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L'Europe qui se fait

 | 
Gérard Boismenu
, 
Isabelle Petit

Part II. L'Union européenne et les transformations de l'État social

Chapitre 8. Les Européens jouent-ils au Lego™ ?

Jane Jenson

Texte intégral

1La réflexion consacrée aux politiques sociales s’est profondément modifiée ces dernières années. Les experts et certains décideurs affirment maintenant que le dynamisme économique dépend de la modernisation du modèle social. Selon eux, les politiques sociales issues de ces modèles doivent inclure des investissements, l’un des objectifs principaux de toute nouvelle architecture sociale étant de prévenir le transfert intergénérationnel des inégalités. La mise en commun de ressources en vue d’une protection contre les conséquences du vieillissement, les maladies ou le chômage n’est plus considérée comme une réponse adéquate aux risques sociaux. Pour faire obstacle aux nouveaux risques sociaux, il s’agit aujourd’hui d’être proactif plutôt que compensatoire. Or, ce changement d’orientation a entre autres pour résultat de cibler les enfants et les jeunes.

2Pour lutter contre les nouveaux risques sociaux, de plus en plus de pays, surtout les régimes libéraux et sociaux-démocrates, élaborent leur propre version d’une réflexion axée sur l’investissement, proactive et centrée sur les enfants. Mais l’Union européenne n’est pas chef de file dans l’émergence de ce paradigme. Ce n’est que récemment que l’UE a manifesté une volonté de « jouer au Lego ».

3Le présent chapitre est divisé en deux grandes parties. Il donne d’abord les principales caractéristiques du paradigme Lego. Il décrit ensuite les indicateurs selon lesquels il est clair que l’Union commence à adopter le paradigme.

Qu’est-ce que le paradigme Lego ?

4L’analyse des politiques et les politiques elles-mêmes sont repensées dans de nombreux pays pour des raisons sociologiques et politiques. En effet, l’augmentation de l’espérance de vie et la baisse des taux de fécondité, de même que l’augmentation du taux de l’activité féminine et du nombre de familles monoparentales, ébranlent les prémisses d’un meilleur agencement des responsabilités publiques et privées. Depuis une décennie, les formations de gauche et de centre-gauche en sont arrivées à la conclusion que l’on ne pourra protéger les acquis sociaux qu’en résolvant plusieurs problèmes épineux relatifs au financement de programmes sociaux actuels et futurs. L’influence persistante du néolibéralisme et l’engagement à utiliser l’activation comme moyen d’assurer la modernisation du modèle social ont entraîné une redéfinition du plein emploi : il ne s’agit plus de la moitié masculine de la population, au sens keynésien du terme, mais de l’activation de presque tous. En raison, d’une part, de la perspective à plus long terme qui caractérise le nouveau paradigme et, d’autre part, d’une tendance marquée à investir dans l’avenir, la situation des enfants et des jeunes fait aujourd’hui l’objet de bien plus d’attention que dans les débats classiques sur les politiques sociales dans l’après-1945. Il est désormais admis que le fait d’avoir connu la pauvreté dans l’enfance a des effets à long terme ; ainsi, la préparation proactive de l’avenir, y compris les dépenses consacrées aux enfants et à leur capital humain, est parfois considérée comme plus importante que la protection des adultes contre les malheurs présents.

5Pour justifier cette réorientation, on évoque souvent la notion de nouveau risque social (Esping-Andersen et al, 2002, 30 et suiv. ; Bonoli, 2005 ; Jenson, 2004; Taylor-Gooby, 2004). Les nouveaux risques sociaux résultent des caractéristiques des marchés du travail postindustriels et les lacunes dans les systèmes de protection sociale. Si l’on compare les marchés du travail postindustriels à ceux de l’ère industrielle, on constate qu’il y a eu une perte d’emplois bien rémunérés et traditionnellement masculins dans la production, et une augmentation du nombre d’emplois, souvent précaires, dans les services, ce qui relègue de nombreuses personnes dans la catégorie des « travailleurs à faible revenu ». Socialement, on assiste à une transformation des familles : leur taille diminue et le nombre de familles monoparentales augmente. Cette restructuration des marchés du travail et ces transformations de la famille créent des « trous », à la fois en termes de soins et de revenus familiaux. Par exemple, la participation des femmes au marché du travail implique qu’elles sont moins disponibles pour les soins à temps plein, tandis que les familles monoparentales ne peuvent pas compter sur un « soutien de famille » masculin relativement bien rémunéré. Plus généralement, dans de nombreux pays, la polarisation de la structure postindustrielle des revenus engendre une augmentation du taux de pauvreté chez les jeunes familles, qu’il s’agisse de familles monoparentales ou de couples, et donc, l’apparition de ce que l’on a nommé dans de nombreux cercles politiques « la pauvreté des enfants » (UNICEF, 2000; 2005; CERC, 2004). Souvent aussi, ces phénomènes sont concentrés au sein de groupes ethniques minoritaires et dans les grandes villes.

