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L'Europe qui se fait

 | 
Gérard Boismenu
, 
Isabelle Petit

Part III. L'Union européenne dans le monde : géant économique, nain politique

Chapitre 13. Qu’est-ce que l’Europe de la défense ?

Frédéric Mérand

Texte intégral

  • 1 Je souhaite exprimer ma plus vive gratitude à Antoine Vandemoortele, qui m’a aidé à préparer ce te (...)

1Le 30 août 1954, l’Assemblée nationale française porta un coup fatal au projet de Communauté européenne de défense1. La CED, négociée et approuvée à Paris deux ans auparavant par les six membres fondateurs de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), aurait été composée de forces armées multinationales, avec un budget commun et sous l’autorité d’un ministre européen de la Défense. La signification historique de la CED fut au cœur des débats : ratifié, le traité de Paris aurait créé ce qu’alliés et adversaires du projet n’hésitaient pas à appeler une « armée européenne ».

2Plusieurs raisons expliquent l’échec des promoteurs de la CED à convaincre les députés français. L’une d’entre elles, anticipée par Winston Churchill qui qualifia la CED d’« amalgame vaseux », était ce que, de manière un peu anachronique, on pourrait appeler l’approche top down sous-tendant l’armée européenne. Animés d’une vision ambitieuse d’unification européenne, Jean Monnet, le fondateur de la CECA, et René Pleven, le premier ministre français en 1952, avaient élaboré un projet supranational que peu de politiciens français pouvaient admettre moins de dix ans après la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Au moment de la ratification, la CED fut bloquée par une coalition improbable de gaullistes et de communistes. De plus, embourbée en Indochine avec une armée mal en point, l’élite militaire française ne voyait pas comment transformer ce grand projet politique en une structure militaire crédible face aux menaces indépendantiste et soviétique (Aron et Lerner, 1956 ; Parsons, 2004). De l’échec de la CED, Stanley Hoffmann conclut que, dans un domaine de « haute politique » comme la politique étrangère et de défense, l’intégration européenne était condamnée à demeurer une illusion (Hoffmann, 1995).

3Lorsqu’au Sommet de Saint-Malo, en décembre 1998, Jacques Chirac et Tony Blair proposèrent une initiative européenne de défense, plusieurs s’attendirent à un échec comparable à la CED. Pourtant, dans les années qui suivirent, la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) a effectué des progrès remarquables. Plus rapidement que lors du développement de l’Union économique et monétaire, l’Union européenne a établi un Comité politique et de sécurité (COPS), un Comité militaire (CMUE), un État-major (EMUE), une Agence de défense et des groupements tactiques. Des opérations militaires furent déployées en Macédoine, au Congo et en Bosnie-Herzégovine. Dans le cadre du projet maintenant défunt de traité constitutionnel, les dirigeants européens convinrent même d’une clause de solidarité, plus ou moins comparable à la clause de défense mutuelle de l’article 5 de l’OTAN.

4Le succès de la PESD s’explique en grande partie par son approche bottom up. Évitant les écueils d’une discussion politique sur la finalité de la défense européenne, les gouvernements européens ont préféré avaliser des formes modestes de coopération, mettre en place des structures organisationnelles légères et lancer des opérations militaires relativement sans danger. Les grandes luttes politiques qui avaient dominé la « querelle de la CED » ont fait place à une approche pragmatique, par étapes. La défense européenne n’est pas dénuée d’importance symbolique pour autant. Successivement envisagée comme un moyen de tendre impossible la guerre entre la France et l’Allemagne, de protéger l’Ouest contre le bloc soviétique et de donner une voix autonome à l’Europe dans les affaires internationales, la politique de défense européenne est une illustration forte de ce à quoi une Europe politique pourrait, avec des ambitions globales, ressembler un jour. Au sein de l’opinion publique, et il s’agit là d’un de ses aspects surprenants, la PESD est également une des initiatives les plus populaires de l’Union européenne (Manigart, 2001).

5Appréhendant la défense européenne comme un fait social plutôt qu’un simple instrument politique, ce texte décrit la défense européenne comme un ensemble d’institutions concrètes et de pratiques sociales tangibles réunissant les acteurs des domaines de la défense et des affaires étrangères des États membres de l’UE. L’accent est mis sur les réseaux activés par la PESD plutôt que sur ses succès ou échecs. Ce qui permet d’éviter les commentaires diplomatiques et les considérations stratégiques pour insister davantage sur les low politics des high politics.

