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Temps croisés II

 | 
Duanmu Mei
, 
Hugues Tertrais

Première partie. Éléments sur la construction européenne

L’Europe et les enjeux de sécurité depuis 1945 : quelle défense européenne ?

Claire Sanderson

Texte intégral

1Cette contribution porte sur les enjeux de sécurité en Europe occidentale face aux défis internationaux, de l’immédiat après-guerre à nos jours : origines, bilan, perspectives futures. Elle s’articule autour de deux axes de réflexion : l’évolution de la notion même de défense européenne, puis les conséquences et implications de l’expérience acquise (coopération, planification, opérations). Dans la mesure où les avancées en matière de défense européenne reposent avant tout sur le couple franco-britannique, elle donne la priorité au dialogue Paris-Londres, tout en soulignant la dimension régionale de cette coopération.

Premières tentatives

  • 1 Son discours plaide aussi pour des « États-Unis d’Europe » (mais dans l’esprit de Churchill, sans (...)
  • 2 Malgré le départ des communistes du gouvernement français, le parti communiste reste une force éle (...)

2Les premières tentatives de coopération, bilatérale puis régionale, se font dans le nouveau contexte international de l’après-guerre : une Europe dévastée, mais qui très vite va devoir se défendre dans le cadre de la guerre froide. Le fameux « discours du rideau de fer » de Winston Churchill prononcé à Fulton (Missouri), le 5 mars 1946, contribue à la prise de conscience d’une nouvelle menace ; celui du 19 septembre de la même année à Zurich fait appel à la réconciliation franco-allemande1 et les nouvelles priorités stratégiques en Europe occidentale mènent rapidement aux premiers projets de sécurité occidentale à l’échelle européenne. La France et la Grande-Bretagne se trouvent nécessairement au cœur des débats : à la suite de la signature du traité de Dunkerque du 4 mars 1947, traité d’amitié franco-britannique dirigé contre l’Allemagne, des échanges Paris-Londres conduisent à un accord de principe dès octobre 1947, d’abord sur un programme de collaboration entre les deux pays, puis sur des possibilités de coopération plus étroite dans des domaines précis, y compris en matière de sécurité. Du côté de Londres, le changement dans l’analyse de la politique soviétique et la prise de conscience de l’évolution inéluctable de la situation en Europe modifient profondément les perceptions de la sécurité européenne. Parallèlement, pour la Grande-Bretagne, cette démarche contribue aussi à une volonté de « faire ses preuves » face aux États-Unis afin d’assurer par la suite un engagement américain à défendre le continent ouest-européen. Voici en réalité l’objectif principal des décideurs à Londres, ce qui provoque des divergences avec la France, pour qui la priorité américaine de la politique étrangère britannique a souvent provoqué des frustrations, mais ce qui suscite également ici des oppositions plus concrètes sur des questions telles que la contribution allemande à la défense du continent européen, ou encore l’attitude à adopter à l’égard de l’URSS2.

  • 3 Sur le plan Marshall, lire Gérard Bossuat, L’Europe occidentale à l’heure américaine, Bruxelles, É (...)

3En fin de compte, c’est la dimension régionale qui relance des débats, avec une demande renouvelée de la part de la Belgique et des Pays-Bas de mise en place d’une organisation visant à renforcer les liens de sécurité entre cinq pays européens : France, Grande-Bretagne, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg. La France y est favorable, la Grande-Bretagne cherche d’abord à s’assurer du soutien américain, alors que la Belgique et les Pays-Bas exigent une alliance de caractère régional dans le cadre de l’article 52 de la Charte des Nations unies. Mais le temps presse, et les débats ont lieu dans un contexte de pression extérieure considérable : des tensions politiques et sociales en France pendant l’hiver 1948 ; le coup de Prague du 24 février et la confirmation d’un second danger en Europe à côté du danger allemand ; et le durcissement de la situation internationale ainsi que la pression de l’opinion publique américaine contre « l’avancée soviétique ». L’ERP (European Recovery Programme) ou plan Marshall3 pour la reconstruction économique de l’Europe est annoncé le 5 juin 1947 et voté en avril 1948 par le Congrès américain ; accepté par dix-neuf pays européens (mais refusé par Moscou), il représente treize milliards de dollars d’aide économique dont presque un quart est destiné à la Grande-Bretagne, environ 20 % à la France et 8 % aux Pays-Bas. Toutes ces considérations font évoluer très rapidement les négociations, sous une grande pression américaine ; un soutien américain éventuel semble alors possible, et cela encourage les cinq dans leur volonté de signer le traité de Bruxelles le 17 mars 1948. Premier traité de défense collective européenne, comprenant la France, la Grande-Bretagne et les pays du Benelux, le traité met en place une alliance économique, militaire, sociale et culturelle entre les cinq pays. Il comprend une clause d’assistance militaire obligatoire en cas d’agression, un Conseil consultatif politique, et un Comité militaire permanent chargé d’élaborer un plan de défense et d’assurer la coordination des commandements militaires. Il s’agit d’un double tournant, puisqu’il annonce aussi l’implication grandissante des États-Unis dans les affaires européennes, et bientôt dans la sécurité de l’Europe.

