératoire pour l’action publique. Plus qu’à la nature des disciplines, ce déplacement tient à la spécificité des conjonctures politiques. L’effacement de la statistique et l’entrée en scène du droit vont de pair, après la Première Guerre mondiale, avec un changement d’échelle des instances publiques reconnues compétentes en matière de chômage. Une fois établie la responsabilité de l’État, stipulée notamment par la Constitution de Weimar (« Die Verfassung... » 1919 : § 161), la logique des chiffres s’efface derrière celle des techniques juridiques et assurancielles, comme s’il n’était plus temps de mesurer, mais impératif d’agir. Alors que le système politique du Kaiserreich n’offrait aucun espace national d’équivalence entre les chômeurs et, de fait, aucun principe de généralité statistique opératoire pour l’action publique, le droit constitutionnel et le droit du travail weimariens produisent de nouvelles équivalences plus propices à une mise en forme nationale de chômage.

25Ce rôle de premier plan de la statistique et du droit suggère à quel point la constitution de l’Arbeitslosigkeit procède d’une dialectique de la science et du politique. La mise en forme catégorielle se conjugue avec l’affirmation, par des sciences sociales et des institutions étatiques alors en pleine recomposition (Wagner 1990), de lignes spécifiques de démarcation entre le privé et le public (Habermas 1993), mais également entre les sphères économique, politique et sociale. Loin d’être tracées une fois pour toutes comme un préalable à l’action, ces lignes se dessinent et se redessinent dans le même processus que celui qui préside à la définition et à la redéfinition des catégories d’intervention publique. Ce mouvement où les mises en forme discursives du social et les institutions censées l’incarner se déterminent mutuellement invite à penser ensemble les conceptions concurrentes et mouvantes de l’action publique légitime et les logiques d’imputation de la responsabilité collective en matière de risques sociaux. Les formes de l’État et de l’espace public, de même que la désignation des espaces pertinents d’intervention sur le travail et le non-travail – collectifs territoriaux tels que les municipalités, les régions et l’État-nation, ou sectoriels tels que les entreprises, les branches et les organisations professionnelles – se trouvent ici au cœur des controverses.

26Alors que les municipalités sont historiquement compétentes pour traiter la question sociale, que les syndicats prennent une part active dans la formalisation du chômage, l’État-nation est associé depuis Bismarck aux assurances ouvrières. Avant même que se développe un débat national sur le chômage, différents espaces potentiels de catégorisation coexistent donc sous le Kaiserreich. Les logiques particulières d’intervention qui caractérisent chacun de ces espaces sont intimement liées aux modes spécifiques de regroupement des individus – professionnels ou territoriaux – qui déterminent l’identité du groupe. Le métier pour la corporation ou la profession pour le syndicat, le domicile de secours pour la municipalité constituent des expressions tangibles de ces principes de regroupement. Ils matérialisent la qualité partagée par l’ensemble des membres du groupe. Institutionnellement validée, cette qualité conditionne la reconnaissance de l’appartenance individuelle au collectif et l’accès aux ressources communes, lui-même régulé par des conditions additionnelles, par exemple sous forme de réciprocité des droits et des devoirs. Aborder ainsi la relation des individus au groupe, à partir des critères concrets d’inférence qui président aux logiques collectives d’action, permet de rompre avec une vision ontologique du lien social. Parce qu’une telle vision est le produit d’un discours normatif, auquel la sociologie naissante de la fin du XIXe siècle a largement contribué (Farrugia 1993), il nous semble primordial de revenir à l’étude des dispositifs pratiques qui attachent les individus à un collectif donné, et d’envisager ce lien à travers les procédures de mise en équivalence, juridiques en particulier, qui instituent le groupe. Ces procédures délimitent une population au sein de laquelle les chômeurs sont susceptibles d’être identifiés et elles circonscrivent un espace possible de l’action publique.

27C’est à l’horizon de telles considérations que sera abordée la constitution de l’État fédéral en espace pertinent et scène principale de formalisation du chômage. Partielles et déterminées par des compromis spécifiques, les logiques professionnelles et municipales de qualification du chômage qui prévalent sous le Kaiserreich se révèlent inadaptées à fonder une catégorie nationale, alors que sur la scène nationale aucun principe d’imputation catégorielle ne semble accessible aux promoteurs de la catégorisation. Dès lors, pourquoi cette quête de généralité nationale, défendue tant par les syndicalistes que par les responsables municipaux, principaux instigateurs de l’inscription du chômage sur l’agenda politique ? Et, corrélativement, pourquoi ce blocage politique au niveau du Reich avant 1914 ? Quels sont les conditions et les opérateurs du passage d’une pluralité d’activités situées de catégorisation sous le Kaiserreich à une catégorie nationale des politiques publiques ? Telle est la deuxième série de questions auxquelles notre enquête cherchera à répondre.

