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Temps croisés II

 | 
Duanmu Mei
, 
Hugues Tertrais

Première partie. Éléments sur la construction européenne

La réunification de l’Allemagne et l’unification de l’Europe (1989-2007)

Franz Knipping

Texte intégral

1Mon propos est de mettre en évidence quelques aspects de l’impact que les bouleversements internationaux des années 1989-1991 ont eu sur le processus de la construction de l’Europe communautaire. On sait que l’unification des pays de l’Europe occidentale s’est lentement mise en route après la Seconde Guerre mondiale, avec les étapes de la CECA, de la CEE et la CEEA dans les années 1950, l’union douanière, la PAC et la fusion des exécutifs dans les années 1960, les premiers élargissements prudents et le début de diverses politiques européennes dans les années 1970 et 1980. En rétrospective, on peut clairement constater que vers la fin des années 1980, et surtout depuis l’année 1990, ce processus « pas à pas » de la construction de l’Europe est entré dans une phase d’accélération, visible dans le cumul de plusieurs grands projets entrepris pratiquement simultanément – le grand marché intérieur, l’union monétaire, l’union politique, les élargissements de douze jusqu’à vingt-cinq États membres. On se souvient que ces années-là ont été marquées par l’effondrement successif du régime communiste en Europe centrale et orientale et en Union soviétique, qui a commencé avec la chute du mur de Berlin suivie par la réunification de l’Allemagne. Y a-t-il eu un lien entre ces deux séries d’événements ? Et si oui, quelle a été la nature de ce lien ? Et enfin : quels sont les effets sur la visée de l’« Europe des citoyens »

L’accélération

2Le dossier historique donne les réponses. La recherche montre en effet que les bouleversements internationaux ont été un facteur capital de l’accélération du processus de l’intégration européenne. Nous y reviendrons dans un moment. Car tout d’abord il faut souligner que ce n’était pas le seul facteur, puisqu’une certaine accélération avait déjà commencé dans les années 1980, avant la chute du mur de Berlin, et venant de l’intérieur de la Communauté. De fait, on remarque, depuis 1984-1985, une forte impulsion ayant pour origine l’action d’un trio de personnages politiques décidés à remettre l’Europe en marche, après quelques années dites d’« eurosclérose » au début des années 1980. Le président français François Mitterrand, le chancelier allemand Helmut Kohl et le président de la Commission européenne (depuis 1985) Jacques Delors, d’un commun accord, menaient les opinions vers les projets d’un prolongement des traités communautaires dans un Acte unique, de l’achèvement du Marché commun dans un grand marché intérieur, et du couronnement du système monétaire européen par la création d’une union monétaire. Ces projets, par leur ampleur, créaient dans les années 1986-1989, dans les cercles économiques aussi bien que dans l’opinion publique, une atmosphère de nouveau départ vers l’Europe unie en tant qu’Europe de la prospérité : telle était la situation relativement optimiste à la veille des bouleversements internationaux de 1989-1991. La Communauté européenne de douze membres s’était déjà remise en marche, quand le mur de Berlin tombait, et ce en puisant dans ses forces propres.