6Au cœur des analyses des nouveaux risques sociaux, on trouve un intérêt très marqué pour la pauvreté, les enfants, les familles et la conciliation travail-famille, ainsi que pour l’éducation préprimaire et les soins aux personnes âgées. De nombreuses protections contre les « vieux risques sociaux » – accès aux retraites ; systèmes de santé ; éducation primaire, secondaire et postsecondaire, par exemple – mises en place lors de ce qu’il est convenu d’appeler les Trente Glorieuses, ont souvent été revues à travers la privatisation ou le délestage vers l’économie sociale. Par contraste, les protections contre les nouveaux risques sociaux ont bénéficié d’une injection de fonds publics en vue de développer des services (Taylor-Gooby, 2004, tableau 1.1, p. 16). Comparant 21 pays de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) pendant les années 1990 à 2001, Francis Castles obtient les résultats globaux suivants : « [...] même si ce changement structurel ne s’opère pas à un rythme spectaculaire, il est très constant, ce qui suggère une tendance évolutive ayant précisément la forme prédite par l’hypothèse des “nouveaux risques sociaux” » (2005 : 420). Dans les quatre régimes, les services gagnent du terrain dans l’assiette des dépenses. À l’exception des régimes bismarckiens de l’Europe continentale, le changement a été particulièrement marqué dans la dernière période pour laquelle Castles dispose de données, c’est-à-dire 1998-2001 (Castles, 2005, 419). Giuliano Bonoli (2005, 446) l’explique de la manière suivante :

Dans une majorité de pays de l’OCDE, les programmes sociaux qui protègent contre les nouveaux risques sociaux en sont encore au stade embryonnaire, alors que ces questions font l’objet de débats publics pratiquement partout. L’importance accordée au développement de la couverture des nouveaux risques sociaux varie grandement selon les pays, les pays nordiques se situant à l’avant-garde. Cependant, même dans les pays à la traîne pour ce qui est de l’adaptation de leur système de protection sociale, principalement les États-providence conservateurs d’Europe continentale et d’Europe du Sud, certaines mesures ont été prises dans ce sens.

7Au fur et à mesure qu’un nouveau paradigme prend forme, le niveau des allocations, les instruments politiques et les objectifs prioritaires subissent tous des changements. Par exemple, les familles ont été davantage soulagées de leur responsabilité en matière d’éducation préprimaire et de soins informels, les dépenses publiques et la prestation de services de garde et de soins aux personnes âgées ayant augmenté et allant dans le sens de l’universalité (OCDE, 2001 ; 2006). Ces nouveaux avantages ont pris la forme de nouveaux instruments politiques, comme les programmes pour la garde et l’éducation à la petite enfance (Early Childhood Education and Care, ECEC), qui diffèrent de simples garderies, ou la forme d’instruments destinés à fournir des « chèques-services pour les soins » aux personnes âgées vulnérables et aux personnes handicapées, que ces personnes utilisent comme elles le souhaitent. Ces deux types de prestations marquent une distanciation face aux conceptions de l’après-guerre selon lesquelles la responsabilité du coût et de la prestation des soins reviendrait aux familles. Le programme ECEC appelle clairement un nouveau partage de responsabilités. On trouve un autre exemple de ce changement dans le domaine de la sécurité du revenu. De plus en plus, le choix des compléments de salaires offerts aux travailleurs à faible revenu en tant qu’instrument pour assurer une certaine sécurité du revenu, rend l’État responsable de l’ensemble des gains conjointement avec le marché. Les niveaux et les instruments varient, mais la dépendance vis-à-vis des compléments aux gains des travailleurs à faible revenu reflète une interprétation de l’échec du marché différente de celle qui sous-tendait la conception des politiques dans les Trente Glorieuses. Le savoir social et ses techniques statistiques sont également remaniés, et les analyses centrées sur le parcours de vie. Globalement, le concept d’égalité s’est modifié : il s’attache davantage aux perspectives d’avenir que sur le « ici et maintenant » ; par ailleurs, l’épanouissement de tous les enfants (plus seulement celui des enfants « à risque ») est devenu la préoccupation des États autant que des familles (Jenson, 2004). En d’autres termes, le paradigme change.

