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L'Europe qui se fait

 | 
Gérard Boismenu
, 
Isabelle Petit

Part II. L'Union européenne et les transformations de l'État social

Chapitre 9. Quels régimes de croissance pour l’Union européenne ?

Robert Boyer

Texte intégral

1Les années récentes ont clairement fait ressortir l’ampleur de la crise de l’intégration européenne. À la lumière des référendums français et néerlandais, il est tentant d’en privilégier les aspects proprement politiques. En effet, les opinions publiques n’ont-elles pas exprimé leur défiance à l’égard du bien-fondé des interventions de Bruxelles dans la conduite des politiques typiquement nationales ? Les salariés ne redoutent-ils pas qu’en fait l’UE implique l’abandon des principes mêmes de l’État-providence, de sorte que l’intégration européenne ne serait que le cheval de Troie de la globalisation financière ? L’admission de nouveaux pays membres ne réduit-elle pas la possibilité d’une intégration politique plus affirmée qui prendrait le relais d’une intégration économique arrivée à maturité ? Face aux grands vents de la globalisation financière et de la concurrence internationale, les institutions et les procédures de l’Union européenne sont-elles réformables et peuvent-elles répondre à l’hétérogénéité croissante des pays membres ?

2Enjeux considérables sans nul doute. Suffisent-ils à caractériser la situation présente ? Le parti pris de ce chapitre est d’explorer un autre aspect, relativement négligé en dehors du cercle des économistes, mais qui n’est pas sans relation avec la crise politique de l’UE : l’incapacité des pays du Vieux Continent à retrouver les rythmes de croissance qui avaient permis de concilier, d’une part, une extension de la solidarité sociale avec une compétitivité retrouvée, d’autre part, le maintien d’une large autonomie nationale avec un lent mais progressif processus d’intégration économique. En effet, le déficit démocratique se conjugue avec un déficit de croissance, de sorte que les institutions européennes n’apparaissent ni légitimes ni efficaces.

3Ainsi n’est-il pas inutile d’explorer d’abord pourquoi le processus vertueux d’intégration européenne s’est enrayé pour ensuite expliciter quelques-unes des stratégies de croissance susceptibles de répondre à ce changement d’époque avant d’examiner brièvement les conditions de leur succès.

Le succès des procédures européennes est conditionné par leur insertion dans les modes de régulation émergents

4Les objectifs et les instruments de la construction européenne sont marqués par les problèmes successivement rencontrés au cours du demi-siècle écoulé. Certes, les dispositifs ont été périodiquement ajustés, modernisés et certains ont même disparu. Il se pourrait pourtant que la configuration actuelle reflète plus cet héritage qu’elle n’est adaptée aux problèmes qui ont émergé dans les années 1990 (Quermone, 1999) et plus encore à ceux créés par l’intégration monétaire ou l’élargissement de l’Union européenne (Boyer, 1999b). Ce décalage est d’autant plus préoccupant que s’ouvre une phase nouvelle de la mondialisation qui, certes, met à mal la plupart des configurations institutionnelles passées, mais simultanément donne une prime à des puissances émergentes (Coriat, Petit et Schméder, 2006).

Un changement d’époque : de la centralité du rapport salarial à l’omniprésence des logiques financières

5À cet égard, il faut rappeler brièvement l’un des résultats centraux d’une approche institutionnaliste de la croissance de l’après Seconde Guerre mondiale (Boyer, 1999a). Le dynamisme et là stabilité de la croissance, tant aux États-Unis qu’au Japon seraient très largement associés à l’émergence d’un compromis capital-travail original codifiant le partage des fruits de la croissance et lançant de ce fait les bases d’une économie fondée sur la consommation et la production de masse. Pourtant, ce compromis a pris des formes particulières selon les pays, donnant lieu à une large variété de modes de régulation autour de ce même mode de développement. Une condition permissive fut la stabilité de l’économie internationale et en particulier le contrôle relativement strict des mouvements de capitaux courts. La diffusion et l’approfondissement de ce mode de développement engendrèrent une série de transformations structurelles qui conduisirent finalement à la crise de ce régime qui était parvenu pendant plusieurs décennies à concilier efficacité dynamique et stabilité, voire réduction des inégalités sociales.

6En effet, l’ouverture aux marchés extérieurs, la progressive montée en régime des innovations financières et leur diffusion internationale, un certain épuisement du paradigme productif de la production de masse, la transformation des modes de vie et des attentes des salariés, autant de facteurs qui débouchent dans les années 1990 sur une tout autre configuration des modes de régulation (Aglietta, 1998). Les chocs véhiculés par l’économie internationale se diffusent d’une économie à l’autre, l’omniprésence de la finance impose sa logique aux choix d’organisation des firmes, transforme le contrat de travail dans le sens d’un plus grand risque assumé par les salariés, évalue la crédibilité de la politique budgétaire et fiscale et plus encore gouverne la formation des taux de change. En définitive, la conduite de la politique monétaire apparaît soumise à l’arbitrage des rendements financiers et non plus à l’impératif de régularisation des fluctuations conjoncturelles nationales.