Les contraintes d’une socio-histoire de l’action située

  • 19 Ce fut le cas dans cette recherche, par exemple pour l’étude de la statistique du chômage conduite (...)

28Enfin, il convient de souligner l’une des principales difficultés rencontrées au cours de cette étude. L’énonciation du paradigme théorique a beau être le fruit d’un mouvement permanent de va-et-vient avec l’objet d’étude, les reformulations de l’un amenant à la révision de l’autre, l’épreuve empirique ne permet pas toujours de tenir les promesses d’une socio-histoire de l’action située. Les limites et les biais induits par le caractère préconstruit et souvent lacunaire des sources historiques doivent ici être incriminés. L’usage de l’archive notamment rend la recherche tributaire d’un mode particulier de constitution de la mémoire. Cette mémoire est le produit d’une double sélection : celle opérée par les contemporains de l’action qui, pour diverses raisons, conservent tel fragment de leur activité plutôt que tel autre ; celle réalisée dans un second temps par l’archiviste, selon des critères souvent implicites (Farge 1989). L’archive ne constitue donc jamais qu’une trace du passé (Kaluszynski et Wahnich 1998 : 21-23). Elle fait peser sur le travail historique une incertitude que la multiplication des sources permet de réduire mais pas d’éliminer. Par la force de cette incertitude, la recherche historique est faite de découvertes inattendues, mais également de renoncements19. De même que le bricoleur dépeint par Claude Lévi-Strauss (1962 : 31), l’historien évolue dans un univers où « la règle du jeu est de toujours s’arranger avec "les moyens du bord", c’est-à-dire un ensemble à chaque instant fini d’outils et de matériaux, hétéroclites au surplus », quitte à réviser les modalités de son questionnement.

29L’inscription de l’objet d’étude dans un temps historique déterminé n’est donc pas une opération neutre. Dans le dialogue qui s’instaure entre propositions de départ, échelles temporelles et sources, la démarche historique préside simultanément à la construction du temps et de l’objet (Lepetit 1993a : 136). Cette construction croisée n’est pas donnée une fois pour toutes, mais se révèle tributaire des incertitudes du matériau historique et de l’imprévisibilité de ses révélations. Or cette incertitude est d’autant plus sensible qu’il s’agit d’aborder des activités en situation, dans la mesure où les interactions et leur mémoire sont particulièrement vulnérables à l’usure du temps, ne laissant bien souvent que des traces éphémères qui n’accèdent pas au statut d’archive. Cela condamne-t-il le projet d’une socio-histoire de l’action située, au double sens d’un dialogue en actes entre sociologie et histoire, entre action et structures, à rester un vœu pieux ? Cet ouvrage s’inscrit dans la ligne des travaux qui ont tenté de donner à ce projet une épaisseur empirique, sans se cantonner à l’étude d’événements micro (Boltanski 1982 ; Lepetit 1995 ; Noiriel 1997 ; Trom 1996).

  • 20 Il peut par conséquent arriver que, à l’occasion d’une de ces digressions, les termes « Allemagne  (...)
  • 21 Sur cet aspect, voir l’introduction d’André Burguière et Jacques Revel in Burguière et Revel 1989  (...)

30Il est vrai qu’un tel projet socio-historique ne satisfait pas forcément aux exigences d’une analyse strictement sociologique. Mais il a ses exigences propres : dans la distance critique aux sources d’une part, dans la cohérence d’une énigme jamais totalement résolue d’autre part. Cette énigme est soluble dans les seules limites de son énonciation, si l’on accepte que les faits ne soient jamais donnés, mais prennent corps et sens à partir de la nature particulière des questions posées au matériau historique. Ainsi, plus que des bornes chronologiques immuables entre lesquelles viendrait loger la totalité de l’analyse, les dates butoirs retenues (1871 et 1927) stipulent la ligne de cohérence à partir de laquelle se structurent interrogations et propositions. Le choix de l’année 1871 n’entend aucunement situer à ce moment-là l’origine du temps historique du chômage en Allemagne. De la même manière, 1927 ne marque pas la clôture des débats sur la catégorisation du chômage, mais renvoie au vote de la loi d’assurance contre celui-ci sous la République de Weimar. Choisies au regard des événements qu’elles symbolisent, ces dates ne prétendent pas à l’exhaustivité du récit historique. Si elles encadrent l’ensemble des situations sur lesquelles se concentre l’analyse, elles n’excluent aucune remontée ou avancée dans le temps, dans le dessein de faciliter l’intelligibilité des faits étudiés ou de pointer leurs effets à plus long terme20. Conviée à travers des séquences d’événements plutôt que sur le mode du récit, l’histoire dont il est question ici est celle de la discontinuité et du chevauchement d’une pluralité de temporalités, là où le récit trop rigoureusement chronologique crée une illusion de linéarité21.

