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Les Amériques, des constitutions aux démocraties

 | 
Jean-René Garcia
, 
Denis Rolland
, 
Patrice Vermeren

Deuxième partie. De la modernité constitutionnelle renouvelée dans les Amériques

Républicanisme en Uruguay : origines, permanences et défis actuels

Javier Gallardo

Résumé

L’Uruguay s’est souvent distingué, parmi les pays latino-américains, par la stabilité de ses institutions démocratiques qui jouissent d’une grande crédibilité auprès de ses citoyens, comme le prouvent les enquêtes régionales d’opinion. La vitalité de la culture civique et démocratique des Uruguayens est due à la vigueur d’une tradition politique républicaine, dont l’influence remonte aux origines de la nation. Ces traditions se caractérisent par le caractère central de la politique au sein de la vie sociale, par le pouvoir souverain et autosuffisant accordé à la démocratie et par une forte croyance dans le rôle de l’État et des partis politiques comme étant les principaux animateurs de la res publica. Si ces caractéristiques sont bien le signe d’une façon d’être républicain et démocratique en l’Uruguay, elles affectent cependant l’intégrité de l’ordonnancement constitutionnel, car elles rendent difficile la reconnaissance de pratiques et d’identités publiques différenciées.

Texte intégral

  • 1 Pour un classement de l’Uruguay parmi les démocraties contemporaines voir Robert Dahl, La poliarqu (...)

1La démocratie uruguayenne est considérée comme étant parmi les plus anciennes et les plus solidement enracinées en Amérique latine. Les origines historiques des institutions démocratiques uruguayennes remontent aux premières décennies du XXe siècle et bénéficient de nos jours – si l’on s’en tient aux enquêtes comparées d’opinion publique – d’une large adhésion populaire. De même, les structures partisanes uruguayennes, malgré les difficultés actuelles qu’elles connaissent pour articuler un tissu social déchiré et pour s’adapter aux nouvelles règles établissant les rapports entre l’État et la société, bénéficient d’un bon niveau de confiance des citoyens par rapport à ceux d’autres pays de la région1.

2Aussi soutiendrons-nous que la vitalité de la culture civique et démocratique des Uruguayens est due à une tradition politique républicaine encore en vigueur, dont les origines remontent aux fondements historiques de la nation. Nous nous concentrerons particulièrement sur l’importance de l’identité citoyenne dans la vie nationale, en soulignant le caractère central de la politique et les larges pouvoirs donnés à la démocratie de partis en Uruguay. De même, nous affirmons que de telles caractéristiques, bien que montrant la manière qu’ont les Uruguayens d’être républicains et démocrates, ont un effet sur l’autonomie et les accumulations propres des activités extrapolitiques, ainsi que sur le développement d’un débat politique bien informé et l’apparition de nouveaux agendas d’inclusion sociale.

  • 2 Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, México, FCE, 1984.

3Il est important de remarquer que notre allusion à la nature républicaine de la politique uruguayenne répond au renouveau pour l’intérêt théorique et pratique éveillé progressivement par les idées républicaines, particulièrement, par leur façon d’énoncer le politique et par les défis normatifs posés à la démocratie libérale. En effet, la réactivation à la fin du XXe siècle des idées républicaines est accompagnée d’un regard critique sur le courant dominant de la théorie démocratique, centré sur des caractéristiques de compétition et de négociation de la politique professionnelle ou dans l’arbitrage étatique du système d’intérêts sociaux. Cette compréhension de la démocratie, sans doute sensible à l’exercice égalitaire des libertés électorales, porte atteinte au principe de l’égalité des préférences citoyennes et à celui du traitement équitable des intérêts autonomes de la société civile. Elle paraît plus proche d’un arrangement théorique de réalités historiquement constituées et de la rationalisation d’une réalité empirique que d’un jugement critique des « promesses encore inaccomplies » de la démocratie, pour employer les termes classiques de Norberto Bobbio2. De même, depuis la perspective républicaine, on pourra dire que la version libérale de la démocratie contemporaine aurait tendance à surestimer l’agnosticisme épistémique ou éthique que lui imposent ses fondements procéduraux ou sa revendication de la neutralité étatique, négligeant l’intégrité pluraliste des actes publics et la qualité substantive, estimative et authentiquement engageante de ses résultats. À partir de cela, selon nous et selon les penseurs les plus en désaccord avec les performances civiques des démocraties compétitives, procédurales ou libéral-constitutionnelles actuelles, on peut se référer à l’instrument critique républicain ; celui-ci, malgré ses exigences classiques de perfectionnement civique et sa vocation à transcender les divisions publiques mêmes depuis sa variante la plus consensualiste, peut contribuer à un authentique jugement évaluatif des démocraties anciennes et nouvelles, en portant un regard critique sur les récits qu’elles font d’elles-mêmes, en éclairant en somme des expériences d’autogestion citoyenne novatrices, de contrôle public, délibératif et expérimental, des décisions collectives.

4Dans la première partie de ce texte, nous avançons quelques distinctions concernant le postulat républicain de la politique en général, et celui de la politique uruguayenne en particulier. Dans la deuxième et la troisième partie, nous nous concentrerons sur l’importance des identités citoyennes et sur la question de la centralité de la politique en Uruguay. Finalement, dans une quatrième partie, nous analyserons la démocratie uruguayenne comme un cas de démocratie de partis, en mettant l’accent sur son caractère autosuffisant et sur son pouvoir d’intervention dans les divers domaines sociaux.

5Tout au long de cette réflexion, et en conclusion de l’article, nous nous arrêterons sur certaines des difficultés de cet héritage politique pour renforcer les capacités d’agencement des citoyens, pour renforcer plus précisément leurs pratiques d’interaction discursive et leurs possibilités de jugement commun. Nous soulignerons de même les limites de la tradition républicaine locale dans la reconnaissance des identités politiques différenciées et la promotion d’un débat public fécond, moins influencé par la rationalité stratégique ou calculatrice des partis politiques, et plus attentif à la substance même des affaires soumises à la décision commune. En somme, il s’agit d’une discussion – à la fois historique et analytique – sur les bases républicaines de la politique uruguayenne et sur la condition démocratique de l’Uruguay, ce qui nous amènera à nous placer face à quelques-uns des enjeux politiques centraux pour le destin politique du pays.

1. La tradition des Républiques et le républicanisme à l’uruguayenne

  • 3 Il est possible de constater un renouveau de l’intérêt pour la conception républicaine de la démoc (...)

6Au-delà de son identification classique comme régime antimonarchique, la tradition républicaine est caractérisée par l’attribution d’une valeur centrale à la politique et aux libertés participatives, par sa tendance à renforcer le pouvoir de gouvernement des citoyens et son inclination à considérer les vertus civiques, c’est-à-dire les dispositions ou attitudes politiquement orientées, comme un puissant remède à l’influence démesurée des intérêts particuliers dans la vie publique. Au centre des préoccupations républicaines figurent le citoyen, ses libertés politiques et ses dispositions civiques. Parmi les caractéristiques les plus remarquables de cette tradition, il est important de signaler sa confiance dans le potentiel des pouvoirs gouvernementaux, d’assemblée ou représentatifs, unifiés ou divisés, pour résoudre les conflits sociaux, sans certitudes ni vérités tutélaires, mais en ayant recours à la raison publique des citoyens et à leur droit légitime à l’autogouvernement3.

7À la différence d’autres familles doctrinaires, comme la libérale ou la pluraliste, visant à souligner la dimension coercitive du pouvoir politique, tendant à mettre en avant le caractère conflictuel, multidimensionnel ou insoluble des affaires collectives, cherchant aussi à réduire les libertés politiques au nom d’autres libertés ou biens sociaux, la pensée républicaine a tendance à lier les intérêts fondamentaux des individus à l’autogestion collective, à la pratique de décider collectivement les normes directrices de la vie sociale, en privilégiant l’autonomie et l’autorité décisionnelle des citoyens plus que l’indépendance élective des individus ou de leurs libertés prépolitiques. Les sensibilités républicaines se manifestent aussi dans la considération privilégiée de l’action des législateurs démocratiques, dans la primauté accordée à la loi face aux légalités politiques fondées sur la tradition, la coutume ou les attributions communautaires. Dès lors, le républicanisme préfère les libertés positives, de participation ou d’interférence mutuelle, aux libertés négatives, centrées sur l’autonomie personnelle ou sur la non-interférence externe dans les décisions singulières des individus. En fait, la tradition des Républiques contient une grande gamme de projets politiques et institutionnels destinés à consolider différentes modalités d’autorité commune sur la vie sociale, cherchant à contrecarrer, depuis la politique, les pouvoirs citoyens ou étatiques, les tendances les plus privatistes ou antipolitiques de l’économie et de la société civile, en revendiquant, peut-être comme aucun autre de ses membres, les avis ou les décisions citoyennes face aux savoirs des experts, aux rationalités techniques ou bureaucratiques.

8Dès sa fondation comme nation indépendante, l’Uruguay passa par la voie d’un républicanisme moderne, mélangé avec des ingrédients libéraux, dont le rayonnement politique, déjà évident dans les documents fondateurs de l’État et dans les fondements de sa tradition constitutionnelle, explique une grande partie des usages civiques et démocratiques du pays. La centralité des identités citoyennes dans la vie sociale, la prééminence du politique sur l’économique ou la société civile, du public sur le privé, ajoutées au pouvoir d’une démocratie « gouvernante », tutélaire et inclusive, superposée à d’autres piliers de la politique, comme la constitution, le droit ou les rationalités techno-bureaucratiques, sont des traits républicains présents dans la vie politique nationale. Une culture politique de partis, présente depuis les débuts de la nation, fortement associée à l’expansionnisme historique de l’État et des politiques distributives, s’est nourrie de ce républicanisme historique, comme nous le verrons plus tard.

9Les valeurs et idéaux républicains ont été ainsi spécifiquement implantés en sol uruguayen, tout comme dans d’autres régions du Vieux et du Nouveau Monde. De même, faisant honneur aux attributs et aux limites historiques et conceptuelles de la tradition républicaine, la citoyenneté uruguayenne affiche d’une part une ferme compénétration des identités politiques et des attributions civico-partisanes, révélant de façon persistante son addiction aux décisions électorales et à la pratique du vote. Mais d’autre part, les pratiques politiques locales montrent une sous-estimation des activités autonomes de la société civile, ainsi qu’une tendance récurrente à l’instrumentalisation de l’ordre constitutionnel en fonction du cours contingent des corrélations des forces politiques, donnant ainsi une faible considération aux identités et pratiques socialement différenciées.

10Sans doute, ces traits républicains de la politique uruguayenne répondent-ils aux caractéristiques générales d’un petit pays et aux conditions spécifiques d’une société « transposée », confrontée à des origines vides d’autorité, composée par une population relativement homogène et comportant, depuis ses toutes premières origines politiques, de forts liens civico-partisans. Mais il n’en est pas moins certain que l’idée de République qui prima dans les noyaux dirigeants, caudillistes ou éclairés, de la politique uruguayenne, non seulement lors de la fondation de l’État mais aussi pendant le cycle de démocratisation des institutions politiques (entre la fin du XIXe et les débuts du XXe siècle), reflète une persistante volonté de privilégier la sphère politique face à d’autres sphères de la vie sociale, de conférer aux pouvoirs de l’État une large capacité d’intervention dans les relations sociales et de confier à la démocratie de partis une large gamme de recours au pouvoir. Nous verrons de plus près la genèse de ce républicanisme historique et de ses traits les plus durables.