7En un sens, le long processus d’intégration monétaire est une réponse au caractère déstabilisateur des impulsions venues du marché international. Les difficultés croissantes rencontrées dans le maintien de parités fixes dans le contexte d’une économie financiarisée débouchent sur la proposition d’une monnaie unique et la fixation irrévocable des taux de change entre pays européens. Dans ces conditions, la stabilité monétaire ainsi visée suppose un réaménagement du fonctionnement des marchés du travail, des objectifs et des instruments de la politique budgétaire fiscale. En termes théoriques, le régime financier international tend à imposer sa logique au régime monétaire, à renouveler les ressorts de la concurrence, à transformer les contrats de travail et bien sûr à différencier fortement l’évolution de la fiscalité selon qu’elle affecte ou non des facteurs les plus mobiles à l’échelle internationale. L’instauration de l’euro corrige les déséquilibres internes que crée ce régime financier mais implique simultanément une redéfinition de la hiérarchie des institutions économiques.

8C’est par rapport à ce changement d’époque, perceptible dès le début des années 1990 et devenu tout à fait évident avec les crises financières internationales récurrentes (Boyer, 1999a), qu’il faut analyser la pertinence des institutions ou, plus modestement, des procédures européennes.

Les traités européens codifient ce basculement de la hiérarchie des institutions économiques

9Or, on constate que la hiérarchie dans les dispositifs prévus par les traités européens reflète précisément l’architecture des formes institutionnelles qui est au cœur des modes de régulation qui sont déjà en vigueur dans certains pays, ou en voie d’émergence dans d’autres (figure I). En effet, les clauses qui régissent les objectifs et l’organisation de la BCE prennent pleinement en compte l’impératif de stabilité des prix, prioritaire par rapport à l’optimisation de la croissance et de l’emploi. Certes, la responsabilité de la gestion du change est partagée entre la BCE pour les décisions de court terme et le Conseil européen et la Commission pour les choix stratégiques en matière de régime de change. Cette relative ambiguïté n’est pas sans conséquences sur l’appréciation de la valeur externe de l’euro sur les marchés financiers.

10Mais l’essentiel est sans doute que les grandes orientations de politique économique s’inscrivent comme complémentaires et, en un sens, hiérarchiquement inférieures par rapport à la politique monétaire commune. En outre, le fait que la BCE soit de nature fédérale et que les GOPE soient matière à concertation intergouvernementale n’est pas sans accentuer cette dissymétrie entre les diverses composantes de la politique économique. On est même frappé par l’homologie entre la hiérarchie des formes institutionnelles au sein d’un mode de régulation financiarisé et le déploiement des différents processus prévus par les sommets européens.

  • Le Pacte de stabilité et de croissance, tel que formulé dans le traité de Maastricht puis d’Amsterdam, a pour vocation d’induire une nouvelle pratique des finances publiques en sorte qu’elles soient équilibrées à moyen terme et puissent alors jouer un rôle de stabilisateur automatique en cas de récession marquée.

  • La procédure de Cardiff a pour objectif de favoriser un fonctionnement plus concurrentiel des différents marchés tant des produits que du crédit. En effet, pour qu’une politique monétaire de stabilité des prix réussisse, il importe que soit assuré un minimum de flexibilité du système des prix. C’est aussi une condition pour une réponse efficace à des chocs symétriques comme asymétriques, si l’on entend éviter que l’activité soit le vecteur principal d’ajustement.

  • La procédure de Luxembourg vise pour sa part à la réforme du fonctionnement des marchés du travail et plus généralement des conditions d’activité des firmes et des modalités de la couverture sociale. À nouveau, c’est bien l’adaptabilité du rapport salarial qui doit être favorisée, sinon la contraction de l’emploi risque d’être la réponse à des chocs défavorables en provenance de l’économie internationale ou encore à un durcissement de la politique monétaire.

  • Enfin, dans la mesure où ces processus ne sont pas spontanément compatibles les uns avec les autres, la procédure proposée par le sommet de Cologne s’attache à favoriser la concertation entre les diverses parties prenantes à la formation de la politique économique, afin de réduire les effets pervers qui seraient associés aux débordements des externalités d’une procédure à l’autre. Ce n’est autre que l’homologue des principes qui permettent de dégager un mode de régulation viable.

  • Ces divers processus trouvent en quelque sorte leur tentative de synthèse dans l’Ordre du jour de Lisbonne qui vise à coordonner une série de réformes affectant les systèmes d’innovation, les institutions du travail, la couverture sociale et les dépenses publiques en vue de recréer une synergie entre compétitivité et préservation, voire extension, de la solidarité sociale. Cette stratégie à son tour a été réévaluée et réformée à mi-parcours à la suite d’appréciations très largement critiques (Kok, 2004 ; Pisani-Ferry et al, 2006).