La Politique européenne de sécurité et défense

6La Politique européenne de sécurité et défense n’est pas une politique et elle n’a pas grand-chose à voir avec la défense. Contrairement à ce qu’était l’OTAN, elle n’est pas une réponse aux menaces qui pèsent sur l’Europe. Du point de vue géopolitique, les objectifs de l’Europe de la défense sont vagues, fluctuants, flexibles. Entérinée par le traité de Nice en 2000, il s’agit d’abord et avant tout d’une structure décisionnelle qui permet à l’UE de mener des opérations de gestion de crises et, partant, de poursuivre ses objectifs de politique étrangère. En date de l’été 2006, il y avait un peu moins de 10 000 soldats de la paix déployés sous le commandement de l’UE à l’échelle de la planète, soit le tiers des troupes de l’OTAN également en opération. Depuis 2003, le drapeau de l’UE a été arboré sur les uniformes de militaires et policiers en Bosnie-Herzégovine, en Macédoine, en Palestine, au Soudan et en République démocratique du Congo. Malgré les limites et les lacunes de la PESD, l’Europe de la défense n’est plus une vague éventualité, mais bien une réalité avec des implications concrètes pour les acteurs diplomatiques et de la défense.

Opérations de gestion de crises

7La première opération de police de l’UE fut lancée en janvier 2003 en Bosnie-Herzégovine. Quelques mois plus tard, l’UE a déployé sa première opération militaire en Macédoine, avec 400 soldats. L’Opération Concordia, dont l’objectif était la mise en œuvre de l’accord-cadre conclu à Ohrid entre les Macédoniens et la minorité albanaise, a pris la relève de l’opération « Allied Harmony » de l’OTAN mais, en accord avec les dispositions « Berlin-Plus », en s’appuyant fortement sur les moyens et capacités de celle-ci. La mission était donc sous l’autorité politique des diplomates européens et composée de soldats européens, mais la planification et la conduite des opérations étaient contrôlées à partir du quartier général de l’OTAN. L’opération fut suivie par la mission de police Proxima, également dirigée par l’UE.

8Quelques semaines plus tard, l’UE a déployé sa première opération militaire « autonome » à Bunia, capitale du district d’Ituri dans la province orientale du Congo. L’objectif était de protéger les personnes déplacées dans leur propre pays, de sécuriser l’aéroport de Bunia et de préparer le terrain pour une mission à déploiement plus large de l’ONU (MONUC) (Gegout, 2005 ; Bagayoko, 2004). Même si elle fut surtout composée d’unités françaises, l’Opération Artémis est un moment phare pour la défense européenne : l’opération fut conduite sans avoir recours aux moyens et capacités de l’OTAN (d’où le terme « autonome »). Les troupes (un peu plus de 1500) étaient presque entièrement européennes, tout comme la chaîne de commandement.

9Ces opérations relativement peu risquées ont donné une certaine crédibilité à ce qui ne ressemblait pour l’instant qu’à un simple organigramme. Au Conseil européen de décembre 2002, l’UE avait affirmé être prête pour des missions de grande ampleur, notamment la force de stabilisation en Bosnie-Herzégovine (SFOR) dirigée par l’OTAN depuis la signature des Accords de Dayton en 1995. Cette possibilité s’est concrétisée en juin 2004, au Sommet d’Istanbul, quand l’OTAN a accepté de mettre fin à l’opération menée par la SFOR afin que l’UE en prenne la relève. L’Opération Althéa, composée d’une force européenne de 7000 hommes disposant des moyens et capacités de l’OTAN, a officiellement remplacé la SFOR le 2 décembre 2004. Avec cette mission en Bosnie-Herzégovine, l’UE peut désormais affirmer qu’elle dispose d’un nombre important de soldats sur un théâtre d’opérations.

10Au moment d’envoyer 2000 troupes supplémentaires au Congo afin d’assister la MONUC durant les élections de juillet 2006, l’UE était engagée dans l’opération militaire déjà mentionnée (Althéa en Bosnie-Herzégovine), une mission de soutien militaire (Soutien de l’UE à la Mission de l’Union africaine au Soudan II [Darfour]), trois missions de police (MPUE en Bosnie-Herzégovine, EUPOL COPPS dans les territoires palestiniens, EUPOL Kinshasa), une mission de réforme du secteur de la sécurité au Congo, une mission de surveillance à Aceh, une mission intégrée « État de droit » en Irak et deux missions d’assistance frontalière (Palestine et Moldavie – Ukraine). Les opérations militaires en Macédoine et au Congo, l’opération de police en Macédoine et la mission « État de droit » en Géorgie étaient toutes terminées.