8Ces signes de convergence vers une architecture sociale de l’activation et des investissements dans le but de limiter les nouveaux risques sociaux nous amènent à repérer une tendance commune vers un « paradigme Lego » (Jenson et Saint-Martin, 2006). Le paragraphe suivant résume bien les principes de ce paradigme :

  • 1 Cette citation est tirée de la page Web intitulée « beliefs », consultée le 26 juillet 2005, http: (...)

Les enfants sont nos modèles. Ils sont curieux, créatifs et pleins d’imagination. [...] Pour stimuler la créativité, l’imagination et l’apprentissage tout au long de la vie, rien de tel que les activités ludiques qui encouragent la création, manuelle et intellectuelle, le plaisir, la camaraderie et l’échange d’idées. Ce sont les gens curieux, créatifs et pleins d’imagination, c’est-à-dire les gens qui ont un besoin enfantin d’explorer et d’apprendre, qui sont le mieux préparés pour s’épanouir dans un monde exigeant et pour être les bâtisseurs de notre avenir commun1.

  • 2 Cette idée peut sembler banale, mais la controverse est bien vivante en ce qui concerne la manière (...)

9Cette citation, tirée du site Web de la célèbre entreprise danoise, illustre au moins trois éléments clés. Premièrement, le Lego est bien un jouet, faisant intervenir le jeu, mais il implique aussi une détermination à apprendre tout au long de la vie, dans le but de travailler. En fait, le jeu est travail, le travail étant censé être créatif et faire appel au jeu. Deuxièmement, l’accent est mis sur l’avenir. Les enfants d’aujourd’hui sont déjà en train de créer l’avenir2. La garantie du succès futur dépend de ce qui leur arrive aujourd’hui. Troisièmement, pour Lego, un jeu efficace pendant l’enfance ne profite pas seulement aux enfants pris individuellement : il enrichit l’avenir commun. L’activité au présent est avantageuse pour la société tout entière.

10Ce discours de l’apprentissage constant, de l’acquisition des savoirs et du capital humain, de l’implication, et enfin, de l’engagement, rend bien compte d’une grande partie de la réflexion sur l’économie fondée sur la connaissance, de même que sur le besoin d’investir aujourd’hui pour garantir l’avantage de tous demain. Ainsi, le nom de Lego sert nos objectifs de deux manières. D’abord, il sert de métaphore, en décrivant la convergence d’une architecture sociale autour de quelques blocs de construction. Ensuite, il constitue un idéal-type, puisqu’il décrit bien les éléments clés de la stratégie d’activation orientée vers l’avenir et axée sur l’investissement, qui est actuellement préconisée comme plan directeur pour la « modernisation » de l’État-providence.

11Avant de poursuivre la réflexion, plusieurs mises en garde sont nécessaires. Premièrement, dire qu’il circule un peu partout des idées sur le paradigme Lego ne revient pas à dire qu’elles sont devenues hégémoniques ni qu’elles vont le devenir. Ce processus n’a aucun caractère inévitable ; c’est l’action politique qui influence l’avenir. Deuxièmement, le fait de décrire cette tendance ne signifie pas qu’on la soutient ni qu’on l’approuve. Il ne s’agit pas d’un idéal ni d’un ordre social normativement préférable. Troisièmement, si les architectes des régimes de protection sociale de l’après-guerre adoptaient le discours de l’égalité, ils ne fournissaient en revanche pas tous l’égalité. De la même manière, tous les « Lego-istes » ne fournissent pas une protection adéquate contre les nouveaux risques sociaux.

  • 3 Le livre très utile de Peter A. Hall (1989) décrit les diverses façons dont le modèle général du k (...)

12Le paradigme Lego est un modèle général, comme le keynésianisme servait de modèle général pendant les Trente Glorieuses. Cependant, comme son prédécesseur, il donne lieu à des politiques diverses selon les États3. Pour certains aspects, ce sont les régimes libéraux qui montrent la voie, pour d’autres, ce sont les régimes sociaux-démocrates qui innovent en matière de politiques (Esping-Andersen et al., 2002; Jenson, 2007). L’accent sur l’investissement social se retrouve dans les analyses de l’OCDE dès le milieu des années 1990, puis dans la Grande-Bretagne de la « troisième voie » à la fin des années 1990 (Saint-Martin, 2000 ; Dobrowolsky et Jenson, 2005). L’Union européenne, elle, met davantage de temps à s’orienter vers les trois dimensions du paradigme. Ces dernières années cependant, de plus en plus de signes indiquent qu’elle adapte et adopte beaucoup de ces objectifs et instruments.