FIGURE I. La hiérarchie des procédures européennes est conforme à celle des formes institutionnelles

FIGURE I. La hiérarchie des procédures européennes est conforme à celle des formes institutionnelles

11Ainsi, les plus récentes des interventions communautaires prennent en compte les transformations structurelles intervenues dans les économies des pays membres. C’est sans doute une condition nécessaire mais pas suffisante à leur succès. En effet, la conception elle-même de la politique économique se trouve radicalement transformée par rapport à celle qui prévalait au sein des États-nations lors de la période de forte croissance.

Les procédures européennes doivent s’inscrire dans une conception relationnelle de la politique économique.

12Dans les années 1960, dans la plupart des pays de l’OCDE, la formation de la politique économique obéissait à un schéma finalement assez simple : il appartenait pour l’essentiel au ministère des Finances de déterminer simultanément les dépenses publiques, la taxation et par concertation ou impulsion directe, la conduite de la politique monétaire. À l’époque, la plupart des gouvernements, quelle que soit leur orientation, accordaient plus de poids au plein-emploi qu’à la stabilisation de l’inflation. Par ailleurs, la fixation du taux de change résultait principalement d’une décision politique, en dehors des périodes de crise aiguë au cours desquelles l’évaluation des marchés faisait sentir son impact (tableau I).

13Depuis les années 1990, cette conception centralisée et hiérarchique de la politique économique est très largement obsolète. D’abord, parce que les acteurs de cette politique se sont diversifiés, et par voie de conséquence, autonomisés.

TABLEAU I. Le nouveau style des politiques économiques à l’ère de l’euro

TABLEAU I. Le nouveau style des politiques économiques à l’ère de l’euro

Source : Librement inspiré de EC/DGE « Reinforcement of mechanisms for economic policy co-ordination », 28 juillet, 1999.

14C’est le cas pour la Banque centrale qui est devenue indépendante dans la quasi-totalité des pays. En effet, les experts et les responsables politiques ont affirmé que cette indépendance était une condition nécessaire à la stabilisation monétaire. De la même façon, se sont multipliées les autorités administratives indépendantes chargées de superviser le maintien de la concurrence dans nombre de secteurs et son extension à la fourniture de certains services publics. Parallèlement, certaines de ces entités sont demeurées nationales quand d’autres, de plus en plus importantes, opèrent au niveau d’une Union économique ou même au niveau mondial.

15Ensuite, le style de la politique économique a lui-même changé. À la décision unilatérale et à l’injonction ont succédé l’échange d’information, la concertation, le recours à la communication en direction des agents privés, voire du grand public, selon un processus interactif dans lequel il est rare qu’un acteur unique dispose de l’initiative de la décision finale. C’est dans ce contexte qu’émergent les notions de crédibilité, de réputation, de transparence comme conditions d’efficacité d’une politique moderne. L’action sur les représentations que se forment les autres acteurs est devenue partie intégrante de la conduite de la politique économique. La communication des Banques centrales enregistre ce changement majeur et devient le complément nécessaire à l’action sur les taux d’intérêt. Nul doute que la politique économique soit devenue beaucoup plus difficile que par le passé dans ce monde multipolaire et interactif.

16La conduite des politiques économiques en Europe n’échappe pas à ce basculement. On pourrait même affirmer que par comparaison avec les situations américaine et japonaise, la gestion de l’euro devient exemplaire des difficultés que rencontre l’établissement d’une approche relationnelle de l’intervention publique. Non seulement les différentes sphères financière, monétaire, fiscale, budgétaire, sociale sont de fait interdépendantes bien que marquées par une spécialisation croissante, mais encore interviennent des instances représentatives de divers niveaux (régional, national, communautaire, mondial) interagissant au sein de forums différents. Il n’est dès lors pas étonnant d’observer ça et là divers dysfonctionnements dans la mesure où seuls l’expérimentation et l’apprentissage permettent de diagnostiquer la nature des déséquilibres et des conflits que génère un système aussi enchevêtré et rétif à l’approche hiérarchique.

17La compréhension de ce basculement du paradigme de la politique économique constitue un préliminaire à toute réforme des procédures et plus généralement des institutions européennes. Mais il faut alors s’interroger sur les objectifs suffisamment clairs et mobilisateurs que les responsables pourraient se fixer.

L’art de créer des cercles vertueux : une méthode, pour réformer la politique économique européenne tout en respectant la diversité des trajectoires nationales