  • 4 Claire Sanderson, L’impossible alliance ? France, Grande-Bretagne et défense de l’Europe 1945-1958 (...)

4Dans un premier temps, les débats entre les pays concernés portent sur les choix régionaux de sécurité : une adhésion américaine au traité de Bruxelles, comme le préfère la France, ou un système « atlantique » distinct, préféré par les Britanniques ? Avant même la signature du traité de Bruxelles, Washington évoque un système alternatif de sécurité collective dite « atlantique » et se déclare prêt à négocier. Sans surprise, la Grande-Bretagne propose immédiatement un « pacte atlantique » entre les États-Unis, le Canada et le Royaume-Uni, avec la possibilité d’adhésion pour les autres pays européens. Le contexte international est par ailleurs de plus en plus inquiétant : le discours du président Truman du 17 mars 1948 est interprété par Paris et Londres comme la preuve de l’intention des États-Unis de participer à un pacte de défense en Europe occidentale, mais la position américaine est bridée par l’interdiction constitutionnelle de participer à des alliances militaires, même défensives, en dehors du territoire américain. Des premières discussions ont lieu entre les États-Unis, la Grande-Bretagne et le Canada, sans (dans un premier temps) la France. La priorité britannique est de faire accepter l’idée de pacte atlantique, malgré certains problèmes : l’insistance américaine sur le fait que d’autres pays puissent y être associés, que le nouveau pacte « absorbe » en quelque sorte le traité de Bruxelles, ou encore la crainte britannique de devoir défendre des zones géographiquement éloignées. Surtout, Washington exige que les pays européens travaillent d’abord ensemble pour l’intégration de leurs propres systèmes défensifs, ce qui pousse en effet à des tentatives par les pays signataires du traité de Bruxelles d’accélérer la mise en place du traité4.

  • 5 Compte rendu des discussions entre Paul Ramadier et Ernest Bevin au ministère français de la Guerr (...)
  • 6 Le département d’État américain tient à respecter la souveraineté du Congrès sur toute décision d’ (...)
  • 7 C. Sanderson, op. cit. : 192-201.

5La situation est finalement débloquée grâce au vote du Congrès américain du 11 juin 1948 et à la résolution Vandenberg, qui lève la contrainte américaine de non-engagement dans une alliance militaire en dehors du continent américain. Washington est maintenant libre d’envisager l’implication américaine dans un système de sécurité collective en Europe de l’Ouest. Puis à la fin de l’année 1948, le président Truman est réélu face à une opposition républicaine isolationniste, et la France est enfin incluse dans les négociations transatlantiques pour un pacte de sécurité. Paris insiste toujours sur l’adhésion américaine au traité de Bruxelles, et sur le fait que les Européens doivent « avant tout compter sur eux-mêmes » pour la défense du continent5. Par ailleurs, les négociations ralentissent sur la question de l’étendue du futur pacte : flanc nord, comme le préfèrent les États-Unis, le Canada et la Grande-Bretagne, ou flanc Méditerranée (y compris l’Algérie et l’Italie), comme le préfère la France. Il y a également des grandes réticences de la part de Paris sur l’article 5 du pacte, et le refus américain6 d’insérer une clause d’intervention automatique en cas d’agression de l’un des pays membres de l’alliance. Mais dans le contexte de Guerre froide, la France et la Grande-Bretagne, malgré leurs divergences, adaptent leurs positions aux demandes américaines, démontrant ainsi leur volonté d’assurer une garantie américaine à la défense de l’Europe, et le traité de l’Atlantique Nord est enfin signé le 4 avril 19497. Cependant, le problème de l’étendue du pacte a fait apparaître leurs priorités géographiques différentes, et la question de la portée de l’article 5 sera en effet lourde de conséquence, car elle contribuera à séparer à terme les visions de Paris et de Londres concernant la défense européenne.

6Pour la Grande-Bretagne, la signature du traité de l’OTAN et la garantie américaine à la défense européenne représentent la réalisation de l’objectif principal de la politique étrangère britannique depuis la fin de la guerre, et en ce sens la signature est aussi vécue à Londres comme un soulagement. En revanche, la France cherche toujours une réponse européenne à la sécurité de l’Europe, mais elle se heurte à l’incontournable problème allemand. L’opposition française au réarmement allemand fait face à une pression de la part de Washington, qui encourage des initiatives européennes pour un système de défense européen dans ce sens, et la France est contrainte de trouver un moyen d’inclure l’Allemagne dans un tel système. Le projet d’armée européenne, conçu par Jean Monnet et ses collaborateurs, est proposé au gouvernement français le 25 octobre 1950 par René Pleven, ministre de la Défense : la CED (Communauté européenne de défense) prévoit en effet la répartition de forces allemandes dans une armée européenne de contingents nationaux de rang peu élevé, avec celles des autres pays européens. L’armée serait sous la direction d’un ministre de la Défense, responsable devant une Assemblée européenne, avec un Conseil des ministres pour la défense européenne, ainsi qu’un budget de défense européen. Cela permettrait le réarmement de l’Allemagne, avec une contribution allemande à la défense de l’Europe, mais sans la reconstitution d’une armée nationale allemande.

