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Temps croisés II

 | 
Duanmu Mei
, 
Hugues Tertrais

Partie II. Aux limites de la régionalisation en Europe

Quelques réflexions sur l’avenir de l’Union européenne

Xu Tiebing

Texte intégral

1Pour l’Europe, le moment du passage au nouveau millénaire fut un moment de fierté et d’espoir. La transformation de la Communauté économique européenne (CEE) en Union européenne (UE), la mise en circulation de l’euro ainsi que l’élaboration de la Constitution européenne et le démarrage de son processus de ratification, tout cela indique que l’Europe devance tous les autres continents de loin en termes d’intégration régionale, et ce par une voie radicalement novatrice : il ne s’agirait ni de confédération, qui est un rassemblement assez souple, ni de fédération, forme traditionnelle d’organisation interétatique. En même temps, parallèlement à l’élargissement de l’OTAN, l’Union européenne s’est étendue dans la même direction, ce qui a consolidé son rayonnement sur l’ensemble de l’Europe. On peut dire aujourd’hui sans exagération que l’UE est d’ores et déjà devenue synonyme d’Europe : l’UE a non seulement attiré les pays Scandinaves traditionnellement neutres, mais aussi les pays de l’Europe centrale et orientale (PECO), anciens membres du pacte de Varsovie, voire certains pays issus de l’éclatement de l’URSS. Pour ces derniers, l’adhésion à l’UE est considérée, aussi bien du point de vue politique, culturel que social, comme un « retour à la famille ».

2Or, maintenant, chez les Européens, cet optimisme a cédé la place à la perplexité. Les déséquilibres engendrés par la globalisation débridée, accentués par la crise financière mondiale, ont ébranlé le système social à l’européenne, la plus grande fierté de l’Union. Le processus d’intégration interne se ralentit ; il a même subi un brusque coup d’arrêt lors du rejet du traité constitutionnel. Les liens entre la France et l’Allemagne, qui formaient pour l’Europe une double « locomotive », se sont distendus, alors même que les nouveaux adhérents de l’Europe centrale et orientale revendiquent de plus en plus ouvertement une meilleure représentativité dans l’organe décisionnaire de l’Union, tout en remettant en cause les actuelles modalités d’allocation des ressources et de répartition du pouvoir. D’autant plus que, dans une conjoncture de crise et de morosité ambiante, en Europe comme aux États-Unis, la balance penche en faveur des entreprises et des magnats financiers – décision naturelle, sur laquelle il est difficile de revenir, au moins pour le court terme. Les hommes politiques sont alors mis à mal par toutes sortes de forces contestataires, qui se réclament de la justice sociale et des droits de l’homme, mais incapables de proposer une alternative viable.

3Dans le domaine de la diplomatie et de la gouvernance mondiale, l’Europe est bien souvent perçue comme une entité à autorité limitée, incapable de gérer ses divergences internes, et qui se contente fréquemment de s’aligner sur les positions américaines.

4Après la satiété, viendra le temps de la digestion ; et après une longue marche, celui du repos et de la réflexion. Sur le plan temporel, l’Europe aura besoin d’une période relativement longue pour digérer son élargissement, et sur le plan de l’espace, l’Europe doit maintenant surmonter de plus grandes difficultés pour trouver un consensus sur les thèmes suivants : déterminer sa frontière, réajuster le centre de gravité, définir son identité et sa manière d’agir.

Définition de la frontière

5L’Europe des vingt-sept a atteint ses frontières naturelles dans trois directions : au nord, au sud et à l’ouest. Il reste une dernière incertitude : où s’arrêtera sa frontière orientale ?