18Cette proposition ne fait que prolonger l’appel à une meilleure coordination des différentes procédures, fil directeur de ce chapitre. Pour mieux en faire comprendre l’esprit, il n’est pas inutile de rappeler quelques-uns des cercles vicieux qui ont pu marquer par le passé les politiques nationales, y compris la phase de convergence vers la monnaie unique. Le premier exemple concerne le cercle vicieux dans lequel se sont engagés certains pays européens lorsque s’est contracté l’emploi industriel dans les secteurs touchés par la crise des années 1970 et 1980. La tentation a été forte de recourir à des préretraites financées par des aides publiques. Ces mesures permettent tout autant aux entreprises de procéder à des restructurations qu’aux syndicats de défendre les droits sociaux, voire de les étendre, en raccourcissant de fait la durée de la vie active. La généralisation de ce processus, associée à la montée du chômage, a pesé sur les déficits publics. Dans un second temps, cette évolution a nécessité un relèvement de la fiscalité et des cotisations sociales qui, dans les systèmes bismarckiens, pesaient sur le coût salarial, donc la création d’emploi pour les nouveaux entrants sur le marché du travail. S’est alors amorcé un cercle vicieux qui a conduit à une chute du taux d’activité masculin en France et en Allemagne par exemple, alors même que l’activité se développait, grâce en particulier à l’emploi féminin dans les pays Scandinaves et plus encore aux États-Unis. Rétrospectivement, il est devenu clair que ce type d’intervention était fort peu prometteur puisqu’à terme autodestructeur.

19Les années 1990 ont aussi montré que la préparation de la monnaie commune pouvait exacerber les conflits entre divers responsables de la politique économique en Europe. La croissance des déficits publics, par exemple après la réunification allemande, suscite l’inquiétude du banquier central qui entend s’opposer à la poursuite de ce mouvement par une contraction des liquidités et un relèvement des taux d’intérêt. La charge de la dette s’aggrave alors, ce qui appelle une réduction de certaines dépenses budgétaires qui, dans la plupart des cas, entraîne une réduction de l’activité et parfois la montée des protestations des citoyens. Cette spirale perverse n’est pas sans relation avec la dynamique observée dans les années 1990, période au cours de laquelle certains ministres des Finances se sont opposés publiquement à la stratégie de la BCE. Sous une forme atténuée, l’absence de coordination entre la BCE et les ministres des Finances de la zone euro continue à peser sur la croissance européenne.

20Par contraste, il est important de resituer chacune des interventions et plus généralement les diverses procédures par rapport à leurs effets d’ensemble sur le niveau d’activité et plus généralement les perspectives de croissance. C’est d’abord un moyen de s’assurer de la cohérence d’une politique. C’est aussi une méthode pour recomposer des procédures qui se recoupent partiellement et peuvent se neutraliser l’une l’autre. Enfin et surtout, cette stratégie permet d’appliquer les directives européennes en fonction de la spécialisation et à la stratégie propre à chaque pays, faisant ainsi jouer le principe de subsidiarité au sens plein du terme puisqu’il est a priori concevable que persiste une forte diversité des modes de régulation et de modèles de croissance. Au demeurant, des outils analytiques ont été proposés pour détecter les facteurs qui limitent la croissance d’un pays à un moment donné (Hausmann et al., 2005) : conçus pour les pays en voie de développement, ils sont précieux puisqu’ils permettent en particulier de répondre à la diversité des modes de régulation nationaux au sein de l’UE (Rodrigues, 2006).

Accélérer l’apprentissage des responsabilités respectives des divers acteurs des politiques économiques européennes et nationales

21La comparaison des performances macroéconomiques observées dans les années 1990 aux États-Unis d’un côté, en Europe de l’autre suggère que la mise en œuvre d’un modèle relationnel entre les divers responsables de la politique économique n’est pas sans influence sur l’intensité et la régularité de la croissance à court-moyen terme. Il est clair que la configuration européenne est différente de l’américaine. Pourtant, on peut avancer l’hypothèse qu’une approche pragmatique au problème de la coordination entre la BCE, et les pays de la zone euro par l’intermédiaire d’ECOFIN, permettrait d’améliorer la qualité du policy mix européen. En effet, la multiplication d’échanges d’informations, la recherche d’un diagnostic commun, la discussion des stratégies ouvertes à chacune des parties prenantes permettent a priori d’atteindre un état plus satisfaisant pour l’autorité tant monétaire que fiscale. Il se pourrait à cet égard que l’accord des partenaires sociaux pour mettre en œuvre un principe de stabilité du coût par unité produite – à travers des modalités propres à chaque pays, région ou secteur – soit un puissant adjuvant à une orientation de la politique économique en faveur de la croissance. Les anticipations favorables du secteur privé peuvent déboucher sur le dynamisme de la formation de capital, matériel mais aussi immatériel, tout en ménageant des marges de liberté pour accompagner par des baisses de la fiscalité le mouvement de croissance. Le succès d’une telle stratégie a en outre le mérite de consolider la légitimité des institutions européennes, puisque l’opinion publique serait à même d’apprécier leur contribution et leur efficacité dans le retour au quasi-plein-emploi (figure 2).