11Ainsi, entre 2003 et 2006, 16 opérations de gestion de crise ont été lancées par l’UE sous le label « PESD » – allant des opérations d’imposition de la paix menées par des centaines de soldats armés aux missions d’assistance juridique prises en charge par une douzaine d’experts civils (Giegrich et Wallace, 2004). Même si la PESD demeure modeste en comparaison avec l’OTAN qui demeure l’alliance militaire multinationale la plus crédible, elle s’appuie sur une philosophie particulière de la gestion des crises qui favorise la coordination d’instruments civils et militaires afin de prévenir des conflits, gérer des crises et soutenir des objectifs de paix et de sécurité à long terme autour du globe. En combinant les fonds considérables de la Commission européenne pour l’aide au développement et l’assistance humanitaire, une expertise professionnelle, une influence politique marquée et des troupes de combat en nombre raisonnable, l’UE espère accomplir une série de tâches et de fonctions que ni l’OTAN ni l’ONU (et encore moins un seul État) ne peuvent envisager ou mener à terme (Andréani, Bertram et Grant, 2001). Ainsi, Bruxelles tente de renforcer sa politique étrangère et devenir, par conséquent, un acteur international majeur.

Organes politico-militaires

12Avant que l’UE ne s’investisse dans le maintien de la paix et le déploiement de forces expéditionnaires, il a fallu créer des institutions. Principalement, il s’est agi de mettre en place un certain nombre d’organes politico-militaires au sein du Conseil des ministres, le noyau intergouvernemental de l’UE.

13Un Comité politique et de sécurité (COPS) a été créé afin d’exercer le contrôle politique et la direction stratégique de la Politique européenne de sécurité et de défense. Composé d’ambassadeurs et s’apparentant au Conseil de l’Atlantique Nord de l’OTAN, le COPS est au cœur du processus décisionnel de l’UE dans le domaine de la gestion des crises. Établi de manière permanente à Bruxelles depuis 2000, ses membres se réunissent une fois par semaine et ont rapidement pris le contrôle de l’ensemble des dossiers de sécurité autrefois traités par le Comité politique, au sein duquel les directeurs politiques se rencontraient depuis les années 1970, mais bien moins fréquemment, pour discuter des sujets liés à la politique étrangère et de sécurité commune.

14Le COPS est rapidement devenu l’un des plus prestigieux organes de l’UE. Il a probablement renforcé la nature intergouvernementale de la politique étrangère de l’UE, mais avec une forte dimension bruxelloise qui contraste avec la diplomatie traditionnelle prévalant entre les capitales de l’UE jusqu’alors. Le COPS est aujourd’hui une institution puissante autant à Bruxelles que dans les capitales justement parce qu’il met en relation des diplomates aguerris dans un contexte proprement européen. Un ancien fonctionnaire du Conseil présente le COPS ainsi :

En théorie, le COPS, qui se réunit fréquemment, et le Conseil, avec ses rencontres mensuelles, partagent l’information, discutent des options, prennent ensemble les décisions et gèrent leur mise en œuvre. La réalité, toutefois, est fort différente. Des discussions importantes ont lieu au COPS et des conclusions sont tranchées par le Conseil afin de donner l’illusion de leur rôle dans la formulation et la mise en place des politiques. Mais ce qui permet à l’UE d’être un acteur des relations extérieures efficace, c’est-à-dire un acteur qui influence les décisions et qui est pris au sérieux par les autres joueurs, ce n’est pas tant les discussions et les positions du COPS, mais bien la volonté et l’habileté d’un individu haut placé à se commettre au nom de l’UE, en étroite collaboration avec les autres acteurs clés. (Crowe, 2003, 541)

15Le COPS s’appuie dans sa tâche sur le Comité militaire de l’UE (CMUE). Le CMUE est composé des représentants militaires permanents délégués par leurs chefs d’État-major ; ce sont souvent les mêmes qui, portant double casquette, siègent au comité militaire de l’OTAN. Ceux-ci gèrent les exercices militaires, préparent les plans et doctrines des opérations de gestion des crises de l’UE et supervisent les commandants militaires nommés par l’UE. L’importance symbolique du CMUE ne doit pas être sous-estimée : le comité a permis, pour la première fois, à des officiers militaires haut gradés de se rencontrer et de travailler au sein des institutions de l’UE. Lors de sa création en 2000, il s’agissait d’une véritable « révolution militaire » (Andréani, Bertram et Grant, 2001) pour le rond-point Schuman, le siège des institutions européennes à Bruxelles. Le Comité militaire a nécessité une réorganisation complète du secrétariat du Conseil, notamment la sécurisation des communications et des bureaux, et forcé chaque représentation permanente nationale à créer une douzaine de postes d’attachés militaires à Bruxelles, jusqu’au rang de général. La multiplication des rencontres de militaires dans les édifices du Conseil de l’UE a amené plusieurs observateurs à parler d’une « bruxellisation » de la politique de défense. Il en résulte qu’aujourd’hui, on peut dire que les acteurs de la défense se sont appropriés l’UE – même s’ils furent parmi les derniers acteurs nationaux à le faire.

