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L'Europe qui se fait

 | 
Gérard Boismenu
, 
Isabelle Petit

Part II. L'Union européenne et les transformations de l'État social

Chapitre 7. De l’État social à l’Europe sociale ?

Christophe Ramaux

Texte intégral

1Qu’entend-on par État social ? On propose ici de retenir une acception large qui intègre ce qu’on nomme les quatre piliers de l’État social (Ramaux, 2006) : la protection sociale, le droit du travail – et, au-delà, l’ensemble des régulations du marché du travail (négociation collective, politiques de l’emploi, etc.) –, les services publics et les politiques macroéconomiques (budgétaire, monétaire, commerciale, industrielle, etc.) d’inspiration keynésienne de soutien à l’activité et à l’emploi.

2Cette acception large présente un double avantage. En premier lieu, elle invite à saisir la cohérence d’ensemble de la rupture intervenue au xxe siècle en matière de régulation économique et sociale. On peut ainsi soutenir que le xxe siècle, avec l’État social, nous a légué une véritable révolution. En second lieu, elle permet d’insister sur le fait qu’on ne dispose pas d’une théorie de l’État social. Des linéaments existent certes, mais pas à proprement parler de théorie.

3L’État social a été fortement déstabilisé suite au tournant libéral opéré à partir du début des années 1980. On peut néanmoins juger qu’il demeure d’actualité et c’est à cette aune qu’on se propose d’étudier la portée de la construction européenne. Depuis l’Acte unique de 1986, celle-ci a pris un tournant marqué en faveur du libéralisme économique. Preuve qu’il n’est pas inutile de partir de l’État social, on peut soutenir qu’elle poursuit de façon méthodique la déconstruction de chacun de ses quatre piliers.

4L’Europe sociale apparaît, dans ce contexte, comme une véritable Arlésienne. Sans nier les difficultés de l’entreprise, on suggère quelques pistes pour qu’il en soit autrement.

L’État social : prendre la mesure de la rupture intervenue au xxe siècle

L’État social et ses quatre piliers

5Vivons-nous dans des « économies de marché » ou encore dans des « sociétés de marché » ? On peut le contester : par construction, ces catégories tendent, en effet, à relativiser la portée de la rupture intervenue au xxe siècle avec l’État social. Elles véhiculent l’idée selon laquelle celui-ci serait nécessairement second et pour tout dire subordonné aux mouvements de l’accumulation du capital. On peut, au contraire, soutenir que l’État social a permis de construire des économies (ou sociétés) avec marché et intervention publique. En prolongeant le propos, on peut défendre le point de vue selon lequel nos sociétés ne sont pas « mono-capitalistes ». Les rapports capitalistes dominent à de nombreux égards mais ils ne structurent pas l’ensemble de la société.

6À l’encontre des thèses qui assimilent l’État social à un simple dispositif fonctionnel de régulation du capitalisme, on peut soutenir qu’il n’est pas réductible à cela. Il a aussi une dimension antilibérale et même anticapitaliste. Par lui, des sphères entières d’activité (services publics, protection sociale, etc.) n’échappent-elles pas pour tout ou partie au capital ? Ce qui vaut pour l’État social, ne vaut-il pas d’ailleurs pour l’économie sociale (non-profit organizations, coopératives, associations, mutuelles, etc.) ? Le capital qui s’acharne à récupérer les activités de l’un et l’autre ne l’a-t-il pas, pour sa part, compris ?

7La réhabilitation de la notion d’économie mixte serait judicieuse pour rendre compte du fait que dans quasiment tous les pays il y a présence de marché et d’intervention publique. La force de l’un ou de l’autre et, partant, le degré de socialisation de l’économie varient certes considérablement. Il y a bien matière, de ce point de vue, à opposer un modèle social-démocrate au modèle libéral. Mais encore faut-il ne pas surcharger de sens ces notions. Parler de modèle libéral pour désigner les États-Unis, la Grande-Bretagne ou bien encore le Canada a du sens s’il s’agit de pointer la primauté qui y est accordée aux rapports marchands comparativement à la situation qui prévaut ailleurs. Ces pays ne sont pas pour autant, à proprement parler, des « économies libérales de marché ». L’État social, avec ces quatre piliers, y existe aussi, même si c’est avec une voilure plus restreinte.

8Les typologies sont précieuses pour saisir les contrastes à l’œuvre en matière de régulations économiques et sociales et le sont d’autant plus lorsqu’on s’emploie, en amont, à rendre compte des compromis proprement politiques, avec leur lourde charge de rapports de force, qui sont à l’origine de ces contrastes (Amable, 2005). Elles ne doivent cependant pas écraser le fait que les sociétés contemporaines ont, en partie, à répondre à un défi commun quant aux choix à opérer entre marché et intervention publique, et plus précisément entre capital, marché, économie sociale er intervention publique.

9Corollaire de ce qui précède : s’il y a lieu de parler d’inflexion néolibérale en matière de régulation économique au cours des vingt dernières années, s’il importe de saisir la profondeur bien réelle des changements opérés à cette occasion, il importe tout autant de « garder raison » quant à l’ampleur du basculement. L’État social a effectivement été déstabilisé par les politiques libérales, même si c’est avec d’importantes nuances selon les « piliers » et pour chacun d’eux selon les pays. Il n’en demeure pas moins « toujours là ».

