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L'Europe qui se fait

 | 
Gérard Boismenu
, 
Isabelle Petit

Part III. L'Union européenne dans le monde : géant économique, nain politique

Chapitre 12. La politique étrangère de l’Union européenne : utopie ou réalité ?

Philippe Braillard

Texte intégral

1Depuis ses premiers balbutiements en 1970 et surtout depuis son instauration formelle en 1993, la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’Union européenne a suscité un grand intérêt dans la communauté scientifique européenne et internationale et a donné lieu à des centaines d’études. Le nombre de travaux consacrés à cet objet a connu une nouvelle croissance dès la fin des années 1990 à la suite de la création, au sein de la PESC, d’une Politique européenne de sécurité et de défense (PESD).

2Cet intérêt s’explique aisément par l’importance des questions que ne manquèrent pas de soulever ces nouveaux développements de la construction européenne. L’Europe communautaire, si souvent qualifiée de géant économique mais de nain politique, allait-elle enfin disposer d’un des attributs fondamentaux de la souveraineté étatique, une politique étrangère lui permettant de faire entendre sa voix et de défendre ses intérêts sur la scène internationale ? Allait-elle même sortir de son rôle de simple puissance civile pour devenir un acteur de premier plan en matière de sécurité ?

3Une large palette d’idées et d’opinions a ainsi été exprimée en réponse à ces questions, allant de la dénonciation d’une utopie, voire d’une imposture – l’Union étant considérée comme incapable d’avoir, au-delà de ses gesticulations, la volonté de conduire une véritable politique étrangère commune (Hill, 1993, 305-328) – à la reconnaissance et à la célébration d’une Union dotée d’une substantielle politique étrangère et en passe de devenir une puissance à part entière sur la scène internationale (Smith, 2002).

4Aujourd’hui, près de quinze ans après la naissance formelle de la PESC et en présence de cette pléthore d’études et de réflexions à son sujet, peut-on encore avancer des idées nouvelles et apporter une contribution originale et significative à la compréhension et à l’évaluation de cet objet ? Tout n’a-t-il pas déjà été dit, toutes les postures et positions possibles n’ont-elles pas déjà été adoptées ? En outre, tous les cadres théoriques possibles et imaginables n’ont-ils pas été proposés pour tenter de saisir et d’éclairer cet objet singulier ? En effet, comme le relevait en 2004 Walter Carlsnaes,

the growth of EFP as a burgeoning field of analysis is characterized by a situation in which its major contemporary practitioners are pulling in different directions as a result of fundamentally different approaches to their subject matter. This applies both to their conceptualization of « European foreign policy » qua explanandum and to the types of explanatory analysis contained in these studies. » (Carlsnaes, 2004, 507)

5Ajouter une étude à cette longue et interminable liste de travaux ne reviendrait-il pas à succomber au travers trop fréquent d’une communauté scientifique dont une bonne partie de l’activité consiste malheureusement à reproduire de manière incessante, avec d’infimes variations sur un même thème, les idées et les hypothèses circulant en son sein ? Une communauté dont les membres pensent trop souvent pouvoir puiser ainsi leur légitimité dans leur reconnaissance mutuelle plutôt que dans une exigence de réelle créativité. Que peut-on encore écrire sur la PESC sans redire ce qui a déjà été maintes fois dit ou écrit, ou alors sans chercher, à la lumière des événements les plus récents, à proposer une nième étude de cas sans grand intérêt, à l’appui de l’une ou l’autre des thèses déjà avancées ?

  • 1 En raison du refus en 2005 par la France et les Pays-Bas du traité constitutionnel et de la totale (...)

