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Les Amériques, des constitutions aux démocraties

 | 
Jean-René Garcia
, 
Denis Rolland
, 
Patrice Vermeren

Première partie. De l'invention constitutionnelle dans les Amériques

Les interprétations constitutionnelles consacrées vont toujours dans le sens de l’histoire

Jean-Michel Blanquer

Résumé

Dans son entretien, Jean-Michel Blanquer revient sur les interprétations constitutionnelles et le sens de l’histoire en Amérique latine.
L’Amérique latine fut souvent considérée comme une fragmentation constitutionnelle. En réalité, cette fragmentation est aussi présente aux États-Unis. En effet, bien que la Constitution de 1787 soit toujours en vigueur, elle ne cessa de changer de sens et d’être amendée. Les Constitutions d’Amérique latine, quant à elles, ont gardé un fil conducteur permettant de préserver la même structure dans l’organisation des pouvoirs, la question bolivarienne et l’ordre juridique. Il s’agit en fait d’un constitutionnalisme latino-américain spécifique, issu d’inspirations philosophiques différentes. Ainsi la diversité juridique des constitutions, nées des transitions et des consolidations démocratiques des années 1980, fut caractérisée par une multiplication des droits, des procédures et des instances entraînant le passage d’un État de droit à « une société de droits », c’est-à-dire à un système où l’ordre normatif offre aux personnes physiques et morales la possibilité de se saisir d’instruments juridiques alternatifs en fonction de leurs intérêts.

Texte intégral

1 Parleriez-vous plutôt d’unité ou de fragmentation des systèmes constitutionnels dans les Amériques ?

2Quand on considère le continent américain, on a l’habitude de voir une unité du côté des États-Unis et une fragmentation du côté de l’Amérique latine. C’est une sorte d’évidence qui semble s’imposer à l’œil nu, puisqu’on a « une » Constitution des États-Unis, qui est constitutive de l’État, au cœur même des États-Unis d’Amérique. Alors qu’inversement, il existe près de 300 constitutions latino-américaines, c’est-à-dire une fragmentation constitutionnelle dans l’espace qui est, de plus, une fragmentation constitutionnelle dans le temps, puisqu’on assiste depuis les indépendances à une instabilité constitutionnelle très forte dans la plupart des pays d’Amérique latine. Mais, derrière cette apparence, il y a en réalité plus de fragmentation que l’on ne croit du côté des États-Unis et beaucoup plus d’unité que l’on ne pense du côté latino-américain.

3 Fragmentation du côté des États-Unis ?

4Du côté des États-Unis, si le texte est identique depuis plus de 200 ans, en réalité, il n’a cessé de changer d’interprétation, de sens et même d’être amendé. On peut considérer qu’il y a trois grandes étapes dans l’histoire constitutionnelle des États-Unis, qui correspondent à ce que l’on pourrait appeler trois textes différents. La Constitution des États-Unis, jusqu’à la fin de la guerre civile, de la guerre de Sécession, est compatible avec l’esclavage et a une dominante qui est, au fond, la construction de la nation qui ne s’accomplit véritablement qu’avec la fin de cette guerre très grave qui pouvait aboutir à la fragmentation.

5Ensuite, s’ouvre une deuxième période où l’enjeu est surtout celui de la construction de la République sur la base des amendements qui ont fait suite à la guerre, notamment le 13e amendement qui permet tout un travail juridique, aussi bien à la Cour suprême qu’ailleurs, pour arriver à donner corps au sens même de République, c’est-à-dire à l’égalité des citoyens. Ce travail va durer tout au long du XXe siècle.

6Puis une troisième période qui correspond aux années 1930 et à la grande crise économique où, cette fois-ci, le grand enjeu c’est la construction de l’État, puisque la constitution devient compatible avec l’interventionnisme de l’État, le New Deal de Roosevelt, à la suite d’un énorme conflit juridique et politique entre la Cour suprême et le président qui, finalement, sera arbitré par le peuple grâce à la réélection de Roosevelt.

7Ceci montre que le texte américain a connu des évolutions considérables quant à son interprétation, évolutions qui continuent de nos jours. Derrière l’unité donc, non pas une fragmentation mais une diversité de possibilités du sens constitutionnel, ce que Jean-René Garcia a théorisé en temps historiques constitutionnels à partir du cas bolivien.

