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Les Amériques, des constitutions aux démocraties

 | 
Jean-René Garcia
, 
Denis Rolland
, 
Patrice Vermeren

Première partie. De l'invention constitutionnelle dans les Amériques

Genèse et évolution du droit de pétition aux États-Unis d’Amérique xviie-xixe siècles1

Yann-Arzel Durelle-Marc

Résumé

Le droit de pétition, souvent mal connu et mal apprécié, forme l’une des institutions les plus précieuses pour l’établissement et la mesure des rapports entre gouvernés et gouvernants. Son histoire, dans le contexte des États-Unis d’Amérique, permet d’en cerner les enjeux fondamentaux et les difficultés tout au long du processus qui mène de la situation coloniale à l’indépendance et de la rédaction de la constitution jusqu’à sa mise en œuvre. À travers cette expérience, qui répond à celle des Révolutions anglaises et qui trouve un écho dans la Révolution française, se dessinent les lignes principales d’une institution et d’une pratique situées au cœur des ressorts du gouvernement et de la démocratie représentative.

Texte intégral

  • 1 Les éléments de cette contribution sont en grande partie tirés de Y.-A. Durelle-Marc, Pétitionneme (...)
  • 2 R. Palmer et J. Godechot, « Le problème de l’Atlantique », in Comitato internationale di scienze s (...)

1Le bicentenaire des Constitutions des deux Amériques invite naturellement à évoquer la thèse importante de R. Palmer et J. Godechot2, celle de la Révolution atlantique, qui relie entre elles les révolutions nord-américaine, française, caraïbes et sud-américaines. Cette thèse décrit un mouvement d’ensemble qui, s’il est poussé au terme de sa logique, prend sa source dans le mécanisme des révolutions anglaises du XVIIe siècle et s’achève avec le Printemps des Peuples en 1848 (F. Furet la pousse jusque dans les années 1880 en France). Certes, des circonstances particulières rendent à chaque révolution son identité au cours de deux grands siècles riches d’événements, de mutations et d’idées nouvelles. Nonobstant, la thèse demeure forte de la communauté des principes et aspirations que partagent tous ces mouvements nationaux et du socle jusnaturaliste sur lequel tous s’appuient.

2Dès lors, considérant ce qu’elles partagent, les expériences révolutionnaires atlantiques offrent au comparatisme un champ très riche qui n’a souvent pas été exploré avec assez de soin et regorge de ressources insoupçonnées. C’est à une telle approche que le présent texte entend contribuer, en étudiant la genèse et l’évolution du droit de pétition depuis l’Amérique anglaise coloniale jusqu’à l’enracinement de la République des États-Unis. Le cas des États-Unis d’Amérique en la matière permet selon nous de souligner le caractère commun existant entre la construction, au XVIIe siècle en Angleterre, d’une nouvelle culture politique, et les mouvements révolutionnaires postérieurs : le droit de pétition et le phénomène pétitionnaire (« pétitionnement ») y jouent typiquement un rôle semblable, ajustant les mêmes mécanismes sociopolitiques à des arguments analogues et des prémisses théoriques similaires, sur l’ensemble des théâtres révolutionnaires et constitutionnels de la période des Révolutions atlantiques.

  • 3 B. Agnès, L’appel au pouvoir. Essai sur le pétitionnement auprès des chambres législatives et élec (...)

3Le droit de pétition présente au premier chef une difficulté quant à sa définition, car aucun texte législatif ou réglementaire ne le définit avec précision – il est reconnu mais non défini – et peu de théoriciens ont entrepris d’en cerner les contours3. Dans tous les cas, le problème principal réside dans sa distinction d’avec d’autres actes, droits ou libertés qui présentent des apparences proches. Le droit de pétition est la prérogative par laquelle le citoyen, considéré comme détenteur d’une part irréductible de la souveraineté politique, contribue de manière indirecte, individuelle, spontanée et continue (donc hors de la participation électorale et l’éligibilité), au gouvernement de la cité. Les pétitions peuvent concerner tous les domaines de compétence des pouvoirs constitués (législatif, exécutif, administration de la justice) nationaux et locaux, aussi bien que ceux du pouvoir constituant. Le droit de pétition touche nécessairement à l’intérêt général (celui-ci s’appréciant en fonction de l’espèce : il peut être national, local, spécial, mais ne peut faire défaut), ce qui permet son individualisation des droits avec lesquels il partage des ressemblances (par exemple certaines formes de plaintes, les demandes de grâces, certains usages de la liberté d’expression, etc.). Il se distingue en outre des libertés qui entrent, quant à elles, dans le champ des droits naturels (considérés en état de nature ou extrapolés à l’état de société) : il relève au contraire des droits politiques.

  • 4 B. Manin, Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1996.
  • 5 Y.-A. Durelle-Marc, Pétitionnement et droit de pétition durant l’Assemblée nationale constituante (...)
  • 6 J. Habermas, L’espace public. Archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la socié (...)
  • 7 Y.-A. Durelle-Marc, id.

4Le droit de pétition suppose l’existence d’un régime démocratique et représentatif car, hors du régime démocratique, le pétitionnaire ne serait pas détenteur d’une part de souveraineté politique et hors du gouvernement représentatif4 (c’est-à-dire en démocratie directe), le pétitionnaire serait lui-même cosouverain immédiat (donc constituant, législateur, voire juge, administrateur…, direct)5. Le droit de pétition implique enfin l’existence d’un espace public6 vivant, donc un certain état de développement de la culture et de la vie politique7. À défaut, la représentation politique se ferait absolue : d’une part, les citoyens ne pétitionneraient pas, d’autre part la représentation ne tolérerait pas les pétitions, les tiendrait pour une voie indue de la participation des citoyens, laquelle serait ainsi circonscrite à l’élection et à l’éligibilité, ce qui réduirait la citoyenneté politique à la théorie de l’électorat fonction (Sieyès).

5Enfin, sur le plan formel, une pétition ne s’apprécie pas selon son support (écrit ou oral, manuscrit ou imprimé), sa titulature ou son appellation (« pétition », « adresse », etc.) explicite, mais en fonction des qualités respectives du pétitionnaire et du pétitionné et de son contenu (objet d’intérêt général).

6Le droit éprouve toujours beaucoup de difficultés – encore aujourd’hui – à définir concrètement le droit de pétition et l’acte de pétitionner (ou « pétitionnement ») : la législation et la réglementation lui attribuent en général un périmètre plus large (« tout individu » peut pétitionner) et une fonction ambiguë (entre plainte, demande de grâce et pétition proprement dite). Ceci résulte de la difficulté à dépasser la définition bodinienne de la souveraineté absolue et donc à concevoir pleinement la légitimité des citoyens à intervenir, fût-ce médiatement, dans la conduite des affaires publiques : à cet égard, le droit de pétition reflète une quasi-aporie du gouvernement représentatif contemporain, situé à mi-chemin entre souveraineté absolue des organes représentatifs et exigences démocratiques absolues. En contrepartie, le droit de pétition et la vitalité du pétitionnement forment ainsi l’un des témoins privilégiés de l’état du lien gouvernés-gouvernants en régime représentatif.

  • 8 Principaux textes : Règlement de l’Assemblée nationale constituante, 29 juil. 1789, chap. V et VI  (...)
  • 9 Y.-A. Durelle-Marc, id.
  • 10 Archives Parlementaires, t. 25, p. 689, 10 mai 1791.

7S’agissant de la Révolution française, le droit de pétition y joue un rôle important, notamment dans les assemblées constituantes (Constituante et Convention)8, où il alimente les débats régulièrement et met en exergue les contradictions de la formation empirique d’une culture politique nouvelle et des principes que l’on ambitionne de mettre en œuvre9. Cependant, l’origine de l’institution n’en est pas moins anglaise et doit être recherchée, au plus loin dans les pratiques médiévales et le processus de construction historique du Parliament, au plus proche dans le développement extraordinaire des usages sociopolitiques au cours du XVIIe siècle : dans les deux révolutions anglaises, le droit de pétition est l’un des révélateurs de la conception politique mise en œuvre et l’un des leviers sur lesquels s’appuient les acteurs pour imposer le débat de tel ou tel sujet. Il figure d’ailleurs au Bill of Rights de 1689 (art. 5), qui consacre la Glorious Revolution. Aussi Briois de Beaumetz soutient-il à raison devant la Constituante française en mai 1791 que « [les Anglais] entendent par le mot de pétition le droit d’émettre un vœu individuel ou une somme de vœux individuels sur un objet d’intérêt général10 ».

  • 11 D. Zaret, Origins of Democratic Culture. Printing, Petitions, and the Public Sphere in Early-Moder (...)
  • 12 W. Blackstone, Commentaires sur les lois anglaises…, Paris, Bossange, Rey et Gravier, Aillaud, 182 (...)

8Nonobstant, l’histoire du droit de pétition en Angleterre11 ne dissipe pas toutes les ambiguïtés : la monarchie demeure et offre aux regards une séparation trouble des pouvoirs dont témoigne encore le règne de George III. Aussi ne saurait-on s’étonner de trouver sous la plume de Blackstone12, dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, une appréciation fort mitigée de cette prérogative dont la légitimité paraît alors bien affaiblie avant que le chartisme du XIXe siècle ne la revigore.