3L’effet du bouleversement de la situation politique en Europe centrale et orientale, et notamment de la réunification des deux Allemagne, a néanmoins été capital. En ce qui concerne la perspective soudaine d’un changement du statut de l’Allemagne, celui-ci faisait peur à tous ses voisins partenaires parce qu’il allait changer profondément l’équilibre géopolitique en Europe en faveur du pays qui avait déclenché les horreurs de la Seconde Guerre mondiale. Les anciens spectres étaient encore vivants. Un des motifs sous-jacents des débuts de l’intégration européenne dans les années 1950 avait été le souci de contrôle de la République fédérale, même si celle-ci ne représentait qu’une bonne moitié de l’Allemagne, par des liens politiques permanents. Et cela était réglé à tous égards. La Communauté européenne avait permis à l’Allemagne occidentale de devenir un géant économique, mais l’avait aussi amenée à rester, internationalement, un nain politique qui n’était plus une menace pour personne. Quelle serait, dans ce sens, la conséquence d’une unification de la République démocratique avec la République fédérale ? Cette question hantait, entre autres, le président Mitterrand et le Premier ministre britannique, Madame Thatcher. Leur premier réflexe était d’empêcher, en tant que chefs de deux des quatre pays garants de l’Allemagne d’après-guerre, toute réunification allemande, et ils essayaient, pour y arriver, la voie de Moscou. Comme cette tentative restait sans vrai succès, ils cédèrent à un deuxième réflexe : renforcer encore plus le contrôle sur l’Allemagne en resserrant ses liens européens. La réunification de l’Allemagne devait se faire dans le contexte d’un approfondissement de l’intégration européenne. Voilà pourquoi, s’ajoutant aux projets déjà entamés dans les années 1980, émergeait en 1990, suscité par les bouleversements internationaux, encore un autre projet : celui de l’« union politique ».

4L’idée du chef du gouvernement allemand était d’ailleurs symétrique. Le chancelier Kohl, en tant qu’historien, voyait bien qu’il fallait rassurer les voisins européens sur la question de réunification en donnant des garanties : des confirmations qu’une Allemagne réunifiée resterait fermement intégrée dans l’Europe. Il était évident que sans garanties suffisantes, la réunification allemande serait difficile, voire impossible à obtenir. Ainsi, le renforcement accru de l’Europe intégrée par le biais d’une union politique devint une promesse allemande en même temps qu’il était un intérêt, et même une demande, de ses voisins. La mise en chantier de l’union politique devenait, à la différence d’ailleurs de l’union monétaire, l’enfant en voie directe de la réunification de l’Allemagne. Il est vrai qu’il y avait déjà eu des initiatives antérieures pour créer une union politique : rappelons la Communauté politique européenne (CPE) de 1953, les plans Fouchet de 1961-1962, la Coopération politique européenne depuis 1970, le plan Tindemans de 1975, etc. Mais ces initiatives, sauf la CPE, n’eurent pas une vie longue. Le vrai départ vers l’union politique porte la date du 27 novembre 1989, soit dix-huit jours après la chute du mur de Berlin. Regardons les détails de ce processus.

5En ce jour du 27 novembre 1989, le chancelier Kohl préparait la surprise du jour prochain, c’est-à-dire l’annonce de son fameux « plan en dix points » qui visait à une confédération des deux Allemagne. Pour attenuer l’effet de surprise sur le président Mitterrand, Kohl lui écrivit une lettre où il proposait, au vu des changements dramatiques en Europe centrale et orientale, de réfléchir non seulement à la réalisation d’une union monétaire, mais également à la création d’une union politique. Mitterrand répondit de mauvaise humeur – la surprise du « plan en dix points » sous les yeux – que l’union politique n’était pas prioritaire, mais qu’il fallait d’abord avancer vers l’union monétaire. C’est seulement quelques semaines plus tard, en février 1990, alors que la réunification allemande paraissait de plus en plus inéluctable, que le président français commença à prendre le virage. Et en avril, Kohl et Mitterrand dans une lettre adressée à leurs collègues du Conseil européen, développèrent l’idée, à la lumière des événements en Europe centrale et orientale, que la construction de l’Europe devait être accélérée par l’élaboration d’un traité d’union politique. Cette union aurait quatre buts : (1) renforcer la légitimité démocratique de l’Union ; (2) augmenter l’efficacité de ses institutions ; (3) assurer la cohérence de l’action de l’Union dans les domaines économiques, monétaires et politiques ; (4) formuler et réaliser une politique étrangère et une politique de sécurité commune.

