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L'Europe qui se fait

 | 
Gérard Boismenu
, 
Isabelle Petit

Partie I. Développement institutionnel et légitimité démocratique

Chapitre 2. Les « nouveaux modes de gouvernance » : évolution conjoncturelle ou mutation durable ?

Laurie Boussaguet et Renaud Dehousse

Texte intégral

1Avec l’idée qu’il faut aller plus loin que la seule intégration économique pour développer aussi l’Europe du savoir, les ministres de l’enseignement supérieur de l’Allemagne, du Royaume-Uni, de la France et de l’Italie, réunis à la Sorbonne, ont signé en 1998 une déclaration appelant tous les autres pays du continent à les rejoindre, afin de construire ensemble un espace européen de l’enseignement supérieur. Un an plus tard, en 1999, ils sont cette fois-ci 29 pays à signer la déclaration de Bologne1, par laquelle ils s’engagent à coordonner leurs politiques nationales pour que voie le jour un espace européen de l’enseignement supérieur en 2010. Depuis, des rencontres ont eu lieu tous les deux ans (Prague en 2001, Berlin en 2003, Bergen en 2005), voyant chaque fois le nombre de participants s’accroître ; elles ont permis d’évaluer les progrès accomplis et de définir les nouveaux axes à développer. Pour la première fois avec ce « processus de Bologne »2, il ne s’agit plus seulement de favoriser la mobilité entre des systèmes nationaux différents qui resteraient inchangés, mais de coordonner les politiques nationales, notamment en harmonisant les systèmes de diplômes autour de deux cycles (undergraduate / postgraduate), dans l’optique d’améliorer l’employabilité des étudiants en Europe, ainsi que l’attrait, sur la scène internationale, du système européen d’enseignement supérieur dans son ensemble.

  • 3 L’article 149, paragraphe 4, du TCE exclut explicitement toute harmonisation législative en matièr (...)

2Pourquoi commencer ce chapitre par un processus, certes européen, mais intergouvernemental et surtout extracommunautaire, incluant même des pays non membres de l’UE ? Parce qu’à bien des égards, le processus de Bologne s’apparente aux nouvelles formes de gouvernance qui se développent dans le cadre européen – fixation d’objectifs communs et de calendrier, méthodes libres au niveau national, cadre non contraignant, émulation entre États, etc. Par ailleurs, en dépit de sa souplesse, il a suscité une intégration plus poussée que ne l’autorisent les traités européens3. Cet exemple illustre bien les ambiguïtés qui entourent le développement de l’action publique au niveau européen.

3Dans le cadre de l’Union européenne (UE), on a assisté au cours des 15 dernières années à une évolution des modes de gouvernance, marquée notamment par la recherche d’une plus grande souplesse. Ainsi, si l’on reprend les cinq modes d’action au niveau européen qu’identifie Helen Wallace (H. et W. Wallace, 2000, 28-35) – la méthode communautaire (a distinctive community method) ; un modèle de régulation (the EU regulatory model) ; la gouvernance multiniveaux (multi-levelgovernancè) ; un transgouvernementalisme intensif (intensive transgovernmentalism) ; et la coordination des politiques publiques et le recours au benchmarking (policy coordination and benchmarking) –, on s’aperçoit que leur importance varie selon les périodes : aujourd’hui, alors que les quatre premières catégories de modes de décision rendent à se réduire, la coordination des politiques semble quant à elle devenir le modèle dominant de gestion des politiques européennes : de grands objectifs et des standards sont définis, que les États membres doivent s’efforcer d’atteindre, tout en gardant une autonomie forte, notamment dans la phase de mise en œuvre. L’Europe s’est ainsi quelque peu éloignée du schéma original sur lequel elle s’était initialement construite et qui faisait figure d’exception au sein du droit commun des organisations internationales. La « méthode communautaire » – qui comporte une série d’atteintes au principe de souveraineté (délégation de pouvoirs à des institutions supranationales, vote à la majorité, soumission des rapports interétatiques à l’emprise du droit, etc.) – est en effet remise en cause depuis une quinzaine d’années : coordination souple, contrôle par les pairs, droit « mou » sont autant de thèmes en vogue dans la nouvelle gouvernance européenne.