6Il n’y aura pas de vrai suspens quant au sort des pays de l’ex-Yougoslavie, qui ne sont d’ailleurs pas d’une importance primordiale. Pour ces pays, l’adhésion à l’UE n’est qu’une question de temps et de procédure pour se conformer aux critères européens. Certes, en comparaison avec les PECO, les Balkans souffrent d’un héritage de communautarisme/nationalisme encore plus fractionnel, ce qui rend d’autant plus difficile la reconstruction de l’intégration régionale. En Bosnie-Herzégovine, pays multiethnique, et dont les stigmates de la guerre se cicatrisent effectivement, un constat accablant s’impose néanmoins : les différentes communautés vivent de facto retranchées les unes des autres, sans se fréquenter. La Macédoine se trouverait dans une situation analogue. L’avenir du Kosovo, État auto-proclamé sur un principe ethnocentrique, demeure incertain : va-t-il fusionner avec l’Albanie ? Le Monténégro, d’une taille encore moins significative, a consommé son divorce avec la Serbie : est-ce la fin du processus de construction d’États-nations dans les Balkans ? Quant à la Serbie, impuissante dans son indignation, elle n’a d’autre solution que de demander à son tour l’entrée dans l’UE. La fragmentation des Balkans a pris quinze ans ; la réintégration de la région risque de prendre beaucoup plus de temps, et avec un coût bien plus élevé, surtout si l’on prend en compte le temps nécessaire à la reconstruction dans la population d’une identité nouvelle à la suite de cette restructuration géopolitique.

7L’élargissement de l’UE pourrait prendre deux autres directions, mais on entrerait alors dans des eaux beaucoup moins limpides, et surtout les enjeux géopolitiques seraient beaucoup plus lourds, comme par exemple les relations russo-européennes et le choix stratégique des États-Unis.

8La Communauté des États indépendants (CEI) est en soi une drôle de dénomination. Vingt ans après sa fondation, ses membres se révèlent incapables de vivre une « cohabitation » durable, sans parler d’un « mariage » effectif. Mis à part les pays d’Asie centrale, dépourvus d’accès à la mer, les autres États membres de la CEI semblent beaucoup plus « indépendants » qu’ils ne forment une « communauté ». De plus, cette « indépendance » ne saurait se traduire comme une simple « fugue » ; comme pour les PECO, l’objectif ultime est un « retour » à la grande famille européenne. Cependant, du fait des différences en matière de structure démographique et d’identification nationale, cette tendance excentrique s’oppose à un courant favorable au maintien du statu quo, et le rapport de forces entre eux fluctue, parfois très fortement, au gré des vicissitudes de la conjoncture.

9La tactique qu’adopte l’UE est souvent réactive. La presse donne généralement sa faveur aux pays qui « reviennent » vers l’Europe, avec parfois l’intervention des PECO. Néanmoins, si l’on se projette sur le long terme, l’UE a besoin d’un consensus de principe clairement défini, pour savoir dans quelle mesure elle serait prête à intervenir dans le « monde slave ». La « Vieille Europe » et la « Nouvelle Europe » seront-elles capables de trouver un consensus a minima ? L’Europe sera-t-elle l’intrus qui rongera progressivement le traditionnel pré carré de la Russie, ce que celle-ci redoute tant, ou bien se contentera-t-elle d’être un prosélyte des valeurs occidentales ? À en juger par les réactions de l’UE lors de deux événements récents – la « révolution orange » en Ukraine et les conflits gaziers russo-ukrainiens –, elle manque encore de consensus interne et hésite, comme un mouvement de balancier, entre la stature d’un « médiateur impartial » et celle d’un « instigateur prudent ».

10Le même constat s’applique aussi dans le Caucase. L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a accusé une même faiblesse lors des conflits transcaucasiens que pendant la guerre en ex-Yougoslavie. Entre une intervention américaine forte et une Russie de moins en moins encline à des compromis, l’UE, hormis des prises de positions impulsives et des déclarations verbales, semblait bien incapable de trouver une solution efficace.

11À la différence de la Turquie, la Géorgie et l’Arménie portent un « gène européen » beaucoup plus prononcé. L’héritage slave étant de plus en plus considéré comme un vestige du passé dans ces pays, leur revendication d’intégration à l’UE va tôt ou tard refaire surface. L’Europe devra alors savoir y répondre une fois de plus.

12Au bout de cinquante ans de construction européenne, le contour géographique de l’Europe s’esquisse de manière toujours plus nette, mais la réponse reste ouverte quant à sa frontière orientale. La vision d’une Europe « de l’Atlantique à l’Oural » formulée par le général de Gaulle n’est plus à l’ordre du jour. La question, d’ailleurs millénaire, est de savoir, pour l’Europe, comment approcher, influencer, voire changer le monde slave, et dans quel cadre cohabiter avec lui. Or, la politique européenne à l’égard de cette région demeure caractérisée par un mouvement de balancier qui, s’il connaît aujourd’hui une accélération, continue d’osciller entre d’une part une réaction impulsive mue par un sentiment de supériorité et d’autre part des décisions fondées sur une appréhension pragmatique en fonction de ses capacités réelles.