2. L’invention de la République comme « nation de citoyens »

11L’Uruguay, conformément à une notion moderne de la nation, a construit son identité nationale sur la base de l’autodétermination politique et de la citoyenneté « acquise ». Étant donné ses similitudes culturelles avec les anciennes provinces fédérées du Río de la Plata et l’absence de fermes attributions prépolitiques, la nationalité uruguayenne se nourrit d’un principe d’autolégislation républicaine et d’une hiérarchisation de l’identité citoyenne comme trait déterminant de l’identité commune. En d’autres termes, l’entité nationale uruguayenne fut « imaginée » comme une nation de citoyens. Celle-ci sera composée, depuis ses débuts, par des partis politiques tenacement résistants à toute tentative de dissolution dans un tout indivisible ou dans une unité supérieure de surveillance, dont la trajectoire historique les amènera à mettre au jour, après de successives retombées autoritaires, une promesse réciproque de loyauté à un ordre démo-constitutionnel.

12C’est le droit constitutionnel uruguayen qui commença par réguler l’acquisition de la citoyenneté et, à travers celle-ci, la nationalité, puisque la Constitution fondatrice de 1830 aborda de façon conjointe les statuts juridiques du citoyen et du national, les réunissant en un seul concept. Ceci reste un indice révélateur de la forte empreinte républicaine de la tradition politique nationale, puisqu’au moment du pacte fondateur de la République, la citoyenneté sera perçue comme un lien plus fort, plus constitutif ou enveloppant que celui de la nation.

  • 4 Un fort sentiment républicain chargé d’attentes concernant les fins morales et politiques du plein (...)

13Certes, le document fondateur de 1830, conformément au plus classique dogmatisme libéral, établit une série de barrières juridiques contre le pouvoir discrétionnaire de l’État ou des majorités politiques. Ainsi, la loi organique de la première constitution consacra le principe de la division des pouvoirs et l’établissement de normes procédurales garantes des libertés et des droits fondamentaux, incluant, parmi leurs prescriptions les plus stabilisatrices, les procédures d’un ordre constitutionnel « rigide », sujet à des procédures de réforme difficiles. Malgré cela, la charte fondatrice ne fit pas que reconnaître la forme de gouvernement républicain et le principe de la souveraineté de la nation, sans avoir des dispositions restrictives vis-à-vis d’un quelconque pouvoir politique dominant, hypothétique ou historique, mais elle chercha aussi à renforcer les équilibres nécessaires à l’exercice de l’autogouvernement, dans le cadre d’une « association politique » destinée à garantir le « bonheur commun », qui sera même vue par le Manifeste de l’Assemblée constituante comme la « seule et unique fin de toute association politique4 ».

  • 5 « L’État Oriental, affirmait Alberdi, est bien plus que cela dans la réalité. En plus de la réunio (...)
  • 6 Les constituants de 1917 ont modifié la première incise du premier chapitre constitutionnel en rem (...)

14La formule initiale du premier chapitre de la constitution inaugurale définit l’État national, en accord avec le plus archaïque contractualisme républicain, comme l’association politique de tous les citoyens vivant sur son territoire, en ne reconnaissant que les citoyens comme membres de cette association, c’est-à-dire ceux ayant le droit de vote actif et passif, investis de la faculté de participation et de communication politiques. Cette formule suscita une âpre critique de l’Argentin Juan Bautista Alberdi, qui opposa l’État des citoyens postulé dans la Constitution fondatrice uruguayenne à la nation des habitantes y pobladores5. Alberdi critiqua aussi le principe territorial de la nationalité adopté par la Constitution fondatrice uruguayenne, le jus solis, à l’origine, pour lui, de nationaux ou de citoyens de « force vive », et il fera l’éloge du principe de jus sanguinis, plus sensible aux « nationalités d’origine » des immigrants, plus propice, d’après ses écrits, à l’établissement d’un ordre pacifique des « pobladores6 ».

  • 7 En critiquant le sens politique de la constitution, plus caractéristique de la tradition aristotél (...)

15De même, Justo Jimenez de Aréchaga, deuxième membre d’une dynastie familiale de célèbres rédacteurs constitutionnels uruguayens, questionna la notion contractualiste républicaine du premier chapitre constitutionnel, en censurant la formule qui définissait la nation comme « association politique » en considérant que celle-ci empruntait une définition de la nature de la société et de l’État qui était incompatible avec l’idée d’un arrangement constitutionnel limité à établir les conditions formelles d’organisation des pouvoirs publics7.

16Quoi qu’il en soit, comme le révèlent les textes fondateurs et leurs critiques depuis l’origine même du pays, la citoyenneté politique fut conçue comme une composante fondamentale de la nationalité et du plein exercice d’une autorité commune qui, au lieu de se justifier par ses bénéfices pour des intérêts privés ou individuels préconfigurés ou intangibles à la souveraineté populaire, sera vue comme une instance à travers laquelle les membres à part entière de la société accèdent au pouvoir et au bonheur de dicter leur propre loi.

17Or le sujet de fond concernant la façon de s’autogouverner, d’organiser la nation et de créer une citoyenneté nationale fut conçu par le document fondateur avec un esprit excluant ou uniformisant faisant appel à des formules faiblement démocratiques, pensées davantage pour un corps civique d’élite que pour une citoyenneté égalitaire. Cela peut s’apprécier tant dans les restrictions censitaires contenues dans la première Constitution uruguayenne, conformément aux critères politiques restrictifs de l’époque, que dans le mépris montré par les politiques traditionnels vis-à-vis des divisions politiques personnalistes ou d’origine populaire, sans parler des critiques de « l’esprit de parti », explicitement affirmées dans le Manifeste constitutionnel mentionné plus haut.

18De toute façon, en marge de ces desseins unificateurs ou excluants inhérents au rêve patricien d’un civisme éclairé ou uniforme, la vie politique locale fut marquée depuis ses origines par une division persistante entre des factions partisanes, refusant toute synthèse d’unité ou de fusion, relativement équilibrées dans leurs enracinements politiques et sociaux, ancrées tant dans les cercles dirigeants les plus cultivés que dans les milieux personnalistes de la politique populaire. Dans de telles conditions et en vue des processus historiques, la construction effective de la citoyenneté et de l’unité politique nationale a dépendu davantage de la construction démocratique, du renforcement de la liberté – participative ou représentative – des opposants, de la reconnaissance ou de l’arrangement réciproque entre communautés politiques représentatives d’un large éventail d’intérêts collectifs et à la fois porteuses de caractéristiques distinctives dans leurs campagnes, que du renforcement d’un pouvoir souverain ou unificateur.

19En fait, les partis politiques ont rempli un rôle décisif dans le soutien des identités citoyennes, dans la socialisation civique des Uruguayens et dans la conformation de leurs appartenances politiques. Il ne faut pas oublier d’autres facteurs d’union ou d’intégration citoyenne, tels que l’éducation commune, rapidement mise en place dans toute la géographie politique et sociale du pays. L’école publique a occupé, en effet, une place prépondérante dans la structuration d’une petite République obligée de combler ses vides d’autorité, rapidement immergée dans un processus de transformations modernisatrices de son économie et sujette à de véritables flots migratoires. En ce sens, il est intéressant de remarquer, au-delà de l’acharnement local historique en faveur de l’égalité dans l’éducation en grande partie inspiré par le développement de l’éducation nord-américaine, que l’entreprise éducatrice qu’accompagnera le processus modernisateur et démocratisant de l’Uruguay entre la fin du XIXe et le début du XXe siècle est imprégnée d’un idéal républicain de la vie publique, comme l’illustrent, parmi d’autres, les écrits de José Pedro Varela, conventionnellement catalogué comme le principal promoteur d’une législation moderne pour l’école en Uruguay. Dans l’idéal éducateur varélien, on remarque un intérêt accru pour créer un citoyen depuis l’enceinte scolaire et pour former des esprits publiquement orientés, ainsi qu’une préoccupation pour introduire des connaissances appropriées aux pratiques citoyennes, supérieures d’après l’idée varélienne d’une République éducative aux témoignages et récits historiques des partis.

20Certainement, les fondements citoyens et républicains de l’éducation scolaire, en particulier son pari pour un civisme éclairé et la formation d’une citoyenneté active, appelés à accompagner ou à contrecarrer l’avènement historique du suffrage universel, se sont éteints avec l’expansion de l’inscription scolaire, avec la demande prioritaire d’une instruction de base et les avancées d’une démocratie de partis, à fortes bases compétitives et protectrices. Néanmoins, l’enseignement public sera considéré pendant plus d’un siècle en Uruguay comme un élément fondamental de la socialisation laïque et républicaine des citoyens, comme un précieux mécanisme d’intégration sociale, fortement opposé à d’autres sources de socialisation morale comme la religion ou la famille, allant même jusqu’à devenir une référence inéluctable de l’autoconscience civico-démocratique des Uruguayens.

21De même, les débats du XIXe siècle sur le statut civique des immigrants relèvent d’un aspect non moins important de la notion citoyenne d’identité nationale. Pendant la deuxième moitié du XIXe siècle, on perçoit des initiatives législatives persistantes en faveur de la citoyenneté obligatoire, impérative ou compulsive, des étrangers. De telles initiatives avaient pour but de favoriser l’incorporation rapide des citoyens à la vie politique nationale. Pour certains, c’était dans le but de les former aux institutions démocratiques du « Nouveau Monde », tandis que d’autres considèrent que c’était pour les éloigner de leurs occupations particulières et de leurs ambitions personnelles affectées, soit dit en passant, par les dégâts fréquents causés par les guerres civiles sanglantes de l’époque. Ainsi même, la théorie de « l’autre », opposant des postures favorables à une citoyenneté obligatoire, c’est-à-dire la position en faveur de la nationalisation des étrangers, tendant à exiger une assimilation de la population immigrante à la culture locale, enclin à abriter les non-nationaux dans une condition non politique provisoire était présente. Elle comportait aussi une vocation marquée de neutraliser les appartenances et traditions d’origine des couches migrantes mélangées à un rejet similaire, vérifiable tant dans l’imaginaire aristocratique que populaire pour leurs ambitions personnelles.

22Dans les faits, le régime de citoyenneté légale établi par la Constitution de 1917 finit par s’ajuster aux restrictions classiques de temps de résidence établies par les États contemporains. Mais il est important de retenir que les plaidoyers en faveur d’une citoyenneté politique compulsive ou « cosmopolite », pour utiliser un terme de l’époque, tout comme la priorité accordée aux liens locaux ou communautaires comme support fondamental d’une citoyenneté nationale, montrent la volonté générale des élites politiques uruguayennes de construire une République veillant davantage à cultiver sa vie civique ou les attributs politiques de ses citoyens, qu’à se préoccuper de la visibilité publique de ses noyaux de populations différenciés et, par conséquent, de la diversité sociale de ses habitants.

  • 8 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX » ; in La (...)
  • 9 Peut-être ces antécédents expliquent-ils le fait que l’Uruguay soit le pays d’Amérique latine qui (...)

23Finalement, l’importance de la vie citoyenne en Uruguay s’observe dans l’appréciation des obligations civiques des citoyens, dans le fait de considérer le vote comme un devoir ou comme une fonction civique et non comme un droit ou comme un acte livré à la libre élection individuelle. Déjà, les écrits doctrinaires de la République des notables du XIXe siècle se sont chargés de défendre, pour des raisons républicaines et pas par simple calcul stratégique, le vote obligatoire, opposant la vertu politique et l’esprit public à l’intérêt particulier ou au bien-être personnel8. Bien évidemment, le caractère obligatoire du suffrage constitue un trait commun à un large éventail de régimes démocrates-libéraux, c’est pour cela qu’on ne peut pas le considérer comme un indice spécifique du républicanisme en général et du républicanisme uruguayen en particulier. En fait, le suffrage obligatoire en Uruguay a été implanté tardivement. Il est d’abord écarté par un vote de la Commission de Constitution de la Convention constituante de 1917, puis ensuite inclus dans la Constitution de 1934 et réglementé par la loi en 1971. Mais ce qui nous intéresse est que ladite obligation était originalement justifiée, comme le montre la pensée des premiers écrivains constitutionnels uruguayens, par la perception politique des intérêts fondamentaux des individus, qui seront conçus comme des membres actifs de la communauté politique plus que comme des agents particuliers, et dont le désintérêt politique sera vu comme facteur d’affaiblissement de l’autorité commune et, par conséquent, de la liberté de tous9.