16Un État-major (EMUE) a également été établi afin d’assurer l’alerte rapide, l’évaluation des situations et la planification stratégique, de superviser les procédures de planification et de génération de forces, et de mettre en œuvre les décisions du Comité militaire. Direction générale du secrétariat du Conseil, l’EMUE est la seule structure militaire intégrée et permanente de l’UE2. Envisagé d’abord comme une unité modeste de planification chargée d’assurer la liaison entre les quartiers généraux nationaux et multinationaux, l’EMUE a accru son importance lorsque la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne ont accepté, en septembre 2003, de mettre en place une cellule autonome de planification des opérations de l’UE au sein du secrétariat du Conseil, en plus de la mise sur pied d’une cellule de l’UE à SHAPE, le quartier général européen de l’OTAN. L’État-major regroupe aujourd’hui plus de 250 officiers militaires et possède l’infrastructure d’un quartier général destiné aux opérations de petite envergure. Il comprend six directions (planification, renseignement, opérations et exercices, logistique, systèmes d’information et coordination civilo-militaire).

17Les trois organes politico-militaires que nous venons de décrire sont sous l’autorité du Conseil Affaires générales, la plus importante instance décisionnelle de nature intergouvernementale au sein de l’UE. Cette formation « affaires étrangères » du Conseil des ministres est assistée par un Secrétaire général, Javier Solana, qui agit également à titre de haut représentant de l’UE pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et chef de l’Agence européenne de défense (voir plus bas).

18Le poste de haut représentant fut créé en 1997 lors des négociations qui ont mené au traité d’Amsterdam. Mis de l’avant par Paris comme une figure politique pouvant représenter l’UE dans le monde, « M. PESC » fut accepté de mauvaise grâce par le nouveau gouvernement Blair afin de contrer la montée en puissance de la Commission européenne dans les affaires extérieures. Les Britanniques ont toujours eu de sérieuses réserves face à ce poste qu’ils auraient préféré voir occupé par un fonctionnaire, mais Français et Allemands craignaient que cela diminue son importance. Un compromis fut finalement trouvé avec la nomination de Javier Solana en 1999. Ancien ministre socialiste espagnol et secrétaire général de l’OTAN en exercice, Solana « remplissait les exigences françaises de séniorité et d’esprit d’initiative, le critère britannique d’atlantisme pragmatique et le critère allemand d’européanisme » (Howortg, 2001, 771).

19Solana a mérité sa réputation d’entrepreneur politique chevronné. En théorie, son rôle en est un de porte-parole et d’animateur, sans marge d’initiative personnelle. Mais en s’appuyant sur son expérience avec l’OTAN et son haut profil médiatique durant la guerre au Kosovo, Solana a su exploiter son capital politique dès le début (Buchet de Neuilly, 2005). Il a rapidement dévoilé ses intentions d’être le « chef » de la politique étrangère de l’UE, une expression notamment relayée par la presse britannique. Il est devenu un interlocuteur clé pour les États-Unis, au Moyen-Orient et durant les négociations UE-Iran sur le nucléaire. Il a aussi eu un impact important sur l’organisation des structures de la PESD en augmentant les capacités de l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide (UPPAR) mise en place par le traité d’Amsterdam, en créant un groupe de travail sur la PESD et en s’entourant de conseillers influents comme Robert Cooper, un ancien diplomate britannique. Grâce à ces succès, Solana s’est positionné comme le candidat le plus probable au nouveau poste de ministre européen des Affaires étrangères qui devait être créé par le traité constitutionnel.

Capacités militaires

20Le quatrième organe associé à la PESD est l’Agence européenne de défense créée en 2004 dans le but de promouvoir le développement des capacités militaires et de simplifier les procédures d’acquisition. L’AED est une agence dirigée par son propre conseil exécutif, mais présidée par le haut représentant. Rassemblant des fonctionnaires civils, des officiers militaires et des directeurs de l’armement, l’AED tente d’apporter des solutions pragmatiques à un marché de l’équipement de défense extrêmement fragmenté, caractérisé par les politiques protectionnistes des États membres, l’existence de nombreuses entreprises nationales de taille moyenne et un faible niveau d’investissement en R&D. Même si les marchés publics vont demeurer sous contrôle des gouvernements nationaux dans le domaine de la défense, l’AED essaie de rationaliser les capacités militaires des États membres de l’UE en encourageant la coopération dans le secteur de l’armement, la création de programmes communs d’acquisition, la R&D et plus généralement l’européanisation du secteur de la défense. À l’été 2006, l’AED a convaincu les gouvernements d’adhérer à un code de conduite qui permet d’envisager une certaine ouverture dans le marché de l’équipement de défense3.