13Les pays des Balkans, et surtout les pays de l’ex-Yougoslavie, qui se situent en deçà de la frontière mentionnée plus haut, doivent établir une multitude d’équilibres de natures diverses avant de commencer le processus d’adhésion. L’UE doit faire preuve d’une plus grande patience, leur accorder un délai de transition plus long et fournir de plus gros efforts. D’autant plus que l’Union ou tout au moins certains de ses États membres à certains moments ont été responsables du désordre qui règne actuellement dans les Balkans.

Déplacement du centre de gravité vers l’Est

14Parallèlement au processus d’élargissement, la construction européenne au xxie siècle poursuit deux autres tendances importantes :

151. La réforme du système de représentation et de décision, qui restreint le nombre de voix accordées aux « vieux » États membres. Toute l’histoire de la CEE/UE est ponctuée de négociations et marchandages concernant le partage du pouvoir, et d’incessantes révisions de plans d’action. La construction européenne n’a jamais connu un parcours lisse et linéaire ; elle a souvent fait deux pas en avant pour un pas en arrière. Mais à l’orée du xxie siècle, on peut tout de même constater quelques accomplissements majeurs :

  • la conclusion d’un mini-traité constitutionnel ;
  • un accord unanime obtenu pour adopter le vote à la majorité qualifiée, ce qui a éliminé des obstacles institutionnels pour une intégration plus en profondeur.

16Mais le revers de la médaille est que l’équilibre entre les groupes parlementaires se fragilise et que le fossé continue de se creuser entre le « petit peuple » et l’élite au sujet de la conception de l’Europe et du degré d’adhésion du peuple à l’Union européenne. Cela dit, compte tenu des cinquante ans d’histoire de la construction européenne, pendant lesquels les revirements ont été monnaie courante, et étant donné le caractère planétaire du phénomène de l’avilissement du monde politique, ces problèmes ne devraient avoir qu’un effet néfaste limité sur le devenir de l’Union européenne.

172. La tendance, qui risque d’avoir un véritable impact à long terme sur la distribution du pouvoir au sein de l’UE, est, comme l’a illustré la division des pays européens lors de la guerre en Irak, d’une part l’affaiblissement de l’autorité du couple franco-allemand, d’autre part l’émergence d’une voix discordante en provenance des PECO, avec la Pologne en tête, pour revendiquer une meilleure représentativité dans les institutions européennes, ces pays allant même jusqu’à se constituer en sous-bloc et pratiquer ouvertement du lobbying.

18Si on comparait l’Europe à une troupe de théâtre, la Grande-Bretagne serait un acteur qui choisit prudemment ses engagements et qui préfère attentisme et compromis plutôt que confrontation et rupture, alors que les PECO (la « Nouvelle Europe ») seraient un acteur qui revendique plus ouvertement le droit de participer à l’élaboration du synopsis, à la mise en scène, ainsi qu’une liberté par rapport aux tirades qui lui sont assignées. Cela signifierait que le centre de gravité décisionnaire est en train de basculer vers l’Est, et que l’époque du couple franco-allemand, double « locomotive » de l’Europe, est maintenant révolue.

19Les revendications des PECO sont certes légitimes si l’on ne prend en compte que le facteur démographique et la superficie ; mais elles ne seraient pas bénéfiques pour la construction européenne sur le long terme, si l’on considère également les caractéristiques fondamentales des PECO :