  • 10 D’ailleurs, l’idée de prédominance de la volonté de la nation sur les intérêts locaux, contraire, (...)

24En résumé, le républicanisme en Uruguay est caractérisé par la centralité accordée aux idées citoyennes, par la valeur intrinsèque attribuée aux libertés politiques et par le culte dispensé à l’esprit public, qui sera accompagné d’un dédain généralisé pour les affaires privées et les intérêts particuliers des individus. Il s’agit d’une culture publique centrée depuis ses origines sur le caractère général des intérêts de la nation plus que sur les particularités de la société civile, dont les premiers pas remontent à la genèse de la trajectoire constitutionnelle uruguayenne. Elle se révèle aussi dans les idéaux civiques orientant l’expansion de l’éducation commune, dans le traitement donné à la question de l’intégration politique des étrangers et dans les fondements des normes qui consacrent le caractère obligatoire du suffrage10.

3. Centralité de la politique et monisme démocratique

  • 11 Romeo Pérez, « Cuatro antagonismos sucesivos ; la concreta instauración de la democracia uruguaya  (...)

25Un autre trait marquant du républicanisme uruguayen concerne le caractère central conféré à la vie politique ou, pour être plus précis, à la confiance accordée au pouvoir de l’État ou de la démocratie pour intervenir dans les pratiques sociales les plus diverses. Sans doute, si l’on regarde les choses d’un point de vue explicatif, la politique et les orientations gouvernementales ont trouvé rapidement des facilités à s’ériger en locus privilégié d’articulation de la vie sociale dans une société dramatiquement lancée dans la vie indépendante, composée d’un enchevêtrement civil, ayant de faibles appartenances sociales, sensible aux liens de partis et surdéterminée par une distribution équilibrée du pouvoir entre ses classes rurales et urbaines, militaires et bureaucratiques, religieuses et laïques11.

  • 12 En accord avec le chapitre consacré aux droits fondamentaux, inclus dans les sections XI et XII de (...)

26Néanmoins, au-delà de ces facteurs de causalité, dans la pratique, les préceptes constitutionnels fondateurs, ignorant une quelconque « habitude consuétudinaire » ou issue des « coutumes autorisées par la tradition » reflètent une idée favorable à la suprématie de la loi face aux divisions sociales ou aux intérêts particuliers, accompagnée d’une vocation de subordonner les « opinions privées » à la détermination manifestée de l’intérêt public. En d’autres termes, les considérations de fond relatives aux valeurs déjà présentes dans les fondements constitutionnels de la nouvelle nation et dans l’imaginaire du patriciat fondateur influenceront fortement la compréhension des actions politiques et gouvernementales comme étant un moyen ferme et rationnel de régulation des intérêts sociaux. C’est ainsi que le laissent entrevoir les attentes portées par les constituants fondateurs sur les libertés citoyennes, davantage que sur la préservation des droits fondamentaux traités sobrement ou avec ambiguïté par le premier texte fondateur, ce dernier sera modifié en gardant le même esprit par des réformes constitutionnelles successives12. Cela est aussi mis en évidence par la confiance du patriciat constituant dans l’action collective d’un pouvoir commun à tous, pensé dans le sein de ses questionnements vis-à-vis de « l’esprit de parti », pour donner vie à une volonté souveraine indivisible et pour remanier, à la lumière d’intérêts généraux transcendants, les relations provenant d’une vie sociale « naturelle » ou spontanée.

  • 13 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX », in Lau (...)
  • 14 Romeo Pérez, « El parlamentarismo en la tradición constitucional uruguaya », in Carlos Pareja, Mar (...)
  • 15 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX », in Lau (...)

27Même en laissant de côté les desseins propolitiques du patriciat fondateur comme trop exclusifs ou ambigus, la centralité de la politique en Uruguay bénéficiera d’une impulsion décisive de la part des deux écoles politiques régnant pendant le siècle de transformations démocratisatrices du pays, à savoir : l’école du caudillisme politique, inscrite par les faits et par le droit dans l’exclusionnisme politique des artifices constitutionnels originels, et la tradition politique « éclairée » ou « doctorale », dans sa phase « postfusionniste » de la dernière partie du XIXe siècle. Cette dernière, par-delà sa tendance à mettre en avant ses dogmes partisans et sa mission de gardienne jalouse du « pays légal », se montrera intimement liée à la politique des partis et à leurs différentes options militantes13. Par conséquent, cette dualité politique est venue renforcer par d’autres voies les pouvoirs de la politique, tant en impulsant l’intégration des couches sociales les plus diverses qu’en revendiquant ses codes légaux. De même, les deux traditions ont favorisé, d’une manière ou d’une autre, la canalisation démocratique des antagonismes fondamentaux de la société uruguayenne en alimentant les loyautés de parti dans le cadre d’une « conscience constitutionnelle diffuse14 », en encourageant la régénération civique des collectifs partisans et des institutions républicaines15, en promouvant, en définitive, les procédures de protection politique les plus efficaces, d’identification collective et d’auto-compréhension de la vie civique comme un élément constitutif de la vie sociale.

  • 16 Juan Pivel Devoto, Alcira Rainieri de Pivel Devoto, Historia de la República Oriental del Uruguay,(...)

28L’expansion des régulations étatiques et l’appel croissant à la politique pour résoudre les problèmes de la vie de tous les jours, aux dépens des échanges libres ou décentralisés de la société civile, des libertés « négatives » ou non interférées de la société libérale, s’apprécient déjà durant les derniers jours de la République des notables et des factions politiques du XIXe siècle, dans la politique d’éducation à forte influence étatiste et centralisatrice et dans l’agenda prématuré d’affaires incorporées au domaine de décision de l’État16. On peut en dire de même de l’action des partis, dont les luttes pour définir les frontières de l’inclusion ou de l’exclusion politique, en plus de neutraliser les desseins exclusifs d’une raison politique unificatrice ou uniformisante, ont contribué à forger d’une façon ou d’une autre une démocratie toute puissante, appuyée sur des pouvoirs souverains dont les compétences décisionnelles et les créations autosuffisantes seront jalousement défendues par tous les camps politiques.

  • 17 Carlos Real de Azúa, El patriciado uruguayo. Montevideo, Ed. Banda Oriental, 1981. Face à cette vi (...)

29Ainsi, avec le progrès des actions régulatrices de la vie de tous les jours, l’État et la démocratie en Uruguay sont devenus progressivement de puissants leviers de protection et de bien-être social, activés par le patronage de particularismes ou par des mesures universalistes, administrés par les partis politiques et motivés par les intérêts ou les mouvements les plus influents sur le terrain économique ou social. Qu’il s’agisse de gouvernements caudillistes ou doctoraux, de fusion ou de partis, militaires ou civils, ils mobiliseront de larges ressources et encouragements pour établir une régulation politique de la vie civile, éducative ou religieuse en même temps qu’ils tenteront de protéger ou d’encourager, à différents degrés, les activités économiques ou productives en impulsant des politiques protectionnistes, prévisionnelles ou d’assistance, en offrant d’innombrables exemples, bons ou mauvais, d’une tendance récurrente à subordonner les réglementations constitutionnelles ou du droit aux résolutions ad hoc de politique les plus diverses, aux diktats souverains des « politiciens » ou des gouvernants en exercice17.

  • 18 Carlos Filgueira-Fernando Filgueira, El largo adiós al país modelo. Políticas sociales y pobreza e (...)
  • 19 Dans les plaidoyers du président Batlle en faveur de la loi de huit heures, approuvée en 1915, on (...)

30Les ciments de l’État providence uruguayen, construits pendant le batllisme du premier tiers du XXe siècle, s’inscrivent dans cette perspective d’une République fortement politisée. Ainsi, le cycle initial de réformes de la prévision sociale, des relations au sein du lieu de travail et de l’assistance sanitaire, tout comme l’expansion des services publics et des entreprises de l’État (éloignées, soit dit en passant, de l’interventionnisme keynésien des années quarante et cinquante), ont parmi leurs promoteurs et leurs opposants des figures politiques venant du passé patricien, socialisées dans un étroit contact avec les « affaires publiques », agissant dans un contexte de faible niveau de développement industriel malgré des débuts d’urbanisation. Il faut remarquer en ce sens que, pendant la première et la deuxième présidence de José Batlle y Ordóñez, le vote populaire n’avait pas encore le pouvoir qu’il aurait plus tard, et le système moderne d’intérêts sociaux ne s’était pas encore consolidé18. Cela rehausse d’autant plus la dimension normative et idéologique du précoce activisme étatique uruguayen, éclairant l’inscription de l’impulsion étatiste du premier batllisme dans une vieille matrice politico-centriste de la vie nationale. D’ailleurs, dans le discours légitimant des réformes sociales des premières décennies du XXe siècle, on n’enregistre pas seulement des références emblématiques à la justice distributive et à un étatisme solidaire, on apprécie aussi une croyance républicaine assez répandue dans la capacité des pouvoirs citoyens à réviser le partage historique des ressources ou des biens sociaux, accompagnée d’une perception de besoin d’arrangements socio-économiques en antichambre à l’exercice actif et égalitaire des libertés citoyennes19.

  • 20 « L’énumération des droits, devoirs et garanties faites par la constitution n’exclut pas les autre (...)
  • 21 Le contrôle de la constitutionnalité des lois par la Cour suprême de justice fut incorporé à la Co (...)

31La Constitution de 1917 est venue renforcer cette confiance en l’autorité de la citoyenneté démocratique pour réglementer les pratiques sociales les plus diverses. Certainement, la deuxième Charte constitutionnelle entérina les libertés libérales et l’état de droit, rendant honneur à la tradition légaliste du patriciat doctoral, en particulier à son acharnement à codifier les droits fondamentaux et civils sans pour autant oublier l’action civique des proclamations partisanes en faveur de la justice politique, du droit à gouverner et à être dans l’opposition. Mais ce qui nous intéresse le plus est le fait que les amendements de 1917, accordés dans le meilleur style d’une République des partis à travers un compromis partisan, sont dépourvus, tout comme les fondements constitutionnels de la période fondatrice, d’une connexion directe avec la tradition du libéralisme contractualiste ou avec un quelconque principe de délégation d’autorité, et n’incluent pas non plus une quelconque référence à la surveillance supra-légale des droits fondamentaux, exception faite de l’invocation ambiguë et controversée du jusnaturalisme de l’article 173 de cette constitution (aujourd’hui article 72)20. Bien au contraire, ces amendements ont cherché à renforcer le côté souverain des actes politiques, en élargissant les formes d’élection directe des pouvoirs politiques et les compétences des corps législatifs au niveau national et départemental. En ce sens, les constituants de 1917 ont supprimé les interdits censitaires de la citoyenneté, ont consacré l’élection directe du pouvoir exécutif (la Présidence et le Conseil national d’administration), ont étendu les facultés des assemblées représentatives en matière financière ou budgétaire et ont écarté le principe de révision judiciaire des lois21.

  • 22 Le droit des minorités fut un point central de la deuxième réforme constitutionnelle, en partie à (...)

32En réalité, les rédacteurs de la deuxième Constitution ont concentré leurs efforts dans la révision des principes, encore en vigueur à l’époque, de distribution des ressources d’autorité, en confrontant différents critères de représentation et de formation de la volonté politique. En fait, cette réforme entraîna l’augmentation (au-delà de la question du caractère collégial du pouvoir exécutif, promue par le batllisme gouvernant) de la dotation de ressources institutionnelles des minorités, ce qui renforça les garanties accordées à l’opposition politique ou aux perdants des élections22. Mais la deuxième Charte, tout comme la première, confia aussi exclusivement à l’Assemblée législative le pouvoir d’interpréter la constitution, réduisit les conditions de réforme constitutionnelle de trois à deux législatures, renvoya au domaine de la loi le droit de vote des étrangers et introduisit un mécanisme d’initiative populaire au niveau départemental (deuxième niveau de gouvernement), ainsi que le statut honoraire des charges représentatives à ce niveau. Cette nouvelle loi fondamentale sanctionna, à son tour, la séparation de l’Église et de l’État en établissant l’inscription obligatoire au registre civique, en abaissant l’âge légal de vote à 18 ans et en renvoyant la loi l’adoption du vote féminin, dont l’approbation parlementaire aura lieu en 1932.