9Question décidément épineuse de part et d’autre de la Manche et de part et d’autre du XVIIIe siècle, la mesure des enjeux comme des contours du droit de pétition réclame de recourir à un troisième terme de comparaison, presque à mi-chemin, bien que situé outre-Atlantique, celui de l’expérience américaine. Cette dernière, qui implique une participation française tout en reposant sur un socle anglais, mais qui opte pour la forme républicaine quand les vieux continentaux y renâclent longtemps, propose un terrain historico-politique heuristique – surtout pour la Révolution française, temporalité oblige – dont il s’agit de tirer les enseignements après en avoir décrit les développements principaux.

10L’histoire du droit de pétition aux États-Unis d’Amérique se décompose en plusieurs phases. L’influence anglaise se fait tout d’abord ressentir jusqu’à l’amorce du mouvement indépendantiste (1). Mais les fonctions du droit de pétition évoluent à l’occasion du processus d’émancipation, dans lequel il sert conjointement l’émergence d’un sentiment national et la clarification des rapports avec la métropole (2). Lorsque la nouvelle République établit ses institutions, le droit de pétition contribue au façonnement des relations gouvernants-gouvernés (3). Enfin, le cours de l’histoire constitutionnelle postrévolutionnaire permet au droit de pétition de contribuer à l’ajustement du fonctionnement de l’unitas multiplex États fédérés-État fédéral (4).

1. Le droit de pétition dans l’Amérique coloniale anglaise

  • 13 K. R. Bowling, W. C. diGiacomantonio et C. Bangs Bickford (éd.), Documentary History of the First (...)
  • 14 Documentary History…, op. cit., vol. VIII, p. XIII-XIV.
  • 15 G. S. Wood, La création de la République américaine, Paris, Belin, 1991, p. 317-318, et B. Cottret (...)
  • 16 G. S. Wood, id., p. 212-221.
  • 17 Id., p. 213.
  • 18 Ibid.

11Jusqu’au début des années 1760, le droit de pétition suit aux États-Unis l’évolution qu’il connaît en Angleterre13. Et l’on peut attester de pétitions coloniales en direction de la métropole au moins depuis 160714. Les différences qui peuvent apparaître d’avec la mère patrie tiennent à l’éloignement et au mode d’administration de ces territoires ; elles consistent dans une transposition partielle des rôles respectifs du roi et du Parlement aux gouverneurs et assemblées coloniales pour les affaires strictement locales. La difficulté des communications transatlantiques rend le rapport des colons avec la politique anglaise très médiat. Pour pallier ces inconvénients, les colonies disposent d’un système d’administration spécifique : un gouverneur dirige la colonie pour le compte du roi et, sous son autorité, des assemblées coloniales hiérarchisées consultent et décident sur les affaires locales (malgré des régimes variables15). En vertu de la théorie de la « représentation virtuelle », les colons sont en principe représentés par les membres du Parlement anglais à Londres aussi bien que les habitants du Sussex ou du Devon. En effet, un membre du Parlement ne représente pas son comté ou sa classe, mais l’ensemble du peuple anglais (il s’agit là d’une forme de mandat représentatif)16. Les Anglais-Américains n’ont donc pas de députés propres à Westminster, mais si c’est aussi le cas des habitants de Manchester et Birmingham17, par exemple, la situation coloniale rend les effets de la situation beaucoup plus durs. Des abus d’autorité, une pression fiscale très accrue et l’imperfection des voies régulières et efficaces d’expression politique contribuent, bien plus profondément que la brutalité ou la démence de Georges III, à la montée de la contestation. Dans le même temps, si l’on en croit G. S. Woods18, la culture politique américaine – le whiggisme américain – fait prévaloir, au cours de la seconde moitié du XVIIIe siècle, une acception lockienne du contractualisme politique : la société américaine se représente comme reposant sur un contrat entre les membres de la communauté et non entre gouvernants et gouvernés. De la sorte, les institutions politiques dépendent avant tout du peuple : le gouvernement lato sensu ne saurait être partie au contrat dans la mesure où l’État en est l’objet. L’État doit donc être regardé comme une créature sociale justifiée et limitée par le bien commun, dont il demeure irréfragablement serviteur. Par conséquent, dans le cadre quasi national américain, le pétitionnement des citoyens en direction des autorités constituées comporte une dimension d’instruction aux gouvernants (aux représentants) incontestable et irréductible.

2. Le droit de pétition dans le processus de l’indépendance

  • 19 Id., p. 183-184, 194-195 et 205.
  • 20 S. Higginson, art. cit, p. 142-154.
  • 21 B. Cottret, La révolution américaine, op. cit., p. 20-23.
  • 22 S. Higginson, id., p. 144.
  • 23 B. Cottret, id., p. 47.
  • 24 Id., p. 45-46.
  • 25 Id., p. 126131.

12C’est à partir de l’agitation commencée dès 1761 que le droit de pétition connaît un nouveau destin. Il s’affirme tout d’abord comme véhicule des revendications coloniales contre l’emprise et les exactions de l’Angleterre et de ses agents19, il devient un mode d’expression national20 et relaie, dès le second quart du XVIIIe siècle, la formation d’un esprit national dont les assemblées coloniales forment le cœur21. Mais le pétitionnement est encore dirigé vers Londres, et si « le dialogue par pétitions et réponses entre les habitants et les assemblées coloniales [est] intimement relié à la structure de la vie politique coloniale »22, il participe surtout à l’organiser. Lorsque, libérées de la pression française par la chute de Québec puis de Montréal (1759-1760) et le traité de Paris (1763), la Couronne et les colonies se retrouvent de nouveau face à face, le gouvernement anglais vexe les aspirations libérales américaines en faisant payer à la Nouvelle-Angleterre les factures de ses guerres et le prix du confort anglais23. Les quelque vingt-cinq années qui séparent le Traité de Paris de la Constitution de 1787 sont ainsi rythmées par d’incessants désaccords tournant à la désobéissance civile qui choisit pour cible aussi bien les Indiens24 que les intérêts de la Couronne. Les événements de Boston (The Boston Tea Party, 16 déc. 177325), la réunion des deux congrès continentaux (1774 et 1775-1789), de la convention de Philadelphie (1787) et la Déclaration d’indépendance du 4 juillet 1776 forment ainsi les pics d’une crise générale et profonde, qui exacerbent une culture politique pionnière.

  • 26 S. Higginson, id., p. 150-153. En Virginie : « Entre 1700 et 1800, les pétitions sont à l’origine (...)

13S’aidant des pétitions, les assemblées coloniales ont acquis des compétences réglementaires, voire législatives26 et, lorsque le pouvoir royal et le Parlement tentent de les reprendre, ils se heurtent aux assemblées et aux populations solidaires : ces tentatives de réappropriation mécontentent et déclenchent à leur tour de nouvelles pétitions. Dès lors, la légitimité de la Rule Britannia s’amenuise depuis la Nouvelle-Angleterre jusqu’au Dixieland (Maryland, Virginie, Carolines et Géorgie), car de Westminster parviennent surtout des lois fiscales tenues pour iniques (Sugar Act et Currency Act 1764 ; Stamp Act, 1765 ; Townsed Acts, 1767 ; etc.), quand des assemblées locales perçues et vécues comme représentatives exercent sur place des fonctions équivalentes de manière efficace.

  • 27 Résolution du Stamp Act Congress, sect° 13, in Documentary History…, vol. VIII, p. XIV.
  • 28 Cf. 8e résolution (Declaration and Resolves of the First Continental Congress, 8) du Ier Congrès c (...)
  • 29 B. Cottret, id., p. 170-171.
  • 30 Proclamation du roi devant le Parlement, 23 août 1775 (in B. Vincent, La Révolution Américaine. 17 (...)

14Dès 1765, le Stamp Act permet de fonder la revendication « Pas d’impôt sans représentation » : le Stamp Act Congress (1765) réunit les représentants de neuf colonies et, tout en réaffirmant la soumission au roi d’Angleterre, il dénonce au nom de ce principe les mesures prises par le Parlement. La théorie de la « représentation virtuelle » fait donc long feu auprès de colons mieux représentés dans leurs assemblées locales. Les délégués rappellent que « c’est le droit des sujets britanniques de ces colonies de pétitionner le roi ou bien le Parlement »27. Et l’un des sujets de pétitionnement est justement le mépris du droit de pétition et l’absence de réponse aux pétitions coloniales. Les deux congrès continentaux28, les autorités coloniales et les particuliers pétitionnent en direction de Londres jusqu’à la fameuse Olive Branch Petition (8 juillet 1775), ultime appel des « fidèles sujets de Sa Majesté » à entendre leur « humble pétition »29, qui forme la dernière offre de conciliation avant la Déclaration d’indépendance. Le roi refuse sèchement de prendre connaissance d’un document émanant d’un congrès illégal (le IIe Congrès continental)30. Mais le whiggisme américain a déjà su tirer parti d’un instrument fédérateur.

15Fin 1775, le Congrès demande aux colonies de cesser de pétitionner individuellement afin de présenter un front américain uni. Ce mouvement aboutit en 1776 à la rupture définitive de la Déclaration d’indépendance, qui mentionne le droit de pétition et fait de son non-respect l’une des causes du conflit :

  • 31 Déclaration d’Indépendance, trad. T. Jefferson, in S. Rials, La déclaration des droits de l’homme (...)