6À ces questions dérangeantes, il est fort à craindre que l’on soit fatalement conduit à apporter des réponses qui nous incitent à baisser les bras et à renoncer à toute nouvelle entreprise. C’est pourquoi notre objectif dans ce chapitre sera quelque peu différent. Il consistera plutôt à prendre un peu de distance en portant un regard critique sur cet objet et sur la manière dont on l’a construit jusqu’à aujourd’hui. Nous montrerons pourquoi la question classique qui figure dans le titre du chapitre (« la PESC, utopie ou réalité ? ») n’a aucun sens, car elle relève d’une logique binaire qui enferme l’analyste dans un choix contraignant et ne peut conduire qu’à une impasse. Nous verrons ainsi comment la PESC est à la fois une utopie et une réalité. Après avoir rappelé l’incontestable chemin parcouru depuis 1970 à la recherche d’une politique étrangère commune et avoir mis en lumière l’écart existant entre l’ambition proclamée et la réalité des actions conduites au nom de la PESC, nous chercherons à comprendre quels sont les réels obstacles qui parsèment le chemin ainsi tracé et qui expliquent pourquoi la PESC n’est pas et ne sera pas, dans un avenir prévisible, une véritable politique étrangère1. À la lumière des développements de la PESC depuis Maastricht, ainsi que de la création en son sein d’une politique européenne de sécurité et de défense, nous montrerons en quoi la PESC constitue néanmoins un précieux cadre de mécanismes institutionnels favorisant la création de consensus et de quelle manière, même si elle reste pour l’essentiel intergouvernementale, la PESC est un vecteur d’européanisation et un puissant facteur de socialisation des politiques étrangères nationales et des administrations dans lesquelles ces dernières sont élaborées. Nous insisterons enfin sur le fait que la politique étrangère de l’UE ne peut être comprise ni évaluée si on la réduit à la seule PESC, car cette dernière n’est qu’un simple élément d’une réalité beaucoup plus large, celle de l’action extérieure de l’Union européenne.

Une incontestable dynamique

  • 2 Traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992, art. 13.

7Entre les propositions du rapport Davignon, adopté en 1970 à Luxembourg par les ministres des Affaires étrangères de la Communauté, et la situation actuelle de la PESC, en passant par les décisions prises au titre du traité de Maastricht et les développements figurant dans les traités d’Amsterdam et de Nice, que de chemin parcouru. On a en effet largement dépassé la simple coopération politique européenne visant à « assurer, par des consultations régulières, une meilleure compréhension sur les grands problèmes de politique internationale et de favoriser une harmonisation des points de vue et des actions communes ». Avec le traité de Maastricht, entré en vigueur en 1993, l’UE adopte une structure sui generis reposant sur trois piliers, dont le deuxième a pour objet la politique étrangère et de sécurité commune, qui couvre « tous les domaines de la politique étrangère et de sécurité » et vise « la définition progressive d’une politique de défense commune ». À cette fin, il est décidé que le Conseil européen « définit les principes et les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense2 ».

  • 3 Traité sur l’Union européenne, modifié le 26 février 2001 à Nice, titre V, art. 23.

8Si la logique de la PESC, telle qu’elle fut adoptée à Maastricht, est strictement intergouvernementale, toutes les décisions étant prises par le Conseil statuant à l’unanimité, il faut bien reconnaître que les États membres ont par la suite accepté d’instiller un peu de logique communautaire dans ce domaine du deuxième pilier puisqu’ils ont introduit une prise de décision à la majorité qualifiée lors de l’adoption d’actions communes ou de positions communes ou de toute autre décision, cela sur la base d’une stratégie commune (elle, obligatoirement adoptée à l’unanimité) et qu’ils ont par ailleurs introduit un processus d’abstention constructive. Dans le même esprit, la majorité qualifiée est devenue la règle pour toute décision mettant en œuvre une action commune ou une position commune. Cette dose de logique communautaire, ainsi introduite par les traités d’Amsterdam et de Nice, reste toutefois de portée limitée, puisque les décisions stratégiques et essentielles continuent à relever de la règle de l’unanimité et qu’il est prévu par ailleurs que si, pour des raisons de politique nationale importante, un membre du Conseil déclare avoir l’intention de s’opposer à l’adoption d’une décision devant être prise à la majorité qualifiée, le vote n’a pas lieu et le Conseil, statuant à la majorité peut demander que le Conseil européen soit saisi de cette question en vue d’une décision à l’unanimité3. On doit donc admettre qu’on ne peut plus qualifier le second pilier de simplement intergouvernemental. Toutefois, de là à affirmer, comme le fait Gisela Mûller-Brandeck (2002, 259-260), qu’on ne peut plus dire aujourd’hui que l’Union européenne manque de cohérence dans son action collective en matière de politique étrangère, en raison des intérêts divergents de ses États membres, accrochés à leur souveraineté, et du frein que constitue son processus décisionnel, il y a un pas qu’il nous semble hasardeux de franchir.