  • 8 Extrait du discours d’Ernest Bevin à la Chambre des communes le 29 novembre 1950, cité dans un tél (...)
  • 9 Cette garantie n’excédera pas la durée des garanties contractées par Londres dans le cadre de l’OT (...)
  • 10 C. Sanderson, op. cit. : 337-341.
  • 11 Les gaullistes et les communistes ont voté contre, ainsi que de manière plus surprenante, une gran (...)
  • 12 Extrait de la déclaration de Pierre Mendès France du 30 août 1954, cité dans un télégramme du Quai (...)

7Cependant, Paris se heurte au refus britannique du projet français : « l’Europe ne se suffit pas. Elle n’est pas assez grande et forte et ne peut pas se défendre seule8. » Il est impensable pour la Grande-Bretagne de placer ses troupes sous un commandement unique non britannique et, de surcroît, supranational, sans qu’elle puisse les retirer en cas de besoin. De plus, aux yeux de Londres, pour qui la priorité américaine est constante, cela risquerait de détourner les pays européens de la mise en place des structures opérationnelles de l’OTAN. Ainsi, seulement une garantie britannique9 limitée à la CED sera élaborée, au printemps 1952, suivie d’une convention avec les États membres (qui comprend une association militaire) en avril 1954. L’attitude britannique est néanmoins contestable, notamment en raison de la réticence des décideurs et de la politique d’attente du Foreign Office dans les rapports avec leurs homologues français, et causera beaucoup de déception du côté du Quai d’Orsay10. Il est clair que sans la Grande-Bretagne, le traité de la CED est voué à l’échec, et il sera en effet rejeté à l’Assemblée nationale le 30 août 1954 (319 votes contre 264, avec 43 abstentions) 11. La déclaration de Mendès France à l’issue du vote met l’accent sur la reconstruction de « la fidélité à l’Alliance atlantique, seul gage de notre sécurité », et sur la détermination du gouvernement à résoudre « à bref délai le problème de la contribution allemande à la défense dans ces conditions propres à resserrer les liens de l’alliance12 ».

  • 13 Télégramme de René Massigli (Londres) au Quai d’Orsay, octobre 1954 (MAE, EUROPE 1944-60/Généralit (...)

8Très rapidement, à l’initiative d’Anthony Eden, une solution de secours est proposée par Londres qui comprend le maintien de troupes britanniques sur le continent européen (sous contrôle britannique), le temps de la mise en œuvre du traité de l’OTAN. Par les accords de Paris signés le 23 octobre 1954, l’Italie et la RFA adhèrent à l’organisation du traité de Bruxelles, qui devient l’Union de l’Europe occidentale (UEO), et l’ensemble des forces armées des pays membres sont engagées de façon inconditionnelle en cas d’agression contre l’un d’eux. L’UEO comprend un Conseil des ministres des Affaires étrangères des pays membres, dont les décisions sont prises à l’unanimité, sauf en ce qui concerne le contrôle des armements, pour lequel la majorité suffit. Ce contrôle mutuel s’applique cependant au continent seul (et donc aux membres de la CED obsolète), et non pas à la Grande-Bretagne. Le protocole n° 4 crée l’Agence pour le contrôle des armements, et une Assemblée parlementaire est également établie. La RFA entre dans l’organisation du traité de l’Atlantique Nord et son armée – qui ne peut agir de façon autonome et qui est limitée, comme pour la CED, à douze divisions – y sera intégrée. Mais la portée de l’UEO, « ce pâle fantôme de la CED13 », comme le disait René Massigli, sera très limitée. À Londres, on considère qu’il s’agit toutefois d’une petite victoire diplomatique, la France ayant accepté cette pleine participation allemande à la défense européenne, mais paradoxalement, les accords de Paris vont permettre aux relations franco-allemandes de passer d’un stade multilatéral à un stade bilatéral. À terme, l’axe Paris-Bonn supplantera l’axe traditionnel Paris-Londres et contribuera à l’éloignement entre la France et la Grande-Bretagne dans le cadre européen.

Évolution et tournants : la défense européenne relancée ?

  • 14 L’acte sur l’énergie atomique signé en 1954 permet l’échange d’information sur les caractéristique (...)
  • 15 Lire John Baylis, Anglo-American Defence Relations 1939-1984, Londres, Macmillan, 1984 :126-136.