Dans tout le cours de ces oppressions, nous avons demandé justice dans les termes les plus humbles ; nos pétitions répétées n’ont reçu pour réponse que des injustices répétées. Un prince dont le caractère est ainsi marqué par les actions qui peuvent signaler un tyran est impropre à gouverner un peuple libre.
Nous n’avons pas non plus manqué d’égards envers nos frères de Grande Bretagne. Nous les avons de temps en temps avertis des tentatives faites par leur législature pour étendre sur nous une injuste juridiction. Nous leur avons rappelé les circonstances de notre émigration et de notre établissement dans ces contrées. Nous avons fait appel à leur justice et à leur magnanimité naturelle, et nous les avons conjurés, au nom des liens d’une commune origine, de désavouer ces usurpations qui devaient inévitablement interrompre notre liaison et nos bons rapports. Eux aussi ont été sourds à la voix de la raison et de la consanguinité. Nous devons donc nous rendre à la nécessité qui commande notre séparation et les regarder, de même que le reste de l’humanité, comme des ennemis dans la guerre et des amis dans la paix31.

16L’argument d’un droit de pétition bafoué vise tout à la fois la Couronne et le Parlement : l’unité du mépris anglais s’avère nécessaire à l’unité de la cause américaine. L’Angleterre rejette l’Amérique coloniale en méprisant ses pétitions, la provoquant à l’indépendantisme. Même après The Olive Branch Petition, le Congrès argue encore du droit de pétition outragé, et lorsque J. Dickinson défend un projet d’adresse au peuple américain, il ne manque pas de rappeler l’infortune des précédents :

  • 32 Letters of Delegates to Congress, vol. 3. 1er janv. 15 mai 1776, John Dickinsons Draft Address, 2 (...)

Avant que nous ne nous assemblions en mai dernier, et pendant que vous attendiez patiemment le résultat des déterminations de Sa Majesté en Parlement sur l’humble et respectueuse pétition du dernier congrès, dont l’un des principaux ministres de l’État disait à nos agents qu’elle « était décente & avait été gracieusement reçue », la réponse en a été soudain tracée en lettres de sang à Lexington et Concord par le meurtre injustifié de nos vaillants concitoyens32.

  • 33 Id., vol. 3, John AdamsNotes of Debates, p. 668-669, citant la Motion Duane.
  • 34 Id., p. 669.

17L’argument apparaît encore avec régularité dans la correspondance et les notes des délégués. J. Adams écrit ainsi : « Comment doit-on comprendre [le fait] qu’aucune réponse favorable n’a été donnée à nos pétitions ? »33 Et cite ensuite S. Adams : « Nos pétitions n’ont pas été entendues qu’on y répond déjà par l’envoi de flottilles et de troupes, on dépêchera bientôt des Mirmidons venus de l’étranger. […] Nous ne pouvons nous appuyer sur de meilleures raisons que [le fait] que le roi nous a retiré sa protection. Pourquoi devrions-nous supporter des gouvernements soumis à cette autorité ? »34

18La légitimité de l’action indépendantiste nécessite le rappel des efforts de conciliation et du mépris qu’on leur oppose. Ainsi, jusqu’à la proclamation de l’indépendance, la voie des pétitions joue un double rôle : d’une part, celui de la structuration d’un espace politique colonial indépendant de l’Angleterre, lorsque les colons pétitionnent auprès de leurs assemblées locales ; d’autre part, celui de déterminer les relations avec la métropole. Le pétitionnement y contribue de la sorte. La fonction interne des pétitions dans les colonies relève en grande partie de la définition d’un droit de pétition stricto sensu. Il n’en va pas de même de leur fonction externe qui s’inscrit dans un rapport sujet/souverain.

  • 35 J. Q. Adams, The Jubilee of the constitution, delivered at New York, April 30, 1839, before the Ne (...)

19Quoi qu’il en soit, ce passé pétitionnaire joue un rôle déterminant pour le devenir du droit de pétition dans la nouvelle République et reste encore longtemps présent à la mémoire des Américains35. En ayant tant usé, ils n’ont guère le choix de le renier ensuite, sauf à courir le risque d’un retournement d’accusation : une constitution nationale ou fédérale qui refuserait son exercice à ses citoyens endosserait la triste succession de l’oppresseur britannique. À compter de la Révolution, le droit de pétition reste omniprésent dans l’histoire politique et constitutionnelle américaine.

  • 36 Documentary History…, vol. VIII, p. XI, c’est nous qui soulignons.

Les Américains considéraient ce procédé [des pétitions] comme l’une de leurs plus essentielles prérogatives en tant que citoyens et, parce qu’il en est le garant, un des devoirs les plus importants du législateur. En raison de l’opposition grandissante à l’instruction formelle des législateurs, le pétitionnement devint – après l’élection – le premier vecteur de la participation populaire au processus politique. Le nombre et la diversité des pétitions au Premier Congrès fédéral attestent la commune confiance dans ce recours, particulièrement à un moment où le gouvernement fédéral n’a pas encore établi de procédures non législatives pour le redressement des griefs privés36.

20Ce devoir imposé aux législateurs, tant au niveau national que fédéral, découle conjointement de la très forte dépendance des nouveaux représentants envers les citoyens des colonies sécessionnistes, et du postulat selon lequel l’Angleterre aurait dû répondre aux pétitions américaines : lorsque le pouvoir est transféré, les nouvelles autorités souveraines héritent de ce devoir, constitutif de leur légitimité. Sous-jacente, demeure néanmoins une association entre pétition et plainte, lien inhérent à la culture politique anglo-saxonne.

3. Le droit de pétition dans la nouvelle République

  • 37 Cf. M.-F. Toinet, « Droits perdus, droits oubliés », art. cit., p. 112-113.

21Profondément marqués par la tradition anglaise, les États, désunis de la Couronne, reprennent à leur compte la majeure partie des acquis politiques de l’ancienne métropole, jusque dans leur vocabulaire. Il faut donc considérer les formules employées à propos du droit de pétition (« pour le redressement des griefs ») comme un héritage linguistique plutôt que comme une définition. Les Américains restent attachés à ce vocabulaire comme ils le sont aux libertés anglaises telles que W. Blackstone les glorifie, et la reprise des formules symbolise la reprise des principes : le « redressement des griefs », expression empruntée aux plus anciens textes anglais, raccorde l’innovation républicaine à la tradition immémoriale, et ne limite pas le droit de pétition à cet usage. Par ailleurs, la poursuite de l’institution des private bills dans la République maintient une passerelle entre pétitions et plaintes37. Il convient d’observer tout à la fois, pour pénétrer la logique complexe dans laquelle s’inscrit le droit de pétition aux États-Unis, le statut constitutionnel qui lui est conféré (A), l’attitude des législateurs à son endroit (B) et l’usage qu’en font les citoyens (C).

Le droit de pétition dans l’édifice constitutionnel38

  • 38 Cf. J.P. Feldman, Controverses sur la nature du fédéralisme américain. Interposition, annulation e (...)
  • 39 Documentary History…, vol. VIII, p. XIV.
  • 40 Cités par Cushing, dans un débat de 1836, in J. Elliot, The debates in the several state conventio (...)
  • 41 Cf. Discours de A. White, Elliot’s Debates, op. cit., vol. 3, p. 660.

22Bien que la Convention de Philadelphie (1787), qui rédige la constitution, ne définisse pas de garantie constitutionnelle pour le droit de pétition, R. Henry Lee (Virginie) propose, parmi d’autres amendements, de l’ajouter à la constitution avant de l’envoyer aux États pour ratification. En réalité, les fédéralistes ne tiennent guère à l’inscription d’une telle garantie, y voyant le point d’appui d’une force centrifuge ; d’une manière générale, les tenants du fédéralisme conservent une certaine suspicion à l’égard de la démocratie directe. Les antifédéralistes ne soulevèrent cette question que rarement durant les débats de ratification, mais S. Briand, auteur de la Centinel (périodique antifédéraliste très lu), dénonce à ses concitoyens un Congrès « qui pourrait [les] dépouiller même du droit de [se] plaindre »39, malgré sa mention sans ambiguïté dans la plupart des déclarations des droits des États que la fédération ne saurait annihiler. Par la suite, les conventions de ratification de quatre États (Massachusetts, New York, Rhode Island, Virginie40) recommandent des amendements qui incluent le droit de pétition ; dans trois de ces cas, le droit de pétition est lié au droit de s’assembler paisiblement, et les propositions de deux de ces États (New York et Virginie41) sont soumises à la Chambre des représentants le 8 juin 1789. Le même jour, Madison (Virginie) insère le droit de pétition et celui de s’assembler paisiblement dans sa résolution d’amendements à la constitution (Bill of Rights) :

  • 42 Bill of Rights, 1791, art. 1 (trad. B. Cottret, id., p. 351 ; nous soulignons).

Art. Ier. Le Congrès ne fera aucune loi qui touche l’établissement ou interdise le libre exercice d’une religion, ni qui restreigne la liberté de la parole ou de la presse, ou le droit qu’a le peuple de s’assembler paisiblement et d’adresser des pétitions au gouvernement pour la réparation des torts dont il a à se plaindre42.

  • 43 M.-F. Toinet, id.
  • 44 Documentary History…, ibid.
  • 45 Ibid.