21L’AED est la dernière-née d’une longue liste d’initiatives conçues pour stimuler la coopération dans le secteur de l’armement en Europe. Traditionnellement, les projets européens étaient bilatéraux et, à quelques exceptions près, rarement couronnés de succès. Par exemple, dans les années 1980, les entreprises françaises produisaient 96 % de l’équipement de l’armée française (Gautier, 1999, 345-352; Moravcsik, 1993). Grâce à l’article 223 du traité de Rome (article 296 depuis l’introduction d’un nouveau système de numérotation dans le traité d’Amsterdam), l’armement pouvait être exclu de la libéralisation des échanges. L’industrie de la défense constituant un élément de sécurité nationale, les règles du marché commun ne s’appliquaient pas. À cet égard, les dispositions consultatives établies entre les directeurs de l’armement de l’OTAN et de l’Union de l’Europe occidentale depuis les années 1970 eurent très peu d’impact.

22La dynamique a changé en 1996 lorsque la France, l’Allemagne, la Grande-Bretagne et l’Italie créèrent l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armements (OCCAR). Afin de mettre en place un ensemble de procédures clairement définies pour la gestion des programmes communs, les membres d’OCCAR acceptèrent de montrer davantage de souplesse quant au principe du « juste retour » qui, traditionnellement, permet aux gouvernements nationaux de s’assurer que leur contribution financière se traduit en retombées équivalentes dans le marché national, ce qui réduit d’autant les économies d’échelle suggérées par la coopération européenne (Keohane, 2002, 24). Deux ans plus tard, ces mêmes pays (plus la Suède et l’Espagne) signèrent une lettre d’intention (Loi) dont l’objectif était l’harmonisation de règles d’acquisition. L’AED, créée en 2004, est une tentative de formaliser cet ensemble hétéroclite d’initiatives à l’intérieur d’un contexte européen et surtout avec la collaboration de la Commission européenne dont les fonctionnaires tentent de limiter la portée de l’article 296 depuis longtemps. Cette tentative est, parallèlement, reflétée dans le secteur de l’industrie de défense, notamment dans le domaine de l’aérospatial avec EADS et l’électronique de défense avec Thalès, où l’on constate une réorganisation de l’industrie sur une base européenne grâce à de nombreuses acquisitions et fusions (Schmitt, 2002). En effet, cette industrie est l’objet d’une vague inédite d’européanisation depuis le milieu des années 1990 qui a donné naissance à un marché beaucoup plus concentré autour notamment d’EADS, Thalès, BAE Systems et Finmeccanica.

23L’Europe de la défense participe donc de la nécessité de rationaliser les outils militaires dans un contexte de restriction budgétaire. Un constat s’impose : avec plus de 2 millions de militaires sous les drapeaux, les pays européens ont de la difficulté, principalement pour des raisons de retard technologique, à en déployer plus de 60 000 à l’extérieur du continent. En octobre 2006, les ministres de la Défense de l’UE notaient qu’il serait humainement et économiquement impossible de conserver des forces armées aussi importantes à l’horizon 20254. Les capacités militaires sont de plus en plus coûteuses ; les hommes et les femmes aussi. L’européanisation peut ici jouer le rôle des fusions-acquisitions ou des partenariats stratégiques dans le domaine économique. Toutefois, au contraire des fusions de sociétés, qui se heurtent souvent aux réticences de l’opinion publique et au patriotisme économique, on constate en ce qui concerne la défense une grande demande de légitimité multinationale. Même si elle entraîne potentiellement des réductions de personnel, la création de « champions européens » peut être présentée comme une étape dans la construction d’une Europe de la défense que la majorité des citoyens, on l’a vu, appellent de leurs vœux.

  • 5 Entretien avec l’auteur, Agence européenne de défense, Bruxelles, 2005.

24En plus de gérer les dossiers de l’accès au marché et de l’harmonisation, donc de promouvoir une gestion plus efficace des dépenses publiques, l’AED doit encourager les gouvernements à dépenser davantage pour les capacités militaires. Au Sommet d’Helsinki en 1999, les États membres de l’UE ont décidé de mettre sur pied une force de réaction rapide pour la PESD. Ils se sont ainsi entendus sur un objectif militaire global (« Headline Goal ») précisant le nombre de soldats et les capacités requises : environ 60 000 militaires, soutenus par des éléments aériens et navals suffisants. Afin de définir les contributions nationales, une conférence d’offres d’engagement des capacités eut lieu en 2000. L’UE ne disposant pas – c’était clair depuis le début des années 1990 – d’une capacité nécessaire pour le maintien d’une force de réaction rapide, une conférence d’amélioration des capacités fut réunie l’année suivante. Les ministres de la Défense acceptèrent de mettre en place un plan d’action européen sur les capacités (ECAP), en lien plus ou moins direct avec l’initiative sur les capacités de défense (DCI) et l’engagement capacitaire de Prague (PCC) de l’OTAN. Plusieurs comités de travail multinationaux furent alors créés et ont depuis été intégrés à l’AED. Pour les fonctionnaires de l’AED, l’un des plus importants défis est de soutenir les États-majors nationaux dans leurs requêtes d’accroissement des dépenses, tout en tentant de limiter les considérations politiques dans leur gestion5.