9Les années 1950 et 1960 correspondent à une période de coopération limitée, voire d’éloignement, entre la France et la Grande-Bretagne. Avec la fin de la guerre d’Indochine, les Britanniques espèrent une réorganisation et une relance de la défense française. Mais la France est toujours accaparée par la guerre d’Algérie, ce qui l’empêche aux yeux de Londres de remplir ses obligations militaires envers l’OTAN. En outre, le choc de la crise de Suez de 1956 représente un tournant pour les deux pays, et la Grande-Bretagne annonce en 1957 la réduction unilatérale de ses troupes en Europe afin de mieux participer à la force de dissuasion nucléaire, une décision qui laisse la France extrêmement inquiète. Paris adopte une politique d’indépendance à l’égard des États-Unis (notamment en matière nucléaire dans le domaine de la décision politique et aussi militaire – Félix Gaillard donne l’ordre de développer l’arme atomique le 11 avril 1958), et avec la signature du traité de Rome en mats 1957 s’engage pleinement dans le processus de construction européenne. Or, en septembre 1958, le général de Gaulle propose un directorat à trois (Paris-Londres-Washington) au sein de l’OTAN, une proposition qui sera refusée par les États-Unis et la Grande-Bretagne, qui a repris progressivement la coopération nucléaire avec les États-Unis14 et qui signe avec ces derniers, en juin 1960, un accord sur les missiles Skybolt, suivi d’un accord en avril 1963 sur les missiles nucléaires Polaris (selon des termes extrêmement favorables pour la Grande-Bretagne)15.

10Les différends franco-britanniques sur les questions de défense européenne, surtout sur le rôle de l’OTAN (la France quittera le commandement militaire intégré de l’Alliance atlantique en 1966), continuent de limiter la coopération dans ce domaine. Si la Grande-Bretagne se tourne plus vers l’Europe pendant les années 1960, les refus français à ses deux premières tentatives d’adhésion à la CEE en 1963 et 1967 contribuent à restreindre la coopération franco-britannique en matière de défense à des échanges entre les forces armées respectives, et aux provisions de l’UEO, unanimement reconnue comme étant également très limitée. La défense européenne pendant la guerre froide continue d’être garantie par l’OTAN. Il y aura pendant cette période peu d’initiatives à l’échelle européenne, malgré l’adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE le 1er janvier 1973, et encore moins côté britannique pendant les années Thatcher, pour qui la « relation spéciale » avec Washington, partenaire principal en matière de défense, reste prioritaire, et ce au détriment de toute initiative européenne. L’apparente impasse se débloque à partir de la signature du traité de Maastricht de 1993, qui mènera à terme à une relance de la défense européenne par les accords de Saint-Malo, signés cinq ans plus tard. En effet, le traité de Maastricht, tournant dans le processus de construction européenne, va relancer une dynamique. Tournant aussi en matière de défense, puisqu’on voit évoluer une politique européenne de sécurité commune, la PESC, et aussi la PEDC, la politique européenne de défense commune. Il s’agit ainsi d’un tournant doublement important : d’abord au niveau des nouvelles dimensions politiques intégrées dans le processus de construction européenne, mais aussi dans le contexte de la future coopération franco-britannique en matière de défense au sein de cette nouvelle Europe.

11Les objectifs principaux de la PESD, politique européenne de sécurité et de défense, sont dans un premier temps une amélioration des capacités militaires (nouveaux projets, flexibilité accrue des forces multinationales), pour les rendre plus fortes et cohérentes avec les activités civiles de l’UE, pour une meilleure visibilité de l’Union européenne (dans les Balkans par exemple), puis une augmentation de l’aide aux organisations régionales pour le maintien de la stabilité, en Afrique notamment. Pendant les années 1990, il y a des initiatives concrètes dans ce sens : d’abord en Bosnie, au Kosovo et en Macédoine ; puis en 1995, Paris et Londres décident de la création d’une Force de réaction rapide (FRR) et un nouvel optimisme semble naître concernant l’avenir de la coopération franco-britannique relative à la défense européenne. Mais surtout, la rencontre au sommet entre Tony Blair et Jacques Chirac à Saint-Malo en décembre 1998 donnera beaucoup d’espoir. Tony Blair, qui se déclare Européen convaincu, s’enthousiasme pour le rôle potentiel de la Grande-Bretagne au sein de l’Union européenne, surtout en matière de défense, et dans son discours politique il invoque à plusieurs reprises l’importance des relations avec la France. Un nouveau sommet franco-britannique à Londres en 1999 renforce à nouveau la volonté des deux pays d’établir une réelle coopération, puis la rencontre du Touquet de février 2003 semble confirmer le noyau franco-britannique de la relance de la défense européenne ainsi que le désir commun de développer de nouvelles capacités militaires européennes.

  • 16 Cette opération de transfert de responsabilité de l’OTAN à l’UE, au printemps 2003, est conduite p (...)
  • 17 Opération de soutien à Bunia, été 2003, conduite par la France.
  • 18 Déclaration commune sur la lutte contre le terrorisme adoptée par le Conseil européen de Bruxelles (...)
  • 19 Selon le contexte : la question de la coopération dans la lutte contre le terrorisme a soulevé une (...)
  • 20 Rappelons que la Grande-Bretagne ne participe pas à la Force de gendarmerie européenne lancée à la (...)