23Dans le droit anglo-saxon, à la différence de ce qui se produit en France en 1789, l’édiction d’une déclaration des droits (bill of rights) revêt une efficacité directe, en ce que ces textes – les droits qu’ils énoncent – peuvent être visés devant les tribunaux et fonder leur décision. La mention du droit de pétition dans le Bill de 1789 a donc une portée pratique autant que symbolique43. L’omission par Madison du droit d’instruire ses représentants suscite le même jour un vif débat qui aboutit à un rejet devant la Chambre et le Sénat, en raison du fait qu’il est « en définitive un droit incertain »44. La motivation du refus se comprend à la lumière de la portée positive du Bill : quid d’un tribunal qui devrait se prononcer sur les plaintes de citoyens furieux que leurs représentants n’aient point respecté leurs instructions ? La séparation des pouvoirs en souffrirait sans nul doute, car s’il est admissible qu’une législature redresse directement les griefs qu’on lui présente, en revanche, une magistrature ne peut s’immiscer dans les affaires législatives. Son omission ne signifie cependant pas que le droit d’instruction n’existe pas, et plusieurs États (Pennsylvanie, Caroline du Nord, Massachusetts) le reconnaissent formellement. Une raison plus profonde préside à cette décision : l’État fédéral ne doit ni ne veut se substituer aux États fédérés, dont plusieurs déclarations reconnaissent ce droit d’instruction ; démocratie représentative incroyablement audacieuse dans son contexte, première expérimentation d’un système républicain à grande échelle, les États-Unis ne se souhaitent pas plus originaux ni téméraires et redoutent une « forme singulière de démocratie »45, forme incontrôlable où les électeurs contrôlent leurs représentants. La pression des citoyens usant de leur droit d’instruction auprès des chambres fédérales pour dépasser le refus des chambres nationales, représente à terme une menace de désunion, bientôt sensible dans le débat autour de l’esclavage. La Fédération ne doit pas être trop directement démocratique, la démocratie devant s’exprimer plus pleinement dans le cadre de chaque État. À cet effet, certaines dispositions constitutionnelles fédérales (Constitution de 1787, art. III, sect° 2) protègent les prérogatives des États, réservant la compétence fédérale aux domaines du droit fédéral. Dès la seconde session du Congrès (et jusqu’en 1808), les représentants du Lower South (Géorgie, Carolines, Virginie, esclavagistes) exigent le rejet des pétitions antiesclavagistes arguant de ce qu’elles enfreignent ces provisions constitutionnelles relatives aux droits des États et la protection du (libre) commerce des esclaves. Ainsi contraint par la constitution, le Ier Congrès échappe en partie aux traditions qui imposent des procédures pour les pétitions, mais au contraire de la Chambre des communes anglaise (qui rejette les pétitions en matière fiscale), il les reçoit, ce qui le conduit à émettre ses propres règles en la matière.

Le droit de pétition devant les chambres législatives

  • 46 Id., p. XVI et p. 752 (Senate Rule 20, 18 avril 1789). L’ensemble des règles et exemples sont tiré (...)
  • 47 Ibid. La Chambre des représentants perd ainsi huit jours sur trois pétitions antiesclavagistes.
  • 48 Ibid., p. XVIII.
  • 49 Sur ces règles de traitement interne: cf. Register of debates in Congress: comprising the leading (...)
  • 50 Documentary History…, ibid., p. XVI.
  • 51 Cf. Journal of the House of Representatives of the United States, 1789-1793, 1792, p. 539-541, ou (...)
  • 52 Id., p. 769.
  • 53 12 et 13 mars, 3 mai 1790. La Chambre n’établit de comité pour les réclamations de guerre qu’en 17 (...)
  • 54 5 juin 1790, id., p. XII.

24La première disposition apparaît durant la première session du Ier Congrès constitué, le 7 avril 1789, lorsque la Chambre décide que les pétitions devront être d’abord présentées par le Speaker ou par un représentant, puis lues46. En fait, les pétitions sont présentées le matin en feuilleton, après lecture du procès-verbal de la séance précédente. Ce dernier indique cependant que d’autres pétitions apparaissent dans les débats. Elles deviennent l’occasion de débats houleux47 que l’on tente d’abréger en demandant aux députés de les résumer48, ce qui n’empêche pas l’impression in extenso de pétitions au Journal de la Chambre. Les procédures prescrites dessinent ensuite un circuit de traitement : une pétition présentée ne peut être examinée sur-le-champ et doit être déposée sur le bureau pour être débattue le lendemain selon l’ordre d’enregistrement49 ; cette règle souffre des entorses50. Les pétitions échoient en général à des comités. Si elles concernent des questions locales, le comité compte trois députés représentant la région en cause, en vertu de la croyance en une meilleure compréhension par les députés mêmes des pétitionnaires ; parfois, des députés spécialistes de la matière concernée sont joints. Au contraire, si une pétition touche à des questions de politique fédérale, le comité se compose d’un représentant de chaque État51. Le rapport du comité détermine la Chambre soit à rejeter la pétition, soit à interroger ou à actionner l’exécutif, soit enfin à demander à un autre comité de préparer un projet de loi. Tel est le cursus prévu. Dès la fin de la première session (1789), pourtant, la Chambre tend à renvoyer à un comité des pétitions, non nommé mais unique. La seconde session (1790) est le théâtre de plusieurs tentatives de modification des usages. La Chambre espère ainsi se débarrasser d’examens qui lui prennent trop de temps. T. Bland (Virg.) suggère ainsi le renvoi aux départements exécutifs compétents, puis E. Boudinot (New Jersey) propose la création d’un grand comité des réclamations de guerre, qui rapporterait chaque lundi après consultation des départements exécutifs52. Le 3 mai 1790, le Congrès ayant décidé de ne plus délibérer que sur les affaires nouvelles53, E. Gerry (Massachusetts) demande à ce que l’on puisse tout de même examiner les pétitions en souffrance déposées dans une session antérieure. Ces tentatives, qui mêlent les arguments pragmatiques aux considérations politiques, échouent car, même si elle perd beaucoup de temps avec les pétitions, l’Assemblée tient à en conserver l’examen plutôt que de le céder à l’exécutif dont elle redoute les usurpations de pouvoir, et dont les pétitions permettent éventuellement de contrôler l’action. Leur examen provoque un certain agacement parmi les députés et observateurs, aussi l’éditorialiste Candidus, de la Gazette of the United States, vitupère-t-il : « Pourquoi accorde-t-on tant d’attention à des requêtes sans intérêt ?… Et pourquoi devrions-nous soutenir des représentants au Congrès pour qu’ils perdent leur temps avec elles ?54 »

  • 55 Id., p. 755.
  • 56 Id., p. XX.

25L’expérience des deux premières sessions du Congrès permet de dégager les règles relatives aux auteurs et à la forme des pétitions, bien que plusieurs de ces prescriptions demeurent des énoncés de principe, souffrant d’exceptions. Les pétitions doivent revêtir une certaine clarté, pour une attribution aisée (aux Représentants, aux Sénateurs ou à la Présidence)55. La précision semble jouer aussi : T. Bland (Virginie.) et M. J. Stone (Maryland) estiment au cours du débat sur l’esclavage de 1789 que des recommandations générales sont de simples informations qui doivent être laissées sur le bureau en tant que telles. Dans le même débat, les esclavagistes soulèvent de fortes objections contre les pétitions « sectaires » en faveur de l’abolition : issues en grand nombre des communautés (des sectes) quakers, elles reposent sur des commandements religieux. Les orateurs esclavagistes tentent alors de les écarter en invoquant deux raisons : les arguments religieux n’auraient pas leur place dans le débat politique où ils ne pourraient être discutés (le principe de liberté religieuse y ferait obstacle) ; les recevoir serait donner prise aux factions (argument développé en Angleterre au XVIIe siècle et repris en France). De plus, les Quakers ayant tenu une ligne pacifiste rigoureuse durant la guerre d’indépendance, ils n’auraient pas gagné leur citoyenneté (ils sont taxés de « traîtres ») et leurs pétitions ne mériteraient pas l’attention des autorités. Selon T. Bland et M. J. Stone, ces pétitions « auraient dû être envoyées à la corbeille ou rejetées »56. Mais les conséquences exclusives de cette thèse sont telles que la majorité du Congrès la condamne. Et les pétitions en provenance de colonies non encore rattachées et d’étrangers sont admises : la qualité du pétitionnaire ou ses opinions ne décident donc pas de la recevabilité de la pétition.

  • 57 Id., p. XX.

26Des normes de déférence ressortent encore des débats, normes qui visent la défense de l’institution pétitionnée, mais aussi la réputation des représentants et sénateurs. A. Baldwin (Géorgie) affirme ainsi que : « Chaque membre de la communauté peut porter une affaire devant nous par pétition, requête ou remontrance, pourvu que cela soit fait de manière décente »57.

  • 58 Portland appartient alors au Massachusetts, non au Maine.
  • 59 Cf. É. Marienstras Naissance de la République fédérale, 17831828, in J.-M. Bonnet et B. Vincent, o (...)
  • 60 Ibid.

27Les précisions sur ce point manquent malheureusement et l’on peut conjecturer un peu de partialité dans son appréciation. Selon que les intérêts soutenus agréent ou non à tel opinant, il se fait plutôt oie du Capitole (par anticipation) ou champion des droits des citoyens par-delà les formes. Tout aussi mouvantes se révèlent les normes qui défendent personnellement les représentants, sénateurs ou titulaires d’une fonction exécutive. En mai 1789, G. Thatcher (Massachusetts) présente une pétition de marchands de Portland58, qui s’en réfère à un discours de Madison (Virginie), dans lequel ce dernier dénonce les effets « pernicieux » du rhum de Nouvelle-Angleterre et tait ceux du whiskey du Sud59, T. Bland (Virginie) et R. B. Lee (id.) défendent Madison contre des manières de sycophantes qui taxent un représentant d’hypocrite stipendié, en appellent à la Chambre, disant que ces références à des « extraits des débats » froissent leur dignité et leur immunité. R. B. Lee suggère que G. Thatcher n’aurait pas dû introduire la pétition de ses commettants avant que la rédaction en ait été corrigée, tandis que T. Bland plaide l’irrecevabilité. L’argument de G. Thatcher, d’après lequel la Chambre devait être prête à entendre tous les griefs quelle que soit « la manière dont les sujets des États-Unis les éprouvent »60, prévaut.