8 Quels signes d’unité constitutionnelle dégageriez-vous à l’inverse du côté de l’Amérique latine ?

9Quand on regarde du côté de l’Amérique latine, il faut d’abord considérer qu’il y a des pays qui ont une très grande stabilité constitutionnelle. Si on prend le cas du Mexique, la Constitution de 1917 s’est maintenue et se maintient encore aujourd’hui, d’une certaine façon : même s’il y a eu des réformes constitutionnelles importantes, c’est le même ordre juridique qui prévaut sous l’angle de l’organisation de la séparation des pouvoirs en particulier. Ce qui a changé, c’est l’authenticité électorale, ce qui a eu un impact sur l’organisation des partis. La Colombie, qui pourtant apparaît souvent comme un pays rencontrant des difficultés de construction de son État-nation, a eu une constitution qui a duré plus de cent ans, de 1886 à 1991, et la nouvelle Constitution de 1991 semble assez solidement installée aujourd’hui dans le paysage. Donc si certains pays ont pu connaître parfois plusieurs constitutions en une décennie, ce qui augmente la moyenne générale, en réalité il y a de grands éléments de stabilité au sein de la diversité constitutionnelle latino-américaine.

10Enfin et surtout, et c’est là le point le plus important, par-delà la diversité des textes, il y a ce qu’on pourrait appeler la constitution matérielle de l’Amérique latine.

11Cette notion de « constitution matérielle » a été utilisée par Maurice Hauriou au début du XXe siècle pour parler de la France. Parce que la France a aussi connu une certaine instabilité constitutionnelle. Tout dépend de la façon dont on compte les Constitutions françaises : la France en a eu environ 17 (et c’était au début du XXe siècle). Cette instabilité constitutionnelle française posait la question de savoir quelle était la doctrine concernant le texte suprême, la référence, à partir du moment où l’on changeait si souvent de régime et de constitution. Hauriou parle de « constitution administrative de la France » pour montrer que, par-delà la succession des textes, il y a en réalité un fil conducteur dans tout ce qui se passe, notamment la construction d’un État et de son administration, au travers de la succession des régimes. Pour l’Amérique latine, mutatis mutandis on peut avoir une idée de même nature. C’est-à-dire qu’il y a quelques fils directeurs qui courent dans l’histoire constitutionnelle latino-américaine et qui sont pratiquement des invariants.

12Ces invariants sont de différents ordres : d’abord, l’ancrage du régime présidentiel. Pratiquement tous les pays, avec évidemment quelques exceptions, connaissent un régime présidentiel, c’est-à-dire un régime de séparation des pouvoirs, dans lequel le parlement ne peut renverser politiquement le président mais dans lequel il est également impossible au président de dissoudre le parlement. C’est un élément permanent que l’Amérique latine a en commun avec les États-Unis, et qui est très structurant pour les systèmes latinoaméricains, tout en étant souple. On voit en Amérique latine, avec la vague de démocratisation des années 1980-1990, apparaître des éléments de responsabilité politique à l’intérieur de régimes présidentiels. Ce qui montre au passage que même les grandes évolutions constitutionnelles qu’on peut connaître en Amérique latine comme aux États-Unis, c’est-à-dire les évolutions de paradigmes, ne sont pas le fait d’un seul pays mais le fait d’un grand courant commun à l’Amérique latine, ce qui est un point assez important à noter.

13Il y a d’autres éléments invariants, ou en tout cas permanents. Ce que l’on pourrait appeler la question bolivarienne, c’est-à-dire l’élément fondateur au moment des indépendances. Finalement, une partie des Républiques d’Amérique latine se constituent sur la base d’un rêve échoué, qui est celui d’une unité continentale. Mais la trace de ce rêve reste dans les constitutions. Très souvent il y a des références à cela. Ce point-là fait aussi partie de l’héritage constitutionnel de l’Amérique latine.

14L’ordre juridique latino-américain est lui aussi un fil directeur qui court à travers les constitutions latino-américaines, avec de grandes différences mais toujours des éléments structurels communs, y compris dans les évolutions récentes. Par exemple avec l’apparition de cours constitutionnelles dans la plupart des pays lors de la dernière vague de démocratisation.