6Cette lettre fut le point de départ de vives discussions entre les gouvernements, celui de Mme Thatcher craignant des tendances trop unitaires et le président de la Commission prévoyant une perturbation de l’équilibre institutionnel. Mais dix jours plus tard, le 28 avril 1990, le Conseil européen à Dublin décidait d’intégrer sans façons, le moment de la réunification venu, l’Allemagne orientale comme partie de l’Allemagne dans la Communauté. Puis, en juin 1990, les chefs d’État et de gouvernement convenaient « d’intensifier le processus de l’intégration pour transformer l’ensemble des relations entre États membres dans une Union européenne dotée des moyens d’action nécessaire » ; et dans ce but ils convoquaient pour le 14 décembre 1990 une conférence intergouvernementale sur l’union politique pour préparer « la transformation de la Communauté, qui doit faire d’une entité essentiellement fondée sur l’intégration économique et la coopération politique une union de nature politique, avec une politique commune en matière de relations extérieures et de sécurité ». Mais une telle union politique devait renforcer la capacité de la Communauté et de ses États membres à agir en commun non seulement à l’égard du monde extérieur, mais également « sur l’espace sans frontières intérieures », à l’avantage des citoyens.

7La suite est bien connue. Le Conseil européen de Rome convoque en décembre 1990 la conférence intergouvernementale qui prépare, tout au long de l’année 1991, les contours et les fondements juridiques d’une union politique mandatée pour « renforcer d’une manière globale et équilibrée la capacité de la Communauté et de ses États membres d’agir dans les domaines où ils ont des intérêts communs », vers l’extérieur aussi bien que vers l’intérieur. C’est le traité de Maastricht sur l’Union européenne, signé par le Conseil européen en décembre 1991, et appliqué, après quelques déviations, le 1er novembre 1993. Il avait la structure d’un temple avec trois piliers : le premier développant et renforçant les traités communautaires ; les deux autres piliers instaurant, sur la base du principe de coopération intergouvernementale, respectivement la politique étrangère et de sécurité commune et la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

8Ce traité de Maastricht apparaît aujourd’hui comme le point culminant d’une période d’avancement très rapide et dynamique de la construction européenne, une décennie correspondant aux années 1987-1998, et dont les résultats sont assurément remarquables. Les effets de la réunification de l’Allemagne, et ensuite la poussée des pays d’Europe centrale et orientale pour adhérer à l’Union, y ont certainement joué un rôle crucial. Mais peut-être, pensent quelques observateurs d’aujourd’hui, les protagonistes de l’Europe occidentale étaient-ils aussi devenus par trop ambitieux, parce que cette période allait déboucher, après les traités d’Amsterdam (1997-1999) et de Nice (2000-2003), sur une crise de la surenchère. Après trente-cinq ans d’avancées à petits pas et avec des ambitions modérées - selon la « méthode Monnet » –, l’Europe était soudainement devenue, dans les années 1990, presque comme un tigre qui attaque et avale tout en même temps. Cette nouvelle allure générait autant d’opportunités que de risques.

L’Europe des citoyens

9Un des effets remarquables de ce dynamisme des années 1980-1990 est l’émergence et le développement de la notion d’« Europe des citoyens ». La création de l’union politique a mis en évidence le fait que la construction de l’Europe n’est pas seulement une affaire économique, mais que sa raison d’être est la protection des droits, des libertés et du bien-être des peuples européens. L’espace politique qui comptait 374 millions d’habitants en 1995, et qui en compte presque 500 millions aujourd’hui, devait offrir aux hommes la possibilité de s’identifier et de se sentir en sécurité et à l’aise dans un espace transsociétal. Dans ce objectif, les organes européens, la Commission et le Parlement en tête, ont mis l’accent, après Maastricht, sur l’importance d’une « Europe des citoyens » qui puisse assurer à tous ses ressortissants les avantages de la Communauté et leur en faire prendre conscience de manière directe et pratique.