La pratique du droit de pétition

  • 61 Les treize colonies comptent, au milieu des années 1780, moins de trois millions d’habitants (hors (...)

28Ces règles de procédure et de bienséance, et les principes proclamés ne régissent pas seuls le pétitionnement et sa réception. Les pétitions établissent un lien qui est bien souvent le seul en pratique entre un représentant et ses commettants, compte tenu de la dispersion de la population dans la jeune République américaine61. Il apparaît plus aisé de pétitionner auprès de son député que de le rencontrer. Un citoyen peut bien sûr se rendre auprès de son représentant, soit à son domicile hors des sessions, soit dans la ville où siègent le Congrès et le Sénat ; il est enfin possible de le rencontrer dans les galeries de la Chambre (il s’agit alors de lobbying au sens littéral). Plus rarement, les citoyens peuvent être amenés à témoigner personnellement devant un comité. Mais le contact épistolaire demeure le mode le plus simple et direct, le moins onéreux.

  • 62 B. Cottret, id., p. 175-177.

29Après 1787, de nombreuses questions restent pendantes, telles celles des dommages de guerre (contre les Français, les Indiens, guerre d’Indépendance et contre le Canada62), de l’esclavage, des partages de compétences entre États et Fédération, de l’organisation du commerce avec les autres nations, de la religion, etc. Ces points, qui forment la matière des premières frictions internes, contribuent à dessiner le paysage politique de la nouvelle République, à ébaucher des embryons de partis et de doctrines politiques propres (fédéralisme/antifédéralisme, républicains/démocrates). Les pétitions entrent aussi dans ce jeu, comme instruments privilégiés de l’amorce et de l’animation des débats, comme initiatrices et fédératrices d’opinions, comme facteur de structuration des réseaux de solidarité et d’influence. Le nom d’une personnalité, apposé sur une pétition, lui confère plus de poids, lui rallie plus de voix, participant au renforcement ou à la construction de clientèles. Lorsque von Steuben, l’un des principaux instructeurs de l’armée de Washington, qui a servi sous La Fayette, pétitionne afin d’obtenir des compensations financières au titre de sa contribution à l’indépendance, son appartenance à la société de vétérans de Cincinnati pèse sur la réception de sa demande, puisque Washington préside alors la société et que 19 des 65 représentants (et six des 26 sénateurs) y sont affiliés.

  • 63 Documentary History…, vol. VIII, p. XI (ces documents sont compilés dans les vol. VII et VIII).
  • 64 Id., vol. VII.
  • 65 Id., vol. VIII.

30La première session du Congrès reçoit plus de 600 « pétitions63 », dont la plupart sont en fait des réclamations de guerre, c’est-à-dire apparemment des demandes de grâce ou des plaintes plutôt que des pétitions stricto sensu. Il ne faut cependant pas déduire de cette apparence que la pétition véritable n’a pas cours aux États-Unis dès cette époque ; au contraire, l’examen des réclamations de guerre montre qu’elles expriment souvent une solidarité nationale envers les vétérans et victimes de la liberté américaine, et beaucoup ne réclament pas pour eux-mêmes64 mais pour l’ensemble des vétérans et victimes, cherchant à obtenir la mise en place d’un système général d’aide sociale. Il en va de même des pétitions relatives aux règles du commerce national et international, qui forment le second bloc pétitionnaire, car nombre d’entre elles ne sont pas motivées par un intérêt individuel65, mais par des vues plus générales, relatives à la prospérité commune et aux idéaux de liberté (sans distinction entre liberté politique, civile, religieuse et commerciale).

  • 66 « Ten-thousands name » petition by Dissenters from whole state, for ending established church, and (...)
  • 67 Cf. B. Cottret, id., p. 333.
  • 68 Le Bill for Establishing Religious Freedom (cf. B. Vincent, La Révolution Américaine. 1775-1783, i (...)

31Mais l’importance réelle et symbolique ou la visibilité plus grande du Congrès fédéral ne doivent pas occulter le pétitionnement au sein de chaque État, le pétitionnement local, qui pèse d’un poids considérable au-delà des frontières d’État. Par exemple, l’assemblée de Virginie reçoit, de 1774 à 1802, près de 500 pétitions portant sur les seules questions religieuses. La plus considérable d’entre elles, la Pétition des dix mille noms (1776)66, réunit les signatures de près de 1,5 % à 2,2 % de la population de l’État67 qui vient de proclamer son indépendance (juin 1776). Les délégués virginiens de la session de 1785 accueillent près de 90 pétitions qui achèvent, avec les interventions de Madison et Jefferson (Virginiens et promoteurs de la campagne), de déterminer la Chambre et le Sénat de cet État à adopter en 1786 la loi pour l’établissement de la liberté religieuse68, qui retentit jusque dans le premier amendement à la Constitution fédérale, quatre années plus tard. La destruction du monopole religieux de l’Église anglicane, dont le roi d’Angleterre est le chef, entre bien entendu dans le mécanisme de l’indépendance et elle constitue une revendication ancienne dans des territoires où les séparatistes (Pilgrim Fathers) et les sectes protestantes ont fourni les premiers colons. La nature éminemment politique de la décision et la contribution de la participation citoyenne à la façon de cette loi sont indicatives de la nature du pétitionnement aux États-Unis.

32Les séries documentaires pour la fin du XVIIIe siècle informent sur les conceptions des citoyens américains, principalement quant à l’équité, la justice, les droits civils et droits individuels (« entitlement »), quant à leur compréhension de la guerre d’Indépendance, de leur rôle dans celle-ci et de leurs devoirs envers ceux qui en ont souffert. Il convient de regarder ces documents en gardant à l’esprit que l’édifice institutionnel américain forme un continuum ascendant et que ce qui se produit dans les États affecte la Fédération. La double relation des citoyens avec leurs représentants locaux et fédéraux n’est pas hiérarchique, de même que les normes fédérales ne sont pas strictement supérieures aux normes nationales, chaque catégorie normative ayant son domaine propre. Ainsi un citoyen américain participe-t-il aussi directement à la politique fédérale qu’à la politique de son État particulier. De surcroît, ce qu’un pétitionnaire exprime auprès de l’assemblée de son État peut être relayé par les délégués auprès de la Fédération, soit parce que cela relève de sa compétence, soit pour la contraindre à prendre une position. C’est essentiellement en raison du rôle qu’il joue dans la définition des rapports entre citoyens, États et Fédération que le droit de pétition conserve aux États-Unis une place importante après la Révolution, et c’est dans cette mesure qu’il continue d’être une source ou un stimulateur législatif.

4. Le droit de pétition dans l’histoire constitutionnelle postrévolutionnaire : l’exemple de la crise abolitionniste (1835-1844)

33Le moment révolutionnaire américain ne constitue pas le seul temps remarquable du mouvement pétitionnaire dans ce pays : aux États-Unis, peut-être plus qu’ailleurs, toute l’histoire constitutionnelle et politique est marquée par les interventions pétitionnaires, individuelles ou collectives, sous forme de vagues ponctuelles ou de campagnes de longue haleine. Le phénomène est alors assez singulier pour être au moins mentionné comme l’illustration d’une persistance du droit de pétition en tant que participation politique et de sa compatibilité avec le développement de la démocratie représentative. La correspondance se prolonge presque un siècle durant, unissant le droit de pétition au débat sur l’esclavage – seule la traite est abolie en 1807 – et sur les droits civiques. Outre les discussions qui occupent les chambres dès les premiers jours de la République et qui reviennent sans cesse à l’ordre du jour, le débat abolitionniste des années 1835-1845 soulève une controverse corrélative sur le droit de pétition.

  • 69 Cf. J. Q. Adams, Argument of John Quincy Adams, before the Supreme Court of the United States: in (...)
  • 70 Cf. S. Higginson, id., p. 158. La Chambre décline le contenu des pétitions mais ne refuse pas de l (...)

34Quoique l’affaire de l’Amistad (1839-1842) focalise l’attention, la polémique commence dès avant 1839 et le retentissant procès de New Haven auquel s’associent la Société abolitionniste américaine et J. Q. Adams69 ouvre une dispute politico-judiciaire achevée seulement en 1842, mais dont la Guerre civile résonne encore. Ces événements sont précédés par un débat au Congrès et au Sénat, en 1835-1839. À partir de 1835 les abolitionnistes entament une campagne de pétitions qui rencontre un grand succès en Nouvelle-Angleterre, réunissant des dizaines de milliers de signatures. À la fin de 1836, le désaccord porte sur la réception de ces pétitions dont la récurrence agace les soutiens politiques du Dixieland. Après que la Chambre a décliné les premières pétitions70, ceux-là proposent donc une « loi-bâillon », qui permet le rejet sans examen des pétitions portant sur ce sujet. Les arguments s’appuient moins sur le fond (l’esclavage) que sur le droit de pétition. Le sénateur Buchanan proteste ainsi contre la mesure préconisée :

  • 71 Elliot’s Debates, op. cit., vol. 4, Sénat, fin 1836, p. 597.