12Dès lors, on assiste à une période de progrès réels, mais surtout à une européanisation de la défense. L’Union européenne en tant qu’acteur international commence à faire ses preuves face à l’OTAN : en Macédoine16 et au Congo17 en 2003, et surtout en Bosnie depuis décembre 2004, l’UE prend le relais de l’OTAN dans le domaine du maintien de la paix. L’Union européenne contribue également au commandement opérationnel des troupes de l’OTAN en Afghanistan. Et on assiste à un nouveau rapprochement depuis les événements du 11 septembre 2001, et plus encore après les attentats de Madrid de 200418, à la fois entre la France et le Royaume-Uni face au terrorisme international, et aussi au sein de l’UE19. Par la mise en place d’une coopération policière20 et judiciaire européenne plus intense, des mesures sont prises pour lutter contre le financement du terrorisme et pour faire face aux conséquences des attentats (y compris l’élaboration de stratégies à adopter en cas d’attaque nucléaire, chimique ou autre).

  • 21 Paul Cornish et Geoffrey Edwards, « The strategic culture of the European Union », International A (...)
  • 22 Alain de Nève et Joseph Henrotin, « La coopération franco-britannique dans le domaine des porte-av (...)

13Si la France et la Grande-Bretagne adoptent des positions opposées à la suite de l’invasion américaine de l’Iraq en 2003 (la relation personnelle entre Blair et Chirac restera très tendue pendant cette période), il y a peu de conséquences sur l’engagement britannique par rapport à la PEDC, et à la PESC de manière générale. L’européanisation de la défense est à nouveau à l’ordre du jour : la stratégie européenne de sécurité (SES), élaborée par Javier Solana et adoptée par le Conseil européen de décembre 2003, tente de définir une vision commune de la sécurité européenne contre les menaces extérieures ainsi que le renforcement de la coopération multilatérale pour y faire face (par exemple une stratégie européenne de lutte contre la prolifération, l’une des cinq menaces principales auxquelles l’UE doit répondre en tant qu’acteur global). Cela permet une « institutionnalisation plus profonde » de la PESC21 : on observe une intensification de la coopération au niveau des frontières et entre les services de renseignement, ainsi que des mesures en faveur du désarmement nucléaire et de la non-prolifération. Par ailleurs, après les attentats de Madrid, le Conseil européen des 25 et 26 mars 2004 crée le poste de coordinateur de la lutte contre le terrorisme. La France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne proposent également la création d’une force civilo-militaire pour aider à préparer et à conduire ces opérations autonomes, et en juillet 2004 l’Agence européenne de défense (capacités, recherche, acquisitions et armement) est établie. S’ajoute une initiative franco-britannique en avril 2004 pour former des groupements tactiques (battlegroups) autonomes de 1 500 hommes, pour des déploiements rapides : la France et la Grande-Bretagne fournissent chacun un battlegroup national et participent à des battlegroups multinationaux (avec la contribution des petits États membres de l’UE). Rappelons par ailleurs que le nombre de porte-aéronefs britanniques à la disposition de l’UE avait augmenté de un à deux (le HMS Illustrious et le HMS Ark Royal, le HMS Invincible ayant été retiré en 2005), l’objectif étant qu’un porte-avions européen soit disponible en permanence. Aujourd’hui l’Union européenne dispose en théorie de cinq porte-aéronefs et d’un porte-avions (le Charles de Gaulle), et espère d’ici à 2015 disposer de quatre porte-avions classiques contre deux porte-aéronefs22. Ces objectifs participent de manière décisive à la projection de la puissance européenne. Ainsi, l’expérience acquise en matière de coopération, de planification et d’opérations a permis de développer de nouvelles capacités militaires européennes et a entraîné des progrès réels, et surtout une européanisation de la défense qui ne cesse d’évoluer.

Perspectives futures : quelle défense européenne ?

14Malgré ces avancées, le cas de la Grande-Bretagne est parfois problématique dans le contexte européen, du point de vue de la France, mais pas seulement. Par exemple, aux yeux de Londres, la PESD n’est pas forcément nécessaire à la projection de la puissance européenne. Mais outre les accords de décembre 2003 sur la capacité autonome de planification – la PESD ne peut pas être considérée comme un simple pilier européen de l’OTAN –, les accords dits « Berlin-plus » fixent les conditions d’utilisation par l’UE des moyens de l’OTAN. Londres accepte maintenant que l’UE puisse parfois intervenir de manière autonome, mais les Britanniques plaident pour un meilleur partage et une meilleure affectation des ressources, et rappellent que lorsque l’UE utilise les actifs de l’OTAN (par exemple les outils de planification, comme ce fut le cas en Bosnie), elle dispose en réalité des capacités européennes qui sont déjà affectées à l’OTAN.

  • 23 Il s’agit de deux articles dont la modification proposée par la France et l’Allemagne rassurera Br (...)
  • 24 Elles sont disponibles à SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) et peuvent de toute man (...)
  • 25 Depuis mars 2005 « Under Secretary of State for Political Affairs » (troisième rang du département (...)
  • 26 Reuters, le 20 octobre 2003.