10Il faut ajouter tout de suite que cette prise de conscience des années 1990 n’était pas tout à fait nouvelle. Il est bien évident que, dès le début de la construction européenne, ce projet séculaire était, et ceci par la force des choses, une œuvre des élites politiques et économiques des pays fondateurs, et que les peuples en restaient éloignés. Dès lors, on commençait à parler du « déficit démocratique » de l’Europe communautaire. Mais les pères fondateurs savaient bien que les hommes auraient, tôt ou tard, leur mot à dire. Pourtant, cette reconnaissance resta longtemps théorique. Une première étape notable sur le chemin d’une démocratisation de la Communauté fut l’introduction de l’élection du Parlement européen au suffrage universel dans la seconde moitié des années 1970, qui fut suivie d’extensions successives mais modestes des compétences du Parlement.

11Le traité de Maastricht fut encore préparé, selon le témoignage de Jacques Delors, « dans l’indifférence des peuples ». Mais ce traité même devenait l’événement clé pour la mise en œuvre de l’« Europe des citoyens ». Il instituait la citoyenneté de l’Union, qui ne remplace pas, mais complète la nationalité d’un État membre. Tout citoyen d’un État membre est automatiquement citoyen de l’Union européenne. Le citoyen européen a le droit de libre circulation et de séjour, indépendamment du fait qu’il exerce ou non une activité économique. Il peut voter et être éligible aux élections municipales et européennes dans l’État où il réside, tout en ayant la nationalité d’un autre État membre. Il bénéficie d’une protection commune aux citoyens de la Communauté hors des frontières de celle-ci. Tout citoyen de l’Union a aussi le droit de pétition devant le Parlement européen et peut saisir un médiateur pour toutes doléances (ombudsman).

12Le traité de Maastricht étendait également les compétences des organes européens à des domaines politiques nouveaux – tels la santé publique, la protection des consommateurs, l’environnement, l’éducation et la formation professionnelle, la culture – dans le but d’assurer à tous les citoyens de l’Europe une qualité de vie et une sécurité sociale comparables. Mais l’insertion de ces nouvelles compétences dans le traité fut immédiatement relativisée et limitée par le principe de « subsidianté ». On voulait par l’invocation de ce principe éviter une trop grande centralisation des régulations à partir des institutions européennes, c’est-à-dire décentraliser en faveur des États membres et des citoyens. Le principe de subsidiarité devait régner sur les nouvelles politiques :

Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. L’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité.

13Le traité de Maastricht prévoyait aussi, comme troisième pilier, des dispositions sur la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Afin de réaliser les objectifs de l’Union, et notamment celui de la libre circulation des personnes, les États membres déclaraient un nombre de domaines à contenu transfrontalier comme des questions d’intérêt commun : la politique d’asile, les règles régissant le franchissement des frontières extérieures des États membres par des personnes et l’exercice du contrôle de ce franchissement ; la politique d’immigration et la politique à l’égard des ressortissants des pays tiers, c’est-à-dire les conditions d’entrée, de circulation, de séjour et la lutte contre l’immigration irrégulière ; la lutte contre la toxicomanie et contre la fraude de dimension internationale ; la coopération judiciaire en matières civile et pénale ; la coopération douanière et policière.

14Depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht en novembre 1993, la notion d’« Europe des citoyens » se concrétise progressivement, sans être aujourd’hui pleinement réalisée. La libre circulation des hommes, autorisée par les États membres signataires des accords de Schengen, rendait nécessaire l’accompagnement de ce mouvement par une politique intérieure encore plus systématique. Cette systématisation fut abordée dans le traité d’Amsterdam (1997-1999) et poursuivie dans un programme d’action que les chefs d’État et de gouvernement ont adopté à Tampere (en Finlande) en octobre 1999. Ce programme d’action sur cinq ans annonçait la création d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice », désignant ainsi un objectif que le Conseil européen entendait dorénavant placer et maintenir en tête de l’agenda politique de l’intégration. Les citoyens européens devraient « jouir de la liberté, qui comprend le droit de circuler librement dans toute l’Union, dans des conditions de sécurité et de justice accessibles à tous ». Pour y arriver, des mesures concrètes furent prévues dans trois domaines : (1) concernant l’asile et la migration, on visait un régime d’asile européen commun, un partenariat avec les pays d’origine, le traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers, et une gestion des flux migratoires avec contrôle efficace aux frontières extérieures ; (2) dans l’objectif du futur espace européen de justice, on visait un meilleur accès à la justice et à l’administration dans toute l’Union, la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matières civile et pénale, et une convergence accrue dans le domaine du droit civil ; (3) reconnaissant qu’un espace européen de liberté suppose un niveau élevé de sécurité, on prévoyait des mesures de prévention et une intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité au niveau de l’Union, avec un renforcement d’« Europol », la création d’une unité de poursuite judiciaire (Eurojust), la création d’une académie européenne de police et une action spécifique de lutte contre le blanchiment d’argent.

15L’effort pour concrétiser ce programme quinquennal eut des résultats mélangés. Dans son rapport du 2 juin 2004, la Commission européenne dressait un bilan plutôt positif, tout en notant que beaucoup restait à faire. Parmi les acquis, il y a, au niveau pénal, le mandat d’arrêt européen ; ce dispositif, qui est en partie aussi une conséquence des attentats du 11 septembre 2001, remplace le système complexe d’extradition par un système plus rapide et plus efficace de remise des personnes arrêtées pour des délits graves ou pour terrorisme. Sur le plan pénal toujours, un important travail de rapprochement des niveaux de sanctions applicables aux différents actes criminels graves affectant les personnes, comme le trafic d’êtres humains ou les biens, a été réalisé. Europol depuis 1999, Eurojust depuis 2003, jouent un rôle grandissant dans les enquêtes et les poursuites judiciaires impliquant plusieurs États membres. Des progrès ont également été acomplis dans le domaine du droit d’asile. Désormais, les réfugiés politiques et les personnes qui bénéficient de la protection subsidiaire, par exemple celles qui fuient des guerres civiles, disposent d’un nouveau minimum de protection et de garanties procédurales dans tous les États membres. Il existe diverses mesures de protection des frontières extérieures de l’Union, et de lutte contre l’immigration clandestine et le trafic de drogue. Un meilleur accès à la justice pour les citoyens et les entreprises a pu être obtenu, grâce notamment à l’application du principe de reconnaissance mutuelle dans les domaines civil et commercial. Les compétences de juridiction ont été clarifiées dans les cas transnationaux de divorce, de garde d’enfants et de faillite. On peut d’ailleurs mentionner dans ce contexte la proclamation, fin 2002, de la Charte des droits fondamentaux, dans laquelle sont inscrits le droit à la dignité humaine, l’égalité devant la loi, l’égalité entre les hommes et les femmes, la non-discrimination, la liberté d’expression et d’information, la liberté de réunion et d’association, le droit à l’éducation ou encore le droit à la protection sociale. Si néanmoins, après cinq ans, les ambitions du programme de Tampere étaient loin d’être réalisées, c’était l’effet du principe d’unanimité que les États membres invoquaient régulièrement pour des décisions touchant la partie centrale de la souveraineté nationale qu’est la politique intérieure. Et ils se montraient peu assidus pour mettre en œuvre au niveau national de telles décisions si elles étaient prises au niveau européen.