4Comment expliquer ce tournant ? S’agit-il d’un phénomène conjoncturel ou d’une mutation en profondeur de l’action publique au niveau européen ? Pour répondre à ces interrogations, nous traiterons tout d’abord de deux questions sous-jacentes : qu’y a-t-il de véritablement neuf dans ces « nouveaux modes de gouvernance » (NMG) ? Et quelles sont les raisons de ces innovations ? Avant d’analyser ces mutations, il convient toutefois de revenir un instant à la méthode originale mise en place par les traités communautaires.

Un système de gouvernance original : la « méthode communautaire »

5L’originalité des NMG apparaît clairement quand on les compare aux mécanismes qui ont marqué les premières décennies de la construction européenne. Depuis les temps lointains du lancement de la CECA en effet, le système de gouvernance européen se caractérise par un savant équilibre entre les États membres et les institutions communautaires, qui le distingue à la fois des organisations internationales classiques et des systèmes fédéraux. Plus précisément, l’intégration européenne est intimement associée à une méthode de travail particulière connue sous le nom de « méthode communautaire » ; le projet de constitution l’évoque d’ailleurs dès son premier article, aux termes duquel « l ‘Union [...] exerce sur le mode communautaire les compétences que [les États membres] lui attribuent ». Toutefois, en dépit de cinquante ans de débats sur la façon de construire l’Europe, cette méthode reste mal comprise, même parmi ses défenseurs les plus zélés, tant son originalité est grande. Si la déclaration Schuman du 9 mai 1950 en énonce certains traits essentiels, d’autres ont émergé des interactions quotidiennes entre les principaux acteurs de la construction européenne.

Des limites à la souveraineté étatique

6Dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne, qu’elle a présenté en juillet 2001, la Commission la décrivait de la façon suivante :

La méthode communautaire garantit à la fois la diversité et l’efficacité de l’Union. Elle assure le traitement équitable de tous les États membres, des plus grands aux plus petits. Elle fournit un moyen d’arbitrer entre divers intérêts au travers de deux filtres successifs : le filtre de l’intérêt général, au niveau de la Commission ; le filtre de la représentation démocratique, européenne et nationale, au niveau du Conseil et du Parlement, qui constituent ensemble le pouvoir législatif de l’Union.

  • La Commission européenne est la seule à formuler des propositions législatives et politiques. Son indépendance renforce sa capacité d’exécuter les politiques, d’être la gardienne du Traité et de représenter la Communauté dans les négociations internationales.
  • Les actes législatifs et budgétaires sont adoptés par le Conseil des ministres (représentant les États membres) et le Parlement européen (représentant les citoyens). L’emploi du vote à la majorité qualifiée au Conseil est un élément essentiel de cette méthode. L’exécution des politiques est confiée à la Commission et aux autorités nationales.
  • La Cour de justice des Communautés européennes garantit le respect de l’État de droit (Gouvernance européenne, 2001, 9-10).

7Cette définition met donc l’accent sur deux éléments importants : elle indique tout d’abord le rôle essentiel que jouent dans ce cadre les deux institutions « supranationales » que sont la Commission européenne et la Cour de justice. Qu’il s’agisse d’organes non élus n’a rien d’étonnant si l’on tient compte du fait qu’ils ont été créés par des États pour régler des rapports entre États : à l’époque, le problème de leur légitimation démocratique ne se posait pas avec la même acuité qu’aujourd’hui. D’autre part, cette définition donnée par la Commission souligne que la méthode communautaire s’appuie également sur la possibilité pour le Conseil de prendre des décisions à la majorité. La précision est importante, car elle met en évidence un aspect essentiel du système politique mis en place par les traités européens, à savoir le fait que les États y tiennent une place centrale, ce qui distingue, par exemple, l’Union européenne d’un modèle fédéral, où les liens entre les composantes et le pouvoir central sont plus ténus.