L’État social n’a pas sa théorie

10Véritable révolution du xxe siècle, l’État social n’a pas à proprement parler sa théorie. Des linéaments théoriques existent certes, mais pas à proprement parler de théorie.

11Cette absence de théorie est patente si on se réfère à la théorie néoclassique dominante. Avec le programme néo-keynésien, les néoclassiques disposent certes d’un cadre théorique leur permettant de penser l’intervention publique. Au risque d’en rester à une analyse où le contresens le disputerait à la superficialité, on ne peut cependant en rester là. Il convient, en effet, de s’interroger sur le sens qu’y prend cette intervention. Il peut être résumé comme suit : l’intervention publique n’est pensée qu’à l’aune du marché et cela du double point de vue de sa justification et de sa finalité. La justification de l’intervention publique ? Les néo-keynésiens pointent les imperfections sur les marchés, dans certaines circonstances bien définies (imperfections dans la circulation de l’information, biens collectifs, externalités, rendements d’échelle croissants). Ce sont ces imperfections, et elles seules, qui la justifient. Pas de positivité propre, fondatrice, de l’intervention publique. Une négativité congénitale, au contraire, que l’on retrouve dans la. finalité assignée à cette intervention : réaliser autant que possible le « programme du marché » que les imperfections l’empêchent de réaliser lui-même. Dit autrement, l’objectif de l’intervention publique est de se rapprocher du résultat que l’on obtiendrait si l’on était en concurrence parfaite. On ne saurait évidemment concevoir d’assise plus fragile pour l’intervention publique. Cette fragilité transparaît, par exemple, en matière d’économie publique. Le théorème de Coase a depuis longtemps ouvert la voie à un vaste mouvement de « réintégration marchande » : sous réserve d’aménagements, qui peuvent continuer à relever de l’intervention publique, mais de préférence sous la forme d’agences de régulation indépendantes, le marché est finalement considéré comme à même de « gérer » ces situations d’imperfections. D’où l’idée des « marchés de droits à polluer ». D’où aussi la notion de Service d’intérêt économique général (SIEG) qui prévaut à l’échelle de l’Union européenne. Au final, on peut soutenir que l’analyse néo-keynésienne conduit par construction à prôner la transmutation de l’État social en État social-libéral.

12Mais l’hétérodoxie est aussi en cause.

13L’incapacité de la principale théorie critique du capitalisme, le marxisme, à penser positivement l’État contribue, pour une part, à expliquer cette situation. Dans son optique, l’État est une simple béquille au service de la classe dominante, en l’occurrence le capital. Les marxistes admettent certes que certains rapports échappent pour partie au capitalisme. Mais ils s’empressent d’ajouter que ce n’est que pour partie, le capital et ses contradictions « surdéterminant », « en dernière instance », la totalité sociale. On conçoit ainsi que le marxisme soit en peine de saisir et de théoriser la portée de l’État social.

14D’autres traditions critiques que le marxisme existent certes. Dans le champ de l’économie, la théorie keynésienne, en particulier, invite à penser la positivité propre de l’intervention publique. Au cœur de la théorie keynésienne se trouve la thèse – partagée par Marx même si c’est selon une toute autre optique – selon laquelle le capitalisme libéral n’est pas le système de régulation économique le plus efficace. Le problème, pour Keynes, et ce point mérite d’être souligné à l’encontre des relectures néoclassiques dominantes qui en sont faites, n’est donc pas un problème d’imperfections. C’est le système de « concurrence parfaite », laissé à lui-même, qui a toutes les chances de se traduire par une insuffisance de l’activité et donc par du chômage de masse. L’intervention publique sous formes de politique budgétaire, de politique monétaire ou bien encore de redistribution des revenus est donc nécessaire. Nécessaire, non pour suppléer aux imperfections du marché, mais pour réaliser une série de besoins sociaux – le plein emploi en particulier – que le marché laissé à lui-même ne peut réaliser.

15Avec Keynes, et ses successeurs post-keynésiens (voir notamment Lavoie, 2004), l’État a donc commencé à recevoir sa « positivité propre » dans le champ de la théorie et de la politique économique. En retour, la construction de l’État social après 1945 a trouvé dans cette représentation l’une de ses principales sources de légitimation. Mais ce ne sont que des linéaments, dans la mesure notamment où Keynes, en se focalisant sur le soutien public à l’investissement privé en capital, ne s’est pas autorisé à systématiser cette positivité propre de l’intervention publique.

  • 1 Parmi les tentatives en ce sens, citons cependant les travaux suivants de Théret (1992).

16Au final, si de nombreux travaux ont été réalisés sur chacun des piliers pris séparément, peu l’ont été sur la cohérence d’ensemble de l’État social1 et c’est bien pourquoi on peut soutenir qu’on ne dispose pas à proprement parler d’une théorie de celui-ci. On comprend ainsi que, depuis plus de vingt ans, sa remise en cause ait donné lieu à des réponses essentiellement défensives.

17Comment penser l’État social ? Les trois grandes traditions libérales en économie (théorie classique, néoclassique et hayekienne), bien que profondément divisées par ailleurs (quant à leur objet d’étude, à leur méthode d’analyse, etc.), se rejoignent pour considérer que l’intérêt général peut, du point de vue de l’analyse, être réduit aux jeux des intérêts particuliers. On peut, à l’inverse, soutenir que si le marché a d’indéniables qualités, sa pertinence est relative : outre qu’il est lui-même supporté par une série de règles et d’institutions, on ne peut lui confier ce qui n’est pas de sa compétence. La justification ultime de État social, et au-delà toutes formes d’intervention publique, y compris à l’échelle européenne, serait donc à chercher ici : dans l’idée que l’intérêt général n’est pas réductible aux jeux des intérêts particuliers. D’où la logique institutionnelle (par opposition à une logique contractuelle) et la logique de socialisation des revenus et de la richesse (par opposition à leur détermination concurrentielle et privative) qui sont au cœur de l’État social.

