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Agriculture and The World Trade Organisation

 | 
Gurdarshan Singh Bhalla
, 
Jean-Luc Racine
, 
Frédéric Landy

Résumés

Texte intégral

Introduction

1Jean-Luc Racine

2De l’alimentation, des agriculteurs, du commerce et des Etats. Un dialogue franco-indien sur l’agriculture et l’Organisation mondiale du commerce

3Quelles que puissent être les différences entre la France—où la part de la population paysanne est minime—et l’Inde—où elle est majoritaire—les deux pays sont des puissances agricoles marquées par une tradition interventionniste de l’Etat. Pour celui du Nord comme pour celui du Sud l’agriculture est un enjeu d’importance, fût-ce pour des raisons différentes, et la mondialisation affecte les principes fondateurs des politiques agricoles françaises et indiennes. Il y a là matière à un riche dialogue. Un premier ensemble de questions touche aux formes de marché, aux degrés de protectionnisme ouvert ou masqué que l’on peut admettre. Une deuxième interrogation porte sur la mondialisation, considérée comme une opportunité par la plupart des participants mais aussi—parfois par les mêmes—comme une menace de renforcement des inégalités. Les préoccupations sociales sont particulièrement marquées du côté indien, étant donné le double enjeu que représentent dans ce pays le sort de millions d’agriculteurs et l’accès de tous à la sécurité alimentaire. Un troisième ensemble de questions porte sur les droits de propriété intellectuelle, le rôle des biotechnologies, et plus généralement sur la place de la recherche entre profit et éthique. Au total, la délégation indienne, tout en prenant acte de la libéralisation et en dénonçant à l’unisson le maintien du protectionnisme dans les pays développés, reste partagée entre deux points de vue assez différents, opposant libéraux et tenants d’une régulation. La délégation française, elle, se caractérise par un certain attachement au rôle de l’Etat, ainsi que par le souci de la sécurité sanitaire et de l’entretien des “territoires” permis par la “multifonctionnalité” de l’agriculture. En définitive, la complexité des relations commerciales se déployant aujourd’hui, et l’importance vitale des enjeux en cause imposent, sans méconnaître le poids des intérêts nationaux, d’aller au-delà d’une simple dichotomie entre Nord et Sud.

I. Les héritages nationaux en Inde et en France

4G.S. Bhalla

5L’héritage national de l’Inde : évolution de la politique agricole depuis les années 60

6Des réformes agraires et un important investissement dans les infrastructures rurales ont permis, entre 1950 et 1990, d’accélérer la croissance agricole. L’Inde est devenue autosuffisante en céréales dès la fin des années 70. Mais cette croissance était source d’inégalités sociales et régionales. Les partisans des réformes économiques introduites à partir de 1991 affirmaient que les obstacles majeurs résidaient dans la surévaluation de la monnaie et les prix agricoles peu élevés. Depuis, les termes de l’échange se sont améliorés, et pourtant la croissance agricole a perdu de sa vitesse, preuve que ce ne sont pas les prix mais les investissements dans les infrastructures qui déterminent le gros de la croissance. Ceux-ci sont d’autant plus essentiels pour l’Inde qu’elle ne doit pas trop attendre de la libéralisation commerciale dans le cadre de l’OMC : les pays du Sud ne pourront en bénéficier que si les pays développés réduisent leurs aides, les subventions à l’exportation, et le protectionnisme déguisé des barrières techniques.

7Christophe Blanc

835 ans de Politique Agricole Commune. Conséquences sur l’agriculture française

9Les quatre principes de la PAC issue du Traité de Rome ont favorisé la réussite des lois d’orientation agricole (1960-62) mises en œuvre par la France. Les prix garantis ont accéléré la modernisation de l’agriculture, la croissance de sa production et des exportations. Mais rapidement des réformes ont été nécessaires pour freiner les coûts et la surproduction, puis pour répondre à l’inclusion de l’agriculture dans les négociations du GATT. La réforme de 1992 a dès lors fait croître les aides directes et a changé la composition des dépenses, tout en réduisant la surproduction. L’analyse d’un échantillon de 7 200 exploitations française éclaire les conséquences sur les revenus agricoles, détaillées par secteur : les grandes cultures ont vu la valeur de leur production par exploitation décliner, mais les subventions directes compenser le phénomène ; les éleveurs ont réagi à la baisse des prix en augmentant la taille de leur exploitation, et ont bénéficié eux aussi de l’augmentation des aides directes.