15Il est certain que pour Londres, le problème principal est le risque de conflit entre les intérêts européens et ceux de l’OTAN, qui aurait des conséquences sur la question de l’interopérabilité, ainsi que sur celle de l’autonomie des forces européennes. En ce sens, si la Grande-Bretagne contribue à la réflexion et à l’élaboration du traité constitutionnel entre 2002 et 2003, les Britanniques subissent une pression constante de la part des États-Unis afin qu’ils ne consentent à rien qui puisse nuire au rôle de l’OTAN comme garant de la sécurité européenne23. Ainsi, lorsque la France, l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg se rencontrent le 29 avril 2003 pour discuter de la possibilité d’un « noyau » de défense européenne sans la Grande-Bretagne, l’avertissement à Blair est parfaitement clair. La proposition belge prévoyant de mettre en place une structure opérationnelle qui s’occuperait de la planification des opérations militaires européennes pose problème particulièrement à Londres. À Washington, on y voit la preuve que la France et l’Allemagne cherchent à saper les fondements de l’OTAN en mettant sur pied d’inutiles structures alternatives24, qui mettraient en cause la prise de relais entre l’OTAN et l’UE en Bosnie. Selon Nicholas Burns, à l’époque représentant permanent des États-Unis auprès de l’OTAN25, il s’agit d’un défi à l’OTAN en tant que garant de la sécurité européenne, et donc de « la menace la plus grave pour l’avenir de l’OTAN26 ». Fort heureusement, le transfert de responsabilité entre l’OTAN et l’UE en Macédoine le 31 avril 2003 se passe sans incident, et le mois suivant, le déploiement de forces européennes à Bunia, en dehors de l’Europe et sans l’OTAN, est encourageant. Le plan élaboré par les quatre est abandonné et la question d’une alternative comprenant une contribution britannique est relancée.

  • 27 Son potentiel d’efficacité sera contesté : « an item which will make little difference in the real (...)
  • 28 Tony Blair, cité au moment des négociations à trois par Reuters, le 20 octobre 2003.

16Quant à la question d’une coopération tripartite, elle est abordée lors d’une rencontre à Berlin en septembre 2003 entre Blair, Chirac et Schröder. Rappelons que pour Tony Blair, cette rencontre à trois représente une occasion importante pour améliorer sa mauvaise image liée à la division au sein de l’Union européenne dans le contexte de la guerre en Iraq et à son soutien sans faille à la politique américaine. Les trois pays se mettent d’accord sur une coopération tripartite qui regarde davantage l’augmentation de la capacité militaire de l’UE que la question des institutions : ils décident de mettre en place une unité de planification opérationnelle, civile et militaire, qui s’ajoute aux unités militaires existantes pour gérer des situations de crise (faciliter par exemple le remplacement de l’OTAN prévu en Bosnie-Herzégovine pour assurer le maintien de la paix)27. Il s’agit d’une capacité européenne indépendante en matière de planification opérationnelle, acceptée pour la première fois par Londres, ce qui représente un changement de position significatif de la part de la Grande-Bretagne, qui reste consciente que la défense est l’un des domaines de l’Union européenne dans lesquels elle peut avoir une influence déterminante. Mais si Blair est prêt à céder sur l’action autonome – une vraie concession –, sa position sur l’interopérabilité ne changera pas : la PESC doit rester complémentaire de l’OTAN, sans compliquer l’interopérabilité pendant les missions : « Nous avons besoin [...] d’une défense européenne forte, mais rien ne doit menacer nos garanties essentielles de défense au sein de l’OTAN... [La défense européenne] ne fonctionnera que si elle est pleinement compatible avec l’OTAN28. » Il est manifeste que, malgré ce souci de l’OTAN, Blair s’est finalement rendu à l’évidence que l’UE aura parfois besoin d’assurer sa propre planification opérationnelle, et par implication, il a accepté la possibilité que sa mise en place puisse mener un jour à un véritable quartier général de la défense européenne.

  • 29 « Nous allons nous concentrer sur l’approfondissement de l’interopérabilité avec les forces améric (...)
  • 30 Les prévisions sont de 30,9 milliards de livres en 2005-2006, et de 32,1 milliards en 2006-2007, e (...)

17Néanmoins le succès, tout comme l’avenir de la défense européenne, repose aussi sur les facteurs intérieurs et extérieurs avec, en premier lieu, le financement. L’Union européenne accorde certes beaucoup d’importance à sa capacité militaire, mais la question essentielle demeure le financement de cette capacité. Si les projets sont prometteurs – la coopération franco-britannique dans le domaine aéronaval, par exemple, y compris le projet de porte-avions franco-britannique –, le financement reste difficile et un choix s’impose. À Londres, par exemple, le « Livre blanc sur la Défense » de décembre 2003 confirme la priorité atlantiste par rapport à la coopération européenne29, et les prévisions du budget de la défense britannique s’élèvent en 2004-2005 à 29,7 milliards de livres sterling, avec une augmentation prévue au cours des années suivantes30.

  • 31 Les prochaines élections en Grande-Bretagne sont également prévues au plus tard pour mai 2010. Lir (...)