L’État social n’est pas dépassé

18L’État social n’est pas sans limite. La bureaucratie en est une, ce qu’il serait dérisoire de nier. Est-il pour autant dépassé ? On peut soutenir qu’il reste d’actualité pour au moins trois raisons.

19En premier lieu, parce que malgré les assauts répétés du libéralisme, il est toujours là. En dépit des réformes libérales du système de protection sociale, plus de 35 % du revenu disponible des ménages, en France, est constitué de prestations sociales. Une proportion qui a continué à augmenter au cours des vingt années puisqu’elle est passée de 32,4 % en 1980 à 36 % en 2002. La hausse du ratio résulte certes principalement de l’évolution de son dénominateur avec le tassement de la croissance. Elle n’en est pas moins réelle. En dépit de sa flexibilisation incontestable, le droit du travail continue, de même, à structurer profondément les relations d’emploi et de travail, sans qu’on perçoive d’ailleurs comment il pourrait en être autrement. Le droit du travail (en y incluant le droit à la négociation collective), comme toute règle de droit, ne secrète-t-il pas de considérables économies de savoir et de négociation ? La remise en cause du secteur public a été bien réelle avec les privatisations. L’emploi dans le secteur public entendu au sens large – en intégrant l’emploi dans les entreprises nationalisées – a considérablement baissé dans la plupart des pays industrialisés. La part des emplois de la Fonction publique stricto sensu est néanmoins plus élevée aujourd’hui, en France, qu’au début des années 1980. La Grande-Bretagne elle-même a, ces cinq dernières années, massivement créé des emplois publics. Quant aux politiques économiques de soutien à l’activité et à l’emploi, les États-Unis les utilisent toujours abondamment, avec des résultats plutôt probants si on songe aux piètres performances enregistrées dans la zone euro où leur remise en cause a, au contraire, été systématique.

20Cette dernière remarque permet d’introduire la seconde raison qui fonde l’actualité de l’État social. L’application des préceptes du libéralisme économique, on l’a dit, n’est pas parvenue à mettre à bas l’État social, même si des évolutions contrastées ont en fait été enregistrées selon les pays et selon chacun des quatre piliers recensés (les États-Unis et la Grande-Bretagne ont largement préservé leur capacité d’intervention en matière de politique économique, les pays nordiques, leur « pilier » protection sociale, etc.). Elle n’en a pas moins été réelle. Avec plus de vingt ans d’application de ces préceptes, on dispose ainsi d’une vue rétrospective suffisante pour apprécier leur efficacité. Or, et c’est tout le problème, on peut juger que les résultats promis ne sont guère, c’est un euphémisme, au rendez-vous, notamment en matière d’emploi.

21La troisième raison n’est rien d’autre que la mise en perspective des deux précédentes. L’État social s’est déployé, en particulier depuis 1945, à partir d’un constat simple : le libéralisme économique, dominant jusqu’alors, s’était avéré incapable de répondre à une série de besoins sociaux en matière de plein-emploi, de réduction des inégalités, de santé, etc. Ses déboires au xixe et au début du xxe siècles, son incapacité à résoudre la « question sociale », ont légitimé la construction progressive de l’État social et de ses quatre piliers. Ce qui était vrai hier l’est-il encore aujourd’hui ? Certains soutiennent que non. Les partisans du libéralisme économique, bien entendu, et ils sont ici dans leur rôle. Mais ce ne sont pas les seuls. De nombreux travaux d’inspiration plus « critique » laissent clairement entendre que l’État social aurait été en quelque sorte adapté au « capitalisme fordiste », celui des Trente Glorieuses, et serait avec lui dépassé. D’où une étonnante convergence entre les partisans du libéralisme économique et certaines thèses « critiques » qui les rejoignent pour soutenir que la politique économique, par exemple, « ne peut plus rien faire », qu’au fond l’État social lui-même est une figure du passé. Il faudrait s’interroger sur les racines de cette convergence qui, pour être partielle, n’en est pas moins saisissante. Reste l’essentiel pour notre propos : ceux qui « vendent la peau de l’ours » de l’État social, ou qui invitent à l’adapter aux contraintes supposées inéluctables de la financiarisation et de la mondialisation, en omettant de préciser que le développement de celles-ci résulte directement du retrait de celui-là, se doivent de démontrer que ce qui était avéré hier, l’incapacité du libéral économique à résoudre la « question sociale », ne l’est plus aujourd’hui. Or, que l’on se réfère à l’histoire longue – celle du capitalisme depuis son avènement à la fin du xviiie siècle – ou à l’histoire courte – celle du tournant néolibéral de ces vingt-cinq dernières années – force est de constater que la démonstration reste à fournir.

L’Europe sociale : quels enjeux ?

22L’Europe, en dépit de déclarations d’intention fortement marquées dès l’origine par le libéralisme économique (voir le contenu du traité de Rome), a, dans les faits, pendant longtemps été plutôt interventionniste, comme l’atteste le contenu de la Politique agricole commune.