L’Union européenne reprend à son compte le paradigme Lego

13Pour que l’on puisse parler d’un changement de paradigme, il faut bien plus qu’un changement de discours. Une mutation de ce type fait intervenir des changements à trois niveaux. Peter A. Hall l’explique ainsi : « [...] l’élaboration des politiques peut être envisagée comme un processus faisant généralement intervenir trois variables principales : les objectifs prioritaires qui inspirent les politiques dans un domaine particulier, les techniques ou les instruments politiques utilisés pour atteindre ces objectifs, et les paramètres précis de ces instruments » (Hall, 1993, 278). Le réétalonnage des paramètres constitue un changement du premier ordre, alors que les nouveaux instruments apportent un changement du deuxième ordre et que les nouveaux objectifs impliquent un changement du troisième ordre. Dans cette partie, nous verrons de quelles manières se sont modifiés les objectifs politiques de même que les instruments promus par l’Union européenne au fur et à mesure qu’elle s’alignait sur le paradigme Lego. Nous examinerons séparément chacune des dimensions du paradigme.

La sécurité dépend d’une capacité d’apprentissage tout au long de la vie

14Une sensibilité aux nouveaux risques sociaux a mené à la proposition que la sécurité des personnes ne dépend plus de la protection sociale classique, à savoir une protection contre les effets d’une baisse de gains à l’heure des épreuves familiales ou personnelles, comme le chômage, la naissance d’un enfant, la vieillesse ou l’éclatement du couple. La sécurité a été redéfinie pour devenir la capacité à affronter les difficultés et à s’adapter (Jenson et Saint-Martin, 2006 , 435 et suiv.). L’adaptation est possible en particulier grâce à une capacité d’apprentissage pendant tout le parcours de vie : acquisition de nouvelles compétences ou mise à jour des compétences, apprentissage durant la petite enfance. En particulier, on propose de recourir davantage au capital humain pour répondre aux mutations liées à la désindustrialisation, à la croissance des services et surtout à l’émergence d’une économie de la connaissance. Ce recours serait, à n’en pas douter, le moyen d’assurer un lien continuel avec un marché du travail en évolution rapide et de garantir une capacité de gagner un revenu suffisant.

  • 4 Toutes les références aux Conclusions du Conseil européen sont des références aux versions accessi (...)

15Empruntant la voie tracée par l’OCDE ainsi que par les pays nordiques, l’Union européenne s’est engagée dans des politiques d’activation de la main d’œuvre, ainsi qu’à faire de la devise « le travail doit être payant » la pierre angulaire d’un modèle social européen viable. Dès 1993, le Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l’emploi prétend que le nouveau modèle de société européenne nécessite des formes de solidarité moins passives et plus actives, que l’on pourrait réaliser non seulement grâce à une plus grande flexibilité des conditions d’emploi, mais aussi à des politiques actives pour le marché du travail, visant à encourager la mobilité et l’éducation permanente (Ross, 2002, 73). Ces instruments sont consolidés en 1997 par l’élaboration d’une Stratégie européenne pour l’emploi (SEE). En 2003, la promotion de l’apprentissage tout au long de la vie est devenue l’un des trois objectifs prioritaires et interdépendants qui étaient transversaux aux priorités de cette stratégie (Mosher et Trubek, 2002, 71-72). Les mêmes thèmes sont présents dans l’Ordre de jour de Lisbonne visant la croissance et l’emploi sur dix ans, lancé en 2000. Il en découle la position selon laquelle (Conseil européen, mars 2000, art. 25)4 :

Les systèmes européens d’éducation et de formation doivent s’adapter tant aux besoins de la société de la connaissance qu’à la nécessité de relever le niveau d’emploi et d’en améliorer la qualité. Ils devront offrir des possibilités d’étude et de formation conçues en fonction de groupes cibles et des différentes étapes de la vie : les jeunes, les adultes sans emploi et les travailleurs dont les compétences risquent d’être dépassées en raison de la rapidité des changements.

16Il est également nécessaire d’améliorer l’apprentissage tout au long de la vie chez ces groupes cibles (art. 28).

  • 5 Dans leur évaluation de la SEE, Mosher et Trubek (2002, p. 76 et suiv.) utilisent les mêmes catégo (...)

17Les changements et l’apprentissage social qu’a impliqués la mise en œuvre de la SEE se sont limités aux ajustements des instruments et paramètres, c’est-à-dire à un changement du premier et du second ordre (Mosher et Trubek, 2002, 79)5. La SEE et l’analyse faite à Lisbonne des problèmes économiques auxquels l’Europe fait face sont encore ancrées dans les termes du modèle social européen tel que décrit pendant la présidence de Jacques Delors. Lorsqu’on y mentionne l’investissement, on s’engage à « moderniser le modèle social européen en investissant dans les ressources humaines » (art. 5 ; 25).