16En novembre 2004, le Conseil européen adoptait un deuxième programme quinquennal pour parachever l’« espace de liberté, de sécurité et de justice ». Ce programme fut appelé, à la suite du programme de Tampere, le « programme de La Haye ». Il faisait siennes, avec un peu d’optimisme, les ambitions énoncées dans le traité établissant une constitution pour l’Europe, dont la ratification a échoué en 2005 ; sous cet angle, il cherche à compléter l’approche commune des problèmes transfrontaliers, y compris leur dimension extérieure, avec un calendrier précis pour chaque mesure. Ce programme vise notamment à garantir les droits fondamentaux et la citoyenneté, à réaliser une deuxième phase du régime d’asile et d’immigration, à confirmer la gestion intégrée des frontières extérieures et l’interopérabilité des systèmes d’information de vingt-sept États membres, à faire avancer la reconnaissance mutuelle et la coopération judiciaire et policière, à organiser plus efficacement la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée et le trafic de drogue. Si les organes de l’Union travaillent actuellement pour réaliser ce programme, il n’est pas être facile de mettre en place des instruments juridiques européens adaptés et de renforcer la coopération concrète et opérationnelle entre les services nationaux compétents. On devra être attentif à l’évaluation du programme à l’échéance de 2009.

17Finalement, pour donner à l’« Europe des citoyens » plus de visibilité et plus de popularité, le Parlement et le Conseil de l’Union ont adopté, le 12 décembre 2006, un nouveau programme qui cherche à promouvoir la participation civique des citoyens aux questions européennes dans l’ensemble de l’Union. Ce programme, lancé le 10 mai 2007 lors d’une manifestation transnationale, insiste sur la réalisation d’une « citoyenneté européenne active », en cofinançant dans les pays participants des projets relevant de quatre grands thèmes : (1) le premier, « Des citoyens actifs pour l’Europe », favorise la participation directe des citoyens, au moyen d’activités de jumelage de villes ou d’autres types de projets citoyens ; (2) le deuxième, « Une société civile active en Europe », s’adresse aux organisations de la société civile et à des institutions de recherche de dimension européenne avec des aides structurelles et des subventions de projets ; (3) le troisième, « Tous ensemble pour l’Europe », soutient des événements à haute visibilité, comme des congrès internationaux, des études et des instruments d’information s’adressant à un public aussi vaste que possible par-delà les frontières ; (4) le quatrième, « Une mémoire européenne active », vise à préserver les principaux sites et archives ayant un lien avec les déportations et à commémorer les victimes du nazisme et du stalinisme. Des applications pour ce programme, qui dispose d’un budget global de 215 millions d’euros, sont ouvertes pour la période 2007-2013.

18En guise de conclusion, retenons que l’« Europe des citoyens », sous ses aspects divers, est devenue, depuis les années 1990, une grande priorité pour l’Union européenne. L’échec du traité constitutionnel a certainement encore fortifié l’impression que les citoyens désirent être plus impliqués dans les décisions au niveau européen, qui influencent de plus en plus leur vie quotidienne. Dans ce sens, le « consensus permissif » qui a caractérisé toute l’histoire de la construction européenne n’est plus le même aujourd’hui. On verra si les messages ont été bien entendus à Bruxelles, Strasbourg et Luxembourg.

Bibliographie

Renvois bibliographiques

Documentation de l’Union européenne sur le portail Europa. Téléchargeable sur le site http://europa.eu/index_fr.htm

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Auteur

Franz Knipping est docteur, professeur d’histoire contemporaine à l’université de Wuppertal, titulaire de la chaire Jean Monnet pour l’histoire de l’intégration européenne et des relations internationales. Il a notamment été membre de la Commission internationale pour la publication des Documents diplomatiques allemands de la période 1918-1945 et coordinateur du European Studies Program de la Commission européenne à l’université Chulalongkorn de Bangkok (1992-1999). Il a coédité Integration in Asia and Europe. Historical Dynamics, Political Issues and Economic Perspectives, Berlin/New York, Springer, 2006, et a publié Rom, 25. März 1957. Die Einigung Europas, München, Dt. Taschenbuch-Verl., 2004. En préparation : Die Welt im Kalten Krieg. Internationale Beziehungen 1945-1991.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2010

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