II. Marché et régulation : les scénarios nationaux

10Bibek Debroy

11Uruguay Round, agriculture indienne et OMC

12L’Uruguay Round ajouta l’agriculture aux autres domaines du GATT. Ses efforts pour faire progresser le libre-échange devraient permettre la croissance du commerce mondial et en cela profiter à tous les pays, développés ou non – excepté peut-être les importateurs nets de produits agricoles. Les quatre composants majeurs de l’accord sur l’agriculture sont l’accès aux marchés, les subventions à l’importation ou à l’exportation, les mesures sanitaires ou phytosanitaires, et une déclaration concernant les pays les moins avancés. L’accord n’empêche pas le maintien de bien des mesures de soutien agricole existant en Inde, étant donné que la Mesure Globale de Soutien n’y dépasse pas les plafonds acceptés et se trouve même négative : en particulier, l’existence du Système de Distribution Public subventionné n’est pas remise en question. Les effets positifs de l’accord ne se sont cependant pas encore matérialisés : la libéralisation agricole est trop timide et les réformes sont souvent contournées, un certain protectionnisme demeure, et les contraintes administratives et politiques restent lourdes.

13Jacques Loyat

14La réforme de la PAC dans l’Agenda 2000. Une identité française dans le cadre d’une politique supranationale

15Comment une identité nationale peut-elle s’exprimer dans une entité supranationale ? L’étude de la position française au sein de la PAC apporte des éléments de réponse. Après avoir rappelé les origines de la PAC et la réforme de 1992, le contexte actuel est précisé. Les consommateurs sont désormais soulagés d’une partie des soutiens à l’agriculture, mais ceci s’est fait aux dépens du budget D’autre part, la compétitivité de l’agriculture européenne n’est nullement garantie à l’échelle mondiale, alors même que des problèmes écologiques, l’élargissement à ternie de l’Union Européenne à l’Europe centrale et orientale, les pressions des Etats-Unis ainsi que les règles de l’OMC limitent fortement les marges de manœuvre. Dans le détail sont présentés l’Agenda 2000, dont les termes sont somme toute relativement modérés, et la révision des Organisations communes de marché. Pour la France, il s’agira d’introduire davantage d’équité et de conditionnalité dans la répartition des paiements directs. Au total, les réformes actuelles témoignent des difficultés rencontrées par l’Union Européenne pour obtenir des accords supranationaux, vu la pression des intérêts nationaux dominants.

16Bhupat M. Desai

17L’OMC et l’agriculture indienne : au delà des politiques publiques ayant trait au commerce

18Bien que les politiques promues par l’OMC soient basées sur une saine logique néo-classique, elles peuvent avoir des résultats décevants si elles sont appliquées uniformément quels que soient les pays. Pour l’Inde, on peut distinguer trois types de politiques. Les politiques “positives mais mal conçues” visent à améliorer les termes de l’échange pour l’agriculture, en particulier en jouant sur les prix : de nombreuses contraintes quant à l’offre et des effets de substitution peuvent empêcher la croissance de la production agricole. Les politiques “positives et bien conçues” sont les exemptions prévues au titre de la “boîte verte”, nécessaires pour assurer les bases saines d’un développement agricole, tout autant que pour permettre la sécurité alimentaire du pays. Mais l’Inde utilise mal ces mesures, au contraire des pays développés qui subventionnent toujours considérablement leurs agriculteurs. Les politiques “positives mais inappropriées et mal conçues”, enfin, concernent le calcul des soutiens aux prix agricoles et des subventions aux intrants, ainsi que l’Accord sur les Droits de Propriété Intellectuelle liés au Commerce.