  • 23 Voir Bruce Ackerman, We the People, Cambridge, The Belkhap Press of Harvard University Press, 1991 (...)
  • 24 Dans le constitutionnalisme démocrate-républicain, les libertés libérales, individuelles ou non-po (...)

33Ainsi, l’ordonnancement politique accordé en 1917, suivant l’architecture institutionnelle d’origine, s’inscrit dans une tradition constitutionnelle moniste23, tendant à privilégier la volonté des pouvoirs gouvernementaux, élus ou démocratiques, face à la tendance libérale-pluraliste de renforcer les divers contrôles constitutionnels desdits pouvoirs, en les divisant ou les dispersant. Il s’agit d’un ordre procédural appuyé sur les mécanismes internes de régulation des décisions collectives, tendant à renforcer les dispositifs d’autocontrôle des actions citoyennes, contrairement en tout cas à la logique de contre-pouvoirs ou de contrôles supramajoritaires du constitutionnalisme libéral. Ainsi, à la différence de l’ultra-sensibilité de ce dernier en ce qui concerne les dimensions compulsives de la volonté populaire et à sa forte attache au contrôle externe, constitutionnel ou supramajoritaire du législateur démocratique, le constitutionnalisme démocrate-républicain tend à renforcer les pouvoirs procéduraux d’une démocratie souveraine appelée à se contrôler elle-même24.

  • 25 J. Elster-R. Slagstad, Constitutionalism and Democracy, Cambridge, Cambridge UniversityPress, 1988

34Quoi qu’il en soit, la notion de démocratisme contrôlé, combinée avec l’activisme par moments effréné de la politique des partis en Uruguay, est allée de pair avec l’augmentation des marges de manœuvre des créations politiques, contribuant à l’expansion du royaume souverain de la loi, en multipliant les interventions et régulations ad hoc de la politique souvent imprégnées d’un esprit court-termiste, de calculs stratégiques et d’intérêts sectaires. Ainsi, en bonne logique républicaine, la qualité et la stabilité des actions politiques seraient livrées à leur genèse participative, aux garanties représentatives et aux contrôles de l’opposition, et seraient confiées en somme à la vertu réflexive du législateur et à la capacité des partis politiques à « se mettre à l’avant des événements25 ».

35Les dispositifs de démocratie directe prévus dans l’ordonnancement constitutionnel uruguayen confirment cette préférence publique pour l’action d’une démocratie souveraine autosuffisante. Les mécanismes plébiscitaires en Uruguay sont un legs de l’esprit rousseauiste du premier batllisme, de ses critiques de la démocratie représentative et de sa vocation majoritariste, et aussi un héritage de l’époque d’entre guerres, marquée par la perte de puissance des valeurs libérales, conduisant à introduire dans le droit public divers régimes de consultation populaire. La gauche elle-même, naturellement favorable à une conception militante de la vie politique, à la politique d’assemblée ou sensible aux voix organisées de la société civile, contribuera aussi à insuffler un biais « direct » ou souverain à la démocratie uruguayenne.

  • 26 Actuel Art. 82 de la Constitution Nationale. Pendant le cycle bipartisan de la démocratie uruguaye (...)
  • 27 Après la dernière période autoritaire, la gauche et d’autres organisations sociales et syndicales, (...)

36Le plébiscite fut reconnu au niveau municipal dans la Constitution de 1917, et élargi en 1934 aux actions constitutionnelles et législatives. À partir de cette réforme, le Corps électoral fut consacré comme le pouvoir chargé d’exercer la souveraineté politique directement à travers les élections, l’initiative populaire ou le référendum et indirectement à travers les pouvoirs représentatifs26. La Charte de 1966 incorpora le droit d’initiative de réforme constitutionnelle, ainsi que le recours au référendum pour les lois nationales (exception faite des normes à caractère fiscal) avec le soutien de respectivement de 10 % et de 25 % du corps électoral27.

  • 28 Cette loi de constitutionnalité, peu claire et certainement incompatible avec la plus élémentaire (...)

37C’est précisément par une décision plébiscitaire que l’Uruguay tâcha de résoudre le problème des violations des droits de l’homme pendant la dictature militaire de 1973-1984, cherchant à passer par une « sortie politique » de la question des responsabilités des militaires pour ces violations. Ainsi, en avril 1989, les citoyens ratifièrent par une majorité de 57 % une loi rendant caduque la prétention punitive de l’État contre les militaires accusés de morts violentes ou de disparitions forcées, qui avait accordé au pouvoir exécutif la faculté de décider des actes délictuels qui pouvaient faire l’objet d’enquêtes judiciaires. Antérieurement, dans un jugement rendu en 1988, la Cour suprême avait confirmé la constitutionnalité de cette loi par trois voix pour et deux contre. En se basant sur cette norme, le pouvoir exécutif refusa à de nombreuses occasions au pouvoir judiciaire la faculté d’enquêter sur les cas de disparitions forcées ou de morts par torture survenues pendant la dictature. Néanmoins, avec l’arrivée de la gauche au gouvernement national, en mars 2005, la présidente Tabaré Vazquez utilisa cette loi pour habiliter l’enquête judiciaire de certains cas de morts ou de disparus pendant le gouvernement dictatorial, ce qui, bien qu’en réhabilitant le droit des familles – ou de la société – de savoir ce qui était arrivé à certaines victimes de la répression militaire, confirma la règle de la suprématie du pouvoir politique face à la compétence illimitée de la justice28.

  • 29 En plus des décisions directes concernant la privatisation des entreprises publiques, on a soumis (...)
  • 30 Constanza Moreira, Final de juego. Del bipartidismo tradicional al triunfo de la izquierda en Urug (...)

38Remarquons que les actes plébiscitaires réalisés depuis la restauration démocratique ont concerné davantage des affaires de nature politico-institutionnelle, et surtout des affaires en relation avec un agenda de réformes pro-marché ou de revendications redistributives, sans qu’on puisse entrevoir à l’horizon de ces exercices de démocratie directe des sujets en relation avec un agenda de nouveaux droits humains ou culturels. Il s’agit surtout de décisions concernant la sphère politique conventionnelle, en relation avec le système électoral, avec la réforme de l’État et la distribution de ressources prévisionnelles ou budgétaires29. Dans ces instances de décisions populaires, les préférences étatistes des Uruguayens, en particulier leur rejet des privatisations des entreprises publiques, ont fait sentir tout leur poids, à tort ou à raison. D’ailleurs, dans une de ces instances, un acteur collectif d’un poids politique particulièrement important en Uruguay joua un rôle central : l’organisation des retraités et pensionnés30.

  • 31 La Cour suprême de justice a homologué, dans une décision de 1989, le principe d’une politique tou (...)

39D’un autre côté, les diverses situations dans lesquelles prévalurent l’esprit de faction des partis ou leurs démarches négligeant la légalité constitutionnelle mettent en évidence la toute-puissance de la démocratie des partis. Ainsi, les réformes constitutionnelles postérieures à 1917 ont-elles introduit une série de modifications ad hoc et même ad hominem dans le régime politique, motivées par des mouvements stratégiques d’inclusion ou d’exclusion politique tendant davantage à entériner le statu quo des vainqueurs et perdants, qu’à réviser ou améliorer la structure d’opportunités et de ressources disponibles à parts égales pour toutes les factions politiques. De même, les lois budgétaires de chaque période gouvernementale ont servi pour légiférer dans diverses matières, ce qui va à l’encontre de l’interdiction constitutionnelle d’inclure des normes ordinaires dans les lois en question. Sans parler d’une longue liste de refinancements de dette décrétés, à tort ou à raison, par des majorités parlementaires après des crises financières aiguës ou des interventions dans la politique monétaire, ou encore des aides d’urgence de l’État à des banques au bord de la faillite, encouragées par les habitudes interventionnistes des pouvoirs publics dans le marché ou dans les contrats civils31.

  • 32 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX », in Gio (...)

40Évidemment, le pouvoir autonome, autosoutenu ou autosuffisant de la politique et la démocratie en Uruguay dispose de respectables justifications ou des fondements normatifs. Ces derniers ont tendance à autoriser le droit de l’opinion démocratique ou de l’autorité commune des citoyens à intervenir dans les pratiques sociales les plus diverses, tant que les situations de pouvoir ou de domination l’exigent, au risque même de nuire aux rationalités ou aux acquis autonomes de la politique, comme ce fut le cas dans les domaines fonctionnels ou experts. En d’autres termes, l’activisme politique auquel on faisait référence ancre ses racines justificatrices dans la mise en valeur, antique et moderne, des libertés positives ou d’autogouvernement. Cette mise en valeur ne fait pas vraiment référence à une action commune face à l’autonomie individuelle, même si on peut la percevoir chez les dévots de la « religion républicaine » de l’Uruguay du XIXe siècle32 pour ce qui concerne le fait que la légitimation des prérogatives des citoyens et de leurs agents pour intervenir dans les pratiques sociales les plus diverses inclut ou non des savoirs experts, des connaissances techniques ou spécialisées.

  • 33 Miguel Serna (coord.), Pobreza y desigualdad en el Uruguay ; una relación en debate. Montevideo, C (...)

41Dans le cas uruguayen, cette ligne de pensée est connectée avec un sentiment d’inclusion sociale ou de réduction des distances sociales, par ailleurs assez estompé dans l’actualité si l’on s’en tient à certains indicateurs sociaux du pays33. En tout cas, il s’agit d’un sentiment d’égalité des conditions présentes pendant la formation étatique du pays, en vigueur dans la généreuse matrice distributive de la République prospère de la première moitié du XXe siècle, encore influent dans les temps de crise ou de stagnation économique, dans lesquels prime, avec des hauts et des bas, la recherche d’équilibres « amortissants » non exempts, néanmoins, d’un principe de socialisation des risques.

42Quoi qu’il en soit, cet interventionnisme politique, de tendance plus négociatrice que majoritaire, est inséparable des actions souveraines et discrétionnaires d’une classe politique qui, en dehors de certains moments brillants lors de débats d’idées ou de principes constitutionnels, démocratiques ou de justice, n’a cessé d’accentuer sa prédilection pour le traitement prudent des équilibres de pouvoirs ou des calculs de conséquences politiques, en dépit de la confrontation délibérative, argumentative et substantive des affaires mêmes. Ainsi, dans bon nombre d’occasions cruciales, on perdit l’occasion de mener à bien des discussions ouvertes et bien informées sur des questions de fond, tendant à scruter différentes conceptions ou métriques de droits et de capacités, de mérites et de responsabilités, de distribution de charges et de bénéfices, qui auraient exposé publiquement les véritables consensus et désaccords politiques.

  • 34 Carlos Real de Azúa, El Impulso y su freno : tres décadas de batllismo y las raíces de la crisis u (...)

43Malgré ses vertus compétitrices et négociatrices, la démocratie souveraine « à l’uruguayenne » montre ses défauts sur certains points critiques ou déficitaires, soulignés par divers auteurs souhaitant montrer les « fissures » existantes dans le mur de la politique nationale34. L’hostilité devant l’accumulation d’un savoir-faire public distinct des arts politiques de gouvernement, ou, ce qui revient au même, les réticences à valoriser la raison experte ou bureaucratique et l’extrême dépendance de la société civile vis-à-vis des partis, de l’État ou des décisions macrogouvernementales, les coûts de transaction ou les externalités négatives produites par des négociations issues d’interdépendances factuelles ou du marché politique pas toujours impartial ou également sensible à toutes les demandes et intérêts en jeu, sont quelques-unes des failles relevées par la littérature spécialisée.