23Depuis une vingtaine d’années, en fait depuis l’Acte unique de 1986, l’Europe a cependant pris un tournant marqué en faveur du libéralisme économique. Preuve qu’il n’est pas inutile de partir de l’État social, on peut soutenir qu’elle poursuit de façon assez méthodique la déconstruction de chacun de ses quatre piliers.

24Pour nombre de citoyens, les « non » aux référendums français et néerlandais de 2005 l’ont clairement exprimé, l’Europe sociale est, au mieux, devenue une véritable « Arlésienne », au pire, un argument pour faire « passer » des mesures d’inspiration libérale en matière sociale.

25Comment sortir de l’incantation en matière d’Europe sociale ? Compte tenu des inégalités au sein de l’UE, on souligne, tout d’abord, qu’il importe de ne pas trop prêter attention à ce que peut faire l’Europe en matière de politique sociale. Une précaution indispensable afin de ne pas alimenter de lourdes désillusions. Cela étant posé, on suggère que deux principes, celui de « convergence par le haut » et celui de « non-régression sociale », sont susceptibles de servir de boussole pour rendre tangible l’Europe sociale.

La déconstruction des quatre piliers de l’État social

L’abandon des politiques keynésiennes de soutien à l’activité

26Si les pays européens pris isolément sont fortement ouverts au commerce international, l’Europe prise comme un tout l’est beaucoup moins, au même titre que les États-Unis ou le Japon. Cela plaide, d’un point de vue keynésien, pour des politiques de relance budgétaire ou monétaire à cette échelle. Le problème, toujours de ce point de vue, est que les règles de l’Union annihilent ces possibilités.

27Les règles du Pacte de stabilité (3 % de déficit public et 60 % de dette publique), qui n’ont été que très marginalement aménagées, verrouillent la politique budgétaire de chacun des États membres. Mais cette austérité est aussi imposée, de façon plus draconienne encore, à l’Union elle-même. Tout recours à l’emprunt de celle-ci est, en effet, interdit, tandis que par décision du Conseil, le budget de l’Union est plafonné à 1,27 % de son PIB, limite qui ne peut être modifiée qu’à l’unanimité. Dans les faits, le budget actuel de l’Union est même en deçà de ce plafond, puisqu’il est à peine supérieur à 1 %.

28Aux États-Unis, les dépenses fédérales sont supérieures à 20 % du PIB, soit un niveau équivalent à celui qui existe dans la plupart des pays développés y compris chacun des pays européens. On peut au passage pointer la vacuité des thèses qui laissent entendre que le « salut », en matière de politique de relance keynésienne, ne peut passer que par l’Europe. Pour l’essentiel, la « force de frappe » budgétaire relève encore des États-nations, même en Europe. Et c’est donc encore à ce niveau que les marges de manœuvre pour des politiques keynésiennes sont les plus importantes. On peut d’ailleurs juger qu’il serait plus aisé pour un gouvernement soucieux de soutenir l’activité par la dépense publique de s’affranchir des règles du Pacte de stabilité – n’ont-elles pas été transgressées abondamment ces dernières années et qualifiées de « stupides » par Romano Prodi alors qu’il était encore président de la commission ? – que d’imposer, ce qui suppose l’unanimité du Conseil, une hausse du budget européen. Entendons-nous bien : cette hausse serait d’autant plus utile que la politique budgétaire est, par construction, plus efficace encore à l’échelle de l’Union qu’à l’échelle nationale. Mais il ne faut pas sous-estimer les facteurs de blocage à ce niveau. L’expérience du communisme aidant, certains pays européens – on peut le comprendre, à défaut de l’approuver – sont réticents à l’accroissement de la sphère d’intervention publique. Une solution intermédiaire existe cependant : celle des coopérations renforcées qui permettraient aux pays qui le désirent – la France et l’Allemagne en particulier – d’avancer dans le déploiement de politiques publiques volontaristes, avec l’espoir que la démonstration de leur efficacité incite les réticents à suivre. Le programme de la « grande coalition » en Allemagne ne plaide guère en ce sens à court terme. On peut néanmoins parier que son échec annoncé – la hausse de 3 points de la TVA, si elle est mise en œuvre comme prévu en 2007, risque fort de se traduire par une récession - réhabilite rapidement cette piste.

29Le verrouillage de la politique budgétaire à l’échelle de l’Union s’accompagne de celui de la politique monétaire. La conduite de celle-ci, avec l’euro, a été transférée à la Banque centrale européenne (BCE), laquelle retient clairement une approche monétariste. Alors que la Banque centrale américaine (la FED) a deux objectifs, la stabilité des prix et la croissance, et qu’elle n’hésite pas, en conséquence, à baisser drastiquement ses taux lorsque la récession menace, la BCE ne retient que le premier objectif. On retrouve l’un des termes de la controverse entre économistes libéraux et keynésiens. Pour les premiers, la création monétaire n’a aucun impact direct sur les « grandeurs réelles » de l’économie (croissance, investissement, emploi, etc.). Elle ne joue – d’où l’intérêt qu’il y a à la rendre indépendante du pouvoir politique – que sur les prix en accroissant l’inflation. Le seul moyen de réduire le chômage est de réduire le coût du travail par le biais des « politiques structurelles » sur le marché du travail. Les communiqués de la BCE le rappellent inlassablement : les gouvernements nationaux ont la clef de la réduction du chômage si du moins ils ont le « courage » des réformes « structurelles » du marché du travail.