9La décision prise en 1999 par les États membres de doter l’Union, dans le prolongement de la PESC, de moyens militaires permettant la gestion des crises internationales et d’instaurer à cette fin une politique européenne de sécurité et de défense (PESD) est un pas important qui a contribué à renforcer la crédibilité de l’UE dans son action internationale. Cette nouvelle avancée était, comme le souligne avec raison Adrian Treacher (2004, 65-66), un prolongement naturel des étapes franchies par l’Union avec l’instauration de la PESC et son renforcement au cours de la décennie 1990. Elle était avant tout liée à des facteurs exogènes : la fin de la guerre froide, les nouvelles sources d’instabilité dans le système international, l’impuissance de l’Europe face à l’éclatement tragique de la Yougoslavie, le développement du terrorisme international. L’UE a en effet été appelée, pour assurer sa propre sécurité, à apporter des réponses à ces nouveaux défis. Certes, les développements institutionnels réalisés dans le cadre de la PESC-PESD n’ont pas, comme par miracle, mis fin aux désaccords existant en matière de politique étrangère entre les membres de l’Union, ainsi qu’en témoignent les réactions fort divergentes des Européens à la suite des événements du 11 septembre 2001 et surtout de la crise irakienne de 2003. À cette occasion, l’UE a donné une image pitoyable de son incapacité à adopter, dans des circonstances si dramatiques, une position commune. Ces événements n’ont toutefois pas rendu impossible toute solidarité en la matière entre les membres de l’Union et ils n’ont pas conduit, comme le relève fort à propos Christopher Hill, à un délitement de la PESC et à une renationalisation des politiques étrangères de ses membres (2004, 143-163).

10Les développements qu’a connus la PESC depuis Maastricht sont tout sauf négligeables, surtout si l’on prend en considération les moyens dont s’est dotée l’UE pour la gestion des crises avec la création de la PESD. Cela d’autant plus que, ainsi que nous le rappelle Frédéric Ramel, « les actions menées en faveur d’une sortie des conflits armés manifestent l’existence d’un discours mais aussi d’une pratique qui témoignent d’une culture stratégique spécifique en la matière » (Aligisakis, 2005, 55). On est donc loin d’avoir vu se vérifier la prédiction avancée en 1997 par Philip Gordon qui relevait que l’UE était un acteur diplomatique peu crédible, sous-doté en matière de projection de forces militaires et mal équipé pour agir rapidement et avec efficacité lors de crises extérieures et affirmait qu’il était improbable que cet état de fait change de manière significative, même dans le long terme (1997, 76).

11Bien que substantielles, les avancées réalisées depuis une quinzaine d’années n’ont toutefois pas permis à l’Union de concrétiser pleinement l’ambitieux projet d’une politique étrangère et de sécurité commune. En effet, plusieurs facteurs, consubstantiels à la nature même de l’Union, font obstacle à un tel projet.

Des limites radicales

12On tend fréquemment à attribuer les échecs de la PESC à la nature pour l’essentiel intergouvernementale de cette dernière. Toutefois, cette caractéristique n’est que la conséquence d’un état de fait qui impose, pour le moment tout au moins, des limites radicales à l’élaboration d’une véritable politique étrangère commune de l’Union européenne.