18Au niveau national, il est primordial d’évaluer les conséquences et les enjeux de la mise en œuvre de ces expériences, à la fois pour les politiques de défense nationale et pour leurs forces armées respectives. Par exemple, l’engagement britannique à l’avenir est potentiellement menacé par la nécessité constante de remise à niveau des armes nucléaires dans un climat d’inquiétude face aux programmes nucléaires de pays comme la Corée du Nord. La justification d’une politique de dissuasion dépend de l’évolution de la situation internationale (que les menaces proviennent d’États ou d’autres entités) et de l’importance croissante de la puissance économique dans un contexte de globalisation. Théoriquement, la Grande-Bretagne dispose jusqu’en 2029 de sa force de dissuasion nucléaire actuelle (quatre sous-marins nucléaires Trident). Si la possession de ces armes lui donne un certain poids lors de futures négociations de désarmement ou de non-prolifération, le coût forcément élevé d’une mise à jour de cette force de dissuasion est âprement discuté au sein du gouvernement de Gordon Brown. En juin 2007, le gouvernement britannique annonce son soutien à l’abolition totale des armes nucléaires, tout en gardant l’intention de renouveler Trident, mais en juin 2009, Gordon Brown reporte toute décision sur les dépenses à ce sujet à une date antérieure à la conférence sur le renouvellement du traité de non-prolifération de 1968, prévue en mai 201031.

  • 32 Discours de l’ambassadeur britannique Sir John Holmes à l’Institut des hautes études de défense na (...)
  • 33 William Wallace, « The collapse of British Foreign Policy », International Affairs, 82, 1, 2005 : (...)

19Enfin, dans le nouveau contexte international du terrorisme global, la nécessité d’une logique de coopération multilatérale et d’une défense de l’action collective est largement reconnue par les pays membres de l’Union européenne, notamment face aux avancées nucléaires en Corée du Nord ou en Iran. Avec la participation des États-Unis vient l’exigence d’une association de plus en plus multilatérale, non seulement pour la conduite mais pour la direction des opérations d’intervention ou de maintien de la paix. « C’est là qu’entre en jeu l’Union européenne. Il faut que l’Union puisse offrir aux États-Unis un véritable partenariat stratégique », mais non pas sans concessions, des deux côtés : selon l’ambassadeur britannique en France, Sir John Holmes, « c’est donnant, donnant. L’Union européenne fait un effort accru pour la sécurité internationale ; les États-Unis acceptent d’y perdre une certaine marge de manœuvre32. » Selon l’historien William Wallace, si le cadre multilatéral de l’OTAN est encore utile dans un contexte de sécurité régionale et de coopération multilatérale, quinze ans après la fin de la guerre froide, « ni l’OTAN en tant qu’organisation, ni l’Europe en tant que région, n’est fondamentale en ce qui concerne la sécurité des États-Unis ». Il faut reconnaître les limites de l’OTAN, et les limites du soutien américain au projet européen. Seul le renforcement des institutions et le soutien du droit international, par une coopération plus étroite avec les pays principaux de l’Union européenne, mais aussi d’Asie, peuvent changer la donne33.

Notes

1 Son discours plaide aussi pour des « États-Unis d’Europe » (mais dans l’esprit de Churchill, sans la Grande-Bretagne). The Times, 20 septembre 1946.

2 Malgré le départ des communistes du gouvernement français, le parti communiste reste une force électorale incontournable, et sa politique d’affrontement avec le pouvoir, dictée par les directives du Kominform, contribue à une tension politique et sociale.

3 Sur le plan Marshall, lire Gérard Bossuat, L’Europe occidentale à l’heure américaine, Bruxelles, Éditions Complexe, 1992.

4 Claire Sanderson, L’impossible alliance ? France, Grande-Bretagne et défense de l’Europe 1945-1958, Paris, Publications de la Sorbonne, 2003 : 154-172.

5 Compte rendu des discussions entre Paul Ramadier et Ernest Bevin au ministère français de la Guerre, le 26 octobre 1948 (Archives nationales, FO371/72979).

6 Le département d’État américain tient à respecter la souveraineté du Congrès sur toute décision d’intervention militaire à l’extérieur du territoire américain.

7 C. Sanderson, op. cit. : 192-201.

8 Extrait du discours d’Ernest Bevin à la Chambre des communes le 29 novembre 1950, cité dans un télégramme de René Massigli à Robert Schuman, le 30 novembre 1950 (MAE, Archives du ministère des Affaires étrangères, EUROPE 1944-60/Grande-Bretagne/Relations avec la France 1949-1952).

9 Cette garantie n’excédera pas la durée des garanties contractées par Londres dans le cadre de l’OTAN, c’est-à-dire vingt ans, la durée de l’Alliance atlantique conclue en 1949.

10 C. Sanderson, op. cit. : 337-341.

11 Les gaullistes et les communistes ont voté contre, ainsi que de manière plus surprenante, une grande partie des socialistes (55 sur 105) et des radicaux (34 sur 67).

12 Extrait de la déclaration de Pierre Mendès France du 30 août 1954, cité dans un télégramme du Quai d’Orsay signé Parodi le 31 août 1954 (MAE, EUROPE 1944-60/Généralités/76).