18On reconnaît le besoin de nouveaux instruments, comme l’apprentissage tout au long de la vie, et d’un réétalonnage des paramètres d’autres instruments, comme l’égalité des chances, en vue d’encourager un plus haut taux d’emploi (autre réétalonnage), mais le modèle demeure le même, ce qui explique en partie pourquoi dans l’analyse de l’après-Lisbonne, on porte tant d’attention à la gouvernance (la méthode ouverte de coordination) plutôt qu’au contenu des politiques.

  • 6 Le concept de capital humain est mentionné une seule fois dans les conclusions de 2000 du Conseil (...)
  • 7 Le rapport Kok (High Level Group, 2004), qui a beaucoup influencé les débats de mi-parcours, repos (...)

19Cependant, au moment de la révision à mi-parcours des objectifs de Lisbonne en 2004-2005, l’interprétation du problème a radicalement changé. A la fois les conclusions du Conseil européen de juin 2005 et la communication de la Commission (European Commission, 2005a) qui les a précédées, contribuant ainsi à orienter le débat, se fondent sur deux termes clés qui étaient pratiquement absents des documents de Lisbonne : la jeunesse et le capital humain6. La communication de la Commission Barroso, intitulée Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne, expose les termes d’une Initiative européenne en faveur de la jeunesse, qui met l’accent sur l’emploi, l’éducation et la formation. Alors que la jeunesse n’était qu’une cible parmi d’autres dans le programme original, les besoins et la situation des jeunes figurent au cœur des préoccupations lors de l’examen de mi-parcours. L’initiative pour la jeunesse – en fait, la communication tout entière – est formulée en utilisant le vocabulaire de la théorie du capital humain ; le fait que l’augmentation et l’amélioration de l’investissement dans le capital humain figurent parmi les Lignes directrices intégrées pour la croissance et l’emploi est l’un des résultats les plus importants de l’examen de mi-parcours (Conseil européen, 2005a, annexe 2 ; Rodrigues, 2006, 51)7.

20Ainsi, en 2005, les concepts du pafadigme Lego commencent à se diffuser bien plus largement au sein des institutions européennes. De plus, en 2006, l’encadrement de l’apprentissage fait un grand bond dans la direction pointée par Lego, lorsque la Direction générale de l’éducation et de la culture (DG EAC) commence à se concentrer sur l’investissement dans l’éducation et les services de garde à la petite enfance, allongeant ainsi par le début la période de formation permanente. La réflexion centrée sur l’investissement dans la communication Efficacité et équité des systèmes européens d’éducation et de formation conduit alors à une recommandation : concentrer les dépenses sur les années préscolaires. Comme on peut le lire dans cette communication de septembre 2006 : « L’enseignement préprimaire a le taux de retour le plus élevé de tout le continuum d’apprentissage tout au long de la vie, en particulier chez les personnes les plus défavorisées, et les résultats de cet investissement s’accroissent au fil du temps » (European Commission, 2006, 3).

21Il s’agit clairement d’une position innovante dans « l’euroanalyse », car elle était absente des contributions du Conseil éducation, jeunesse et culture lors de l’examen de mi-parcours (dans lesquelles l’éducation à la petite enfance n’est mentionnée qu’une seule fois et comme facteur de cohésion sociale et de citoyenneté) et de précédents rapports d’experts de la DG EAC de même que des deux rapports Kok, qui insistaient seulement sur l’investissement dans le capital humain lors de la scolarisation. Le document publié en octobre 2006 par le Bureau des conseillers de politique européenne (ВЕРА), une direction générale directement placée sous l’autorité du président de la Commission, va encore plus loin en adoptant des formulations classiques de l’entreprise Lego : « Pour accélérer la modernisation de nos modèles sociaux, il faut penser en termes d’investissements sociaux. Investir dans les enfants et la jeunesse est une manière de revoir la protection sociale et de moderniser les politiques sociales qui ne tiennent pas compte des risques associés aux changements des structures familiales ni des besoins du marché du travail » (BEPA, 2006, 2 [traduction libre, le document original souligne]).

22En d’autres termes, on constate que tandis que la Commission définissait de plus en plus ses objectifs de « modernisation » du modèle social du point de vue de la maximisation des investissements dans le capital humain, les instruments retenus comme moyens de réaliser des investissements efficaces changeaient également. Les dépenses en matière de garde et d’éducation à la petite enfance (ECEC) ont supplanté les dépenses consacrées aux cours de rattrapage pour adultes et on s’est davantage intéressé aux enfants en général.