  • Il existe encore un décalage économique considérable entre les membres historiques de l’UE et les nouveaux pays membres de l’Europe centrale et orientale, qu’il s’agisse de ceux ayant accompli le processus de transition ou de ceux en passe de l’accomplir. Ce décalage est encore plus flagrant que celui qui existait au début des années 1980 entre la France ou l’Italie d’une part, et l’Espagne ou le Portugal d’autre part. Pour emprunter un terme de l’économie du développement, la Vieille Europe reste le « centre », bien qu’en cours de décentralisation, et les nouveaux adhérents demeurent la « périphérie », se situant en bas de la chaîne industrielle. Les revendications politiques sans appui économique finissent souvent par être plus déclaratives qu’effectives.
  • En termes d’attente à l’égard de l’Europe et de vision du monde extérieur (c’est-à-dire leur regard sur les États-Unis, la Russie, et dans une certaine mesure sur la Chine), les nouveaux pays membres paraissent plus proaméricains (nouvel avatar de l’atlantisme) et plus russophobes. Leur désir de faire partie du monde occidental l’emporte sur leur volonté d’appartenir à la famille européenne. Ceci a largement entravé l’indépendance de l’UE et a fait obstacle à la mise en place d’une authentique politique européenne indépendante en matière de défense et de diplomatie.
  • Tout au long de l’histoire de la construction européenne, il y a toujours eu des minimalistes et des maximalistes, qui étaient en désaccord sur de nombreux sujets (zone euro, procédures de déclaration douanière, l’Europe « à deux vitesses ») mais qui, en fin de compte, s’accordaient sur la nécessité d’une concession progressive de la souveraineté étatique et d’une provincialisation des États-nations. De manière générale, ce consensus s’expliquerait par un aplanissement ou une homogénéisation accomplie entre les « vieux » membres de l’UE. Or, les revendications des nouveaux membres de l’UE sont souvent plus nationalistes et populistes qu’européennes. Dans ces pays, la société civile, qui dépasse à la fois les frontières nationales et le cercle restreint de l’élite intellectuelle, est encore fragile. Quand il s’agit de savoir comment gérer l’héritage communiste et rebâtir un modèle social adapté à la réalité du pays, les PECO semblent plus aptes à « détruire » et à « reproduire » qu’à « remanier » et à « s’adapter ». Au bout de vingt ans d’expérience du pluripartisme, le spectre politique dans ces pays est encore trop mouvant et fractionné.

20Bien évidemment, les divergences entre anciens et nouveaux pays membres ne signifient nullement que l’Europe soit menacée de schisme. Cela a accentué la diversité intérieure de l’UE et a rendu plus difficile le processus de l’intégration. Autrement dit, c’est aussi une occasion pour l’UE de mettre en application ses cinquante ans d’expérience en matière de gestion de la diversité sur un terrain beaucoup plus vaste et accidenté. Bien sûr, cela nécessite plus de patience et un réajustement constant (de ce point de vue, il serait intéressant de comparer la situation en Europe à celle de la Chine et de l’Inde.)

21Mettant les facteurs politiques de côté, il faut que nous accordions plus d’importance à l’intégration économique, à la libre circulation des personnes, et au fait que la génération née après la guerre froide a atteint l’âge de la maturité, afin de parvenir à une meilleure compréhension de ce basculement du centre de gravité vers l’Est et les réactions de chaque partie par rapport à de cette tendance.

Positionnement et modes d’actions

22Dans le discours officiel, l’Europe se définit comme un pôle majeur d’un monde multipolaire, qui se doit de jouer un rôle de leader dans la gouvernance mondiale. Elle se plaît à se présenter comme un modèle en termes de valeurs sociales. Cependant, les débats récurrents au sein de l’Union, ainsi que les interprétations divergentes données par le monde extérieur, démontrent que l’image de l’Europe sur la scène internationale est loin d’être aussi idéale. L’Europe vacille entre plusieurs identités. Elle peine à se débarrasser du complexe panatlantique ; et comme représentant du « Nord », son orgueil et son manque d’humilité montrent qu’elle doit encore mener un travail de réflexion sur elle-même.