13Premièrement, il existe entre les 25 membres de l’Union d’importantes différences de taille et de ressources en termes de puissance. Certains États (au premier rang desquels les grands États, tels que la France et le Royaume-Uni) ont ainsi une longue histoire en matière de politique étrangère et d’engagement international, alors que d’autres n’ont pas de réelle tradition en la matière. À cela s’ajoute le fait que trois des États membres de l’Union ont un statut de neutralité profondément ancré dans leur histoire et dans leurs mentalités collectives, qui leur impose non seulement un non-engagement dans les conflits internationaux, mais également une certaine retenue dans l’élaboration de leur politique étrangère. Ces États neutres ne sont certes pas tenus à la passivité en matière de politique étrangère – l’activisme traditionnel de l’Autriche et de la Finlande en la matière en témoigne – mais ils sont naturellement portés à privilégier une approche différente de celle des grandes et moyennes puissances.

14Deuxièmement, on constate l’existence d’importantes différences idéologiques et de culture politique entre les membres de l’Union quant à la conception de la souveraineté et de son exercice, dans le domaine de la politique étrangère, qui est au cœur des pouvoirs régaliens de l’État. Certains États tendent à considérer ainsi la souveraineté en la matière comme indivisible, alors que d’autres ont une culture politique qui les prédispose bien mieux à la partager dans le cadre d’une intégration renforcée à dimension réellement supranationale. En général, les États dont le cadre institutionnel implique une distribution de l’autorité et de l’exercice de la souveraineté entre plusieurs niveaux semblent plus ouverts à un tel partage (Kœnig-Archibugi, 2004,137-174). Toutefois, en dernière analyse, comme nous le rappelle à juste titre Wolfgang Wagner, les États membres « will delegate decision-making power not because they are striving for a European federation but only if and when delegation helps them to realize their interests » (2003, 576-595).

15Troisièmement, la présence plus ou moins forte d’un sentiment d’appartenance à l’Europe dans l’identité collective d’une nation n’est pas sans influence sur l’attitude du gouvernement de l’État en question quant à une politique étrangère plus marquée par un caractère supranational (Wagner, 2003, 576-595). Cette situation tend donc pour certains États à constituer un frein en la matière.

16Quatrièmement, un facteur important est l’incontestable présence, entre les États membres, d’une pluralité d’images en matière de menaces. Alors que, durant la guerre froide, l’existence d’une menace majeure unique et commune conduisait les États membres de l’Union à une perception pour l’essentiel identique en matière de sécurité, les bouleversements introduits en Europe et dans le monde par la chute des régimes communistes européens et l’implosion de l’Union soviétique ont suscité d’importantes divergences de perceptions et d’intérêts à ce sujet (Braillard, 1995, 5-34). En outre, même lorsqu’une convergence se manifeste dans la perception de certaines menaces (par exemple pour ce qui est du terrorisme ou des phénomènes migratoires), elle renvoie aux compétences de l’État et à l’identité nationale, plutôt qu’à une construction institutionnelle fondée sur de réels transferts de souveraineté. Cet état de fait constitue ainsi un obstacle à l’émergence d’une véritable politique européenne, pour reprendre un concept cher à Jean Baechler.

17Cinquièmement, comme le rappelle à juste titre Frédéric Ramel :

[...] il ne suffit pas de partager une même représentation de la menace, encore faut-il que les dirigeants s’entendent sut la façon dont les relations avec l’acteur hégémonique peuvent être envisagées. Finalement, l’intégration des États ne repose pas seulement sur une approche similaire des menaces comme nous l’enseigne la sociologie, mais aussi sur une image partagée de l’allié américain. L’intégration avancera sur le second pilier à la condition que les Etats membres se mettent d’accord sur le type de relations adéquates à adopter face aux États-Unis. (Tercinet, 2005,142)

18Or, tel est loin d’être le cas, certains États européens, au premier rang desquels le Royaume-Uni, étant des alliés indéfectibles des États-Unis, alors que d’autres ont d’importantes réserves à l’égard de l’unilatéralisme américain ainsi que l’a bien montré la profonde désunion des Européens lors de la crise irakienne de 2003.