Investir dans l’avenir

23Dans le paradigme Lego, les politiques sociales sont axées sur l’avenir précisément parce qu’elles sont axées sur les investissements et mettent l’accent sur le capital humain, que l’on développe pendant l’enfance et l’adolescence afin de pouvoir l’utiliser plus tard. Les investissements impliquent une notion du temps très particulière ; ils rapportent dans l’avenir, alors que la consommation (que les comptables considèrent comme des dépenses) est un fait présent (Jenson et Saint-Martin, 2003, 83). Cette perspective temporelle décourage les « dépenses passives » dont les effets ne se réalisent que dans le présent, et pousse à privilégier l’enfance parce que le rendement de l’investissement est censé être plus élevé. Cette citation du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), présidé par Jacques Delors, n’est que l’une des nombreuses du genre : « Or, il ne peut y avoir, tant du point de vue de la solidarité que de l’efficacité, meilleur investissement dans l’avenir que celui permettant à chaque jeune Français d’être doté des moyens de son épanouissement personnel et de sa participation active au progrès de la société » (CERC, 2004, 22).

24En matière de modernisation du modèle social, la pensée de l’Union a été tournée vers l’avenir pendant au moins une décennie, comme l’indique la citation de l’Ordre du jour de Lisbonne, devenue un classique, selon laquelle l’objectif stratégique de l’Union est de « devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » d’ici 10 ans. La différence entre cette formulation et une formulation exprimée en termes Lego implique que l’on change d’instruments et de paramètres dans le but d’atteindre cet objectif.

25Cette orientation vers l’avenir prend une coloration « clairement Lego » puisque l’on s’attache de plus en plus à donner aux enfants la possibilité d’assurer leur avenir. L’idée selon laquelle la pauvreté des enfants hypothèque l’avenir (élément clé du modèle Lego) est relativement nouvelle dans le discours européen. Selon la conception de base, présente depuis le milieu des années 1990 dans les régimes libéraux et les organismes internationaux, une enfance défavorisée augmente notablement le risque d’un échec futur. Ainsi, les faibles revenus familiaux constituent un « nouveau risque social » non seulement (et même peut-être moins) pour des raisons de justice sociale dans le présent que parce qu’ils représentent de plus grands risques d’inégalités futures et, particulièrement, de problèmes sociaux tels que l’échec scolaire, les démêlés avec la police, la faiblesse des revenus et ainsi de suite.

  • 8 Le chercheur avance cet argument depuis les années 1990, à l’OCDE et dans diverses institutions eu (...)

26Discrètement présente dans certains des documents de recherche associés avec le Conseil de Lisbonne en 2000 (Esping-Andersen, 2002), cette orientation progresse fortement sous la présidence belge de l’automne 2001, et par la suite. Cet accent sur la pauvreté des enfants est dû à deux milieux, l’un préoccupé par la viabilité du modèle social européen et l’autre centré sur l’inclusion sociale. Les idées se recoupent mais sont distinctes, et donnent naissance à des analyses comme celles qui figurent dans Esping-Andersen et al., Why we need a new Welfare State (2002), et celles récemment présentées par Marlier, Atkinson, Cantillon et Nolan, The EU and social inclusion. Facing the Challenges (2006). On connaît bien les positions défendues dans le premier ouvrage, dont les objectifs ont récemment été résumés ainsi : « Vers un État-providence centré sur l’enfance. Notre système social parvient de moins en moins à assurer l’égalité des chances » (Esping-Andersen, 2006)8. Le deuxième ouvrage a mis un peu plus de temps à mûrir, mais a été stimulé par la présidence luxembourgeoise au printemps 2005, lorsque le principal rapport de recherches sur l’inclusion sociale réclame l’intégration transversale des enfants [children mainstreaming] dans la prise de décision.

27Dans la communication de la Commission européenne (European Commission 2006) sur l’efficacité et l’équité des systèmes européens d’éducation et de formation, l’avenir est également au cœur et au premier plan des recommandations de dépenses consacrées à la garde et à l’éducation à la petite enfance. On trouve dans ce document un graphique frappant montrant les taux de retours sur investissement : la courbe y est spectaculairement élevée pour l’éducation préprimaire, surtout pour les enfants issus d’un milieu socioéconomique défavorisé, et elle est descendante pour les dépenses consacrées à l’éducation des adultes. C’est évidemment sur ce dernier domaine de dépenses que l’on avait toujours insisté auparavant en matière d’apprentissage tout au long de la vie. Dans le même ordre d’idées, le document du ВЕРА contient cette affirmation « Lego-iste » classique : « Les investissements à la petite enfance sont essentiels pour tous les aspects de la formation du capital humain. [...] Il est bien plus efficace d’investir tôt dans l’éducation de la jeunesse et dans les services de garde, que de remédier aux problèmes plus tard [...] » (ВЕРА, 2006, ii [traduction libre]).