Cette question [le droit de pétition] est presque trop évidente pour être débattue ; si le peuple a le droit constitutionnel de pétition, un devoir correspondant nous est imposé de recevoir ses pétitions. Droits et devoirs sont réciproques par l’essence des choses. L’esprit humain ne peut concevoir l’un sans l’autre. Ce sont des termes liés. Si le peuple a un droit de commander, il est du devoir de ses serviteurs d’obéir. Si j’ai une créance, c’est le devoir de mon débiteur de me la payer. Si le peuple a un droit de pétitionner ses représentants, c’est notre devoir de recevoir ses pétitions.
Ce point fut solennellement tranché par le Sénat il y a plus de trente ans. À ma connaissance, pas plus avant que depuis, le droit de pétition n’a jamais été remis en cause ; jusqu’à ce que la motion présentement en délibération ait été faite par le sénateur [Hammond] de Caroline du Sud71.

  • 72 Tel est l’argumentaire de H. L. White devant le Sénat, mais l’orateur vise au premier chef le Cong (...)
  • 73 Au titre de la constitution, chaque chambre est maîtresse de son règlement intérieur (art. 1, sect (...)
  • 74 H. Otis à J. Whipple, 23 janv. 1839, in S. Higginson, id., p. 159, note 116. Sur l’argumentaire de (...)
  • 75 Journal of the House of Representatives of the United States, dit « House Journal », Washington DC (...)

35Ses adversaires agitent deux raisons en faveur de la loi-bâillon. D’une part l’abolition briserait le pacte original où les États entendaient tout d’abord protéger leurs intérêts respectifs (dont l’esclavage, antérieur à la Fédération). D’autre part, l’esclavage ressortissant à la compétence des États, le Congrès fédéral commettrait un abus de pouvoir en recevant les pétitions sur ce point72. Enfin, J. Calhoun insiste sur la protection de l’indépendance nécessaire des législateurs et y intègre le traitement des pétitions par les chambres, comme relevant de leurs méthodes de travail et de la police intérieure73 : le droit de pétition est « un droit d’action individuel et non un droit de contrôle sur l’action législative74 ». Les États esclavagistes refusent de s’engager dans une discussion sur la morale, qui leur serait défavorable, et plaident l’autonomie des États dans l’Union et la protection du droit de propriété, toutes deux fondées sur la constitution. Le rapport des forces décide en faveur de la loi-bâillon, le 18 janvier 1837 : « […] tous mémoires, pétitions, résolutions, propositions, ou documents, relatifs en quelque manière, ou dans quelque mesure que ce soit, au sujet de l’esclavage, ou de l’abolition de l’esclavage, doivent, sans être imprimés ni enregistrés, être déposés sur le bureau et […] aucune suite n’y sera donnée […]75. »

  • 76 Constitution de 1787, art. 1, sect° 7, al. 1, et sect° 8, al. 1.

36Devant le Sénat cependant, les arguties apparaissent plus techniques : les pétitions anti-esclavagistes de cette période impliquant des mesures financières (indemnisation des propriétaires d’esclaves, question très complexe), les sénateurs du Sud motivent leur position par la règle qui veut qu’une mesure financière ne puisse parvenir devant la Chambre haute qu’en provenance de la chambre des Représentants (préséance en matières financière et fiscale76) : le Sénat se prétend donc incompétent. La dispute devient personnelle et plus grave encore lorsque le Congrès décide de nouveau, le 11 février 1837, au terme d’une séance houleuse :

1. […] Qu’une question ayant été présentée par un honorable membre du Massachusetts [J. Q. Adams], à propos d’un document qu’il avait en main, qui se présentait comme une pétition d’esclaves, lesquels se déclarent eux-mêmes en état de servitude, et qui est venue à l’ordre de la Chambre du 18 janvier [inscription le 9 janv.] ; et ledit document n’ayant pas été admis par le Speaker, il [J. Q. Adams] déclara que dans un cas aussi extraordinaire et nouveau, il voulait prendre l’avis de l’Assemblée. Cette Assemblée ne peut recevoir ladite pétition, sans manquer à sa propre dignité, aux droits d’une large classe de citoyens du Sud et de l’Ouest, et à la Constitution des États-Unis.

  • 77 House Journal, op. cit., 11 févr. 1837, in fine.

2. […] Que les esclaves ne disposent pas du droit de pétition garanti au peuple des États-Unis par la constitution77.

  • 78 Cf. R. A. Dahl, Qui gouverne ?, Paris, Calmann-Lévy, 1971 (c’est ici l’influence des propriétaires (...)
  • 79 J. Q. Adams réitère souvent ses démarches, qui lui valent des menaces de mort (i. e. House Journal(...)
  • 80 Sur les conceptions du droit de pétition aux États-Unis à ce moment : C. Colton, The Right of Peti (...)
  • 81 S. Higginson, id., p. 162.

37Jusqu’à cette date pourtant, la pratique générale (certes non formalisée), tant des États que de la Fédération, reconnaissait implicitement le pétitionnement servile (et féminin) : la décision marque donc un recul et révèle l’inféodation de la politique aux intérêts économiques, ceux qui métaphoriquement gouvernent à New Haven78. Il faut huit années de lutte permanente face à un bâillon renforcé79, et l’affaire de l’Amistad, pour que J. Q. Adams obtienne, à défaut de celle de la servitude, l’abolition de la loi-bâillon et la restauration d’un droit de pétition plein80, dans la session de 1844. Il y plaide son argument récurrent : « Le Congrès [a] le devoir de protéger les deux modalités constitutionnelles offertes à la citoyenneté de participer au gouvernement : les élections périodiques et l’instruction continue via le pétitionnement81. » De cette manière, on peut considérer que le souhait des représentants esclavagistes de voir cantonner le droit de pétition dans une fonction de « redressement des griefs » personnels échoue et qu’une conception politique de ce droit domine.

  • 82 Depuis l’arrêt Marbury vs. Madison, de février 1803, mais jusqu’au XXe siècle. Principales décisio (...)
  • 83 Question en partie réglée dès 1803 par la Doctrine Marshall, dont l’arrêt Marbury vs. Madison est (...)
  • 84 Cf. De la démocratie en Amérique (1835).
  • 85 Guide to the Records of the US House of Representatives at the National Archives, 1789-1989 (Recor (...)
  • 86 Id., 14.67. Le comité est créé en 1813. « Roll petitions » désigne des pétitions dont le texte et (...)

38Le débat sur l’esclavage du milieu du XIXe siècle permet à J. Q. Adams d’écrire une page glorieuse de l’histoire parlementaire ; nonobstant, il met aussi en exergue un caractère essentiel du E Pluribus Unum : l’Union est mue par la dialectique des forces centripètes et centrifuges dont le droit de pétition est bien souvent l’arbitre ; les pétitions des citoyens appuient le forcement des blocages dans la construction de l’Union. En effet, lorsque les États – certains d’entre eux – campent sur leurs positions alors que la Fédération tire l’ensemble de l’Union vers l’intégration, les pétitions offrent un recours soit en provoquant un texte législatif, soit – voie détournée – en provoquant une décision de la Cour suprême82. Dans le contexte américain pourtant, le droit de pétition n’est pas un instrument inerte dont se saisissent, au seuil de l’assemblée, des représentants en quête d’un moyen de contrôle ou d’inquisition du pouvoir exécutif83. Il procède d’un engagement civique très différent, adossé aux réseaux de sociabilité politique décrits très tôt par Tocqueville84, qui s’exprime également au niveau des États et de la Fédération, mais reste conçu comme un tout. Ceci se traduit par un volume pétitionnaire imposant : avant 1900, pétitions et mémoires représentent plus de 65 % des archives de la Commission judiciaire du Congrès et plus de 30 mètres linéaires, réunissant réclamations individuelles, pétitions d’intérêt local, d’intérêt national85 : « Au XIXe siècle, dans les archives du Comité judiciaire, certaines pétitions en bobines peuvent atteindre [15 cm] de diamètre et contenir plus de 50 000 signatures86. »

  • 87 Cf. J.P. Feldman, Controverses sur la nature du fédéralisme américain, op. cit.
  • 88 Journal of the Congress of the Confederate States of America, 1861-1865 (7 vol. ), Washington DC, (...)

39Il n’en existe pas moins une faille importante dans cette unitas multiplex idéale87, que symbolise parfaitement la fracture de la Guerre civile, où les pétitions apparaissent aussi : ainsi la sécession est-elle annoncée par de nombreuses pétitions des États du Sud en faveur du maintien de leurs droits constitutionnels, vexés par les attaques contre l’esclavage. Et le Congrès des États confédérés d’Amérique (1861-1865)88 s’appuie sur les très nombreuses pétitions qu’il reçoit dès sa création pour asseoir sa légitimité ; un processus qui ressemble beaucoup aux stratégies des treize colonies lors de l’indépendance.

Conclusion

  • 89 Briois de Beaumetz, 10 mai 1791 (précit.).

40L’expérience des États-Unis d’Amérique en matière de droit de pétition démontre en premier lieu que son acception politique (« le droit d’émettre un vœu individuel ou une somme de vœux individuels sur un objet d’intérêt général89 »), doit être préférée, sauf à manquer d’en prendre une mesure idoine. En second lieu, elle confirme la difficulté pratique réelle de départager, parmi le flux pétitionnaire, ce qui relève effectivement de l’exercice de cette prérogative. En troisième lieu, elle témoigne de la sensibilité du droit de pétition à la manière dont pétitionnaires et pétitionnés l’investissent, c’est-à-dire se considèrent mutuellement, en qualité de gouvernés-représentés et gouvernants-représentants.