19Les élargissements successifs de l’Union, tout particulièrement le dernier en date qui a fait passer la communauté de 15 à 25 membres, ont sans doute manifesté la vitalité et l’attractivité de l’idée européenne. Ils ont toutefois inévitablement renforcé les cinq éléments de diversité mentionnés ci-dessus qui constituent autant d’obstacles à l’exercice d’une réelle politique étrangère commune. Ainsi, plusieurs des nouveaux membres de l’Union ont une attitude fondamentalement tournée vers les États-Unis et sont en faveur d’une politique de voisinage à l’Est très ouverte à la possibilité d’adhésion future des pays des Balkans, de l’Ukraine et même de la Bélarusse et de la Moldavie, ce qui ne pourra à l’avenir que compliquer l’élaboration de la PESC (Edwards, 2006,143-162).

20On comprend aisément, à la lumière du simple rappel de ces obstacles, les raisons profondes pour lesquelles on ne peut parler à propos de la PESC d’une véritable politique étrangère commune et encore moins d’une politique unique, mais seulement de quelques éléments d’une politique étrangère commune, ce qui, tout compte fait, est déjà un acquis substantiel, compte tenu des limites radicales imposées à cet exercice.

Une contribution remarquable de la PESC : l’européanisation des politiques étrangères nationales

21La principale contribution de la PESC ne réside toutefois peut-être pas dans la production de stratégies et de décisions communes en matière de politique étrangère. Lorsqu’on cherche à évaluer la PESC, il ne faut pas se limiter à examiner les seules décisions communes en la matière. Il faut également prendre en compte la capacité d’influence et de transformation que la PESC peut avoir sur l’élaboration des politiques étrangères nationales à travers ses mécanismes d’information et de concertation. S’il est abusif de parler d’une véritable politique étrangère commune de l’UE, on doit reconnaître l’existence d’un processus d’européanisation des politiques étrangères des États membres de l’Union, qui repose sur un échange continu d’informations entre les représentants de ces États et sur un effort constant d’analyse et d’interprétation commune des divers événements internationaux.

22En effet, il ne faut pas perdre de vue le fait qu’une bonne part des activités de la PESC réside dans des mécanismes et processus de collecte, d’analyse et de débat en commun de l’information, et ensuite de communication vers l’extérieur. En outre, cette européanisation touche également la prise de décision en matière de PESC. Cettes, les États membres conservent, en dernier recours, leur pleine souveraineté quant aux décisions prises. Cependant, la formulation et la mise en œuvre des décisions de politique étrangère dans le cadre de la PESC relèvent de plus en plus de collaborateurs et de services installés à Bruxelles (Haut Représentant pour la PESC et ses services élargis, Comité politique et de sécurité [COPS]).

23Un processus de coopération en matière d’élaboration de politique étrangère des États membres s’est ainsi progressivement institutionnalisé grâce aux mécanismes mis en place par les traités successifs. Cette coopération intergouvernementale imposée par les mécanismes institutionnels de la PESC en matière d’information, de consultation et de recherche de positions communes a conduit au développement de pratiques transgouvernementales et à l’émergence d’un véritable réseau transgouvernemental formé par les diplomates des différents pays membres.

24Cette européanisation des politiques étrangères des membres de l’Union peut même être interprétée comme un processus de socialisation qui a une importance non négligeable, même si la PESC reste formellement pour l’essentiel de nature intergouvernementale et implique un consensus en raison de la règle de l’unanimité qui continue à s’imposer pour les décisions essentielles (Smith, 1998, 151). Comme le relève Ben Tonra : « national interests brought to the negotiating table can be seen to have evolved and changed over time as a direct result of their participation in CFSP, with the formulation of national foreign policies taking place in a new and evolving context » (2003, 749). Ce chercheur va même jusqu’à penser que ce processus de social learning pourrait à terme avoir des effets non négligeables sur l’élaboration de la politique étrangère commune. « If each national foreign ministry shares from a pool of information from which analyses are made, speaks a similar language of values, and the people shaping those analyses share a common commitment to the rule-based structure of the regime, then the foundation of a policy consensus are potentially very strong indeed » (2003, 750). Même si l’on doit rester prudent quant à l’évaluation du poids réel de ce social learning, en raison notamment des difficultés qu’il y a à le mesurer, on ne peut que garder présente à l’esprit la remarque de Michael E. Smith, qui attire notre attention sur le fait que « when EU States do act unilaterally (or without prior consultation) on key foreign policy issues, they are immediately critized as defectors by other inside and outside the EU, which indicates the presence of a social rule » (2004a, 123). Certes, comme nous le rappelle avec raison Lisbeth Aggestam (Aggestam, 2004, 81-98), la légitimation de l’action en matière de politique étrangère reste essentiellement ancrée au niveau de l’État-nation. Toutefois, on ne peut négliger l’influence que peut avoir à terme ce processus de socialisation qui s’inscrit au cœur de l’européanisation du champ des politiques étrangères en Europe.