28Cette sélection de citations, bien que limitée, nous permet de constater que l’on tend de plus en plus à faire dépendre la réalisation des objectifs futurs de l’Europe d’instruments et de paramètres eux-mêmes conçus pour donner des résultats dans l’avenir.

La société, et non seulement les individus, jouira de tous les avantages d’un système structuré en termes Lego

29Comme le dit clairement le sous-titre précédent, les politiques publiques portant principalement sur l’avenir et les investissements sont destinées à répondre non seulement aux besoins des individus mais également à ceux de la collectivité. Elles sont censées permettre une utilisation des ressources plus efficace, investir aujourd’hui étant moins coûteux qu’apporter des mesures correctives plus tard. Or, de plus, l’intérêt croissant porté à la démographie européenne s’accompagne d’efforts pour définir des réponses aux nouveaux risques sociaux. En 2005, le Livre vert sur la solidarité intergénérationnelle préconise une meilleure organisation de la garde des enfants (qu’elle soit parentale ou non parentale) en tant que mécanisme clé pour éviter les risques majeurs : « On n’a jamais vu dans l’histoire une “croissance sans berceaux” [...] si des mécanismes appropriés existent pour permettre aux couples d’avoir le nombre d’enfants qu’ils désirent, le taux de fécondité pourrait croître [...] » (European Commission 2005b, 5). Ainsi, l’inquiétude porte sur les taux de fécondité décroissants ou bas qui pourraient entraîner le fléchissement de la croissance économique ; le budget des gouvernements pourrait s’alourdir pour payer les retraites et les services de santé ; enfin, il pourrait y avoir trop peu d’adultes en âge de travailler pour fournir soins et soutien aux personnes âgées. L’avenir de la société européenne est donc explicitement relié à sa capacité de faire face aux nouveaux risques sociaux, et particulièrement ceux qui sont associés au rapport de base de tout régime de protection sociale : les méthodes de conciliation de la vie professionnelle et familiale. La protection sociale, particulièrement les services de garde, mais aussi les soins aux personnes âgées dépendantes, est devenue une source d’inquiétude croissante pour l’Union.

30L’intérêt porté à la garde des enfants n’est bien sûr pas nouveau en soi. Dans les années 1980 et 1990, la Commission a suivi la tendance généralisée à considérer l’accès à des services de garde fiables et abordables comme la pierre angulaire de tout programme visant l’égalité des chances entre hommes et femmes (Ross, 2001). Même si les experts qui encourageaient le développement des services de garde ont toujours placé la question dans le cadre éducatif, ce n’est que récemment que les courants de pensée dominants ont fait passer au premier plan cette idée, selon laquelle tout le monde, individus ou société, est gagnant (OCDE, 2001). Pour la société, il est certain que les avantages – des taux d’emploi plus élevés – se constatent dans le présent : « [...] il apparaît que les États membres qui mènent des politiques globales visant à concilier vie professionnelle et familiale, tant pour les hommes que pour les femmes, présentent des taux de fécondité plus élevés ainsi qu’une participation plus importante des femmes au marché du travail » (European Commission, 2005c, 3). Mais les avantages se réalisent également dans l’avenir, parce que les programmes pour la garde et l’éducation à la petite enfance sont à la base d’un accroissement du capital humain (c’est-à-dire de futurs travailleurs plus qualifiés) et de taux de fécondité plus élevés (c’est-à-dire davantage de futurs cotisants aux régimes de retraites et à d’autres programmes sociaux).

  • 9 Pour des détails sur la démographie et les services de garde pendant les années Delors, voir Ross (...)
  • 10 Cette approche ciblée et cette absence de préoccupation pour la qualité ont suscité des critiques, (...)