15En réalité, il y a des fils directeurs permanents, des évolutions communes ; on peut donc véritablement parler d’un constitutionnalisme latino-américain, lui-même ayant son originalité propre, avec des points de ressemblance avec les États-Unis et avec l’Europe, mais aussi des points d’avant-gardisme constitutionnel, comme le montre l’introduction, par exemple, de l’habeas data, par symétrie avec l’habeas corpus, sorte, finalement, de protection du corps non physique de l’homme dans la modernité, face aux questions informatiques en particulier. Ce sont des choses que l’on voit d’abord dans la constitution brésilienne, puis dans la constitution colombienne, et ensuite ailleurs dans le monde. Voilà typiquement l’exemple d’un avant-gardisme juridique en Amérique latine.

16 Vous parlez de casuistique constitutionnelle ou de multiplication des droits en Amérique latine, constatant notamment que le droit latino-américain était parfois le plus long. Où en sont les choses aujourd’hui ?

17C’est un peu le revers de la médaille de l’avant-gardisme constitutionnel : peut-être parce que l’Amérique latine était à la pointe de la nouvelle vague de démocratisation, peut-être parce qu’elle est aussi à la pointe de certains éléments de la mondialisation, y compris de la mondialisation juridique, on peut considérer qu’il y a eu un constitutionnalisme latino-américain qui a été un constitutionnalisme d’agrégation de traditions différentes, d’inspirations différentes. Ceci a donné un certain éclectisme juridique, peut-on dire, en tout cas un certain foisonnement de la norme à l’occasion de l’élaboration de certaines nouvelles constitutions. Alors la grande erreur à ne pas faire sur ce sujet, c’est de considérer que ces textes n’ont pas de valeur et que ce sont les constitutions de papier dont on a parfois parlé pour l’Amérique latine, souvent dans le passé, par exemple au XIXe siècle. On connaît la célèbre expression de Victor Hugo en parlant de l’une d’elles, et évoquant une « constitution pour les anges ». Il s’agissait de la constitution colombienne de la fin du XIXe siècle.

18Cette critique classique du constitutionnalisme latino-américain est tout à fait impropre et stérile, parce que ces constitutions ont un impact sur la réalité, mais un impact parfois désordonné en raison de contradictions internes, ce que l’on pourrait appeler un mouvement dialectique entre les différentes composantes d’une constitution.

19 Quelle présentation feriez-vous des constitutions issues des démocratisations ?

20La diversité juridique issue de la nouvelle vague démocratique répond à trois grands principes :

21Celui qui tient à la multiplication des droits : l’énumération des droits au début de la plupart des constitutions, énumération très longue car elle comporte toutes les générations de droits. On va déjà rencontrer, à l’intérieur même de cette énumération de droits, des contradictions… La multiplication des droits est créatrice de contradictions.

22Celui qui touche à la multiplication des procédures : la matrice en est le fait que les constituants cherchaient à rendre concrète la mise en œuvre des droits et donc ont créé des procédures pour arriver à faire valoir ces droits : un exemple type est l’action de tutelle colombienne, qui permet d’accéder directement à un juge en cas de violation des droits fondamentaux.

23Enfin, la multiplication des instances : c’est déjà un phénomène universel puisque, en Amérique latine, on peut voir de façon accentuée ce qu’on peut observer ailleurs, c’est-à-dire la prégnance des cours internationales, leur poids. Notamment la Cour interaméricaine des droits de l’homme au Costa Rica, qui a un impact sur l’ordre juridique des pays d’Amérique latine et qui, en même temps, est un élément d’homogénéisation, un peu comme la Cour européenne des droits de l’homme pour les pays européens.

24Il y a aussi multiplication des instances à l’échelle suprême nationale. Là encore, le cas colombien est un prototype intéressant à observer puisqu’on a une Cour suprême qui existe depuis toujours, un peu sur le modèle classique, et une Cour constitutionnelle. La Cour suprême ressemble au modèle américain, la Cour constitutionnelle plutôt au modèle européen, plus un Conseil d’État correspondant à la tradition française, ce qui crée une rivalité des juridictions suprêmes, donc un dialogue des juridictions. Ceci est bénéfique pour la mise en œuvre effective de certains droits mais produit aussi des effets pervers quant à l’unité juridique, et c’est cela qui doit être regardé de près. C’est un phénomène que j’appelle la « société de droit », autrement dit une sorte de renversement paradoxal de la notion d’État de droit.