  • 4 L’auteur y défend une approche de type « gouvernance à plusieurs niveaux » pour appréhender cette (...)

25En outre, au-delà même de la reconnaissance de cette européanisation et socialisation des politiques étrangères nationales, on doit noter le fait que la Commission et le Parlement européen ont été progressivement impliqués dans le processus de la PESC. On a en effet assisté à un développement de la coopération entre les États membres et ces deux institutions communautaires, de même qu’à l’association des premier et deuxième piliers pour l’exécution de stratégies et de décisions transcendant les piliers (Smith, 2004b, 740-758)4.

La PESC n’est pas toute la politique étrangère

26Une évaluation de la politique étrangère de l’UE qui se concentrerait sur la seule PESC serait selon nous d’un intérêt très limité. La politique étrangère de l’Union déborde en effet largement la PESC, puisqu’elle relève de la totalité du champ des relations extérieures de l’UE, qui est un acteur couvrant par son action internationale à la fois les dimensions politique, économique, humanitaire et même militaire. L’Union est en effet une puissance économique et un acteur commercial d’importance mondiale ; elle est également un acteur majeur en matière de développement et d’aide humanitaire ; elle a également un poids international évident dans le domaine de la politique environnementale et dans celui de la sécurité. On pourrait également exprimer cette réalité en disant que l’UE est une communauté de sécurité (au sens où l’entendait Karl Deutsch) fondée sur l’intégration, qui s’affirme à l’extérieur par une pluralité de politiques. Il convient donc impérativement d’élargir l’analyse et d’intégrer la réflexion sur la PESC dans une analyse de l’ensemble des actions extérieures de l’Union, qui relèvent notamment de la politique commerciale, de la coopération au développement, de l’aide humanitaire, des actions civiles et militaires dans la gestion des conflits, de la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de la bonne gouvernance, la PESC n’étant pas nécessairement, et de loin, l’élément le plus important de cet ensemble (Tonra et Christiansen, 2004, 2-9). Une telle approche large doit d’ailleurs être également utilisée, mutatis mutandis, dans l’étude de la politique étrangère des États eux-mêmes, car il est depuis longtemps évident que cette dernière relève de moins en moins des seules actions du ministère des Affaires étrangères, de nombreux ministères (commerce, économie, industrie, etc.) étant des acteurs directs de la politique étrangère de l’État.

27Il semble donc judicieux, si l’on adopte une telle perspective, de parler de politique des relations extérieures de l’Union, en prenant en compte l’action de cette dernière dans toutes ces dimensions. Cette politique des relations extérieures s’inscrit, comme nous le rappellent Björn Hettne et Fredrik Söderbaum, à différents niveaux d’action et prennent diverses formes : « enlargement in the core area of Europe ; stabilization in the so-called neigh-bourhood area ; bilateralism with great powers, and interregionalism with respect to other organized regions » (2005, 535). On comprend donc qu’il est de plus en plus difficile de tracer une ligne de partage nette entre les deux premiers piliers.