  • 90 Cf. J. L. Austin, Quand dire, c’est faire, How to do things with words…, Paris, Le Seuil, 1970.

41Enfin, il en ressort une forme de cycle pétitionnaire : au moment où un mouvement révolutionnaire renverse l’ordre contre lequel il se constitue, le pétitionnement et la conception la plus politique du droit de pétition offrent une ressource de légitimation très puissante, reposant sur une démonstration empirique du mécanisme de représentation politique. Les pétitions sont ainsi le médium par lequel passe une part importante de la légitimité transmise aux représentants par ceux qu’ils représentent et le sort réservé aux pétitions par les représentants affirme en retour la reconnaissance de la source de leur légitimité. Le droit de pétition et le pétitionnement renferment donc une forte dimension performative90, en ce sens que le gouverné-pétitionnaire institue son gouvernant-pétitionné, lequel restitue son commettant par la reconnaissance accordée à sa pétition. Dès lors, cette solidarité renforce le mouvement révolutionnaire d’ensemble en ce qu’il tend à établir un gouvernement représentatif, puisque le pétitionnement réalise, en somme pleinement, la représentation.

42Cependant, lorsque le gouvernement représentatif est établi et stabilisé, se pose immédiatement la question de la définition double de la responsabilité et de la liberté des représentants à l’égard des représentés, en un mot la question du mandat. Dès lors, le pétitionnement vient souligner (en continu) la dépendance originelle et fondamentale des représentants envers les représentés, qui est au principe de la représentation politique. Ce n’est pas la chaîne (le mandat représentatif) qui est en cause, car ce serait aporétique, mais sa longueur. L’histoire des États-Unis sur ce point converge avec les histoires anglaise et française – et, jusqu’à présent, l’histoire de la construction de l’Union européenne aussi. La tendance à requalifier/disqualifier le droit de pétition en droit de se plaindre ou de demander des grâces (toutes choses pour lesquelles existent des voies procédurales et des régimes juridiques propres), donc à le faire glisser du domaine politique vers ceux du judiciaire et de l’administratif, comme la tentation de lui opposer une loi-bâillon quelconque, revient à tenter d’émanciper les représentants d’une part essentielle de leurs obligations envers les représentés : États-Unis, Angleterre et France en offrent tous trois des exemples complets. Et ceci manifeste, au fond, la persistance sous-jacente d’une conception moderne (au sens historique) du pouvoir politique comme concession ou office de souveraineté, et non comme commission ou délégation précaire, telle que la démocratie représentative contemporaine l’induit. La conception moderne ne saurait faire du gouvernement représentatif qu’un genre de l’oligarchie, une version actualisée du meilleur gouvernement d’Aristote ; or justement toute la période contemporaine résonne, depuis Rousseau jusqu’aux mouvements des Indignés (printemps-automne 2011), de la disharmonie persistante des termes de l’expression « démocratie représentative ». L’histoire du droit de pétition et du pétitionnement dans les contextes américain, aussi bien qu’anglais et français (sans préjuger des autres expériences dans l’espace et le temps), ne témoigne pas d’autre chose, mais peut-être faut-il penser ce témoignage.

Notes

1 Les éléments de cette contribution sont en grande partie tirés de Y.-A. Durelle-Marc, Pétitionnement et droit de pétition durant l’Assemblée nationale constituante (17891791). Contribution à l’histoire du régime représentatif, thèse, Univ. Paris 1, 2004.

2 R. Palmer et J. Godechot, « Le problème de l’Atlantique », in Comitato internationale di scienze storiche, Xe Congresso internazionale, Roma, vol. V (1955), p. 175-239.

3 B. Agnès, L’appel au pouvoir. Essai sur le pétitionnement auprès des chambres législatives et électives en France et au Royaume-Uni entre 1814 et 1848, thèse, Univ. Paris 1, 2009 ; M. de Cazals, « Les (R)évolutions du droit de pétition », in J. Krynen et Hecquard-Théron (dir.), Regards critiques sur quelques (r)évolutions récentes du droit, Toulouse, PUSS de Toulouse, 2005, vol. 2, p. 507-522 ; J.-G. Contamin, Contribution à une sociologie des usages pluriels des formes de mobilisations : l’exemple de la pétition en France, thèse, Univ. Paris 1, 2001 ; J.-P. Dionnet, Le droit de pétition durant la Restauration, 1814-1830. Contribution à l’histoire socio-politique française du XIXe siècle, thèse, Univ. Poitiers, 2001 ; Y.-A. Durelle-Marc [Marc], Pétitionnement et droit de pétition durant l’Assemblée nationale constituante (17891791)…, op. cit. ; « Nature et origines du droit de pétition », Revue administrative, nov. 2008 (n° spéc. L’individu face au pouvoir : les pétitions aux assemblées parlementaires), p. 47-60.

4 B. Manin, Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1996.

5 Y.-A. Durelle-Marc, Pétitionnement et droit de pétition durant l’Assemblée nationale constituante (17891791)…, op. cit.

6 J. Habermas, L’espace public. Archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Paris, Payot, 1996.

7 Y.-A. Durelle-Marc, id.

8 Principaux textes : Règlement de l’Assemblée nationale constituante, 29 juil. 1789, chap. V et VI ; Décret sur les municipalités, 14 déc. 1789, art. 62 ; D. sur les assemblées primaires et administratives, 22 déc. 1789, art. 34 ; D. sur le droit de pétition et d’affiche, 10, 18 et 22 mai 1789 (cf. le débat qui l’accompagne, les 9, 10 et 18 mai) ; Constitution des 3-14 sept. 1791, tit. I, § 2 ; Constitution du 24 juin 1793 (an I), Déclar. des Droits de l’Homme et du Citoyen, art. 32, et De la garantie des droits, art. 122 ; Constitution du 5 fruct. an III (1795), art. 37 et 364 ; Constitution du 22 frim. an VIII (1799), art. 83.

9 Y.-A. Durelle-Marc, id.

10 Archives Parlementaires, t. 25, p. 689, 10 mai 1791.

11 D. Zaret, Origins of Democratic Culture. Printing, Petitions, and the Public Sphere in Early-Modern England, Princeton, Princeton University Press, 2000, B. Agnès, op. cit., et Y.-A. Durelle-Marc, id.

12 W. Blackstone, Commentaires sur les lois anglaises…, Paris, Bossange, Rey et Gravier, Aillaud, 18221823 (la rédaction originale date de 1765-1769).

13 K. R. Bowling, W. C. diGiacomantonio et C. Bangs Bickford (éd.), Documentary History of the First Federal Congress 1789-1791 (15 vol. ), Baltimore-Londres, The J. Hopkins Univ. Press, 1997-1998, vol. VIII, p. XII-XIII; D. C. Bacon, R. H. Davidson et M. Keller, The Encyclopædia of the United States Congress, New York-Londres-Toronto-Sydney-Tokyo-Singapour, Simon & Schuster, 1995, vol. 3, p. 1540; et S. Higginson, A Short History of the Right to Petition the Government for the Redress of Grievances, The Yale Law Journal vol. 96, 1986, p. 142-155.

14 Documentary History…, op. cit., vol. VIII, p. XIII-XIV.

15 G. S. Wood, La création de la République américaine, Paris, Belin, 1991, p. 317-318, et B. Cottret, La révolution américaine. La quête du bonheur, Paris, Perrin, 2003, p. 27-31.

16 G. S. Wood, id., p. 212-221.

17 Id., p. 213.

18 Ibid.

19 Id., p. 183-184, 194-195 et 205.

20 S. Higginson, art. cit, p. 142-154.

21 B. Cottret, La révolution américaine, op. cit., p. 20-23.

22 S. Higginson, id., p. 144.

23 B. Cottret, id., p. 47.

24 Id., p. 45-46.

25 Id., p. 126131.

26 S. Higginson, id., p. 150-153. En Virginie : « Entre 1700 et 1800, les pétitions sont à l’origine de plus de législations nouvelles que tout autre cause. Elles expriment directement l’opinion de la population sur les questions privées ou publiques. » (Library of Virginia, Calendar of Religious Petitions Submitted to the Colonial and State Legislatures, 1774-1802, Richmond, Library of Virginia, 1999).

27 Résolution du Stamp Act Congress, sect° 13, in Documentary History…, vol. VIII, p. XIV.

28 Cf. 8e résolution (Declaration and Resolves of the First Continental Congress, 8) du Ier Congrès continental, 14 oct. 1774, et la Déclaration d’indépendance du 2e Congrès continental, 4 juil. 1776.

29 B. Cottret, id., p. 170-171.

30 Proclamation du roi devant le Parlement, 23 août 1775 (in B. Vincent, La Révolution Américaine. 1775-1783, in J.-M. Bonnet et B. Vincent, Histoire documentaire des États-Unis, op. cit., vol. 2, p. 6364).

31 Déclaration d’Indépendance, trad. T. Jefferson, in S. Rials, La déclaration des droits de l’homme et du citoyen, op. cit., p. 494.

32 Letters of Delegates to Congress, vol. 3. 1er janv. 15 mai 1776, John Dickinsons Draft Address, 24 janv. 1776, p. 140 et p. 142144.