25La notion d’État de droit est le paradigme consacré par les constitutions d’Amérique latine, parfois avec le mot « État de droit » ou « État social de droit » ou « État démocratique de droit ». Cette notion, dont les origines sont européennes, a pris des sens très différents avec le temps. À l’origine, le sens allemand de rechtsstaat traduit quand même la notion de puissance de l’État, d’une organisation pyramidale de la hiérarchie des normes. La notion d’État de droit s’est ensuite transformée, notamment dans la sphère française, avec l’idée que l’État doit se soumettre au droit. Mais, avec le temps, on pourrait dire que cela a dévié vers l’idée que le droit doit se soumettre aux citoyens. Ce qui est une forme de retournement de la notion dans le sens d’une fragmentation très forte.

26On a un paradoxe final. Dans une région du monde, l’Amérique latine, où l’on parlait et où l’on parle artificiellement, superficiellement parfois, de fragmentation juridique des États, de fragmentation constitutionnelle et d’une non-effectivité des droits des citoyens, en réalité on a presque l’inverse, c’est-à-dire une forme d’unité des grands concepts. Unité paradigmatique, constitutionnelle quand on voit l’ensemble des fils directeurs qui se déploient dans l’histoire constitutionnelle latino-américaine et qui évoluent ensemble. Et, d’autre part, on a une effectivité voulue très forte des droits qui se traduit par une mise en œuvre importante de droits nouveaux et en même temps par une grande hétérogénéité, non pas entre les États mais à l’intérieur même des États, entre les individus et entre les groupes, selon leurs capacités à faire valoir leurs droits, à accéder à un juge et à réussir dans leur stratégie juridique.

27 Peut-on dire que les démocraties latino-américaines sont juridiquement consolidées ?

28Il y a tout un débat autour de ce problème depuis maintenant une trentaine d’années, avec d’abord la question de la transition puis celle de la consolidation, ce qui a donné lieu à des protosciences, à des protomouvements scientifiques : la « transitologie », ce qu’on a appelé ensuite d’un vocable pas très heureux : la « consolidologie ».

29Je ne pense pas, pour des raisons qui tiennent plus à la philosophie qu’à la science politique, qu’il n’y ait jamais de consolidation définitive de quoi que ce soit. D’autant plus que dans le code génétique même de la démocratie est inscrite la fragilité, et c’est justement son imperfection qui est consécutive. À partir de là, la consolidation est un concept compliqué puisqu’il est difficile de parler de consolider quelque chose qui est forcément en mouvement et remis en question de manière permanente.

30Néanmoins, on voit bien ce que l’on cherche à vouloir dire par le terme de « consolidation » : une certaine stabilité constitutionnelle, un respect de l’ordre démocratique, un ancrage de l’État de droit et des principes juridiques clairs dans un pays donné. Si c’est ce qu’on entend par consolidation, qui est tout sauf de la fixité, qui est de la sécurité juridique et démocratique, alors il me semble que, oui, on peut parler d’une consolidation démocratique assez importante en Amérique latine. Une illustration très forte en est la crise argentine de 2001. Beaucoup de pays dans le monde, y compris en Europe, n’auraient pas survécu démocratiquement à l’immense choc qu’a été la crise argentine. Or les institutions argentines, vaille que vaille, avec des difficultés certaines, ont fonctionné et une partie de la crise peut s’expliquer par la désinstitutionnalisation qu’avait connue l’Argentine des années 1990, avec l’affaiblissement des institutions de contrôle, comme celui des comptes publics, entre autres. On voit bien que l’institutionnalisation est la sœur de la démocratisation. On a consolidation quand il y a solidité des institutions. Pas seulement les grandes institutions politiques que sont le président et le Parlement, mais aussi les grands corps de contrôle et les juridictions, dès lors qu’ils ne foisonnent pas et dès lors que leur légitimité est parfaitement inscrite dans la logique même du système constitutionnel.