19Jean-Paul Charvet

20Politique Agricole Commune et transformations des espaces agricoles français

21Alors qu’elle était essentiellement au départ, dans les années 1960, une politique des prix, la PAC est devenue, surtout depuis les années 1990, une politique agricole de plus en plus territorialisée. Aux aides attribuées aux régions de montagne et aux régions défavorisées, sont venues s’ajouter à partir de 1992 des aides directes différenciées à l’hectare ainsi que des aides agri-environnementales. Ces paiements différenciés ont plutôt contribué à accentuer les contrastes d’orientation déjà existants entre régions agricoles. L’empilement et la juxtaposition dans les campagnes françaises de cet ensemble d’aides, différentes dans leurs niveaux comme dans leurs modes d’attribution, a en quelque sorte “institutionnalisé” les clivages existant entre espaces agricoles. La gestion de ces aides devient de plus en plus complexe dans la mesure où elles ne concernent plus seulement les agriculteurs des régions de montagne ou des régions défavorisées, mais aussi, et de façon différenciée, la plus grande partie des agriculteurs français.

III. Sécurité alimentaire et sécurité sanitaire

22S.S. Acharya

23La sécurité alimentaire et le nouvel accord sur le commerce international : perspectives indiennes

24La “révolution verte” a permis à l’Inde d’obtenir l’autosuffisance en matière de céréales. Mais elle est loin d’avoir touché toutes les cultures, et les considérables stocks de blé et de riz obtenus certaines années n’empêchent pas que le statut nutritionnel d’une partie de la population demeure dramatique. La Food Corporation of India chargée de constituer des stocks pour les redistribuer à prix subventionnés aux pauvres ne peut suffire à assurer une véritable sécurité alimentaire, malgré une gestion des flux de grains qui est bien moins mauvaise qu’on le prétend habituellement. Les réformes vont dans le sens d’une double libéralisation, intérieure (réduction des subventions aux intrants) et extérieure (réduction des barrières commerciales dans le cadre de l’OMC) : elles sont sans doute les bienvenues, mais il importe qu’elles restent graduelles afin de ne pas briser tout l’édifice bâti en quatre décennies.

25Jean-Christophe Bureau & Stephan Marette

26Sécurité sanitaire, préférences des consommateurs et règles du commerce international

27Depuis la baisse des tarifs douaniers permises par l’Uruguay Round, les barrières non tarifaires, et notamment les protections sanitaires et phytosanitaires, apparaissent comme les outils d’un protectionnisme déguisé. Cependant, les mesures sanitaires nationales correspondent aussi légitimement à des différences culturelles, en matière de goûts par exemple, et de pouvoir d’achat : entre l’exigence sanitaire (plutôt américaine) et le souci de “typicité” (plutôt européen), il est bien difficile de définir des standards internationaux. Les définitions du “risque” ne sont pas non plus les mêmes entre l’accord SPS de l’OMC traitant des questions sanitaires et phytosanitaires et le Codex Alimentarius. Les disparités des environnements juridiques nationaux (régulation ex ante française, procès ex post étatsuniens), les interdits religieux (porc en pays musulmans), les soucis éthiques (bien-être des animaux) ou écologiques, ainsi que des degrés de confiance en la science variables selon les consommateurs rendent très complexe la conciliation des règles de commerce international et des soucis des consommateurs. Les scientifiques eux-mêmes ne parviennent pas à s’accorder sur des normes. Les labels et la traçabilité sont coûteux et difficiles à mettre en œuvre. L’élargissement des critères du GATT aux valeurs éthiques et culturelles ouvrirait la boîte de Pandore. En conséquence, l’analyse économique en termes de coût-bénéfice apparaît un précieux moyen d’établir des règles admises par tous et d’aider les décideurs à choisir entre différentes gestions du risque. C’est par exemple le cas si l’on calcule la volonté des consommateurs de payer un surcoût pour éviter certains produits. D’une façon générale, davantage d’analyse économique est requis dans la gestion du commerce international afin de maximiser le bien-être global sans risquer de l’amoindrir au nom de principes trop rigides.

28Mohan Lal Chhipa

29La sécurité alimentaire en Inde :

30le rôle du Système de Distribution Publique

31La politique d’achat de grains aux agriculteurs indiens a progressivement remplacé le recours aux importations pour alimenter le Système de Distribution Publique (PDS), dont le réseau s’est désormais étendu à presque toute l’Inde pour proposer des produits subventionnés. Ce n’est qu’en 1997 que le gouvernement central instaura un système de prix favorisant les pauvres aux dépens des ménages au-dessus du seuil de pauvreté. Mais des Etats avaient déjà mené une politique originale en la matière, comme l’Andhra Pradesh. Malgré de nombreux défauts, il semble que le PDS ait des effets notables sur les ménages défavorisés, ce qui est essentiel à l’heure où les débuts de la libéralisation ont vu augmenter la pauvreté. D’où l’importance de mieux encore le cibler, notamment vers les zones tribales, d’augmenter les quantités proposées à la vente, et d’impliquer davantage dans sa gestion les institutions locales élues du Panchayat Raj.