8Pris dans leur ensemble, ces éléments soulignent l’originalité de la construction européenne et du système de gouvernance qu’elle a contribué à mettre en place, par rapport aux schémas traditionnels de la coopération internationale. La différence tient moins à l’ampleur des compétences transférées aux institutions européennes – celles du Conseil de l’Europe sont aussi très étendues – qu’aux méthodes de travail de ces dernières. Non seulement la Commission européenne joue un rôle central dans l’élaboration des politiques communautaires, mais la combinaison du vote à la majorité et de décisions à caractère contraignant est également extrêmement rare. On vote bien à l’assemblée générale des Nations Unies, mais sur des résolutions, textes « à caractère politique », bel euphémisme qui revient à dire que les États ne sont pas tenus de les appliquer. Et lorsque des décisions contraignantes doivent être adoptées, l’unanimité, ou tout au moins un consensus, est de mise dans la plupart des enceintes internationales, chaque État gardant par ailleurs le droit de ne pas ratifier les décisions élaborées de la sorte. En revanche, accepter la possibilité d’être contraint d’exécuter des décisions auxquelles on s’est opposé, comme l’ont fait les États membres en adhérant à l’Union européenne, équivaut bel et bien à un transfert de souveraineté, fût-il partiel ou temporaire. Il semble alors légitime de se demander pourquoi les gouvernements des pays ont voulu un système aussi contraignant. Et pourquoi les parlements – ou le peuple lorsqu’il a été consulté – l’ont-ils accepté ? En somme, sur quoi repose ce système original de gouvernance européenne dont la « méthode communautaire » constitue le pilier ?

9Dans le système institutionnel mis en place par le traité de Rome, la Commission joue un rôle sans commune mesure avec celui qui incombe traditionnellement au secrétariat des organisations internationales. Organe d’impulsion, elle doit par ses propositions amener les autres institutions à réaliser les objectifs définis par les traités. Pour ce faire, elle dispose d’instruments considérables. Elle détient tout d’abord un monopole presque complet de l’initiative législative, puisque la plupart des décisions requièrent une proposition de sa part, qu’elle peut modifier tout au long de la procédure législative. À la différence de ce qui se passe dans la plupart des démocraties nationales, le Parlement européen et le Conseil des ministres, où siègent des représentants des États membres, ne peuvent en principe prendre aucune initiative. S’ils estiment un texte européen nécessaire, ils doivent demander à la Commission de déposer une proposition en bonne et due forme. De plus, ces propositions ne peuvent être modifiées qu’avec l’accord unanime des États membres, ce qui confère à la Commission un pouvoir essentiel. En modifiant ses propositions, elle peut favoriser la formation d’une majorité au sein du Conseil ou du Parlement. Bref, en fait sinon en droit, la Commission constitue la troisième branche du pouvoir législatif, aux côtés du Parlement et du Conseil. Enfin, gardienne des traités, elle doit assurer le respect par les États membres des obligations qui leur incombent. Elle dispose de pouvoirs quasi judiciaires dans le cadre de la politique de concurrence, ainsi qu’un rôle de procureur dans les affaires qu’elle choisit de porter devant la Cour de justice.

Intérêts nationaux et intérêt commun

10Comment justifier que l’on ait choisi de confier à un organe non élu des pouvoirs d’une ampleur sans équivalent, au plan national comme au plan international ? La question mérite d’autant plus d’être posée que les pouvoirs en question ne doivent rien à une interprétation audacieuse des traités : ils étaient bel et bien prévus dans les textes qu’ont signés les ministres des Affaires étrangères.