30Pour les keynésiens, à l’inverse, la création monétaire contribue à forger les « grandeurs réelles ». Loin d’être nécessairement inflationniste, elle est susceptible de soutenir l’activité et l’emploi. L’inflation, dans cette optique, n’est pas d’abord monétaire, mais résulte de l’évolution des coûts de production. Elle n’est évidemment pas souhaitable en elle-même. Dès lors que la croissance s’installe dans la durée, il est cependant assez naturel qu’elle augmente quelque peu. Sous l’effet de la baisse du chômage, tout d’abord, avec les hausses de salaires qui s’ensuivent et leur répercussion partielle sur les prix par les entreprises (afin de préserver leur taux de marge). Avec la saturation des capacités de production, ensuite, qui peut conduire les entreprises à vendre provisoirement plus cher à défaut de produire suffisamment. Ce qui était vrai durant les Trente Glorieuses, l’est de nos jours. Les pays – les États-Unis mais aussi l’Irlande – qui ont connu une croissance soutenue ces dernières années ont enregistré une inflation plus forte qu’en France ou en Allemagne. Bref, s’il n’est pas la panacée, un léger regain de l’inflation peut être la preuve heureuse qu’on se rapproche du plein emploi de la main-d’œuvre et des capacités de production.

  • 2 Les taux d’intérêt de la BCE sont passés de 4,75 % début 2001 à 2 % début 2003.

31Entre le début 2001 et la fin 2001, pour faire face à la crise entraînée par l’éclatement de la bulle Internet, la FED a réduit son taux d’intérêt de 6,5 % à 1,75 %. Une baisse de près de 5 points en une seule année. Elle a maintenu des taux exceptionnellement bas – avec une nouvelle réduction jusqu’à 1 % entre mi-2003 et mi-2004 – durant trois ans afin d’affermir la reprise. La BCE s’est contentée, pour sa part, d’une baisse non seulement deux fois moindre mais plus lente (-2,75 points entre début 2001 et début 2003)2. La reprise étant installée aux États-Unis, la FED a pu augmenter ses taux depuis mi-2004. Malgré le chômage de masse qui prévaut dans les grands pays de la zone euro, la BCE a suivi ce mouvement de hausse depuis décembre 2005. Une décision que même l’OCDE a jugé inopportune. Dans la zone euro, mais dans cet espace uniquement, le keynésianisme est décidément dépassé. D’un point de vue keynésien, il y a donc bien urgence à redéfinir radicalement les missions et le fonctionnement de la BCE. Faute d’une telle redéfinition, on peut parier que c’est l’avenir même de l’euro qui tôt ou tard sera posé (Sapir, 2006).

Des services publics aux SIEG ouverts à la concurrence

32La primauté accordée au libéralisme économique se retrouve en matière de services publics. La règle générale retenue en la matière est double : assimilation de ces services à des « services d’intérêt économique général » (SIEG) et ouverture de ces derniers à la concurrence.

33De façon assez symptomatique, c’est dans le chapitre sur le marché intérieur et dans sa section consacrée aux règles de la concurrence que le TCE précise les contours des SIEG (art. III-166 à 168). Il indique ainsi qu’ils doivent respecter les règles de libre concurrence applicables aux entreprises (art. III-161 à III-I69), notamment celles qui interdisent les aides publiques « sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence » (art. III-167). La seule restriction admise est la suivante : « les entreprises chargées de la gestion des SIEG ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux dispositions de la Constitution, notamment aux règles de la concurrence, dans la mesure où l’application de ces dispositions ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie » (art. III-166).

34C’est uniquement dans un cadre concurrentiel que certains mécanismes de compensation à la marge sont donc envisagés pour permettre aux entreprises d’assurer des missions d’intérêt général. La libéralisation – puis la privatisation – déjà largement entamée à la suite de l’Acte unique de 1986, en particulier pour les services publics en réseaux (télécommunication, transport, électricité, etc.) – est clairement appelée à se poursuivre si l’on suit le contenu du TCE et, au-delà, des recommandations et directives européennes. La cohérence est, au final, imparable : les services publics non marchands n’étant pas clairement reconnus, quasiment tous les services publics peuvent, à terme, rentrer dans la catégorie des SIEG, qui sont eux-mêmes libéralisés, ouverts à la concurrence, dans le cadre de la stratégie générale de libéralisation des services (voir aussi, en ce sens, les discussions sur la liberté de prestation de services dans le cadre de la directive Bolkestein).

Des droits sociaux « flexibilisés »

35En matière de politique de l’emploi, le TCE, de façon assez symptomatique, remplace le « droit au travail » par « le droit de travailler » et la « liberté de chercher un emploi » (II-75), et ne prononce jamais le mot chômage. Il indique, une unique fois, que l’Union « tend au plein emploi » (I-3). Mais celui-ci est ensuite remplacé par un « niveau d’emploi élevé » (III-117 et III-205). La différence est de taille. Le plein emploi signifie la réduction du chômage. Le niveau d’emploi élevé, évalué par la proportion des 15-64 ans qui ont un emploi, peut en revanche être obtenu en reculant l’âge de la retraite. C’est d’ailleurs ce que préconise le Conseil européen (voir les conclusions du sommet de Barcelone de mars 2002) avec un recul de cinq ans de l’âge effectif de départ à la retraite.