28Dans la conclusion de la seconde édition de leur ouvrage The European Union as a Global Actor, parue en 2006, Charlotte Bretherton et John Vogler notent que l’on ne peut qu’être frappé par le champ couvert par les politiques de l’Union européenne :

They cover all the significant issue areas of contemporary global politics including the military dimension of crisis management. This excludes a formal responsibility for territorial defence or any aspiration to large-scale war-fighting, but not wider strategic issues. The Union has adopted CFSP joint actions on non-proliferation has engaged in attempts to ensure that the Iranian nuclear programme does not lead to weapons capability and has inserted anti WMD clauses into its agreements with even the most unlikely countries. The Union is a pre-eminent economic power and trade actor. It has established itself at the centre of international environmental politics as well as being, when Community and Member States efforts are combined, the largest funder of development and humanitarian assistance. (Bretherton et Vogler, 2006, 223)

29En acceptant d’être quelque peu iconoclaste, on peut même aller au-delà de ce constat et reconnaître que l’essentiel de la politique étrangère de l’Union ne réside pas dans la PESC, mais bien plutôt dans le premier pilier et dans les instruments dont celui-ci dispose (programmes d’assistance, accords d’association, de commerce et de coopération, etc.). Par l’intégration de certains pays à l’intérieur de son territoire, mais également par la conclusion d’accords d’association avec des États non membres, l’UE a exercé une action très positive sur les « border conflicts ». Par sa politique de voisinage, qui est un nouvel instrument de sa politique étrangère, elle cherche à étendre la zone de prospérité, de stabilité et de sécurité au-delà de ses frontières et, à cette fin, elle cherche à utiliser son soft power. En effet, par cette politique, elle cherche à offrir à ses voisins de l’Est et du Sud certains des bénéfices liés au statut de membre : participation au marché intérieur et à certains programmes de l’Union, coopération dans les domaines du transport et de l’énergie, etc. Cette forme de partenariat privilégié vise à aider ces pays à réaliser les indispensables réformes politiques, économiques et sociales nécessaires à l’instauration de la sécurité et de la stabilité. L’Union s’est également beaucoup engagée, au cours de cette dernière décennie, sur la voie de la coopération interrégionale, cela par l’intermédiaire de la conclusion de plusieurs accords interrégionaux avec l’Asie, l’Afrique et l’Amérique latine.

  • 5 C’est à ce type de question que se consacre la recherche entreprise dans le cadre du réseau europé (...)

30Lorsqu’on s’interroge sur le rôle international de l’UE, il convient également de prendre en considération la manière dont l’Union exporte son modèle de gouvernance interne et de se demander dans quelle mesure ce modèle peut apporter une contribution à la gouvernance au niveau international5. Comme le relève avec raison Mary Farrell, « the EU is emerging as a key regional actor in certain global affairs, particularly in such areas as finance, trade, environment and development and current policy is directed towards enhancing the role of the European Union in the global governance system » (2005, 452).

31Ce cœur de l’action internationale de l’UE, c’est ce que Stephan Keukeleire appelle « la politique étrangère structurelle de l’Union » (2001, 536-551) qui est loin d’être une simple transposition au niveau de l’UE des politiques étrangères des États. Parler de politique étrangère structurelle, implique le dépassement d’une vision stato-centrique, d’une approche réaliste classique de la puissance. Cela nécessite la prise en compte de concepts tels que ceux de « puissance structurelle », de « puissance normative », de « soft power », de « pouvoir de socialisation ». Cette politique étrangère structurelle prend la forme des différentes stratégies et partenariats de l’Union qui visent à promouvoir ses propres valeurs et à introduire des changements structurels à long terme dans l’environnement international de cette dernière.

Au cœur de cette politique, on observe le désir de transférer à plus ou moins grande échelle différents principes d’organisation qui caractérisent aussi le système politique, social, économique et inter-étatique des États de l’UE : démocratie et bon gouvernement de l’État, droits de l’homme, les différents principes d’Helsinki (comme la résolution pacifique des conflits), coopération et intégration politique et économique régionale, etc. Le soutien des réformes politiques et économiques et des tentatives d’accroissement du développement économique des États concernés constitue une partie importante de cette politique. (Keukeleire, 2001, 546)

32La même logique s’est appliquée au processus d’élargissement à l’Est de l’Union après la fin de la guerre froide. Il ne faut en effet jamais oublier que la principale contribution de l’UE à la paix et à la stabilité n’a jusqu’à aujourd’hui sans doute pas résidé dans la PESC ni dans la PESD, mais dans les politiques relevant du premier pilier qui ont permis à l’Europe centrale et orientale de s’intégrer progressivement à cette « communauté de sécurité ». Dans cette politique étrangère structurelle de l’Union, les institutions communautaires, à commencer par la Commission, jouent un rôle essentiel, sans commune mesure avec celui qui est joué par les acteurs de la PESC elle-même.