22C’est par rapport à la réalisation de ce premier cercle vertueux que pourraient être redistribuées, ou tout au moins exercées selon des modalités nouvelles, les responsabilités en matière de politique économique. Le projet européen s’en trouverait consolidé puisque la stabilité monétaire et le dynamisme de la croissance autoriseraient alors un approfondissement du marché unique ainsi que la possibilité qu’a la politique monétaire de répondre aux chocs symétriques, non seulement nominaux mais aussi réels. Au niveau national, la gestion de la relation salariale, de la fiscalité et de la couverture sociale contribue aussi à la possibilité de ce cercle vertueux qui se totalise au niveau de l’Union économique. Si faute de partenaires, il n’est pas possible de négocier des pactes nationaux favorisant la viabilité d’un sentier de croissance soutenue, on peut imaginer des solutions régionales ou encore sectorielles assurant ex-post la stabilité des coûts salariaux (tableau 2). Les spécificités nationales ne disparaissent pas, mais elles sont rendues compatibles avec l’architecture institutionnelle prévue par les traités européens. Ce contexte macroéconomique favorable, s’il se prolonge, facilite ou induit la formation de nouvelles capacités de production, de compétences des salariés et la création d’entreprises. Couplé avec l’adoption des nouvelles technologies et l’innovation, ce mouvement facilite le redressement des perspectives de croissance à long terme. C’est la direction que proposent nombre d’analyses récentes (Sapir, 2004 ; Aghion et al., 2006).

FIGURE 2. Première stratégie : Utiliser les dividendes de la croissance pour réduire les taxes et éliminer les barrières à la création d’emplois

FIGURE 2. Première stratégie : Utiliser les dividendes de la croissance pour réduire les taxes et éliminer les barrières à la création d’emplois

TABLEAU 2. Les conditions institutionnelles de cette première stratégie

TABLEAU 2. Les conditions institutionnelles de cette première stratégie

Faire de l’adhésion aux technologies de l’information une étape dans la constitution d’une économie de la connaissance

23En effet, le relèvement du taux d’investissement permet une diffusion plus rapide des nouvelles techniques tout en appelant diverses réformes organisationnelles des firmes en vue de bénéficier des perspectives ouvertes par le paradigme des technologies de l’information et de la communication. Une partie des performances américaines tient à la maîtrise de la plupart des productions qui contribuent à l’économie de l’information, mais aussi à leur diffusion à l’ensemble des autres secteurs grâce à une forte baisse des prix relatifs. L’Europe, qui ne dispose pas d’un potentiel aussi fort en matière de production des TIC, peut néanmoins profiter de la diffusion des gains de productivité ainsi obtenus par les firmes américaines et utiliser les équipements correspondants pour améliorer la compétitivité de certains secteurs clés et éventuellement en développer de nouveaux. C’est aussi l’occasion de réformer la gestion des services sociaux et collectifs, puisque l’intérêt des TIC est précisément de réduire considérablement les coûts de collecte, de traitement et de diffusion de l’information. Les effectifs ainsi dégagés peuvent être affectés à l’amélioration de la qualité des services publics existants ou à la fourniture de nouveaux services collectifs qui sont les plus directement nécessaires à l’épanouissement de l’économie de l’information. Or, cette dernière appelle aussi l’essor de nombreux services privés, susceptibles d’étendre la création d’emploi et l’extension des compétences. Une condition d’efficacité semble être la réorganisation interne des firmes et de leurs relations avec la sous-traitance et le marché, transformation sur laquelle la politique économique n’a pas d’action directe. Une fois ce mouvement amorcé, il se peut que la faiblesse initiale dans la production des TIC soit compensée à terme par le surcroît de production généré par leur diffusion à l’ensemble des secteurs, des firmes et des organismes publics (figure 3). Pour ne prendre qu’un exemple, si Internet favorise la vitesse de diffusion des avancées dans le décryptage du génome humain, les connaissances qui en résultent ouvrent les perspectives d’un nouveau secteur de l’économie fondé sur la production et l’usage des biotechnologies. Alors les techniques de l’information ne seront plus qu’un instrument dans l’épanouissement d’une économie de la connaissance, en l’occurrence dans le domaine de la biologie.

FIGURE 3. Seconde stratégie : convertir les technologies, de l’information et de la communication (TIC) en base d’une économie de la connaissance (EC)

FIGURE 3. Seconde stratégie : convertir les technologies, de l’information et de la communication (TIC) en base d’une économie de la connaissance (EC)

24Ce mouvement, pour autant qu’il se prolonge sur une période suffisamment longue, pourrait déboucher sur une autre source de dynamisme, celle de l’économie du savoir, qui serait en quelque sorte l’aboutissement de l’économie de l’information. Il se trouve, qu’en la matière, l’Europe n’est pas sans atouts, même si, pour l’heure, ils sont très imparfaitement mis en valeur du fait de l’absence de procédures de coordination adéquates (Rodrigues, 2004). La compétitivité européenne se mesurerait alors à travers le renforcement du secteur aéronautique, de l’espace, des transports à grande vitesse, des équipements écologiques, des biens contribuant à la satisfaction de la demande de santé et facilitant la satisfaction des besoins du quatrième âge. Autres secteurs porteurs : ceux des biens culturels et des méthodes favorisant l’enseignement et l’information tout au long de la vie. En un sens, tel est le projet que propose à l’Europe le sommet de Luxembourg qui a mis l’accent sur toutes les mesures favorisant l’émergence d’une société de l’éducation et de l’apprentissage. Cette stratégie est prolongée et complétée par le sommet de Lisbonne qui vise précisément à concilier stimulation de l’innovation et politique sociale, grâce à la méthode de coordination ouverte (Zeitlin, 2005 ; Zeitlin et Pochet, 2005).