36Le TCE inscrit la nécessité de « promouvoir » « des marchés du travail aptes à réagir rapidement à l’évolution de l’économie » (III-203), et précise que la loi européenne, en matière d’emploi, « ne comporte pas d’harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres » (III-207).

37De façon plus opérationnelle, il indique que les politiques de l’emploi doivent être « compatibles avec les Grandes orientations de politiques économiques (GOPE) » qui doivent, elles-mêmes, respecter le « principe d’une économie ouverte où la concurrence est libre, favorisant une allocation efficace des ressources » (III-178). La boucle est bouclée : les Lignes directrices pour l’emploi (adoptée par le Conseil à la majorité qualifiée), qui encadrent les politiques nationales de l’emploi (chaque État devant transmettre un rapport annuel en ce sens), sont soumises aux GOPE, qui doivent elles-mêmes respecter la libre concurrence supposée être l’instrument le plus efficace d’allocation des ressources.

38Que produit d’ores et déjà ce type d’architecture ? Le sommet de Luxembourg de novembre 1997, qui a lancé la Stratégie européenne de l’emploi (SEE), retenait quatre volets aux intitulés assez évocateurs : l’employabilité (qui laisse entendre que le chômage résulte d’un défaut d’adaptation de la main-d’œuvre), l’entreprenariat, l’adaptabilité (euphémisme de la flexibilité) et l’égalité des chances. Le Sommet de Lisbonne de mars 2000 a, lui, retenu trois objectifs : « rétablir les conditions propices au plein emploi », rechercher une « amélioration qualitative de l’emploi et de la productivité » et une « plus grande cohésion sociale ». Un affichage moins ouvertement libéral sur lequel s’arrêtent certains pour suggérer que l’Europe sociale est enfin en marche. On ne peut pourtant en rester là. Dès qu’on épluche l’abondante production normative prise dans le cadre de la SEE, y compris au nom de cet affichage, c’est en effet le registre du libéralisme économique qui se déploie le plus souvent sans nuance.

39Le rapport de la Task force pour l’emploi, présidée par M. Kok (2003), donne un bon aperçu de la doxa qui prévaut en Europe de ce point de vue. Il part du principe que la « flexibilité » est « dans l’intérêt des employeurs aussi bien que des travailleurs ». Il plaide pour : ajuster « le niveau de flexibilité prévu dans le cadre des contrats à durée indéterminée afin d’assurer leur attractivité pour les employeurs », l’idée générale étant que « les employeurs doivent avoir la possibilité d’adapter leurs effectifs au moyen d’une interruption de contrat sans préavis ni coûts excessifs » ; « supprimer les obstacles à la création et au développement d’agences de travail temporaire, afin d’en faire des intermédiaires effectifs et attractifs sur le marché du travail » ; « promouvoir [...] la flexibilité du temps de travail »; « supprimer les obstacles, et augmenter l’attrait du travail à temps partiel », etc.

40Si l’on se penche sur les décisions du Conseil européen relatives aux lignes directrices – voir par exemple dans ce qui suit celles du 22 juillet 2003 (2005/578/CE) –, on trouve notamment les recommandations suivantes : la promotion du « vieillissement actif » (le recul de l’âge de départ effectif à la retraite) afin d’augmenter le taux d’emploi, la nécessité de « rendre l’emploi financièrement plus attrayant grâce à des incitations », c’est-à-dire le workfare (le versement des allocations chômage est conditionné au fait d’accepter des petits boulots à temps partiel) ; la réforme des « conditions trop restrictives en matière d’emploi qui affectent la dynamique du marché du travail » (en clair : la baisse des protections en cas de licenciement) et la promotion de « la diversité des modalités en termes de contrats de travail, notamment en termes de temps de travail » (un encouragement explicite aux emplois précaires ou à temps partiel donc).

41Au fil des Lignes directrices, des Plans d’action nationaux et autres recommandations de la Commission puis du Conseil, le résultat est clair : la SEE s’est largement transformée en cheval de Troie du libéralisme économique, au point de faire regretter à certains que l’Europe s’occupe de l’emploi. Et ce qui vaut pour l’emploi, vaut pour la protection sociale notamment en matière de retraites (voir entre autres Le chevalier, 2002).

Quelle boussole pour l’Europe sociale ?

42L’Europe sociale est donc devenue une véritable Arlésienne. Comment en sortir ? Faut-il, par exemple, étendre le principe du vote à la majorité qualifiée du Conseil sur l’ensemble des questions sociales (sécurité sociale, totalité du droit du travail, etc.) ? Difficile de s’y retrouver sur ce registre quand on sait que la Grande-Bretagne refuse cette extension, au nom d’arguments libéraux, mais que des syndicalistes – Scandinaves notamment – la récusent pour des raisons exactement opposées (ils redoutent que cela ne serve à démanteler l’État social).

43Pour y voir clair, suggérons qu’il convient de partir d’un constat simple : les inégalités au sein de l’UE n’autorisent pas une définition uniformisée du socle même des droits sociaux, à moins de niveler ceux-ci par le bas. Le revenu par tête est de l’ordre de 40 % de la moyenne européenne dans les Pays baltes, de 30 % en Roumanie et en Bulgarie.