31Ce parti pris théorique a motivé une mise en récit où chacun des chapitres offre une entrée différente, mais complémentaire, dans le processus de catégorisation. Le précepte méthodologique de la multiplication des sources et des points de vue sur l’objet est ainsi érigé en principe structurant de l’architecture d’ensemble. La première partie traite des principes généraux de définition et de mise en forme catégorielle du chômage. Elle est consacrée à l’étude de la production de nouvelles pratiques sur le travail et le non-travail sous le Kaiserreich. Ces pratiques sont déployées sous le double registre de la science et du politique, mobilisant un ensemble de référents institutionnels et symboliques selon des configurations qui changent en fonction des scènes et des acteurs. Les logiques parfois contradictoires de qualification du non-travail ainsi mises en évidence sont intimement liées au choix des procédures cognitives de catégorisation du chômage et aux options retenues pour son traitement. Les positions défendues quant à l’opportunité et au contenu d’une intervention des pouvoirs publics s’appuient sur des matrices de justification (Boltanski et Thévenot 1991) qui constituent autant de combinaisons différentes entre logiques discursives, dispositifs cognitifs et pratiques. L’étude de ces principes généraux de justification permet de saisir les enjeux de la catégorisation, mais n’offre cependant qu’un accès limité au processus de fabrication du chômage qui procède de rationalités situées. D’autant plus que sur la scène nationale du Kaiserreich, le chômage est rejeté de la sphère des interventions publiques légitimes, alors qu’il fait l’objet d’innovations institutionnelles sur les scènes municipales et syndicales. Un double changement d’échelle de l’analyse s’impose donc à ce stade : des principes généraux vers les pratiques situées, du national vers le local.

32La deuxième partie porte sur la fabrication du chômage en situation, à partir des lieux effectifs de traitement du non-travail avant 1914 : les syndicats et les municipalités. Partant de la pluralité de logiques situées de catégorisation ainsi établies, la troisième partie est consacrée à la nationalisation du chômage, c’est-à-dire à son inscription dans un espace national d’intervention. Fortement encouragée par les acteurs locaux, cette nationalisation ne va pas de soi. Le réseau associatif, qui offre aux acteurs locaux un accès à la scène nationale, est un puissant vecteur de montée en généralité. Mais les projets qui sont élaborés sous son sceau ne trouvent guère de débouché au niveau étatique, faute de ressources politiques adéquates. Engageant une réflexion sur les formes de l’État, l’analyse de cet échec permet, à travers l’identification des points d’achoppement, de faire ressortir les enjeux nationaux de la catégorisation au tournant du siècle. Une telle analyse des conditions d’une non-politique sous le Kaiserreich permet par ailleurs d’éclairer sous un autre jour la portée et la fragilité des innovations de la République de Weimar.

33De manière plus générale, cette socio-histoire de la catégorie de chômage ouvre des pistes de réflexion sur la constitution du « modèle social » allemand. Le point de vue d’une pragmatique sociale invite en effet à renoncer à toute tentation essentialiste d’analyse des « modèles culturels » pour les envisager sous l’angle de la cristallisation historique de configurations d’action particulières. L’histoire de la catégorie de chômage en est exemplaire. Elle montre à quel point les institutions du travail et les modèles culturels qui leurs sont associés sont le résultat d’ajustements entre un temps structurel long et des conjonctures courtes d’action, plutôt que d’un mouvement inéluctable qui serait d’avance donné.

Notes

1 Sur le passage de la catégorie au groupe, voir notamment Noiriel 1997.

2 Sur les accidents du travail, voir Ewald 1986 ; sur la maladie, Hatzfeld 1971 et Frevert 1984 ; sur la vieillesse Conrad 1994 et Dumons et Pollet 1994.