31En ce qui concerne cette dimension du paradigme Lego, le changement porte principalement sur la reconnaissance d’un nouvel objectif : un taux de fécondité suffisamment élevé. Ainsi, l’avenir de la future société européenne est censé être assuré si l’on permet aux adultes d’avoir le nombre d’enfants qu’ils désirent. L’accès à de bons services devrait être l’instrument permettant d’atteindre cet objectif. Or, cette priorité accordée à la démographie n’est pas nouvelle. Elle a par exemple constitué un sous-thème bien défini lors des débats qui ont eu lieu à la Commission européenne sous la présidence de Jacques Delors, mais elle était clairement au deuxième rang derrière le programme pour l’égalité des chances par la promotion de l’activité féminine et la conciliation travail-famille9. Depuis quelques années, le « problème » de la viabilité démographique attire bien plus l’attention qu’avant. Et dans ce contexte, le vocabulaire legoiste trouve également sa place. Même le processus de dialogue social, celui qui est né des institutions du modèle social européen classique, introduit le thème des « services de garde de qualité » : c’est le vocabulaire de ceux qui privilégient les programmes de services de garde et d’éducation à la petite enfance, en tant que base du développement de l’enfant, et non les simples « garderies », en tant que services pour les parents actifs. Ainsi, le document pour une Première étape de la consultation des partenaires sociaux européens sur la conciliation de la vie professionnelle, de la vie privée et de la vie familiale (SEC, 2006, 1245) est formulé bien plus du point de vue du besoin de services de garde de qualité que ne l’était le Conseil européen de Barcelone du printemps 2002, la rencontre établissant des cibles spécifiques pour les niveaux de services (« la fourniture de structures de garde d’enfants, d’ici à 2010, pour au moins 90 % d’enfants âgés de 3 ans et plus, jusqu’à l’âge de la scolarité obligatoire, et pour au moins 33 % d’enfants de moins de 3 ans », art. 32). Le Conseil a négligé de mentionner quoi que ce soit sur la qualité des structures de garde, et ce, malgré la publication d’un document qui insistait sur la « qualité » de tout le reste en Europe (emplois, soins de santé, environnement, etc.)10.

Bibliographie

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Notes

1 Cette citation est tirée de la page Web intitulée « beliefs », consultée le 26 juillet 2005, http://www.lego.com/eng/info/default.asp?page=beliefs.

2 Cette idée peut sembler banale, mais la controverse est bien vivante en ce qui concerne la manière de s’adresser aux enfants dans le « ici et maintenant » ou le fait de les traiter comme des « adultes en devenir » (voir par exemple Lister, 2003 et OCDE, 2001, 8). En ce qui concerne les limites à traiter les enfants comme le « modèle de citoyen », voir Jenson (2000).

3 Le livre très utile de Peter A. Hall (1989) décrit les diverses façons dont le modèle général du keynésianisme a été « domestiqué » différemment dans chaque pays.

4 Toutes les références aux Conclusions du Conseil européen sont des références aux versions accessibles à http://europa.eu/european_council/conclusions/index_fr.htm.

5 Dans leur évaluation de la SEE, Mosher et Trubek (2002, p. 76 et suiv.) utilisent les mêmes catégories que celles examinées dans le présent texte, tirées de Hall (1993).

6 Le concept de capital humain est mentionné une seule fois dans les conclusions de 2000 du Conseil européen, et seulement deux fois dans le livre publié après la présidence portugaise (Rodrigues, 2002). De la même manière, les jeunes étaient absents des conclusions universitaires et politiques.

7 Le rapport Kok (High Level Group, 2004), qui a beaucoup influencé les débats de mi-parcours, reposait pour une grande part sur le concept de capital humain, tout comme le rapport Kok 2003 consacré à la création d’emplois (Task-force, 2003).

8 Le chercheur avance cet argument depuis les années 1990, à l’OCDE et dans diverses institutions européennes, en particulier en tant que membre du Groupe d’analyse de politique sociétale au BEPA.

9 Pour des détails sur la démographie et les services de garde pendant les années Delors, voir Ross (2001, 188-89).

10 Cette approche ciblée et cette absence de préoccupation pour la qualité ont suscité des critiques, y compris pendant la grande conférence sur les services de garde organisée à l’automne 2004 par la présidence hollandaise. Voir par exemple les commentaires de Moss (2004). C’est lui qui a dirigé le Réseau de la Commission européenne des modes de garde d’enfants dans les années 1990.

Auteur

Jane JENSON est titulaire de la Chaire de recherche du Canada en Citoyenneté et en gouvernance et professeure au Département de science politique de l’Université de Montréal. Ses recherches portent sur les mutations dans les politiques sociales au Canada et dans l’Union européenne, ainsi que sur les régimes de citoyenneté. Elle a récemment dirigé, avec B. Marques-Pereira et É. Remacle, L’état des citoyennetés en Europe et dans les Amériques (Presses de l’Université de Montréal, 2007).

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2008

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