44Si on excepte des terrains peu défrichés historiquement – la lutte contre les discriminations par exemple –, il est clair que le droit social européen n’apportera aucun progrès, en termes de droits effectifs, avant longtemps, pour les salariés allemands, Scandinaves ou français. Et cela, quelle que soit la composition de la Commission, du Conseil et du Parlement. Un salaire minimum européen, s’il existait, serait, par exemple, sensiblement inférieur à celui en vigueur dans les pays les plus avancés. Pour ceux-ci, le transfert de la définition même du socle des droits sociaux à l’échelon européen serait donc lourd d’une considérable régression.

45On parle bien ici de socle des droits. En France – et cela vaut pour les autres pays même si c’est avec de fortes variantes dans l’architecture des droits – ce socle est donné par le Code du travail et celui de la Sécurité sociale. Ceux-ci définissent des règles minimales, mais, et c’est un point important, ces règles ne sont pas minimalistes. Leur norme n’est pas le « minimum vital », mais un certain bien-être ou mieux-être social. Le Smic, par exemple, est conçu pour assurer une progression régulière du pouvoir d’achat. La retraite – cela vaut pour les congés maladie ou l’assurance chômage – garantit le maintien d’un certain niveau de vie, et non un « minimum vieillesse ». Les minima sociaux existent certes. Mais ils représentent, leur trop faible niveau aidant il est vrai, une infime partie (de l’ordre de 5 %) des prestations sociales.

  • 3 En vertu de ce principe, les règles d’un niveau inférieur (accord interprofessionnel, de branche, (...)

46Le transfert de la définition du socle même des droits sociaux à l’échelon européen se traduirait, par construction, par une révision à la baisse de ces droits. En France, le Medef ne s’y est pas trompé. Il a proposé de substituer au principe d’« ordre social3 » par un principe de « répartition par domaines », par lequel les domaines couverts par une directive européenne devraient échapper au champ de la loi et relever de la seule négociation collective, si possible décentralisée. Le temps de travail est couvert par une directive, qui limite le travail hebdomadaire à 48 heures maximum (que la clause d’op-out élève à 65 heures). On imagine, pour ne prendre que cette illustration, le destin des 35 heures dans ce cadre.

47Si on se refuse à retenir une définition minimaliste des droits sociaux, dont les partisans du libéralisme économique, charité oblige, s’accommodent fort bien, force est donc de soutenir que le socle des droits sociaux doit rester défini au niveau national, en France, comme ailleurs. De cette évidence découle une conséquence : pour penser l’Europe sociale, le plus sage est sans doute de commencer par ne pas trop lui prêter.

48L’Europe a certes un rôle à jouer en matière sociale, mais celui-ci, si on y réfléchit bien, ne peut guère excéder un objectif : éviter les pratiques de dumping social et assurer une convergence « par le haut » des pays les moins développés. Un objectif limité, mais néanmoins essentiel afin que l’élargissement ne se traduise pas par une fuite en avant concurrentielle dans le « moins disant » social.

  • 4 Selon cet « effet de primauté », comme le souligne C. Gobin (2003), « un État membre peut toujours (...)

49Comment réaliser cet objectif ? Suggérons que deux conditions, étroitement liées, sont requises et devraient former autant de principes généraux du droit social européen. En premier lieu, retenir clairement l’objectif de la « convergence sociale par le haut ». En second lieu, retenir, comme règle systématique, le « principe de non-régression sociale ». Une norme européenne ne s’appliquerait donc à un pays membre que si elle apporte un « plus » en termes de garantie sociale. On peut rétorquer que le principe d’ordre public social offre déjà une telle garantie dans un pays comme la France, puisqu’il implique que la norme de niveau inférieur (notamment la loi nationale) s’applique dès lors qu’elle apporte un « plus » par rapport à l’échelon supérieur (en l’occurrence l’échelon européen). De même la règle de non-régression est d’ores et déjà évoquée dans certaines directives sociales qui stipulent que leur transposition ne doit pas être prétexte à l’abaissement du niveau de protection au niveau national. Certes, mais comment est défini le « socle » des droits sociaux ? La question est d’autant plus essentielle que la règle de non-régression, telle qu’elle existe aujourd’hui, n’est pas élevée au rang de principe général du droit social européen et qu’elle peut être largement amoindrie par l’« effet de primauté » qui impose une hiérarchie des normes et rend inférieur l’ensemble des normes nationales (y compris constitutionnelles) par rapport aux normes européennes4 ? Le « socle » des droits sociaux doit-il recevoir une définition minimaliste – et sa définition à l’échelle européenne ne pourrait excéder ce stade comme l’atteste, par exemple, le contenu de la Charte des droits fondamentaux adoptée en décembre 2000 à Nice –, ou doit-il d’emblée compter des dispositions visant à la réalisation d’un certain mieux-être social ? Protection minimale versus mieux-être social : on a là, chacun en conviendra, un enjeu majeur.

Les déterminations politiques de l’État social et de l’Europe sociale

50La démocratie politique, dans son acception forte, pose comme principe que le pouvoir doit revenir au peuple à travers notamment l’élection de ses représentants. Le fait que l’État social ait reçu une définition essentiellement nationale n’est pas, de ce point de vue, anodin (Castel, 2003). Dès lors que l’État-nation s’est affirmé comme république citoyenne, on conçoit, en effet, que « ceux d’en bas » aient réussi à conquérir une série de garanties sociales. La notion de « République sociale » (Lafore et Borghetto, 2000) témoigne, à sa façon, de cette articulation entre l’État social et son fondement politique qu’est l’État-nation citoyen.