32Jean-Pierre Doussin

33Sécurité sanitaire et OMC : une perspective scientifique ?

34La définition du concept de “sécurité sanitaire alimentaire” (food safety) par l’Organisation mondiale de la santé et la Commission du Codex Alimentarius permettent de discuter de la notion de risque. Les institutions chargées de sa gestion existent aux échelons français (Observatoire des Consommations Alimentaires, Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments) comme sur le plan international. Les divergences entre les pays concernent l’estimation et surtout la gestion de ce risque. Dans la définition des politiques, on constate en effet de grandes disparités dans le rôle dévolu aux scientifiques, l’importance du principe d’utilité et du principe de précaution, la place laissée aux goûts des consommateurs, tout comme la prévalence variable de l’approche en terme de qualité. On distingue notamment les positions indienne et française, pour lesquelles la sécurité alimentaire doit être maintenue tout au long de la chaîne de transformation, de celles pour lesquelles suffit une simple aseptisation finale. Le débat sur la nocivité de l’hormone “laitière” en est une bonne illustration.

IV. Commerce, agriculture et OMC : bénéfices et problèmes potentiels

35Ashok Gulati

36Commerce et agriculture : acquis et problèmes potentiels. Un point de vue indien.

37L’Uruguay Round s’est conclu par trois engagements en matière agricole. En ce qui concerne l’accès au marché, l’Inde a accepté de supprimer toutes ses barrières non-tarifaires, et ce tout en consolidant ses tarifs à des niveaux élevés, ce qui laisse une marge de manœuvre appréciable face aux prix mondiaux. En ce qui concerne la Mesure Globale de Soutien, elle se révèle négative, étant donné que les subventions aux intrants ne compensent pas la taxation nette des productions agricoles du fait de leurs prix domestiques bas : l’Inde ne doit donc pas réduire ses subventions. Enfin, en ce qui concerne la concurrence mondiale à l’exportation, l’Inde ne s’est engagée à aucune réduction dans les subventions à l’exportation, étant donné qu’elle n’en verse aucune directement. Au total, une simulation révèle que globalement l’Inde va être bénéficiaire de la libéralisation. La position offensive que devrait tenir le pays lors des prochaines négociations internationales est ensuite exposée, depuis la demande de suppression des subventions aux exportations jusqu’au souci de limiter l’instabilité des prix mondiaux.

38Jean-Marc Boussard

39Dynamique de marché, commerce et avantages comparatifs dans l’agriculture et les industries alimentaires

40Parce qu’il élargit l’éventail des possibilités de production, le commerce est “bon” sans ambiguïté. Pourtant, étant donné que le commerce se pratique par l’intermédiaire des marchés, il peut arriver que les déficiences de ceux-ci mettent en danger les avantages commerciaux. C’est particulièrement le cas pour l’agriculture, étant donné que la rigidité de la demande rend les marchés dynamiquement instables. Voilà pourquoi, dans les années 30, le président Roosevelt avait décidé de rompre les liens entre l’agriculture américaine et le marché. Cette politique fut en fin de compte étendue avec succès à la plupart des pays. Avant de l’abandonner, il faudrait donc peut-être examiner sa justification et ses résultats. C’est ce qui est ici tenté : il apparaît en définitive que pour la gestion de l’agriculture bien des solutions “sans marché” peuvent se révéler plus efficaces qu’une confiance aveugle dans des marchés qui ne convergent pas.

V. Commerce, agriculture et OMC : les droits de propriété intellectuelle

41Pushpa Savadatti

42Commerce et agriculture indienne : implications de l’ADPIC

43L’Accord sur les Droits de Propriété Intellectuelle relatifs au Commerce oblige de prévoir la mise sous brevet de toute invention, produit ou procédé, à l’exception notable des plantes et des animaux. Mais dans ce cas, les membres de l’OMC doivent concevoir au moins un système de protection sui generis. Or, la loi indienne de 1970 ne prévoyait que la protection de quelques procédés, et ce de façon très restrictive. Autre difficulté : les créateurs de nouvelles variétés ne sont pas protégés en Inde, car le pays n’a pas adhéré à l’Union pour la Protection des Obtentions Végétales. On peut douter des avantages de celle-ci en raison des risques d’appauvrissement de la diversité génétique, tout comme de la privatisation de biens communs au profit d’intérêts privés ou de multinationales, et ce même si le privilège des agriculteurs de réutiliser leurs semences est maintenu.