11Contrairement à ce que l’on pourrait penser, cette décision n’a pas nécessairement été le fruit d’un parti-pris idéologique. Certes, la déclaration Schuman présente bien la mise en place de la CECA comme « la première étape de la Fédération européenne » mais les signataires étaient loin d’être tous acquis à la cause fédéraliste. En fait, même pour des gouvernements jaloux de leurs prérogatives, la voie communautaire offrait de nombreux avantages (Moravcsik, 1998, 67-77) :

  • Le traité de Rome se contente tout d’abord de définir en termes généraux les objectifs à atteindre ainsi que les institutions et les procédures mises en place pour y parvenir. Or, le fait de pouvoir disposer d’experts chargés de suivre de façon quotidienne l’évolution technique et juridique peut contribuer à faciliter la prise de décision dans des domaines techniquement complexes.
  • Par ailleurs, confier à un organe neutre un pouvoir d’initiative lui permet de rechercher une synthèse entre les différents intérêts nationaux et sectoriels en présence, ce qui est de nature à faciliter l’émergence d’un compromis.
  • Last but not least, cette centralisation permet d’éviter que le programme législatif ne soit simplement dicté par les rapports de puissance entre les États membres ou par des contingences électorales. Ce point a d’ailleurs fait l’objet d’âpres discussions lors des négociations de Val Duchesse, au cours desquelles a été élaboré le traité de Rome (Kusters, 1990). Craignant de se voir mis en minorité de façon systématique en raison du poids des « grands » au Conseil, les pays les moins peuplés ont insisté pour que toute procédure législative commence par une proposition de la Commission. Imposer l’unanimité pour toute modification de ses propositions interdisait en outre à une majorité de faire prévaloir ses intérêts particuliers sur ceux de la minorité. Ce passage obligé par la Commission, véritable « réducteur de méfiance entre les États4 », selon l’heureuse expression de Pascal Lamy, a été le sésame qui a rendu possible le recours à la majorité pour l’adoption de décisions contraignantes, sans lequel la construction européenne n’eût pas été possible.
  • Sur le front de la mise en œuvre, confier des missions de surveillance à une institution que son caractère plurinational protège contre des pressions politiques trop directes contribuait à asseoir la crédibilité du système, en rendant plus vraisemblable le respect par chacun des décisions communes (Majone, 1996, 70-71). Le cas de la politique de concurrence est symptomatique à cet égard. Contrairement à la règle retenue pour les autres politiques européennes, dont la mise en œuvre incombe à des organes nationaux, c’est en effet à la Commission que l’on a confié le soin d’appliquer les principes généraux définis en matière de concurrence par le traité de Rome. Ce choix s’explique aisément : l’alternative n’aurait pas seulement menacé l’uniformité des conditions de concurrence au sein de la Communauté – chaque État interprétant les règles à sa façon –, elle aurait surtout été beaucoup moins crédible, eu égard à la tradition d’interventionnisme économique de certains gouvernements, voire à l’absence totale de règles de concurrence dans certains pays.

12Le recours au vote, autre forme de renonciation à la souveraineté, tient à des considérations d’un autre ordre. Dans un système où les traités se contentent souvent de définir de façon générale les objectifs à atteindre, les institutions sont appelées à prendre un grand nombre de décisions communes. Dans ce contexte, l’unanimité est pénalisante, puisqu’elle donne à chacun un droit de veto. En revanche, la décision à la majorité facilite la prise de décision... même lorsque l’on ne vote pas ! Les études qui ont été conduites sur ce point montrent que les votes effectifs ne représentent que 20 % des décisions pour lesquelles un vote aurait été permis par le traité (Dehousse et Deloche-Gaudez, 2006, 57-74). Mais la simple possibilité d’une décision à la majorité incite les différents acteurs à la recherche d’un compromis.