31De ce point de vue-là, je crois que tant dans l’opinion publique – même si dans les périodes de difficultés économiques on voit facilement des remises en question du principe démocratique – que dans le système institutionnel, il y a un certain ancrage du principe démocratique, ce qui n’est jamais quelque chose d’absolu et définitif.

32 Quel est finalement le sens de cette célébration du deuxième centenaire des constitutions ? Une exaltation de la souveraineté, du pouvoir constituant fondateur ? Ou la mise en avant du fait qu’il y a 200 ans le peuple était introuvable, les limites indéfinies, les luttes entre les factions considérables ? Quel sens donner à cette commémoration et quel usage politique en a-t-il été fait ?

33Toute commémoration a un sens politique consubstantiel. Là, il y en a eu un, comme c’était normal, naturel et comme on pouvait s’y attendre. La célébration a effectivement été l’occasion de marquer à quel point le moment fondateur est un point de départ, beaucoup plus qu’un point d’arrivée, et que l’absence de maturité de l’État-nation au moment de sa proclamation, son caractère en construction au moment de sa proclamation est justement ce qui est souligné à l’occasion d’une commémoration, de façon à regarder le chemin parcouru. Or il a fallu construire plusieurs choses à la fois, de façon conjointe, là où l’Europe notamment a eu des séquences qui se sont succédé. C’est aussi une grille d’explication de l’histoire latino-américaine des 200 dernières années.

34En clair, il a fallu construire et la nation, et la République, et l’État, d’un même élan. Or construire la nation était loin d’être évident au moment des indépendances, puisqu’on avait affaire à des cités ayant plus ou moins le contrôle sur l’environnement rural, avec des frontières effectivement mal définies, avec des approches de l’État-nation très différentes selon les élites, et des clivages politiques qui se sont structurés autour de cette question des origines. Sur l’ensemble du continent américain, on voit bien au XIXe siècle que la question n’est pas le clivage droite/gauche, tel qu’il est issu de la Révolution française et tel qu’il se déploie en Europe au XIXe siècle, mais plus le clivage entre fédéralistes et antifédéralistes et celui entre différentes façons de concevoir la maîtrise du territoire, ce qui renvoie également à des conflits d’intérêts purs et simples entre différentes classes sociales elles-mêmes articulées par des appareils idéologiques tout à fait différents. Pour faire simple, l’appareil idéologique libéral, qui est l’appareil correspondant à une bourgeoisie commerciale et l’appareil idéologique conservateur, beaucoup plus lié à l’Église.

35Même si cette grille de lecture est un peu schématique, elle est quand même celle qui marque le XIXe siècle latino-américain et la constitution des premiers clivages. Il a fallu non seulement construire la nation sur la base de cette dialectique-là, mais aussi construire la République et l’État, c’est-à-dire une égalité des citoyens, une citoyenneté, là aussi loin d’être évidente en raison de l’hétérogénéité de la population et des caractéristiques démographiques de l’Amérique latine. Puis il a fallu construire l’État, c’est-à-dire un appareil administratif mais aussi des institutions juridiques. Les commémorations ont forcément porté sur cette triple dimension, et ce triple cheminement que les États latino-américains ont connu. D’une certaine façon, la vague démocratique des trois dernières décennies permet de donner un sens à cette histoire ; mais c’est évidemment un sens subjectif à un instant donné. Il est toutefois certain que les commémorations, comme les interprétations constitutionnelles consacrées juridiquement, vont toujours dans le sens de l’histoire, d’une récapitulation historique qui essaie de structurer de façon logique les différentes tendances qu’on observe dans l’histoire constitutionnelle, ce qui correspond davantage à un exercice conceptuel qu’à la réalité brute.

Auteur

Professeur des universités en droit, J.-M. Blanquer est actuellement directeur général de l’École supérieure des sciences économiques et commerciales (ESSEC) et Président de l’Institut des Amériques. Il a été directeur de l’Institut des hautes études de l’Amérique latine (IHEAL) de l’université Sorbonne Nouvelle Paris 3, puis recteur de l’académie de Guyane, directeur adjoint du cabinet du ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche – recteur de l’académie de Créteil et directeur général de l’Enseignement scolaire au ministère de l’Éducation nationale. Il est l’auteur de nombreuses publications sur les Constitutions latino-américaines.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2015

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