Les forces européennes

25L’UE ne « possède » pas de capacités militaires. Il n’y a pas de forces armées européennes. Seuls les coûts associés au maintien d’un quartier général de force sur le théâtre d’opération sont partagés : pour le reste, les pays contributeurs assument les frais de leurs troupes et de leur équipement. Lorsque l’UE déploie une mission, elle doit mandater SHAPE ou un quartier général national d’opération, comme le Permanent Joint Headquarters britannique de Northwood, le Centre de planification et de conduite des opérations près de Paris ou le Einsatzführungskommando de Potsdam en Allemagne, pour diriger les opérations. Par exemple, l’opération Althéa en Bosnie-Herzégovine est dirigée par le général John Reid, commandant adjoint des forces alliées en Europe. A partir de SHAPE, l’OTAN gère la quasi-totalité de la planification de la mission qui regroupe également des troupes de pays non-UE comme le Canada, le Maroc et la Suisse. C’est là l’exemple d’une opération Berlin Plus ayant recours aux moyens et capacités de l’OTAN. Par contre, l’opération Artémis était une mission « autonome » dirigée par le CPCO français avec la participation d’officiers de liaison des pays participants. La France, « nation-cadre », a fourni la majorité du personnel avec des supplétifs venus de Grande-Bretagne, d’Allemagne, de Suède et de Belgique. L’opération au Congo en 2006, finalement, fut menée à partir du nouveau quartier général allemand à Potsdam qui a été conçu spécifiquement pour accueillir un grand nombre d’officiers étrangers.

26Dans tous ces cas, la chaîne de commandement est néanmoins sous l’autorité de l’UE et non du Conseil de l’OTAN ou du gouvernement d’un État membre. En d’autres termes, les soldats portent un uniforme de l’UE et risquent leur vie pour des objectifs liés à la politique étrangère de l’UE. Une mission de l’UE est créée, contrôlée et conclue par l’UE. Cette dimension symbolique devrait être renforcée avec la création de groupements tactiques européens, ces forces interarmées de 1 500 hommes qui seront l’étendard des opérations autonomes de l’UE. Rattachés à des quartiers généraux nationaux, la majorité des 13 groupements tactiques seront toutefois multinationaux : « nordique », « méditerranéen » ou « franco-allemand ». L’infanterie et le personnel de soutien des différents pays membres de l’UE s’entraîneront régulièrement ensemble et seront déployés selon les mêmes règles d’engagement et sous la même chaîne de commandement (Andersson, 2006). D’autres moyens de l’UE sont également développés comme le Centre européen de transport stratégique aérien, avec ses 25 officiers de l’air de plusieurs pays européens détachés à High Wycombe, en Grande-Bretagne. Même si l’existence de forces multinationales est devenue habituelle depuis la fin de la guerre froide, les militaires européens n’avaient jamais considéré sérieusement, depuis l’échec de la Communauté européenne de défense, la création d’une force multinationale qui serait fortement intégrée sur une base permanente.

27Pas d’armée, donc, mais des rapprochements institutionnels. Lorsque l’UE décide de lancer une opération PESD, elle dispose en fait d’un catalogue de forces. Créé après le Sommet d’Helsinki afin de combler les besoins d’une force de réaction rapide de l’UE, ce catalogue de forces détaille les capacités nationales qui peuvent être mises à la disposition de l’UE. En pratique, ces capacités sont souvent également affectées à la force de réaction rapide de l’OTAN, faisant douter certains experts de la crédibilité de ces engagements (Lindley-French, 2002). Le catalogue inclut notamment un certain nombre de forces « européennes » comme l’Eurocorps et les forces européennes terrestres (EUROFOR) et maritime (EUROMARFOR), qui furent créées avant la PESD sous l’égide de l’Union de l’Europe occidentale. Même si ces forces ont souvent été vues comme des objets politiques qui ne répondaient pas aux besoins opérationnels, certaines ont acquis leurs lettres de noblesse, comme l’Eurocorps qui a déployé son quartier général en Afghanistan.

28Certes, la coopération militaire européenne se développe dans le cadre de l’OTAN depuis plus de 50 ans maintenant. L’Europe de la défense y apporte toutefois une impulsion et surtout une légitimité supplémentaire qui vient avec le « cachet » européen. À l’heure de l’« Europe des projets » chère au président de la Commission européenne J. M. Barroso, la PESD est aussi une façon de montrer que l’Europe fonctionne.