51La remise en cause du cadre de l’État-nation peut, en ce sens, s’interpréter comme un moyen, en fragilisant son fondement politique, de saper l’État social. La mondialisation œuvre clairement en ce sens. Mais cela vaut, même si c’est à moindre échelle, pour l’Europe. À moindre échelle dans la mesure où il existe déjà – même si c’est fort imparfaitement – un cadre politique institutionnel européen permettant à l’expression de la souveraineté populaire de se manifester quelque peu. Malgré tout, dans la mesure où il n’existe pas à proprement parler de « communauté de responsabilité » à l’échelle européenne. Or, la citoyenneté (la démocratie politique entendue au sens fort), ne peut exister sans une telle « communauté de responsabilité ». Une communauté qui suppose un minimum de langage commun et donc d’ailleurs, le plus souvent, une langue commune. Comment en effet délibérer en commun, ce qui est l’essence de la démocratie politique, sans un tel langage ?

52Il est sage de connaître les difficultés d’un terrain pour construire une maison. Ainsi en va-t-il de l’Europe, si du moins on retient cette boussole de la citoyenneté démocratique. Le fait qu’il n’existe pas de peuple européen, de langue européenne, rend, par définition, problématique la construction d’un espace démocratique à cette échelle. En prendre conscience ne signifie pas renoncer au projet européen. Cela invite à prendre les problèmes par le bon bout.

53Il existera peut-être demain une « proto-nation européenne ». Nous n’en sommes néanmoins pas là. Et il est à parier que celle-ci ne se construira pas sans que l’Europe n’ait fait, au préalable, la preuve de son utilité en matière de mieux-être social. Nombre de débats sur l’organisation institutionnelle de l’Europe et notamment sur le pouvoir à accorder aux différents niveaux (Europe, États-nations, régions, etc.) et aux différentes institutions européennes (Conseil, Commission, Parlement) gagneraient, en ce sens, à être raccordés, à défaut sinon d’être largement illisibles, à cette question du mieux-être social et notamment des droits sociaux susceptibles de le porter. Il n’est ainsi pas sûr, par exemple, que les peuples gagneraient à ce que la Sécurité sociale relève, en bloc, du vote de la majorité qualifiée du Conseil ou, mieux encore, de celui du seul Parlement.

54Dans une optique non libérale, l’Europe a indéniablement son rôle à jouer. C’est vrai en matière de politique économique. C’est vrai aussi en matière de droit social. Ces politiques européennes ne dessinent cependant pas un modèle de substitution « clef en main » à l’État social ainsi qu’à son fondement politique qu’est l’État-nation fondé sur la citoyenneté. Plus qu’une substitution, c’est donc plutôt une complémentarité qui est requise, si du moins on accepte de se situer dans une perspective d’approfondissement des visées de l’État social.

Bibliographie

Bibliographie

Amable, B. (2005), Les cinq capitalismes, Paris, Éd. du Seuil, 376 p.

Castel, R. (1995), Les métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Paris, Fayard.

Gobin, C. (2003), « La Charte européenne des droits fondamentaux : vers une régression des droits démocratiques au sein de l’Union européenne », L’année sociale. 2003-2004, Paris, Éd. Syllepse.

Kok, W. (2003), L’emploi, l’emploi, l’emploi. Créer plus d’emplois en Europe, rapport de la Task-force pour l’emploi présidée par M. W. Kok (novembre), Commission européenne, 93 p.

Lafore, M. et R. Borgetto (2000), La république sociale, Paris, PUF.

Lavoie, M. (2004), L’économie post-keynésienne, Paris, La découverte, « Repères ».

Lechevalier, A. (2002), « La protection sociale en Europe : la convergence par le marché », L’Economie politique, n° 13.

Ramaux, C. (2006), Emploi : éloge de la stabilité. L’État social contre la flexicurité, Paris, Mille et une nuits / Fayard.

Sapir, J. (2006), La fin de l’eurolibéralisme, Paris, Seuil, 183 p.

Théret, B. (1992), Régimes économiques de l’ordre politique, Paris, PUF, 319 p.

Notes

1 Parmi les tentatives en ce sens, citons cependant les travaux suivants de Théret (1992).

2 Les taux d’intérêt de la BCE sont passés de 4,75 % début 2001 à 2 % début 2003.

3 En vertu de ce principe, les règles d’un niveau inférieur (accord interprofessionnel, de branche, d’entreprise, etc.) ne valent que si elles apportent un « plus » pour les salariés, par rapport à l’échelon supérieur.

4 Selon cet « effet de primauté », comme le souligne C. Gobin (2003), « un État membre peut toujours « faire mieux », à travers ses propres lois, mais si et seulement si ce « mieux » s’intègre dans la philosophie dominante portée par l’Union européenne » (p. 2). La Belgique, l’Espagne, la France, la Grèce, l’Italie et l’Irlande ont ainsi été contraintes de dénoncer leur ratification à la résolution n° 89 de l’OIT qui interdisait le travail de nuit des femmes.

Auteur

Christophe RAMAUX est maître de conférences à l’Université Paris I (Panthéon-Sorbonne). Ses recherches portent sur l’économie du travail et sur l’État social. Il est l’auteur de Emploi : éloge de la stabilité. L’État social contre la flexicurité (Paris, Fayard, 2006), ouvrage qui porte un regard critique sur les propositions de « flexicurité » avancées par l’OCDE et la Commission européenne.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2008

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