25Cette stratégie se déploie à divers niveaux. Au plan européen, il importe de favoriser la coordination et la mobilité des chercheurs, des idées, des connaissances, mais aussi faciliter la traduction de ces avancées en termes d’innovation, de nouveaux produits et procédés. Les systèmes d’éducation, qui du fait de la diversité des traditions et la multiplicité des langues risquent fort de demeurer essentiellement nationaux, ont alors pour tâche d’adapter les cursus non seulement à l’usage des TIC mais encore en fonction du nouvel objectif de l’école : apprendre à apprendre (Lorenz et Lundval, 2006). Le niveau local n’est pour autant pas oublié puisque certaines compétences ne se produisent et reproduisent qu’au sein de technopoles ou encore de districts industriels. Ainsi, des acteurs fort divers, enseignants, chercheurs, entrepreneurs, organismes de formation professionnelle, opérant aux trois niveaux précédemment mentionnés, pourraient avoir comme point de repère et objectif commun l’amorce de ce cercle vertueux consacré au passage de l’économie de l’information à l’économie de la connaissance (tableau 3). Ce serait d’abord un moyen de surmonter le handicap européen observé tout au long des deux dernières décennies. Ce serait ensuite, faut-il le rappeler, une méthode pour simplifier, rationaliser et recomposer les procédures européennes qui se sont accumulées au cours du temps.

Réformer les systèmes de couverture sociale pour en faire un actif en matière d’innovation, de croissance et de citoyenneté

26Il est une troisième façon d’essayer de relancer la dynamique de la croissance en Europe. Elle part de la constatation selon laquelle ce sont les dépenses d’éducation, de formation, de santé, de retraite qui sont à l’origine des plus fortes croissances depuis plusieurs décennies. Par ailleurs et surtout, l’opinion publique européenne semble attachée aux systèmes de couverture sociale qui traditionnellement fournissent ou organisent les services de santé, de retraite, de formation. Enfin, il va de soi qu’une économie de la connaissance mobilise une population éduquée, bien formée, tout au long d’une carrière qui se trouve redéfinie par l’allongement de la formation initiale et l’essor de la retraite comme phénomène social et économique majeur. On peut même réinterpréter le dynamisme de la croissance américaine à partir d’un double mouvement : d’une part, passage à l’économie de l’information, d’autre part, essor des services à la personne de toute nature, y compris la santé, les soins aux enfants et au quatrième âge.

TABLEAU 3. Les conditions institutionnelles de cette seconde stratégie

TABLEAU 3. Les conditions institutionnelles de cette seconde stratégie

27Dès lors, une troisième stratégie, rarement discutée en tant que telle, consiste à coupler la mise en œuvre du principe d’égalité entre homme et femme (Aglietta, 1998 ; Majnoni d’Intrignano, 1999) avec les transformations des structures familiales et les problèmes liés au vieillissement de la population européenne. À un renouvellement de l’offre de travail correspondraient les demandes associées aux besoins émergents en matière de vie urbaine, de services de proximité, de prise en compte de l’environnement, de prévention, de soutien à l’activité scolaire. On pourrait ainsi imaginer que l’objectif des responsables de la santé, de l’éducation, et plus généralement de l’ensemble des services sociaux, soit de coordonner leurs stratégies afin de faire émerger un troisième cercle vertueux, que l’on pourrait qualifier d’anthropogénétique à la suite de Bruno Théret (Boyer, 2002), dans la mesure où il correspondrait à un mode de développement bien adapté aux sociétés riches et vieillissantes et fondé sur la « production de l’homme par l’homme » (figure 4).

28À nouveau, il ressort que les responsables de tous niveaux devraient être mobilisés autour de cet objectif, notamment les partenaires sociaux pour négocier de nouveaux droits et principes s’imposant à l’ensemble de l’Union européenne, des directives émanant de la Commission précisant la mise en œuvre de ces principes. Dans la mesure où les politiques sociales sont marquées par une forte dépendance à l’égard des traditions politiques propres à chaque pays, l’échelon national est directement concerné par la mise en pratique de ces dispositions générales. De plus, il est dans la nature des services d’éducation, de santé et de soins aux personnes de se distribuer en fonction des populations, donc d’impliquer les responsables locaux (tableau 4). Même si la mise en exergue des meilleures pratiques en la matière peut stimuler l’inventivité des responsables, le principe de subsidiarité continue à s’appliquer pour l’essentiel. Il revient à chaque système économique et social de s’inscrire dans cette logique commune à l’échelle du vieux continent mais se déclinant différemment selon les opportunités et les contraintes locales. Enfin, le succès d’une telle stratégie, dont les pays Scandinaves, en particulier le Danemark (Boyer, 2006) fournissent quelques exemples, montre la possibilité de concilier l’extension de la couverture sociale à un certain nombre de nouveaux risques ou besoins et le dynamisme économique.