L’Europe de la défense comme champ social

29En résumé, l’Europe de la défense ne constitue peut-être pas une politique de défense commune, mais elle est bien plus qu’une simple bureaucratie. Un nombre important d’acteurs est impliqué activement dans le processus décisionnel de la PESD, tant à Bruxelles que dans les capitales nationales. Même si la défense demeure une prérogative des États membres de l’UE, la PESD tente de développer des objectifs européens. La PESD se comprend dans le cadre d’un débat plus large sur l’intégration politique de l’UE qui constitue pour plusieurs sa finalité. Pour cette raison, Jolyon Howorth qualifie la PESD d’« intergouvernementalisme supranational » (Howorth, 2000).

30Évidemment, la Politique européenne de sécurité et défense est une organisation formelle avec une bureaucratie à Bruxelles composée de quelques centaines de fonctionnaires : certains sont rattachés aux institutions européennes comme le secrétariat du Conseil, d’autres à leur gouvernement national respectif. Ces acteurs se rencontrent au sein du COPS ou du Comité militaire ; ils travaillent côte à côte dans les bureaux de l’État-major ou de l’Agence européenne de défense.

31Mais la PESD se compose également de réseaux informels paneuropéens. Ceux-ci sont, à mon avis, suffisamment structurés autour d’enjeux distincts pour qu’il soit possible de parler d’un « champ institutionnel ». Un champ est un espace structuré de relations centrées sur des enjeux bien définis, qui fonctionne selon des règles communes et à l’intérieur duquel les acteurs utilisent leur « capital » politique ou social comme d’une ressource pour maintenir leur position au sein du champ. Les acteurs se reconnaissent entre eux comme faisant partie du même jeu : leurs interactions sont relativement routinières et ils ont une compréhension commune de ce qu’est le champ, ses règles, la hiérarchie des acteurs. Le champ est caractérisé par des représentations sociales communes et des structures de pouvoir parfois contestées (Bourdie et Wacquant, 1994).

32Un champ comme celui de la PESD génère des politiques. Ces politiques peuvent être sous forme législative ou, dans le cas de la PESD, des programmes, des normes ainsi que la production de symboles politiques et d’importantes décisions comme une intervention militaire à l’étranger. Plus particulièrement, l’initiative européenne de défense de 1998 a mené à une prolifération de comités, de groupes de travail et de rencontres informelles au sein desquels acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux tentent d’influencer le processus politique. Par exemple, le plan d’action européen sur les capacités rassemble des officiers militaires, des fonctionnaires de défense, des directeurs d’armement, des fonctionnaires de la Commission et des industriels qui se réunissent fréquemment dans le cadre des « équipes de développement intégrées » de l’AED (Mérand, 2005).

33Les conflits ne sont pas absents de ce champ institutionnel. Sous les directives de leurs gouvernements nationaux respectifs, les délégués français et britanniques s’opposent souvent sur la direction que l’Europe de la défense doit prendre ; vers une autonomie de décision pour les premiers ou vers l’amélioration des capacités militaires pour les seconds. En même temps, ils font front uni contre les Allemands et les Belges qui veulent accroître le rôle de la Commission dans les questions de sécurité. Qui plus est, les diplomates et acteurs de la défense ne s’entendent pas toujours sur l’utilité de la PESD : tandis que les diplomates du COPS sont à la recherche de la moindre occasion de lancer une opération afin d’assurer la crédibilité de la PESD, les officiers militaires craignent souvent de ne pas avoir les ressources nécessaires pour ce qu’ils considèrent être un enthousiasme exagéré à agiter le drapeau étoilé sur fond d’azur (Mérand, 2006). D’une certaine manière, ces heurts témoignent de l’importance accrue de l’Europe de la défense pour les acteurs nationaux. Ils suggèrent également que les clivages ne sont pas seulement nationaux, mais aussi souvent professionnels ou idéologiques.

34Notons finalement que le champ de la PESD, en plus des acteurs gouvernementaux, est caractérisé par la présence importante de chercheurs, d’instituts de recherche et de think tanks. L’UE a son propre centre, l’Institut d’études de sécurité à Paris, dont la conférence annuelle réunit les personnalités influentes du champ. Mais la PESD est aussi un centre de gravité pour de nombreux acteurs non gouvernementaux qui organisent des conférences et ateliers, publient des documents de réflexion et tentent de se positionner comme interlocuteurs clés dans le processus décisionnel de l’UE. Mentionnons parmi les plus actifs le Centre for European Reform et le International Institute for Strategic Studies en Grande-Bretagne, la Fondation pour la recherche stratégique, l’Institut des relations internationales et stratégiques et l’Institut français des relations internationales en France, le Stiftung Wissenschaft und Politik et le Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik en Allemagne ainsi que le European Policy Centre, le International Security Information Service, le New Defence Agenda, et le George Marshall Fund à Bruxelles.