44On pourrait aussi dire, même si nous n’allons pas nous étendre ici sur ce point, que la politique et la démocratie toute puissante en Uruguay ont fait naître chez les citoyens ou les agents économiques une tendance à suivre davantage les décisions collectives que leurs efforts et choix personnels, priorisant la voix publique plutôt que la sortie vers le marché ou vers une alternative individuelle, en pariant sur la solution politique des problèmes au lieu de l’efficacité économique, de la légalité juridico-administrative ou du bon exercice de la justice civile. Cela explique peut-être, au moins dans une certaine mesure, le fait qu’en Uruguay il existe une tendance moins forte à la juridictionnalisation des conflits politiques que dans d’autres pays de la région. Ce n’est pas que les Uruguayens craignent le pouvoir judiciaire (ce qui n’est pas le cas d’après les enquêtes d’opinion comparées) mais qu’ils ont plutôt tendance à préférer les voies politiques de résolution des conflits. En somme, dans la logique démocratique d’une République petite et faiblement peuplée à vocation étatiste et structurée par des partis forts, les préférences politiques de chaque citoyen, indépendamment de la valeur substantielle de celles-ci et de leur discussion adaptée à l’agora publique, comptent peut-être plus que le recours à leurs droits basiques.

4. La République des partis

45La panoplie d’idées et de pratiques démo-républicaines en Uruguay comporte une forte reconnaissance de l’importance civique et gouvernementale des partis politiques. Les études comparatives régionales confirment sans exception les hauts indices d’identification partisane des Uruguayens et leur loyauté envers la politique des partis. De même, l’étroite relation des Uruguayens avec la vie politique, mise en avant par toutes les enquêtes d’opinion comparées, devient une donnée encore plus significative lorsqu’on incorpore la « variable » partis.

  • 35 Voir Gerardo Caetano-José Rilla-Romeo Pérez, « La partidocracia uruguaya. Historia y teoría de la (...)

46Parmi les facteurs qui déterminent la culture politique pro-partis des Uruguayens, on mentionne souvent la transmission familiale des appartenances partisanes, la fonction distributive des collectifs partisans, leurs capacités à définir l’agenda public, à se reconnaître mutuellement et à renouveler leurs postes gouvernementaux35. En ce sens, on pourrait facilement soutenir que les partis politiques ont été les principaux inventeurs des récits les plus prégnants dans la citoyenneté, dans lesquels tend à prévaloir une vision de l’État et de la démocratie comme étant les piliers fondamentaux de la politique, au détriment de la dignité des sphères de la constitution et du droit.

  • 36 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX », Laura (...)
  • 37 Le culte de la politique de partis a eu aussi ses défenseurs dans la gauche traditionnelle. Emilio (...)

47L’idéologie propartis en Uruguay, partagée tant par les premiers versants du caudillisme politique que par les cercles doctrinaires postfusionnistes du dernier tiers du XIXe siècle, commença à être en vogue en Uruguay vers la fin de ce siècle36. Peu à peu, les Uruguayens ont acquis une culture électorale et une forte identification à leurs partis37 dès les premières décennies du XXe siècle, dans la ferveur de l’implantation du suffrage universel masculin (à partir de 1916) et du rythme effréné des rendez-vous électoraux dans lesquels les victoires dans les urnes ne se faisaient que par quelques voix d’écart et où chaque voix avait une importance particulière.

48Depuis le tout début de la modernisation politique uruguayenne les collectifs partisans ont été vus comme des acteurs légitimes de la nation politique, comme des parties d’un tout irréductible à une unité monolithique, ayant le droit de se différencier ou de se distinguer les uns des autres, d’exercer une opposition réciproque et d’occuper différents espaces dans un axe d’opposition et de compétition politique. En fait, la composition plurielle des ensembles partisans, la révolte des minorités face au pouvoir des majorités ajoutées à l’exercice fréquent des transactions intra et interpartisanes, ont contribué à affirmer l’autonomie du système de partis ainsi que les libertés démocratiques, favorisant en somme l’assurance partisane des dirigeants et des électeurs, en renforçant, en somme, l’habitude des partis à naviguer avec un pragmatisme variable, parfois sans cap certain, dans la mer de la différence et l’incertitude de la politique compétitive.

49Depuis le début de la deuxième Constitution, en 1919, les vieux conglomérats partisans ayant une vie interne agitée (organisés en clubs, en comités de section et en conventions partisanes), un comportement catch all ou attrape-tout, à tendance davantage électorale que militante, se servant de ses compositions plurielles pour mettre en place des croisements d’alliances interpartisanes ou entre factions dissidentes des courants majoritaires, verront leurs profils d’organismes copiés. Faisant plein usage des règles qu’ils s’étaient eux-mêmes données (de représentation proportionnelle, d’accumulation de votes entre de multiples candidatures présidentielles, d’accès par un système de quotas des principaux collectifs partisans à l’État ou à l’administration publique), les partis historiques, à la différence des organisations programmatiques ou idéologiques, comme ceux de la gauche traditionnelle, se sont peu à peu accommodés de leurs dissidences internes, en apprenant à pactiser et à faire des compromis. Ces derniers sont considérés comme des éléments flexibles d’une démocratie compétitive et en même temps dotée de garanties consociatives, c’est-à-dire livrée au jeu des gagnants et des perdants dans les décisions majoritaires et à une distribution négociée des différents postes publics entre gouvernement et opposition.

  • 38 Gerardo Caetano, José Rilla-Romeo Pérez, « La partidocracia uruguaya. Historia y teoría de la cent (...)
  • 39 À la fin des années 1920 et 1930, les partis et leurs factions internes, déjà constitués comme int (...)

50Dans de telles conditions, le principe politisant, pour l’appeler ainsi, s’est traduit par une culture « particratique38 », au sein d’un État et d’une citoyenneté « de partis ». En peu de temps, les partis sont devenus les porte-parole des principales orientations civico-morales ou idéologiques employées lors de la résolution des problèmes et des dilemmes les plus transcendantaux, devenant les principaux dépositaires de ressources de gestion ou d’administration de la chose publique. Au sein d’un système de « coparticipation », de répartition par quotas de charges publiques (exécutives, administratives ou de fonctionnariat), les collectifs partisans ont consolidé une gestion discrétionnaire des ressources de l’État, tout en préservant leur pouvoir de recrutement du personnel de gestion technique ou bureaucratique qui est souvent soumis à une faible reconnaissance de ses savoirs indépendants des arts gouvernementaux. Toutes les structures de gestion de l’État et de contrôle public ont peu à peu été conquises par des factions partisanes, en fonction du nombre de voix, y compris l’administration autonome des services et entreprises de l’État. De même, la réforme constitutionnelle de 1934 est venue entériner, par un texte, la cooptation partisane de l’emploi public. À partir de ce moment, les pouvoirs publics ont donné des preuves, à différentes époques et dans différentes circonstances, de leur fragilité constitutionnelle pour faire face aux intérêts stratégiques des partis, cédant des espaces bureaucratiques ou techniques aux orientations ou aux clientèles partisanes39.

  • 40 Remarquons que l’Uruguay conserve certaines caractéristiques particulières dans la région en ce qu (...)

51Certes, la compétition régulée des partis pour prévaloir dans les hiérarchies étatiques a servi à démocratiser l’accès aux ressources publiques en empêchant un contrôle hégémonique, monopolistique ou excluant de la gestion étatique. En fait, le contrôle politique de l’emploi public n’a pas été l’apanage des partis traditionnels puisque la gauche, à travers les syndicats, a pu aussi obtenir sa part dans ce système de distribution. Mais l’usage exclusif ou discrétionnaire de ce système a entraîné d’autres conséquences moins favorables, au moins du point de vue des droits et garanties constitutionnels, en réduisant aussi l’optimisation des ressources humaines dans la gestion étatique. En ce sens, le droit à la fonction publique est devenu le pendant de la filiation partisane, en affectant les procédures impartiales de reconnaissance de mérites ou d’aptitude spécifique à occuper les charges publiques. Naturellement, le régime contractuel de la fonction publique reste régulé, depuis la troisième décennie du XXe siècle, par un statut du fonctionnaire, mais la tutelle de ces normes et la surveillance de leur respect est restée aux mains des partis et de leurs factions internes. Par conséquent, bien que les partis politiques aient ouvert les bastions étatiques à l’influence des opinions démocratiques, ils ont aussi contribué à l’affaiblissement de sa rationalité bureaucratique ou de son patrimoine technique40.

  • 41 Un cas qui peut illustrer les effets négatifs de la politique des partis sur l’autogouvernement ci (...)

52Si d’un côté les partis ont contribué à renforcer la condition politique et démocratique des citoyens, en activant leur pouvoir électif et en réduisant les coûts de l’information politique, en offrant un marché relativement ouvert d’offres politiques, liant pour ainsi dire les actifs de chaque ménage à l’intégration d’un de leurs membres dans les corps d’agents de l’État, d’un autre côté, les collectifs partisans n’ont pas manqué d’affaiblir la dimension d’agence des citoyens, leurs droits et garanties civils, ainsi que leur accès aux connaissances et savoirs nécessaires pour renforcer leurs opinions politiques. Et ce, non seulement pour des raisons structurelles internes à la constitution même d’une démocratie de partis, mais aussi à chaque fois que les directions partisanes furent guidées par leurs logiques de pouvoir, par leurs pouvoirs discrétionnaires en matière de décision ou leurs avantages tactiques. Il s’agit d’une longue liste de sujets écartés du débat public, du jugement des tribunaux indépendants ou des recommandations où ont fini par primer les calculs stratégiques, les disciplines partisanes, l’influence du pouvoir ou de la négociation41.

  • 42 Les données sur les réseaux associatifs en Uruguay peuvent être consultées dans La democracia en A (...)

53En somme, la démocratie de partis en Uruguay contient les marques classiques d’une politique d’électeurs, tendant à privilégier les attentes macro-gouvernementales et distributives, bien que certaines politiques d’ajustement et coupures budgétaires à orientation « État-providence » récentes aient fait en sorte qu’une partie de la charge intégratrice revienne aux pouvoirs locaux. En tout cas, il est indéniable que les Uruguayens valorisent leurs partis, reconnaissent l’efficacité du vote, cultivent leur loyauté partisane et présentent la plus faible volatilité électorale du continent. Mais il est vrai aussi que la citoyenneté uruguayenne donne peu d’importance aux organisations communales ou civiles, méprisant le volontariat social ou l’action immédiate des pouvoirs citoyens, concentrant ses attentes dans les décisions électorales et de gouvernement, souvent en limitant ses « manifestations collectives » à l’engagement syndical ou à celui d’associations coopératives42.

  • 43 Jorge Lanzaro, (coord.), La segunda transición en el Uruguay. Montevideo, Fondo de Cultura Univers (...)
  • 44 Bernard Manin, Los principios del gobierno representativo. Madrid. Alianza, 1998.

54De là viennent les difficultés de cette culture politique traditionnelle à faire face à certains des nouveaux problèmes. Pour commencer, les partis locaux, malgré leur primauté sur la scène politique locale, n’ont pas la vie facile, tout comme leurs congénères des vieilles et nouvelles démocraties. Aux problèmes classiques d’harmonisation de l’unité et de diversité interne, d’articulation de la représentativité politique avec la discussion collective et de l’efficacité gouvernementale qui devrait en résulter, il faut ajouter les difficultés actuelles à passer de « partis keynésiens » ou de structures mobilisatrices43 à des partis impliqués dans des politiques « d’ajustement », immergés dans une démocratie d’opinion ou « d’audience44 ». Certes, en Uruguay, les partis conservent leur capacité de convocation et, sauf dans de rares cas, ils sont sortis victorieux des instances de la démocratie directe, qui par essence sont problématiques pour l’establishment partisan. Mais les réserves citoyennes ou mobilisatrices des partis ne sont pas faciles à cultiver ou à activer dans l’agora médiatique moderne, car leurs structures narratives sont fragiles et leur mémoire et leur capacité à signifier le renouveau le sont aussi, ce qui rend difficile le renouvellement de leurs liens citoyens ou de leurs loyautés civiques. Autrement dit, les partis ne rencontrent pas seulement des difficultés à faire le récit et à donner du sens, depuis leur mémoire et leurs souvenirs, aux événements du passé, mais ils ont aussi des problèmes pour dire ou raconter ce qu’ils sont en train de faire pour se réconcilier en définitive avec leur réalité actuelle, avec leurs profils et actions du présent. Et comme nous le savons déjà, ce que font les partis n’acquiert un sens ou une signification, au-delà des évaluations rationnelles de leurs résultats, que s’ils savent le raconter et donc le mémoriser.