FIGURE 4. Troisième stratégie : égalité des genres et réponse au vieillissement comme source d’une croissance tirée par de nouveaux services

FIGURE 4. Troisième stratégie : égalité des genres et réponse au vieillissement comme source d’une croissance tirée par de nouveaux services

TABLEAU 4. Les conditions institutionnelles de cette troisième stratégie

TABLEAU 4. Les conditions institutionnelles de cette troisième stratégie

Choisir une stratégie en fonction des atouts européens et de leur déclinaison nationale

29Rien n’interdit de penser que ces trois stratégies puissent orienter durablement le redéploiement du mode de développement européen. En effet, si les Européens, tout comme les Japonais, sont en retard dans la diffusion des technologies de l’information, ils ont clairement pris conscience de ce handicap et commencent à se donner les moyens de le combler à terme. Les statistiques concernant l’accès à Internet, la diffusion du téléphone numérique, la création de sites Web confirmeraient plutôt cet optimisme (The Economist, 2000a). Plus encore, pour autant que les indicateurs statistiques permettent une évaluation acceptable, les Européens ne seraient pas trop mal placés dans l’émergence d’une économie de la connaissance (OCDE, 1999)... et le seraient d’autant mieux qu’ils coordonneraient plus efficacement leurs efforts. Enfin et surtout, le retard en matière de services est peut-être une explication des faibles taux d’activité observés dans la plupart des pays européens. C’est dire l’intérêt d’une réflexion plus approfondie sur les conditions d’établissement du régime anthropogénétique qui vient d’être brièvement décrit (tableau 5).

30En tout état de cause, la référence à l’un ou l’autre de ces trois cercles vertueux peut constituer une référence utile assurant la coordination de stratégies privées et publiques antérieurement conçues et mises en œuvre de façon isolée. On peut de plus imaginer qu’ils contribuent à la simplification et la transparence des procédures européennes. Autre avantage, les mécanismes correspondants sont suffisamment généraux pour être compatibles avec une grande diversité des procédures précises mises en œuvre aux divers niveaux de responsabilité, y compris les plus décentralisés. Finalement, selon la spécialisation, l’héritage institutionnel et les choix politiques nationaux, divers régimes de croissance peuvent sans doute coexister à long terme sous l’égide de règles européennes communes. Ce serait plutôt un facteur favorable à l’adhésion des opinions publiques et des citoyens à la construction européenne.

TABLEAU 5. La situation de l’Europe par rapport à divers régimes de croissance émergents

TABLEAU 5. La situation de l’Europe par rapport à divers régimes de croissance émergents

(Chiffres en %)

Source : OCDE « L’économie fondée sur le savoir », juin 1995.

Une grande bifurcation de la construction européenne ?

Le temps des réformes : le dilemme du temps court de la politique face à la dynamique de longue période des transformations institutionnelles

31La sagesse politique incite à ne pas entreprendre de réformes ambitieuses si les institutions existantes ne posent pas de problèmes trop aigus. C’est d’autant plus le cas que la conjoncture générale est favorable et projette sur l’avenir des anticipations optimistes. Pourtant, les lacunes de l’édifice institutionnel européen sont toujours présentes et risquent de se manifester dès lors que la conjoncture internationale se détériore. À contrario, lorsque la conjoncture se retourne brutalement, apparaissent au grand jour toutes les faiblesses que le dynamisme de la croissance dissimulait... même aux yeux des plus avisés des observateurs. Mais il est trop tard pour que les réformes portent leur fruit dans le retournement de la conjoncture.

32On pourrait parler d’un dilemme de la réforme. Alors qu’elle serait relativement bien acceptée lorsque la conjoncture est bonne, elle apparaît paradoxalement moins nécessaire. Lorsqu’un retour de fortune ou une crise brutale en fait apparaître l’urgence, il est en général trop tard pour que la réforme contribue à surmonter les difficultés du moment. Le temps court de la conjoncture s’oppose ainsi au temps long du changement institutionnel. Est-ce une fatalité ?

Les circonstances actuelles sont-elles favorables ?

33Pas nécessairement. En effet, selon certains travaux d’économie politique internationale, au moins cinq facteurs semblent accroître les chances de succès dans la réforme des institutions, en particulier internationales (Aggarwal et al, 1998).

  • C’est d’abord le cas si les stratégies sont de type gagnant-gagnant, chacun des partenaires partageant les bénéfices comme les coûts associés à la transition d’un régime institutionnel à un autre. Ce n’est hélas pas le cas des réformes visant par exemple à la flexibilisation des marchés du travail, d’où des oppositions persistantes. Par ailleurs, ce n’est que très récemment qu’a été envisagée la création d’un fonds européen destiné à indemniser les salariés qui perdraient leur emploi du fait de l’ouverture internationale, par ailleurs favorable à l’économie nationale.