  • 6 Sur les cultures nationales de sécurité, voir Katzenstein, 1996.

35Une analyse détaillée du champ de la PESD nous permettrait de mieux saisir certains éléments d’un débat important qui anime les observateurs de la défense européenne. Alors que la plupart des chercheurs favorisent le développement d’une culture stratégique européenne commune, ils s’entendent généralement pour dire qu’elle n’existe pas encore en raison de la prégnance des dispositions nationales (Meyer, 2005; Rynning, 2003). Il semble pourtant exister, entre les acteurs de la PESD, un ensemble commun de représentations sociales. En général, ceux-ci reconnaissent que la PESD est nécessaire ; qu’elle sera articulée autour d’une entente franco-britannique avec l’Allemagne comme médiateur honnête ; que les pays européens doivent augmenter leurs dépenses militaires et rationaliser leurs capacités ; que de bonnes relations avec les États-Unis sont essentielles pour assurer le fonctionnement efficace de la PESD ; que l’UE doit utiliser chaque occasion qui se présente pour consolider et démontrer sa crédibilité militaire sur le terrain. En d’autres termes, malgré l’héritage des « cultures nationales de sécurité », les acteurs de la PESD partagent ce que Pierre Bourdieu nomme des « principes de vision et de division » qui sous-tendent leur compréhension commune, à tout le moins émergente, des enjeux de l’Europe de la défense (Bourdieu et Wacuqant, 1994)6.

36Encore une fois, l’Europe de la défense doit être comprise comme une dynamique bottom-up. Il n’y a pas d’impératif issu d’une logique d’alliance militaire contre une menace précise. On ne retrouve pas dans la PESD d’élément contraignant, juridique ou législatif qui accompagnerait la création d’une politique de défense supranationale. Nous sommes ici plus près des « réseautages » souples de la méthode ouverte de coordination que de la méthode communautaire. In fine, il s’agit bien de ce que Bastien Irondelle appelle « l’européanisation sans l’Union européenne » (Irondelle, 2003). C’est peut-être pour cela que, tout compte fait, nous n’assistons pas aux débats théologiques sur la finalité de la construction européenne ou encore sur l’identité nationale auxquels avait donné lieu la CED ou même, plus récemment, l’adoption de l’euro. Tirant profit du soutien ou au pire de l’indifférence des opinions publiques, les acteurs de la PESD font preuve depuis le début d’un certain pragmatisme. Le revers de la médaille, c’est que, dépourvue de ressources propres, l’Europe de la défense est peu susceptible de donner des résultats très concrets rapidement. On ne crée pas une force militaire crédible, on ne rationalise pas la production d’armements avec du networking.

Conclusion

  • 7 Entretien avec l’auteur, Paris 2005.

37Dans une entrevue que j’ai réalisée avec Hubert Védrine7, l’ancien ministre des Affaires étrangères français me confiait sur un ton ironique : « L’Europe de la défense – sa plus grande qualité du moins – est de provoquer les applaudissements lors de rassemblements politiques. Mais il y a un écart important entre le nombre grandissant de personnes qui trouvent cette idée intéressante et l’importance réelle de cette politique. »

38Même s’il s’agit d’une exagération, il n’en demeure pas moins que les espoirs placés dans la PESD ne seront, peut-être, jamais comblés. La raison en est simple : plusieurs croient que la PESD est la première étape vers la création d’une véritable organisation militaire européenne et, éventuellement, une armée européenne, réalisant ainsi le rêve fédéraliste des pères fondateurs de l’UE. Mais même si la PESD n’atteint pas cet objectif, la PESD est devenue un champ social fortement institutionnalisé où des centaines d’acteurs interagissent fréquemment, des pratiques sont produites et des structures de pouvoir sont reproduites. D’un point de vue historique, l’existence d’une arène transgouvernementale où les États coordonnent et partagent leurs capacités militaires sous la houlette d’une politique étrangère régionale commune constitue une anomalie intéressante.

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Notes

1 Je souhaite exprimer ma plus vive gratitude à Antoine Vandemoortele, qui m’a aidé à préparer ce texte.

2 http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1039&lang=en

3 http://www.eda.europa.eu/genericitem.aspx?id=153

4 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/esdp/91136.pdf

5 Entretien avec l’auteur, Agence européenne de défense, Bruxelles, 2005.

6 Sur les cultures nationales de sécurité, voir Katzenstein, 1996.

7 Entretien avec l’auteur, Paris 2005.

Auteur

Frédéric MÉRAND est professeur au Département de science politique de l’Université de Montréal. Ses travaux portent notamment sur la sécurité européenne et les relations transatlantiques ainsi que sur la sociologie politique de l’Union européenne. Il est l’auteur de Dying for the European Union : State Transformation and Military Integration in Europe, à paraître chez Oxford University Press.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2008

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