44Hélène Ilbert

45OMC, ADPIC, agriculture et environnement : relations entre les droits de propriété intellectuelle et les biens communs

46L’Accord sur les Droits de Propriété Intellectuelle relatifs au Commerce oblige les pays membres de l’OMC à établir un système de brevets, au risque de désavantager les pays du Sud et de mettre en péril la protection des biens communs. La loi indienne sur les brevets (1970) ne satisfait pas les nouvelles exigences internationales, ce dont se plaignent en particulier les Etats-Unis. Or, les brevets fonctionnent surtout comme un moyen de limiter la concurrence au profit des seules firmes multinationales des pays développés, pour lesquelles les biotechnologies représentent un secteur clé. Il existe pourtant bien d’autres modèles de développement : en relèvent notamment la Convention sur la biodiversité adoptée à Rio en 1992 et qui va directement contre les stipulations de l’ADPIC, mais aussi les “droits des agriculteurs” définis par la FAO, qui considèrent les ressources génétiques comme un héritage commun de l’humanité, ou encore les collectes d’informations génétiques entreprises par les instituts du Groupe consultatif sur la recherche agricole internationale (CGIAR).

VI. Après Seattle

47G.S. Bhalla

48Après Seattle. Une approche indienne pour un nouveau round de négociations

49La réunion de Seattle en décembre 1999 mit en lumière l’importance de l’opposition aux objectifs de l’OMC. La plupart des manifestants venaient des pays développés, prônant des normes sociales et écologiques limitant le libre-échange. Tout autres étaient les revendications des opposants venus des pays du Sud, qui dénonçaient des conditions de commerce et des règles trop favorables aux pays développés. Les premiers combattaient l’esprit même de l’OMC, le libre échange, tandis que les seconds voulaient une réforme plus équitable de l’OMC. De quelque bord qu’ils soient, les experts indiens s’accordent sur la nécessité de réduire les hauts niveaux de protection maintenus par les pays développés, les subventions aux exportations, sans oublier les autres soutiens contenus dans la “boîte bleue” (qu’il faut vider) et la “boîte verte” (qu’il faut réduire). Il faudrait de même limiter l’utilisation abusive des mesures sanitaires et phytosanitaires, les exceptions aux tarifications, ainsi que les implications de l’ADPIC.

50Jacques Loyat

51Après Seattle. Un point de vue français

52Trois événements majeurs ont eu lieu depuis 1999. L’échec de la conférence de Seattle a mis en lumière la déception des pays du Sud face aux accords de Marrakech, mais aussi la méfiance de la société civile des pays du Nord qui réclame des normes sociales et environnementales, quitte à se faire accuser de protectionnisme par le Sud. C’est que le deuxième événement, la maladie de la vache folle, doublé du débat sur les OGM, a placé au premier plan en Europe le souci de sécurité alimentaire sanitaire, et la nécessité de satisfaire non seulement les agriculteurs mais aussi les consommateurs. Enfin, en 2000, fut adopté le protocole sur la biosécurité de Carthagène, qui donne aux Etats le droit de prendre des mesures de précaution en cas d’incertitude scientifique : l’environnement fait désormais partie de la législation sur le commerce, même si cela va à l’encontre des règles générales de l’OMC. En parallèle, le modèle européen a dû accepter des réformes : le Conseil de Berlin de 1999 a reconnu la dimension multifonctionnelle de l’agriculture, mais sans modifier radicalement l’orientation des aides au profit du développement rural et de l’environnement ; la loi française d’orientation agricole de 1999 pourrait servir en la matière de modèle, avec le lancement des contrats territoriaux d’exploitation. D’une façon générale, le concept de mutifonctionnalité est de plus en plus discuté au niveau international. Il représente peut-être un moyen de réformer profondément la PAC sans pour autant démanteler celle-ci.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2002

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