33Il convient toutefois de veiller à ne pas commettre l’erreur de considérer l’UE comme un acteur unitaire, intégrant ses diverses actions internationales dans une démarche parfaitement cohérente. La politique étrangère de l’Union (entendue au sens large) procède d’une multiplicité de réalités, de structures institutionnelles et de processus qui n’ont rien d’unitaire (White, 2004, 45-61).

Conclusion

34Mesurée à l’aune du modèle étatique, la PESC n’est qu’un pâle succédané de politique étrangère, qui se limite à quelques actions communes, l’essentiel des décisions et engagements en matière de politique étrangère relevant toujours formellement des souverainetés étatiques. En raison des obstacles et des limites radicales mis en évidence dans cette étude, il n’y a pas de raison de penser que d’importants changements soient en voie de se produire en ce domaine.

35Si l’on s’en tient à l’ambition proclamée dans les traités, la PESC est donc une utopie et elle le restera longtemps. Elle est toutefois une utopie créatrice, car elle est à l’origine d’un important processus d’européanisation et de socialisation des politiques étrangères des États membres de l’Union. C’est là sans doute que réside sa plus importante valeur ajoutée.

36Enfin, la PESC et le deuxième pilier auquel elle appartient ne peuvent être séparés du vaste champ des relations extérieures de l’Union qui se rattache au premier pilier. On ne peut en rester à l’image d’une structure institutionnelle à deux piliers, le premier étant communautarisé et le second couvrant un champ spécifique, celui de la politique étrangère, et se limitant à une simple coopération entre États souverains. Ensemble, ces deux domaines constituent ainsi ce que l’on pourrait appeler la politique des relations extérieures de l’UE. L’action internationale de l’Union européenne, puissance économique et commerciale de premier plan, mais aussi promoteur de valeurs et d’un modèle de gouvernance, doit être appréhendée, si on veut en saisir toute la substance, comme une réalité sui generis, institutionnellement fragmentée mais fonctionnellement unifiée, transcendant la logique des piliers.

Bibliographie

Bibliographie

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Aligisakis, Maximos (dir.) (2005), « L’Union européenne et la sortie des conflits armés : des actions au service d’une culture stratégique », dans L’Europe et la sortie des conflits, Genève, Institut européen de l’Université de Genève, p. 55.

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Notes

1 En raison du refus en 2005 par la France et les Pays-Bas du traité constitutionnel et de la totale incertitude qui plane sur l’avenir de cette constitution, nous avons choisi de ne pas prendre en compte dans cette analyse les développements prévus par ce traité en matière de PESC.

2 Traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992, art. 13.

3 Traité sur l’Union européenne, modifié le 26 février 2001 à Nice, titre V, art. 23.

4 L’auteur y défend une approche de type « gouvernance à plusieurs niveaux » pour appréhender cette réalité.

5 C’est à ce type de question que se consacre la recherche entreprise dans le cadre du réseau européen d’excellence CARNET, soutenu par le sixième programme-cadre et rassemblant quelque 40 universités européennes sous la coordination de l’Université de Warwick.

Auteur

Philippe BRAILLARD est professeur de science politique à la faculté des sciences économiques et sociales de l’Université de Genève où il enseigne les relations internationales. Il dirige l’Institut européen de cette université. Il est l’auteur de nombreux ouvrages et articles dont « La souveraineté à l’ère de la mondialisation : la souveraineté à l’épreuve de l’intégration européenne », Revue suisse de science politique, vol. 10, n° 1, 2004.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2008

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