  • 45 Carlos Filgueira, « Estructura de oportunidades, activos de los hogares y movilización de activos (...)

55À leur tour, les partis uruguayens font face à d’autres difficultés non moins importantes, en relation avec l’ouverture impérative à de nouveaux agendas publics, dans un pays confronté à des situations aiguës de ségrégation territoriale, à une « nouvelle pauvreté » et à de fortes vagues migratoires. Dans le cas des problèmes de genre, le déficit de participation paritaire des femmes dans les organes dirigeants des partis politiques, dans les postes de représentation et de décision politique est flagrant, pour ne pas parler des discriminations dont les femmes sont victimes sur le marché du travail, de l’invisibilité de leurs rôles publics ou de la faible reconnaissance de leur contribution aux biens de la société. De même, les jeunes sont l’objet d’une sous-valorisation politique, car il s’agit de la catégorie la plus défavorisée en matière de travail : 40 % d’entre eux exerçaient déjà un travail précaire en 1998 et actuellement 10 % d’entre eux ne travaillent pas et n’étudient pas, alors que beaucoup sont contraints à se tourner vers leurs parents en matière de logement, sans oublier que la majorité d’émigrants avoisine les 30-40 ans45. Enfin, d’autres questions à remarquer en lien avec la promotion de nouveaux droits citoyens (habeas data, droits politiques des émigrants, droits et garanties des usagers des services publics, droit au gouvernement citoyen de l’éducation, droit à la santé reproductive, droit à un système de protection social digne, entre autres thématiques qui pourraient être rapportées ici), attendent d’être discutées et résolues.

5. Conclusion

56Dans l’imaginaire social uruguayen, la politique occupe une place prééminente, en étant encore considérée, malgré toutes ses limites dans le contexte problématique des États-nations, aussi bien comme l’instance de garantie des conditions d’existence de la société que de résolution de ses problèmes les plus pressants. Cette centralité de la politique s’explique, comme nous l’avons vu, par la force et la vigueur d’une tradition républicaine enracinée dans les origines de la nation et réactivée à des moments cruciaux de la vie politique nationale. Il s’agit d’une culture publique dont les principaux héritages proviennent d’une forte hiérarchisation des identités citoyennes, d’une tradition séculaire de l’éducation commune à d’autres espaces de socialisation morale, comme la famille ou la religion, d’une forte valorisation, enfin, du vote et de la dimension civique du bien-être social. De plus, cette tradition est porteuse d’une reconnaissance spéciale, d’une part du pouvoir de la politique et de la démocratie pour intervenir dans les pratiques sociales les plus variées, et en étant aussi la source d’inspiration d’une large valorisation de l’État et de l’autre des partis politiques en tant que principaux animateurs ou administrateurs de la res publica.

57Or, malgré la stabilité assez voyante de la matrice politique, expliquée en grande partie par le fort enracinement de ses fondements publics, celle-ci ne laisse pas de montrer certains éléments qui posent problème : certains d’entre eux liés, comme nous l’avons vu, aux prérogatives discrétionnaires d’une démocratie souveraine et omnipotente, à la gestion stratégique ou instrumentale de l’ordonnancement constitutionnel et au traitement limitatif de la politique aux rationalités techniques ou bureaucratiques ; d’autres, liés cette fois aux inerties des agendas politiques traditionnels et à leur lenteur à rendre compte d’une citoyenneté qui n’est pas reconnue dans ses droits, dans ses identités sociales différenciées ainsi que dans ses capacités de pression ou de négociation politique.

58Dès lors, les principaux acteurs de l’entreprise politique uruguayenne ont leur contrepartie dans un degré préoccupant de vulnérabilité civile du citoyen et dans la mise à jour difficile des politiques de reconnaissance, d’égalité ou de cohésion sociale. De même, il est possible d’observer certains signes d’épuisement d’une politique qui aura atteint sa pleine vigueur à l’époque de la « société salariale », mais qui fait face de nos jours à la visibilité émergente d’un nouveau pluralisme social, à une diversification des identités citoyennes, au défi de nouvelles relations contractuelles, à une hétérogénéisation de la population travailleuse, pour ne pas parler des nouvelles modalités de discrimination du marché du travail, dans l’éducation et la vie familiale. Il s’agit en définitive d’un ensemble de défis politiques nouveaux, difficiles à assimiler par les critères étatistes et distributifs de la culture politique traditionnelle.

59De tels problèmes sembleraient rendre nécessaire un renouvellement des liens d’union citoyenne qui iraient au-delà de l’unité égalitaire, isonomique, de la démocratie majoritaire, centrée sur les droits politiques et la compétence politique. Il s’agit d’entrer plutôt dans la reconnaissance plurielle et différenciée, isogorique, des différents discours, identités et pratiques sociales. Cela requiert d’une part un traitement plus digne des structures indépendantes du droit, de la gestion publique et de l’économie, et d’autre part une plus forte hiérarchisation des problèmes de la vie domestique, de l’émigration, des questions de genre ou d’âge. Peut-être sommes-nous face à un nouvel impératif d’élargissement équitable de la citoyenneté des partis, caractérisée par ses fortes propensions étatiques et distributrices, à une citoyenneté dignifiée par la reconnaissance de nouveaux droits humains et sociaux, confrontée à de nouveaux devoirs généraux, protégée par une justice efficace et reconnue dans ses diverses pratiques autonomes de la politique partisane. Cette entreprise novatrice exige probablement de passer par un point intermédiaire entre la démocratie et la République, entre le mouvement contingent des opinions majoritaires ou des décisions issues de négociations et une praxis d’autogestion animée dans un débat ouvert et bien informé, émancipé d’étroits calculs stratégiques ou de pouvoir, sensible aux principes du droit et de la justice, dans lequel se manifestent les voix publiques ou expertes les plus diverses, dont pourraient surgir, en définitive, de solides politiques intégrationnistes et citoyennes. Il s’agit de savoir, en dernière instance, si dans l’Uruguay d’aujourd’hui et de demain, la politique saura aller au-devant des événements sociaux, comme dans le passé, en rendant honneur à sa lignée républicaine, en renouvelant son compromis avec la démocratie et le pluralisme.

Notes

1 Pour un classement de l’Uruguay parmi les démocraties contemporaines voir Robert Dahl, La poliarquía. Participación y oposición, Madrid, Tecnos, 1971; G.S. Mainwaring-T. Scully (eds.), Building democratic institutions: party system in Latin America, Stanford, UniversityPress, 1995; Luis E. González, Estructuras Políticas y democracia en el Uruguay, Montevideo, Fondo de Cultura Universitaria, 1993. Et sur les indices d’adhésion des Uruguayens aux institutions démocratiques voir aussi Latinobarómetro, Informe 2004, www.latinobarómetro.org, et La democracia en América Latina, Informe del PNUD, 2004.

2 Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, México, FCE, 1984.

3 Il est possible de constater un renouveau de l’intérêt pour la conception républicaine de la démocratie ces derniers temps. Ce qui commença pendant la décennie des années 1970 comme une profonde révision de la traditionnelle interprétation libérale des origines idéologiques de la République nord-américaine accompagnée d’un questionnement critique de l’hégémonie du libéralisme dans la théorie politique anglo-saxonne devint un courant de travaux éparpillés dans les plus diverses géographies académiques et politiques. Certains d’entre eux étaient consacrés à reconstruire le rôle de la tradition républicaine dans les origines de la politique moderne et d’autres portaient sur ses apports à la pensée normative de la politique. Parmi les auteurs classiques on cite souvent Aristote, Machiavel et Rousseau ainsi que Kant et les fédéralistes nord-américains. Parmi les textes néo-républicains les plus influents on peut citer J.G.A. Pocock, The Maquiavellian Moment (Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition), Princeton, Oxford, Princeton University Press, 1975; Quentin Skinner, « The republican ideal of Political Liberty »; in G. Bock, Q. Skinner, M. Viroli (comp): Machiavelli and Republicanism. Cambridge, Cambridge University Press, 1990 ; Jean Fabian Spitz, La liberté politique. Paris, Presses Universitaires de France, 1995 ; Philip Pettit, Republicanismo : una teoría sobre la libertad y el gobierno. Barcelona, Paidós, 1999. Pour une vision d’ensemble sur les idées républicaines actuelles on peut consulter, en espagnol, les textes choisis de F. Ovejero, J. L. Martí-R. Gargarella, Nuevas ideas republicanas ; autogobierno y libertad. Barcelona, Paidós, 2004.

4 Un fort sentiment républicain chargé d’attentes concernant les fins morales et politiques du plein exercice de l’autorité commune est exprimé dans le manifeste qui accompagne la clôture des travaux de l’Assemblée générale constituante et législative de 1830. Ce texte déclare en effet : « La souveraineté résidant radicalement dans la Nation, c’est seulement à elle, à travers ses représentants, qu’il revient d’édicter les lois qui devront être suivies, puisqu’elle peut seulement imposer des préceptes coercitifs à la liberté naturelle lorsque l’exige le bien-être commun, unique et exclusive fin de toute association politique. » On peut voir aussi Manuel De La Bandera, La Constitución de 1967, Montevideo, Secretaría del Senado, 1989. Il est intéressant de rappeler que cette primauté républicaine accordée par les constituants uruguayens au « bien-être commun » comme étant « le but de la société » inscrite déjà dans la Constitution montagnarde de 1793, motiva alors une vive critique de Benjamin Constant, qui défendait cette autre maxime libérale : « Que l’autorité se borne à être juste, nous nous chargerons d’être heureux. » (Luc Ferry-Alain Renaut, Filosofía Política ; de los Derechos del Hombre a la idea republicana, México, Fondo de Cultura Económica, 1991).

5 « L’État Oriental, affirmait Alberdi, est bien plus que cela dans la réalité. En plus de la réunion des citoyens, c’est Lafonte, c’est Estévez, ce sont par exemple les 20 000 étrangers habitant là-bas qui, sans être citoyens, possèdent d’énormes fortunes et ont autant intérêt à la prospérité du sol oriental que ses citoyens eux-mêmes. » (Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, T.I, Montevideo, Cámara de Senadores, 1992).

6 Les constituants de 1917 ont modifié la première incise du premier chapitre constitutionnel en remplaçant le mot « État » par celui de « République », ainsi que le mot « citoyens » par celui d’« habitants », en laissant établi que : « la République Orientale de l’Uruguay est l’association politique de tous les habitants compris dans son territoire. » Manuel De La Bandera, La Constitución de 1967, Montevideo, Secretaría del Senado, 1989, p. 814.

7 En critiquant le sens politique de la constitution, plus caractéristique de la tradition aristotélienne de la politeia que du constitutionnalisme liberal moderne, Aréchaga soutenait qu’« il n’est pas du ressort des constitutions de définir de façon scientifique l’État. La constitution doit dire comment est l’État, ce qu’est l’État. Et la réponse des doctrines varient naturellement, au fur et à mesure que progresse la connaissance scientifique. D’ailleurs, le fait qu’une constitution définisse l’État comme une association politique est absolument anachronique. Aucune constitution moderne, parmi celles qui sont dignes d’éloges du point de vue technique, ne contient une définition de l’État qui emprunte un jugement théorique sur sa nature juridique. Au plus, il le définit en prenant en compte la forme de gouvernement que l’État adopte pour sa régulation ». Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, T.I, Montevideo, Cámara de Senadores, 1992, p. 162.