23En réalité, quand il s’agit de conclure et de développer des partenariats avec d’autres organisations régionales, ou de sujets relevant de la gouvernance mondiale, l’Europe a toujours fait preuve d’une indépendance et d’un dynamisme adéquat. Cependant, en matière de gestion de crise à l’échelle internationale, son indépendance est souvent déclarative et non opérationnelle. Et dès qu’il s’agit de défendre des intérêts nationaux, l’Europe devient un orchestre sans chef (ou avec un chef incompétent), dont chaque membre joue sa propre musique. Outre le défi soulevé par l’adhésion des PECO, l’Europe d’aujourd’hui doit défendre son autonomie face à un phénomène historique qu’elle n’a jamais connu : l’affaiblissement relatif du monde occidental (en termes d’influence, de puissance, de capacités de contrôle, etc.). Les hommes politiques et l’élite de l’Europe doivent opérer un choix : faire appel aux forces extérieures pour ralentir cette tendance, ou s’efforcer de se construire en pôle autonome pour s’adapter à ce fait. Les réactions de la première catégorie nous semblent jusque-là plus courantes, sans doute dues à la force d’inertie.

24Les relations américano-européennes sont à la fois régies par des différends à propos du modèle social et par des objectifs stratégiques communs. Ceci était particulièrement vrai pendant la guerre froide. Aujourd’hui, l’Europe cherche tantôt un rôle à égalité avec les États-Unis en tant qu’autre pilier du monde occidental, mettant en avant son indépendance, tantôt (dans le cas de certains courants politiques européens) un rôle auxiliaire sous la conduite du grand frère américain, devenant une sorte de Grande-Bretagne collective. L’évolution de la situation internationale depuis le 11 septembre 2001 (l’accélération de la mondialisation, l’émergence du monde non occidental, la nécessité imminente de construire une gouvernance mondiale, les « révolutions de couleur ») a renforcé le complexe panatlantique tant dans le milieu des élites que dans la population en général en Europe, et cela dépasse bien souvent le clivage gauche-droite. Partant d’un système de valeurs commun et d’un sentiment commun d’identification politique et culturelle, la critique des Européens à l’égard de la politique américaine vise généralement un personnage précis (tel le président George W. Bush et son unilatéralisme) et non pas le modèle lui-même. D’autant plus que le mécontentement est souvent l’expression d’une attente plus profonde, et c’est cette même attente qui sous-tend l’actuelle « obamania » des Européens. La complaisance des hommes politiques à l’égard des États-Unis est devenue monnaie courante dans le monde politique européen ; et par contrecoup, l’indifférence des Américains suscite couramment des réactions sensationnalistes dans l’élite européenne. Il s’agit sans doute de l’illustration d’un manque de confiance et d’une angoisse chez cette dernière (ou tout au moins pour une partie importante).

25Au regard du reste du monde, l’Europe jouit d’une bien meilleure réputation que les États-Unis, notamment pendant les mandats de George W. Bush. Pourtant, le monde non occidental, tout en admirant le modèle social européen, n’est pas sans réserve ni sans critique à l’encontre de l’UE, notamment de ses membres historiques. Les méthodes employées souvent à son unique avantage par l’Europe sont de plus en plus mal acceptées, de même que l’arrogance sous-jacente avec laquelle elle donne des leçons aux autres, oublieuse de ses propres défaillances. Son évocation inlassable des « valeurs universelles » et son souci du politiquement correct poussé jusqu’au dogmatisme ne dissimulent pas ses arrière-pensées : poursuite de son intérêt propre, mentalité de missionnaire et vision traditionnellement discriminatoire dans sa culture politique. En la matière, la réflexion de l’Union européenne, qu’il s’agisse de l’élite ou de la société civile, n’en est encore qu’à ses balbutiements.

26Confucius a dit : « à trente ans, je m’affermis dans la Voie. À quarante ans, je n’éprouvais plus aucun doute. À cinquante ans, je connaissais les décrets du Ciel. » L’Union européenne s’est depuis longtemps affermie dans la Voie, mais la définition du « décret du Ciel » doit être sans cesse réactualisée. En ce temps de grand « doute », il serait vital pour l’Europe de voir au-delà de la situation présente et de passer à la compréhension de ce mal-être, avant de pouvoir agir et se réadapter.

Auteur

Xu Tiebing est professeur et chercheur en relations internationales depuis 1998 à l’université chinoise des communications (Pékin). Il est aussi commentateur de la CCTV-F (chaîne en français de la China Central Television). Spécialiste des relations sino-européennes, en particulier sino-françaises, il a publié récemment L’histoire diplomatique sino-française (du xxe siècle), L’Atlas de la Mondialisation et une série de traductions dirigée par lui sur les sciences politiques.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2010

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