  • En second lieu, les aspects cognitifs ne sont pas à négliger : réussissent mieux les réformes qui visent à simplifier un système devenu trop complexe, souvent même pour les meilleurs analystes. En la matière, cette perspective ouvre un vaste champ à l’UE, dont de nombreuses procédures sont perçues comme lourdes et peu performantes.

  • Troisième facteur favorable : l’émergence des problèmes nouveaux et des externalités qui n’étaient pas perçues antérieurement peut aussi favoriser une prise de conscience qui permet alors d’inscrire à l’ordre du jour une réforme ou une création institutionnelle. L’actualité la plus immédiate suggère que les problèmes d’immigration entrent dans cette catégorie. Sans oublier que l’Europe des sciences et des techniques est à l’ordre du jour comme vecteur de la croissance de la prochaine décennie (Dehove et Boyer, 2006).

  • Quatrième enseignement : il est parfois plus judicieux de reconvertir une institution ou une organisation existante plutôt que d’en créer une nouvelle, puisque l’on peut alors mobiliser les effets de crédibilité et les savoir-faire antérieurement accumulés (Thelen, 2004). C’est tout particulièrement le problème des services de la Commission européenne qui tarde à redéfinir sa stratégie à une époque où les gouvernements se raidissent dans la défense des intérêts nationaux et privilégient la voie de l’intergouvernementalité. Il est vrai cependant que d’autres arguments concluent plutôt à la difficulté d’attribuer de nouvelles finalités à une organisation devenue obsolète.

  • Enfin, et c’est peut-être l’enseignement historique le plus troublant : ce sont les périodes de déstabilisation et de crise qui permettent les évolutions institutionnelles les plus marquées, voire les innovations majeures. Or il ne fait plus de doute que l’UE traverse l’une de ses plus graves crises, et son histoire en est pourtant riche. Nombre de pays continuent à souffrir d’une croissance molle et d’un chômage de masse, fut-il en lente décrue. L’extension à l’Est est conforme à la vocation de l’Union, mais elle durcit les arbitrages budgétaires et renouvelle l’interrogation sur la légitimité et l’adéquation de la distribution des compétences entre l’Union et les pays membres. La réforme des institutions européennes avait subi en 2005 un coup d’arrêt à la suite des référendums français et néerlandais, qui témoignent de la crainte de la disparition du modèle social européen sous la pression des politiques libérales véhiculées tant par l’Europe que par la globalisation. Le Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 relance le processus sur des bases pragmatiques puisque disparaît la référence à une Constitution au profit d’un simple traité modificatif et est formellement abandonnée la référence à une « concurrence libre et sans entrave » (Conseil de l’Union européenne, 2007).

34Le défi est alors de pratiquer l’équivalent de l’art du judoka, c’est-à-dire convertir ces faiblesses en autant d’incitations à une révision des stratégies de croissance. Le modèle anrhropogénétique ne constitue-t-il pas l’une des solutions ? Mais il faudrait pour cela que les décideurs parviennent à en discerner la force et l’intérêt sous les traits du discours convenu sur le poids excessif des prélèvements obligatoires !

Bibliographie

Bibliographie

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Table des illustrations

Titre FIGURE I. La hiérarchie des procédures européennes est conforme à celle des formes institutionnelles
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Fichier image/jpeg, 528k
Titre TABLEAU I. Le nouveau style des politiques économiques à l’ère de l’euro
Crédits Source : Librement inspiré de EC/DGE « Reinforcement of mechanisms for economic policy co-ordination », 28 juillet, 1999.
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Fichier image/jpeg, 704k
Titre FIGURE 2. Première stratégie : Utiliser les dividendes de la croissance pour réduire les taxes et éliminer les barrières à la création d’emplois
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Fichier image/jpeg, 448k
Titre TABLEAU 2. Les conditions institutionnelles de cette première stratégie
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Fichier image/jpeg, 392k
Titre FIGURE 3. Seconde stratégie : convertir les technologies, de l’information et de la communication (TIC) en base d’une économie de la connaissance (EC)
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Titre TABLEAU 3. Les conditions institutionnelles de cette seconde stratégie
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Fichier image/jpeg, 608k
Titre FIGURE 4. Troisième stratégie : égalité des genres et réponse au vieillissement comme source d’une croissance tirée par de nouveaux services
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Titre TABLEAU 4. Les conditions institutionnelles de cette troisième stratégie
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Titre TABLEAU 5. La situation de l’Europe par rapport à divers régimes de croissance émergents
Légende (Chiffres en %)
Crédits Source : OCDE « L’économie fondée sur le savoir », juin 1995.
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Auteur

Robert BOYER est directeur de recherche au CNRS, directeur d’études à l’École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS) et économiste au CEPREMAP. Ses recherches portent entre autres sur les modes de régulation et les problèmes institutionnels de l’intégration européenne. Il est l’auteur de nombreux ouvrages dont Une théorie du capitalisme est-elle possible ? (Paris, Odile Jacob, 2004).

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2008

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