3 Je m’inscris ici dans la filiation des travaux qui ont déployé un tel projet de recherche pour la France (Salais, Baverez et Reynaud 1986), pour le Massachusetts aux États-Unis (Keyssar 1986), pour la Grande-Bretagne (Whiteside et Gillespie 1991 ; Mansfield 1992) ou dans une perspective comparée entre ces différents pays (Topalov 1994 ; Mansfield, Salais et Whiteside 1994). Je tiens à souligner ma dette envers ces travaux qui abordent le chômage en termes de construit social. Les particularités du terrain allemand et le choix d’une approche sous l’angle de la production d’une catégorie de l’action publique ont toutefois contribué au développement d’une problématique spécifique. Cette problématique place l’accent sur la pluralité de lieux et de logiques de formalisation du chômage, sur les pratiques et l’activité structurante des acteurs, enfin sur les formes de l’État et de ses relations avec les instances intermédiaires.

4 Dans l’esprit du programme de recherche proposé par Garraty (1978), mais que ses ambitions d’une histoire universelle du chômage ne lui ont guère permis de mener à bien. Pour une réflexion sur la genèse des catégories de l’action publique, voir également Dubois 1999.

5 Les lois d’assurance ouvrière promulguées entre 1883 et 1889 prennent en charge les risques de maladie, d’accident du travail, d’invalidité et de vieillesse (Kott 1995).

6 Sur les différentes approches du Welfare State, voir l’analyse synthétique proposée par Mény et Thoenig 1989 : 25-46.

7 Le paradigme économique de la « convergence » a été développé en particulier dans Clark et al. 1960. Voir également Flora et Heidenheimer 1981. Pour une synthèse sur les approches fonctionnalistes de l’État-providence, voir Wilensky et al. 1987.

8 Sur le néo-institutionnalisme, voir notamment Merrien 1990 ; Stone 1992 ; Hall et Taylor 1997.

9 Centrés sur l’État, ces travaux développent, à partir d’une synthèse des déterminants socio-économiques, politiques et culturels du développement des Welfare States, l’hypothèse de voies propres à chaque État. Voir notamment Evans, Rueschemeyer et Skocpol 1985 ; Ashford 1986 ; Skocpol 1992.

10 La notion de cadre empruntée à Erving Goffman désigne les éléments, les schèmes d’interprétation mobilisés par les personnes au cours de leur action (Goffman 1991 : 19, 35,37).

11 Le paradigme dont il est question ici reste cependant très en retrait par rapport aux développements auxquels donne lieu la « logique des situations » en micro-sociologie (de Fornel et Quéré 1999) où situation et action sont envisagées dans un processus d’auto-engendrement permanent. En dépit de la sympathie que l’on peut avoir pour un tel programme de recherche, il se prête difficilement à l’étude de la constitution d’une catégorie nationale des politiques publiques. Ce serait une tâche insurmontable que d’étudier toutes les situations d’interaction relevant d’un tel processus.

12 Sur le bien commun et l’action publique voir notamment Boltanski et Thévenot 1991 ; Cefaï et Trom 2001.

13 Est ici retenue la définition du « problème » proposée par Jean Padioleau : « Toute différence perçue entre l’état (les états) d’une situation et son (ses) état(s) désiré(s) ou attendu(s) » (Padioleau 1982 : 56).

14 Pour une mise en perspective de la sociologie des problèmes sociaux voir notamment Cefaï 1996 : Albrecht, Groenemeyer et Stallberg 1999 ; Sidlel 1999.

15 Pour une approche critique de cette rationalité, voir Boltanski 1984.

16 Comme le suggère Michel Peroni (CRESAL 1993 : 6), « “les problèmes” sont socialement construits en tant qu’ils sont agissables, en tant qu’ils impliquent tel ou tel traitement institutionnel comme solution ».

17 En référence à l’idée d’« investissements de forme » (Thévenot 1985) sur lesquels appuyer cette conversion du singulier au général.

18 Sur les techniques d’identification, voir notamment les travaux de Michel Offerlé (1988) sur les techniques électorales, de Gérard Noiriel (1993) sur l’état civil et de Sandrine Kott (1998) sur les assurances sociales.

19 Ce fut le cas dans cette recherche, par exemple pour l’étude de la statistique du chômage conduite à l’occasion du recensement de 1925, mais dont les résultats ne furent pas publiés. Dans les archives, je n’ai trouvé aucun document relatif à cette statistique. Ont-ils été perdus, détruits à la suite d’une décision de non-publication ? Pour quelles raisons ?

20 Il peut par conséquent arriver que, à l’occasion d’une de ces digressions, les termes « Allemagne » et « allemand » soient utilisés hors de leur champ de validité historique. Il s’agit là d’un pur usage de commodité.

21 Sur cet aspect, voir l’introduction d’André Burguière et Jacques Revel in Burguière et Revel 1989 : 18-19. Voir également Politix, 39, 1997, numéro sur le temps, en particulier Friese 1997 et Trom 1997 sur le rapport entre temporalités et actions.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2001

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