8 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX » ; in Laura Gioscia (comp.) Ciudadanía en tránsito ; perfiles para el debate, Montevideo, Banda Oriental, 2001.

9 Peut-être ces antécédents expliquent-ils le fait que l’Uruguay soit le pays d’Amérique latine qui contrôle et sanctionne le plus le non-vote et qui montre la plus forte proportion de concurrence électorale par rapport aux électeurs inscrits ou à la population en âge de voter. On peut se référer au Latinobarómetro, Informe 2004 (www.latinobarómetro.org).

10 D’ailleurs, l’idée de prédominance de la volonté de la nation sur les intérêts locaux, contraire, dans l’Amérique postcoloniale, à la représentation organique des peuples et communautés, est visible dans le fait qu’en Uruguay les candidats aux législatives ne sont pas obligés d’être domiciliés dans la juridiction électorale dans laquelle ils présentent leur candidature.

11 Romeo Pérez, « Cuatro antagonismos sucesivos ; la concreta instauración de la democracia uruguaya », Revista Uruguaya de Ciencia Política, N° 2, Instituto de Ciencia Política, 1988 ; Carlos Real de Azúa, Uruguay, ¿ una sociedad amortiguadora ? Montevideo, Ed. Banda Oriental, 1984.

12 En accord avec le chapitre consacré aux droits fondamentaux, inclus dans les sections XI et XII de la première et de la deuxième Constitution (article 7 de la constitution en vigueur), les habitants de l’État ou de la République, en fonction du texte, « ont le droit d’être protégés dans la jouissance de leur vie, leur honneur, liberté, sécurité et propriété ». Mais quelques lignes après il est établi que « c’est seulement en conformité avec la loi qu’une personne peut être privée de ces droits ». Cette affaire a soulevé maintes discordes interprétatives parmi les constitutionnalistes locaux. On peut voir à ce sujet Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, T.I, Montevideo, Cámara de Senadores, 1992. Il faut tout de même signaler que les constituants de 1934 essayèrent de mieux définir les termes de cette privation, en signalant que celle-ci devait être fondée sur des « lois ayant été établies pour des raisons d’intérêt général », ce qui ne semble pas avoir amélioré beaucoup les choses si on considère la situation du point de vue libéral ou plutôt depuis l’angle du libéralisme contractualiste ou déontologique, étant donné les discriminations et inégalités que l’intérêt général ou, à défaut, tout agrégat majoritaire de bien-être, peut engendrer parmi les citoyens, que ce soit en tant qu’agents individuels ou en tant que membres d’une catégorie déterminée d’individus.

13 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX », in Laura Gioscia (comp.), Ciudadanía en tránsito ; perfiles para el debate, Montevideo, Banda Oriental, 2001.

14 Romeo Pérez, « El parlamentarismo en la tradición constitucional uruguaya », in Carlos Pareja, Martín Peixoto y Romeo Pérez, La alternativa parlamentarista, Montevideo, CLAEH, Ediciones de Ciencias Sociales, 1992.

15 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX », in Laura Gioscia (comp.), op. cit.

16 Juan Pivel Devoto, Alcira Rainieri de Pivel Devoto, Historia de la República Oriental del Uruguay, Montevideo, Medina, 1956 ; José Pedro Barrán y Benjamín Nahum, « El problema nacional y el Estado : un marco histórico », in CINVE, La Crisis Uruguaya y el Problema Nacional. Montevideo, Ed. Banda Oriental, 1984.

17 Carlos Real de Azúa, El patriciado uruguayo. Montevideo, Ed. Banda Oriental, 1981. Face à cette vitalité expansive de la vie politique, certaines voix critiques se feront entendre. On peut ainsi citer le journal El Siglo, de l’année 1919 : « Il y a deux forces parfaitement déterminées qui se démarquent avec des caractères propres dans la scène de notre identité nationale. La première, la politique, autour de laquelle un ensemble d’hommes qui, par tradition ou sentiment doctrinaire, se regroupent, forment des cercles indépendants, à des fins exclusives, des tendances définies, se passionnent pour des intérêts personnels ou collectifs de leur propre groupement. La deuxième, formée par des éléments du travail, par ceux qui luttent en premier lieu pour avancer dans la vie, ou contre l’impératif des exigences sociales […]. La première force – celle des partis politiques – est celle qui décrète le cours du pays […]. La masse du peuple, élément de travail, soumis aux fluctuations de la politique, est l’élément passif de cette sphère d’action. » Journal El Siglo, 22 juillet 1919, cité por Gerardo Caetano, La República Conservadora. (2t). Montevideo, Fin de Siglo, 1992.

18 Carlos Filgueira-Fernando Filgueira, El largo adiós al país modelo. Políticas sociales y pobreza en el Uruguay, Montevideo, Peitho-Arca-KellogInstitut, 1994.

19 Dans les plaidoyers du président Batlle en faveur de la loi de huit heures, approuvée en 1915, on remarque une forte revendication de la condition citoyenne de l’homme travailleur ainsi qu’une considération prioritaire des bienfaits de la législation en matière de travail pour la vie civique et républicaine. C’est ainsi qu’il argumente dans les fondements de cette loi : « Est-ce que l’ouvrier est un homme, un citoyen ? Si l’on admet que oui, il est nécessaire de convenir que cet ouvrier doit être en mesure de remplir son devoir, de réaliser son droit. Il doit donc avoir du temps pour s’instruire, pour étudier les problèmes sociaux auxquels il s’intéresse tel un intellectuel, pour pouvoir exercer largement sa mission d’homme dans une démocratie réelle. Ce n’est pas en le laissant exténué, empoisonné par la fatigue de l’usine que l’on réalise cet idéal. Un homme sans forces est un danger social puisqu’il est dépourvu d’initiatives, de désirs de coopération, de besoin de vivre pour soi et pour les autres, alors que c’est comme cela qu’un citoyen doit être conçu. Tel est l’ouvrier livré à certains des horaires industriels de nos jours. Par contre, avec les huit heures, un ouvrier peut vivre comme un homme, comme un citoyen. Et le devoir d’une société républicaine et démocratique doit être, assurément, celui de rendre capable le peuple de la compréhension de sa destinée sociale. » (Journal El Día, 4 de marzo de 1913).

20 « L’énumération des droits, devoirs et garanties faites par la constitution n’exclut pas les autres qui sont inhérents à la personnalité humaine ou sont dérivés de la forme républicaine de gouvernement. » (article 72 de la Constitution uruguayenne en vigueur).

21 Le contrôle de la constitutionnalité des lois par la Cour suprême de justice fut incorporé à la Constitution de 1934 et son étendue fut limitée aux cas en litige, sans effets suspensifs sur les lois concernées. D’ailleurs, ce contrôle n’eut pas une réelle signification juridique ou historique, étant donnée la tendance historique de la jurisprudence de la Cour à s’aligner sur les décisions des majorités législatives.

22 Le droit des minorités fut un point central de la deuxième réforme constitutionnelle, en partie à cause de la forte prégnance de ce droit dans la tradition politique nationale, et en partie à cause de la victoire d’une coalition anti-gouvernementale aux élections pour la Convention nationale constituante de 1916. Le témoignage ci-dessous de Martín C. Martínez, membre du noyau doctoral du Parti National et participant actif de cette réforme, illustre bien cette prégnance : « Les constitutions ne sont pas tant faites pour la sauvegarde des majorités, même s’il convient qu’une loi freine leurs impatiences ou les impatiences de ceux qui invoquent sa personnalité, car pour finir les majorités ont la force et le vote, et pourraient se passer de défenses institutionnelles. Les constitutions sont dictées pour la protection des minorités. Il s’agit de préceptes, de règles que les majorités ne pourront changer, malgré tout le pouvoir dont elles disposent. » Martín C. Martínez, Ante la nueva Constitución, Montevideo, Biblioteca Artigas, Colección Clásicos Uruguayos, [1918], 1964, p. 257.

23 Voir Bruce Ackerman, We the People, Cambridge, The Belkhap Press of Harvard University Press, 1991, et Guillermo O’Donnell, « Accountability Horizontal », La Política, n° 4, 1998.

24 Dans le constitutionnalisme démocrate-républicain, les libertés libérales, individuelles ou non-politiques constituent des droits protégés constitutionnellement, mais elles ne sont pas perçues comme des limites négatives à l’autorité politique ni ne sont élevées à la catégorie des droits soustraits au champ d’action des majorités démocratiques (Jürgen Habermas, Facticidad y validez, Madrid, Trotta, 1998). Alors que le constitutionnalisme libéral établit les limites aux actions majoritaires au nom de l’État de droit ou de la supralégalité de certains droits fondamentaux, dans la tradition constitutionnelle moniste, les libertés et leur régulation collective sont livrées aux décisions démocratiques, aux règles et filtres endogènes au processus politique. Ainsi, le modèle constitutionnel républicain encourage la pratique de l’autolégislation collective, en donnant la priorité aux sauvegardes procédurales des décisions citoyennes. Tel est le cas, par exemple, de l’exigence de prononcements directs de la citoyenneté en matière de décisions publiques substantielles, de l’encouragement aux délibérations collectives ou d’assemblée, l’alternance dans les charges publiques ou le caractère obligatoire du vote. Il est clair qu’avec ces arrangements classiques, la tradition républicaine comprend d’autres technicismes constitutionnels, tels que la fixation de délais pour l’approbation des lois, l’imposition de différents types de quorum dans les corps représentatifs, l’exigence de majorités spéciales, etc.

25 J. Elster-R. Slagstad, Constitutionalism and Democracy, Cambridge, Cambridge UniversityPress, 1988.

26 Actuel Art. 82 de la Constitution Nationale. Pendant le cycle bipartisan de la démocratie uruguayenne, entre la date d’entrée en vigueur du suffrage universel de 1916 et la dictature militaire de 1973-84, plusieurs plébiscites constitutionnels et un cas de référendum dans la sphère municipale de la capitale, soutenus par les partis Blanco et Colorado, ont pu avoir lieu.

27 Après la dernière période autoritaire, la gauche et d’autres organisations sociales et syndicales, ont employé le mécanisme de référendum pour s’opposer à certaines lois d’orientation libérales, privatisantes ou dérégulatrices, impulsées par les différents gouvernements Blancos et Colorados qui se sont succédé.

28 Cette loi de constitutionnalité, peu claire et certainement incompatible avec la plus élémentaire interprétation du principe de séparation des pouvoirs, a été sévèrement critiquée depuis sa promulgation. Certaines critiques venaient de l’extérieur du pays, comme celles du Comité des droits de l’homme des Nations unies, de la Commission Internationale de droits de l’homme et d’Amnesty International. D’autres critiques ont surgi, dans le pays même, tels que les discours défavorables de la faculté de droit constitutionnel de l’université de la République et du Collège des avocats. À cela on peut ajouter que le débat entre experts constitutionnels, tout comme la décision de la Cour suprême ici mentionnée, ont davantage porté sur la légalité de la loi, et sur les prérogatives juridiques du pouvoir législatif pour accorder au pouvoir exécutif des facultés juridictionnelles, que sur les principes de moralité constitutionnelle. Quoi qu’il en soit, la tradition de la souveraineté législative en Uruguay privilégiant davantage les attributions législatives des pouvoirs élus, et mettant la volonté politique des partis et leur détermination à des fins politiques générales au-dessus d’un critère juridicisant strict, a des ancrages historiques profonds. Lors d’une résolution de l’Assemblée Générale de 1875 dans un contexte de dégradations publiques et de violence politique, ce corps décréta, après avoir consulté « les plus importantes institutions », et après avoir « interprété les sentiments nationaux », « l’oubli réciproque de tous les actes politiques qui ont divisé les Orientaux », en déclarant « caduques les responsabilités légales de ces actes », en interdisant même « qu’on les rappelle et qu’on en discute ». (Juan Ángel Semino, Práctica constitucional. Montevideo, Fondo de Cultura Universitaria, 1993, p. 110). On peut finalement signaler qu’une proposition d’annulation de la loi de caducité de la prétention punitive de l’État contre les militaires impliqués dans les violations des droits de l’homme fut soumise à un nouveau référendum en 2010 mais n’obtint pas le vote d’approbation de l’électorat. De nos jours, la majorité parlementaire de gauche discute une loi interprétative de cette norme, afin d’annuler ses articles les plus controversés et de tenir compte d’une récente décision d’inconstitutionnalité de la Cour suprême de justice et d’un éventuel jugement défavorable de la Commission internationale des droits de l’homme pour un cas de plainte de l’État uruguayen auprès de cet organisme. Cela semblerait renforcer la vocation de la politique locale (indépendamment de la tendance politique et de la hiérarchie constitutionnelle des décisions plébiscitaires ou parlementaires) à donner la priorité à la validité des majorités politiques souveraines dans des sujets liés aux principes de moralité constitutionnelle ou de droits de base.