33 Id., vol. 3, John AdamsNotes of Debates, p. 668-669, citant la Motion Duane.

34 Id., p. 669.

35 J. Q. Adams, The Jubilee of the constitution, delivered at New York, April 30, 1839, before the New York Historical Society, in The Project Gutenberg E-text of Orations, by J. Q. Adams).

36 Documentary History…, vol. VIII, p. XI, c’est nous qui soulignons.

37 Cf. M.-F. Toinet, « Droits perdus, droits oubliés », art. cit., p. 112-113.

38 Cf. J.P. Feldman, Controverses sur la nature du fédéralisme américain. Interposition, annulation et sécession de la fin du XVIIIe siècle à la Guerre de Sécession (2 vol. ), thèse, univ. Paris 2, 2000 ; et La bataille américaine du fédéralisme. John C. Calhoun et l’annulation, Paris, PUF, 2004.

39 Documentary History…, vol. VIII, p. XIV.

40 Cités par Cushing, dans un débat de 1836, in J. Elliot, The debates in the several state conventions on the adoption of the federal constitution, as recommended by the general convention at Philadelphia, in 1787. Together with the journal of the Federal convention, Luther Martin ‘ s letter, Yate’s minutes, Congressional opinions, Virginia and Kentucky resolutions of ’98-’99, and other illustrations of the constitution [dits « Elliot’s Debates »]. Collected and rev. from contemporary publications, by J. Elliot. Pub. under the sanction of Congress, Philadelphia, Lippincott & Co, Washington, Taylor & Maury, 1836-59, vol. 4, p. 595.

41 Cf. Discours de A. White, Elliot’s Debates, op. cit., vol. 3, p. 660.

42 Bill of Rights, 1791, art. 1 (trad. B. Cottret, id., p. 351 ; nous soulignons).

43 M.-F. Toinet, id.

44 Documentary History…, ibid.

45 Ibid.

46 Id., p. XVI et p. 752 (Senate Rule 20, 18 avril 1789). L’ensemble des règles et exemples sont tirés de Documentary History…, vol. VIII.

47 Ibid. La Chambre des représentants perd ainsi huit jours sur trois pétitions antiesclavagistes.

48 Ibid., p. XVIII.

49 Sur ces règles de traitement interne: cf. Register of debates in Congress: comprising the leading debates and incidents of the… session of the… Congress [dit « Gales & Seaton’s register of debates in Congress »], Washington DC, Gales & Seaton, 1825-1837, vol. 5, p. 297-298.

50 Documentary History…, ibid., p. XVI.

51 Cf. Journal of the House of Representatives of the United States, 1789-1793, 1792, p. 539-541, ou 1797, p. 107-110.

52 Id., p. 769.

53 12 et 13 mars, 3 mai 1790. La Chambre n’établit de comité pour les réclamations de guerre qu’en 1794.

54 5 juin 1790, id., p. XII.

55 Id., p. 755.

56 Id., p. XX.

57 Id., p. XX.

58 Portland appartient alors au Massachusetts, non au Maine.

59 Cf. É. Marienstras Naissance de la République fédérale, 17831828, in J.-M. Bonnet et B. Vincent, op. cit., vol. 3, p. 75-76.

60 Ibid.

61 Les treize colonies comptent, au milieu des années 1780, moins de trois millions d’habitants (hors Amérindiens), très dispersés (cf. B. Cottret, id., p. 334).

62 B. Cottret, id., p. 175-177.

63 Documentary History…, vol. VIII, p. XI (ces documents sont compilés dans les vol. VII et VIII).

64 Id., vol. VII.

65 Id., vol. VIII.

66 « Ten-thousands name » petition by Dissenters from whole state, for ending established church, and for institution of religious equality, 125 feuillets (Library of Virginia, Calendar of Religious Petitions Submitted to the Colonial and State Legislatures, 17741802, Richmond, Library of Virginia, 1999, séance du 16 oct. 1776, Assemblée générale de Virginie.

67 Cf. B. Cottret, id., p. 333.

68 Le Bill for Establishing Religious Freedom (cf. B. Vincent, La Révolution Américaine. 1775-1783, in J.-M. Bonnet et B. Vincent, op. cit., vol. 2, p. 166-167 ; aussi, Constitution de 1787, art. VI, al. 3, fin).

69 Cf. J. Q. Adams, Argument of John Quincy Adams, before the Supreme Court of the United States: in the case of the United States, appellants, vs. Cinque, and others, Africans, captured in the schooner Amistad, by Lieut. Gedney…, New York, S. W. Benedict, 1841).

70 Cf. S. Higginson, id., p. 158. La Chambre décline le contenu des pétitions mais ne refuse pas de les examiner (id., p. 161).

71 Elliot’s Debates, op. cit., vol. 4, Sénat, fin 1836, p. 597.

72 Tel est l’argumentaire de H. L. White devant le Sénat, mais l’orateur vise au premier chef le Congrès (id., p. 596).

73 Au titre de la constitution, chaque chambre est maîtresse de son règlement intérieur (art. 1, sect° 5, al. 2).

74 H. Otis à J. Whipple, 23 janv. 1839, in S. Higginson, id., p. 159, note 116. Sur l’argumentaire de J. Calhoun, cf. S. Higginson, id., p. 159-161. J. C. Calhoun et J. Q. Adams sont des adversaires de longue date, dont l’antagonisme donne naissance aux embryons des partis républicain (Adams) et démocrate (Calhoun) ; ce « parti démocrate » est anti-fédéraliste et esclavagiste (de même, le parti whig anglais des origines était antipapiste et intolérant).

75 Journal of the House of Representatives of the United States, dit « House Journal », Washington DC, US GPO, 1789-2001, 23 janv. 1837 (le Speaker cite la décision du « 18 courant »).

76 Constitution de 1787, art. 1, sect° 7, al. 1, et sect° 8, al. 1.

77 House Journal, op. cit., 11 févr. 1837, in fine.

78 Cf. R. A. Dahl, Qui gouverne ?, Paris, Calmann-Lévy, 1971 (c’est ici l’influence des propriétaires et planteurs du Sud qui est en cause, non le Connecticut).

79 J. Q. Adams réitère souvent ses démarches, qui lui valent des menaces de mort (i. e. House Journal, op. cit., 7 févr. 1837 et J. Q. Adams, Memoirs of John Quincy Adams, op. cit., vol. X, p. 21-29, et passim). S. Higginson, id., p. 158.

80 Sur les conceptions du droit de pétition aux États-Unis à ce moment : C. Colton, The Right of Petition, The United States Democratic Review vol. 7, Issue 28, avr.-mai 1840, p. 326-341.

81 S. Higginson, id., p. 162.

82 Depuis l’arrêt Marbury vs. Madison, de février 1803, mais jusqu’au XXe siècle. Principales décisions de la Cour suprême s’en référant au droit de pétition : Thornhill vs. Alabama, 310 US 88, 1940 ; USA vs. Harriss, 347 US 612, 1954 ; Edwards vs. South Carolina, 372 US 229, 1963 ; Brown vs. Louisiana, 383 US 131, 1966 ; Brown vs. Glines, 444 US 348, 1980 ; USA vs. Grace, 461 US 171, 1983 ; McDonald vs. Smith, 472 US 479, 1985 ; Walters vs. National Association of Radiation Survivors, 473 US 305, 1985. Cf., B. Schwartz, A History of the Supreme Court, New York-Oxford, Oxford University Press, 1993.

83 Question en partie réglée dès 1803 par la Doctrine Marshall, dont l’arrêt Marbury vs. Madison est la première expression (Marshall est le juge dans cette affaire). Cf. B. Schwartz, id..

84 Cf. De la démocratie en Amérique (1835).

85 Guide to the Records of the US House of Representatives at the National Archives, 1789-1989 (Record Group, 233), chap. 14. Records of the Judiciary Committee and Related Committees, 14.64 à 14.78 (cf. site Internet US National Archives and Records Administration).

86 Id., 14.67. Le comité est créé en 1813. « Roll petitions » désigne des pétitions dont le texte et les signatures figurent sur un rouleau continu ; certains peuvent atteindre des longueurs de plusieurs centaines de mètres.

87 Cf. J.P. Feldman, Controverses sur la nature du fédéralisme américain, op. cit.

88 Journal of the Congress of the Confederate States of America, 1861-1865 (7 vol. ), Washington DC, US GPO, 1904-1905. États concernés : Alabama, Arkansas, Carolines, Floride, Géorgie, Louisiane, Mississippi, Tennessee, Texas, Virginie.

89 Briois de Beaumetz, 10 mai 1791 (précit.).

90 Cf. J. L. Austin, Quand dire, c’est faire, How to do things with words…, Paris, Le Seuil, 1970.

Auteur

Maître de conférences en histoire du droit à l’université Paris 13 Sorbonne Paris Cité, membre du bureau du Centre de Recherches sur l’Action locale (CERAL, EA 3968) et associé à l’Institut Michel Villey (EA 3128, univ. Paris II Panthéon Assas). Auteur d’une thèse intitulée Pétitionnement et droit de pétition durant l’Assemblée nationale constituante (1789-1791). Contribution à l’histoire du régime représentatif (M. Morabito, dir., université Paris 1 Panthéon Sorbonne, 2004, prix du jury 2005 du prix de thèse du Sénat français), il est spécialiste d’histoire politique et constitutionnelle et d’histoire de la culture juridique et du monde des juristes contemporains (XVIIIe-XXe siècle).

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