13 Télégramme de René Massigli (Londres) au Quai d’Orsay, octobre 1954 (MAE, EUROPE 1944-60/Généralités/61).

14 L’acte sur l’énergie atomique signé en 1954 permet l’échange d’information sur les caractéristiques externes des armes nucléaires et sera suivi par deux accords en 1955 sur l’usage militaire et civil de l’énergie atomique. L’accord de juin 1956, notamment, ouvre la voie à l’échange d’information sur le sous-marin nucléaire américain Nautilus.

15 Lire John Baylis, Anglo-American Defence Relations 1939-1984, Londres, Macmillan, 1984 :126-136.

16 Cette opération de transfert de responsabilité de l’OTAN à l’UE, au printemps 2003, est conduite par la France et bénéficie des ressources de l’OTAN.

17 Opération de soutien à Bunia, été 2003, conduite par la France.

18 Déclaration commune sur la lutte contre le terrorisme adoptée par le Conseil européen de Bruxelles, les 25-26 mars 2005.

19 Selon le contexte : la question de la coopération dans la lutte contre le terrorisme a soulevé une polémique en novembre 2005 en raison du refus de la France, de l’Allemagne, de l’Espagne et de l’Italie d’associer leurs troupes de maintien de la paix à une force OTAN (menée par la Grande-Bretagne) d’opérations de combat contre-insurgence en Afghanistan au moment du retrait de 4 000 soldats américains, initialement prévu début 2006.

20 Rappelons que la Grande-Bretagne ne participe pas à la Force de gendarmerie européenne lancée à la fin de 2004.

21 Paul Cornish et Geoffrey Edwards, « The strategic culture of the European Union », International Affairs, 81, 4, 2005 : 801-820.

22 Alain de Nève et Joseph Henrotin, « La coopération franco-britannique dans le domaine des porte-avions », Défense et Sécurité internationale, février 2005 : 42-49.

23 Il s’agit de deux articles dont la modification proposée par la France et l’Allemagne rassurera Britanniques et Américains : la question de l’engagement par les pays membres de se défendre mutuellement en cas d’attaque, et l’autorisation accordée à un groupe de pays de procéder tout seuls en matière de défense, qui sera limitée en ce qui concerne l’augmentation des capacités militaires.

24 Elles sont disponibles à SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) et peuvent de toute manière être utilisées pour les opérations de l’UE comme pour celles de l’OTAN.

25 Depuis mars 2005 « Under Secretary of State for Political Affairs » (troisième rang du département d’État américain).

26 Reuters, le 20 octobre 2003.

27 Son potentiel d’efficacité sera contesté : « an item which will make little difference in the real world, despite the highly charged negotiations surrounding it », in Charles Grant, « Reviving European Defence Cooperation », The NATO Review, hiver 2003.

28 Tony Blair, cité au moment des négociations à trois par Reuters, le 20 octobre 2003.

29 « Nous allons nous concentrer sur l’approfondissement de l’interopérabilité avec les forces américaines (a major focus will be on furthering our interoperability with US forces) ». L’engagement vis-à-vis des forces européennes ne va pas au-delà d’un « besoin de continuer à améliorer notre capacité opérationnelle avec nos alliés européens et autres », in Defence White Paper, décembre 2003.

30 Les prévisions sont de 30,9 milliards de livres en 2005-2006, et de 32,1 milliards en 2006-2007, et correspondent à un investissement plus important dans les capacités et les structures militaires des forces armées britanniques dans le contexte des priorités définies par le « Livre blanc sur la Défense » de 2003. Ces priorités sont clairement plus atlantistes qu’européennes. Les chiffres de 2003 placent la Grande-Bretagne troisième au niveau mondial en termes de dépenses militaire per capita, après les États-Unis et le Japon (la France est en quatrième position). Stockholm International Peace Research Institute Yearbook, 2004.

31 Les prochaines élections en Grande-Bretagne sont également prévues au plus tard pour mai 2010. Lire Julian Borger, « Gordon Brown has put Trident on the table », The Guardian, 17 juillet 2009. Les élections de mai 2010 ont cependant renvoyé Gordon Brown et le Parti travailliste dans l’opposition.

32 Discours de l’ambassadeur britannique Sir John Holmes à l’Institut des hautes études de défense nationale, le 12 mars 2005. Téléchargeable sur le site http://www.ukinfrance.fco.gov.uk.com

33 William Wallace, « The collapse of British Foreign Policy », International Affairs, 82, 1, 2005 : 57.

Auteur

Claire Sanderson est professeur à l’université de Reims, spécialiste de la politique étrangère et de la diplomatie britanniques au xxe siècle. Parmi ses publications, on peut citer L’impossible alliance ? France, Grande-Bretagne et défense de l’Europe 1945-1958, Paris, Publications de la Sorbonne, 2003 ; Perfide Albion ? L’Affaire Soames et les arcanes de la diplomatie britannique, Paris, Publications de la Sorbonne, à paraître.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2010

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