29 En plus des décisions directes concernant la privatisation des entreprises publiques, on a soumis au plébiscite une norme d’ajustement du montant des retraites en fonction de la variation de l’indice moyen des salaires, et une autre fois on vota la fixation constitutionnelle des ressources budgétaires consacrées à l’enseignement et au pouvoir judiciaire. La première de ces initiatives fut approuvée par la citoyenneté, les deux dernières furent rejetées. En somme, la réforme constitutionnelle plébiscitée en 1996 marqua l’arrivée d’un agenda de nouveaux droits, incluant une norme de protection de l’environnement d’après laquelle la sécurité écologique constitue une affaire « d’intérêt général ». De même, lors des élections d’octobre 2004, les citoyens ont approuvé un article constitutionnel établissant que « l’eau est une ressource naturelle vitale. L’accès à l’eau potable et l’accès à l’assainissement constituent des droits fondamentaux ». Il est intéressant de remarquer que le débat issu de cette initiative impulsée par le syndicat du service étatique de l’eau potable et soutenue par le Frente Amblio et une partie du Partido Nacional, a été fortement influencé par la campagne électorale. Celle-ci avait été davantage centrée autour du sujet de l’administration étatique ou privée de l’eau qu’autour du problème de savoir si les ressources hydriques devaient être abordées ou pas sous l’angle des droits fondamentaux. Voir à ce sujet la publication du SERPAJ (Servicio Paz y Justicia-Uruguay), Derechos Humanos en el Uruguay. Informe 2004.

30 Constanza Moreira, Final de juego. Del bipartidismo tradicional al triunfo de la izquierda en Uruguay, Montevideo, Ed. Trilce, 2004. Il est vrai qu’on observe ces dernières années des innovations législatives en matière de droits, comme par exemple la loi sur la violence domestique ou le nouveau Code de l’enfance. Quoi qu’il en soit, les violations des droits de l’homme commises pendant la dictature ont accaparé la plus grande attention du public et certaines avancées en la matière n’ont pas vocation à acquérir un rang constitutionnel car on manque souvent d’instruments légaux qui les rendent effectifs. Peut-être l’atmosphère pro-marché de la fin du XXe siècle, particulièrement influente sur les partis traditionnels (Blanco et Colorado), et la montée de la gauche, qui a toujours eu une lignée distributive, ont fini par éloigner la démocratie de post-dictature du pays avant-gardiste des années 1990, qualifié à l’époque de véritable « laboratoire social ». Pour approfondir la discussion concernant le faible activisme législatif en matière de nouveaux droits de l’homme et sur les critiques à l’État uruguayen de la part des organes internationaux de contrôle de ces droits, on lira Marina Blengio, « La interpelación de los derechos humanos en 20 años de democracia », in Gerardo Caetano (Comp.), 20 años de democracia. Montevideo, Santillana, 2005.

31 La Cour suprême de justice a homologué, dans une décision de 1989, le principe d’une politique toute puissante. Cela en soutenant une résolution révélatrice du tournant utilitariste du républicanisme uruguayen d’après lequel « tous les droits sont relatifs et peuvent être limités et même supprimés, pour des raisons d’intérêt général ». Voir Oscar Sarlo, El sistema judicial uruguayo en la restauración democrática (1984-2004), in Caetano G. (comp.), 20 años de democracia. Montevideo. Santillana, 2005, p. 99.

32 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX », in Gioscia L. (comp.), Ciudadanía en tránsito ; perfiles para el debate, Montevideo, Banda Oriental, 2001.

33 Miguel Serna (coord.), Pobreza y desigualdad en el Uruguay ; una relación en debate. Montevideo, ClACSO-FCS, Departamento de Sociología, 2010.

34 Carlos Real de Azúa, El Impulso y su freno : tres décadas de batllismo y las raíces de la crisis uruguaya. Montevideo, Ed. Banda Oriental, 1964.

35 Voir Gerardo Caetano-José Rilla-Romeo Pérez, « La partidocracia uruguaya. Historia y teoría de la centralidad de los partidos », Cuadernos del CLAEH n° 44, 1987 ; Luis Eduardo González, Estructuras Políticas y democracia en el Uruguay, Montevideo, Fondo de Cultura Universitaria, 1993 ; Constanza Moreira, Democracia y desarrollo en Uruguay. Una reflexión desde la Cultura Política, Montevideo, Ed. Trilce, 1997 ; Jorge Lanzaro (coord.), La segunda transición en el Uruguay, Montevideo, Fondo de Cultura Universitaria, 2000.

36 Javier Gallardo, « La religión republicana y la política uruguaya de fines del siglo XIX », Laura Gioscia. (comp.), Ciudadanía en tránsito ; perfiles para el debate, Montevideo, Banda Oriental, 2001.

37 Le culte de la politique de partis a eu aussi ses défenseurs dans la gauche traditionnelle. Emilio Frugoni, fondateur du Parti socialiste, disait lors de la Convention nationale constituante de 1917 : « L’âme de la démocratie doit être exprimée par les partis en éduquant politiquement les citoyens, après que l’État a éduqué les hommes pour la vie et pour l’action. L’école doit éduquer l’homme pour la vie ; les partis doivent l’éduquer pour le droit, ou autrement dit, pour la conquête du droit. » Un vieux dicton japonais dit : « Mes parents m’ont donné la vie, l’école m’a fait devenir homme », on pourrait le compléter par la formule « les partis m’ont fait citoyen », Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, 25 de junio de 1917, TIII, p. 38.

38 Gerardo Caetano, José Rilla-Romeo Pérez, « La partidocracia uruguaya. Historia y teoría de la centralidad de los partidos », Cuadernos del CLAEH n° 44, 1987.

39 À la fin des années 1920 et 1930, les partis et leurs factions internes, déjà constitués comme intermédiaires incontournables entre l’État, la citoyenneté et la société civile, ont commencé à manifester leur ferme volonté de faire valoir leurs attributions citoyennes tout en conservant leurs positions de pouvoir et de surveillance de leurs intérêts stratégiques. De là l’élan pour la défense des garanties constitutionnelles pris par les partis. Celui-ci ne fut pas exempt de manipulations arbitraires des structures d’autorité. L’imagination politique put atteindre des niveaux improbables, à l’image de ceux observés dans une loi constitutionnelle de l’année 1936, qui visait à remplacer les majorités constitutionnelles spéciales des deux tiers ou des trois cinquièmes par une règle de majorité simple, à la condition que cette dernière réunisse les voix des deux factions parlementaires majoritaires, en l’occurrence des factions gouvernementales coloradas et blanco-herreristas (Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, T. I, Montevideo, Cámara de Senadores, 1992.).

40 Remarquons que l’Uruguay conserve certaines caractéristiques particulières dans la région en ce qui concerne la désignation des titulaires des organes de contrôle constitutionnel et la durée de leurs mandats. Comme les nominations au Tribunal des comptes sont sujettes à la conformation de consensus parlementaires, elles dépendent des périodes de renouvellement des législatures. C’est aussi le cas de la Cour électorale. Il n’y a pas de nomination à vie dans la judicature et l’âge de la retraite des titulaires des organes supérieurs de justice ou de contrôle constitutionnel est bas. D’ailleurs, les difficultés rencontrées pour créer un Défenseur du peuple, organe ayant faculté de recevoir les plaintes des citoyens et de demander des informations aux agences publiques, proviennent de la résistance de la politique à créer des juridictions indépendantes du contrôle parlementaire, déliées des facultés de l’opposition à dénoncer ou mettre en question les responsabilités politiques. Une initiative législative cherchant à créer un ombudsman national stagne dans les bureaux des législateurs, tandis que la Municipalité de Montevideo approuva la création d’un Bureau de défense du peuple mais désigna son titulaire trop tard par rapport au calendrier établi pour la nomination.

41 Un cas qui peut illustrer les effets négatifs de la politique des partis sur l’autogouvernement citoyen peut se trouver dans le schéma de décentralisation politico-administrative de Montevideo, établi par la première administration de gauche (1989-1994). Ce schéma institutionnel aujourd’hui réformé par l’introduction de mairies (troisième niveau de gouvernement) introduit trois instances d’autorité locale : les Centros Comunales Zonales (unités politico-administratives décentralisées, à la charge d’un coordinateur nommé par le gouvernement de la capitale) ; les Juntas Locales (organes de représentation partisane ayant une compétence de décision et intégrés proportionnellement au vote obtenu par chaque parti) ; et les Consejos Vecinales (corps élus directement par les citoyens lors d’un processus électoral à liste ouverte et vote personnalisé, qui ont la compétence de consultation et de contrôle politique). Ces derniers organes, malgré le fait d’avoir été soutenus par l’opinion publique lors de leur création, ont en réalité bénéficié de très peu de ressources ou d’encouragements pour développer une activité citoyenne significative, ce qui provoqua l’impossibilité de renforcer la catégorie de citoyen urbain « voisin » ou délibérant. En fait, l’action des Consejos Vecinales a été court-circuitée par l’action des autres pouvoirs locaux, rattachés au domaine d’action des partis. De même, le fonctionnement desdits conseils était dépendant, en grande mesure, du militantisme, assez affaibli d’ailleurs, de la gauche politique et sociale. Il faut aussi remarquer que ces consejos, en plus de manquer d’opportunités pour renforcer une action délibérative forte, ont souffert du faible tissu associatif susceptible de contribuer à l’enracinement et au renforcement d’une citoyenneté locale. D’une manière ou d’une autre, cette réforme institutionnelle est venue renforcer une politique stratifiée, dépendante des écarts de pouvoir, dans laquelle il est resté très peu de place pour la participation délibérative et coresponsable de la citoyenneté dans les politiques publiques au niveau local (voir Alicia Veneziano, Reflexiones sobre una reforma orientada al ciudadano : la descentralización participativa en Montevideo, Madrid, INAP-MAP, 2005). Comme on pouvait l’espérer, lors des élections municipales de 2010, seuls les candidats nommés par les partis et inscrits sur des listes partisanes pouvaient se présenter.

42 Les données sur les réseaux associatifs en Uruguay peuvent être consultées dans La democracia en América Latina, rapport du PNUD, 2004.

43 Jorge Lanzaro, (coord.), La segunda transición en el Uruguay. Montevideo, Fondo de Cultura Universitaria, 2000.

44 Bernard Manin, Los principios del gobierno representativo. Madrid. Alianza, 1998.

45 Carlos Filgueira, « Estructura de oportunidades, activos de los hogares y movilización de activos en Montevideo (1991-1998) », in R. Kaztman-G Wormald (coord.), Trabajo y Ciudadanía, Santiago de Chile, Cebra, 2002.

Auteur

Docteur en sciences politiques, professeur en science politique et théorie politique à l’Institut de science politique de l’université de la République, Montevideo, Uruguay. Javier Gallardo travaille sur les thématiques liées à la démocratie, la délibération, le politique et le républicanisme. Son article : « Elogio modesto de la deliberación política », publié dans la Revue Uruguayenne de Science Politique (2009) a obtenu le prix Carlos Real de Azúa de l’Association uruguayenne de science politique en 2010.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2015

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