13Participer à un club n’a de sens que s’il fonctionne. Accepter un minimum de décisions à la majorité a permis au club européen de prendre un nombre considérable de décisions, dans une gamme étendue de domaines. Certes, cette efficacité décisionnelle a un prix, puisqu’elle implique la possibilité pour un gouvernement de se voir mis en minorité par ses pairs. Mais pour peu que l’on ne soit pas mis en minorité trop souvent, ce coût peut être compensé par les avantages que l’on retire des décisions prises dans d’autres domaines. Plusieurs garanties ont d’ailleurs été mises en place pour apprivoiser les États les plus défiants :

  • Même de nos jours, l’unanimité reste tout d’abord requise dans les domaines sensibles : on se rappellera les fameuses « lignes rouges » tracées par le gouvernement britannique, à Nice et à la Convention, afin d’éviter de se voir imposer un jour des choix qu’il estimerait inacceptable en matière fiscale ou en matière sociale.
  • D’autre part, même lorsqu’un vote est permis, on a longtemps invoqué un accord informel – le fameux « compromis de Luxembourg5 » – pour permettre malgré tout un veto à un État qui estimerait ses intérêts essentiels menacés.
  • Enfin, le vote n’a jusqu’à présent été utilisé qu’avec une grande modération, pour passer outre aux objections d’un ou deux gouvernements isolés, et les perdants ne sont pas toujours les mêmes, ce qui permet à chacun de dresser de la règle un bilan globalement positif.

14À l’issue de ce rapide survol de la « méthode communautaire », que pouvons-nous dire du système européen qui se met en place et se pratique dès les premiers pas de la construction européenne ? Trois éléments méritent d’être soulignés : premièrement, la méthode en question ne doit pas être vue comme le fruit d’un parti-pris fédéraliste plus ou moins bien déguisé : elle doit en effet beaucoup aux calculs utilitaires de gouvernements conscients de ce que, dans le contexte d’interdépendance dans lequel ils opèrent, il leur est nécessaire de définir des règles qui leur permettent de prendre ensemble un grand nombre de décisions, en réduisant le risque que celles-ci ne soient défavorables à leurs intérêts. Deuxièmement, les petits États ne sont pas les seuls à avoir besoin de la méthode communautaire. Celle-ci doit avant tout son existence à une donnée de base des relations internationales : les États – petits et grands – n’ont ni une confiance innée en leurs partenaires, ni une tendance spontanée à la coopération ; ils ne s’engagent souvent dans cette voie que sous l’emprise de la nécessité – d’où la mise en place d’institutions qui facilitent les convergences de vues et assurent la bonne application des décisions communes. Troisièmement, tout cela ne fait pas de l’Europe un gouvernement, au sens classique du terme. La Commission n’est pas le gouvernement de l’Europe ; son autorité ne repose pas sur un mandat électoral et elle ne dispose pas de l’imperium, ce monopole de la violence physique légitime dont Max Weber a fait l’attribut essentiel de l’État. Toutefois, l’Union possède certaines prérogatives du gouvernement, à commencer par l’autorité juridique, étayée par la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux.

15Le caractère incomplet du système européen justifie le recours à la notion de gouvernance pour en décrire le fonctionnement (Leca, 2000, 108-129). Le polycentrisme institutionnel qui le caractérise n’a rien d’un accident : il a été voulu pour éviter toute concentration de pouvoir (Dehousse, 2005). Le rôle que détiennent les États, principaux destinataires des décisions communautaires, dans la prise de décisions, fait de celles-ci un point d’équilibre subtil entre coopération et contrainte. Enfin, l’absence d’un pouvoir fort, légitimé par les urnes, a entraîné une grande porosité entre les sphères publique et privée : lobbyistes, experts et organisations non gouvernementales occupent une place importante dans les politiques européennes. Loin d’être perçu comme une usurpation, leur apport est expressément sollicité par les institutions (Commission européenne, 1993).

16Le moins que l’on puisse dire, c’est que ce système novateur a permis à l’intégration européenne de connaître un dynamisme sans équivalent sur la scène internationale. Conçues au départ pour intégrer quelques secteurs clef de l’économie, la Communauté puis l’Union européenne ont en effet été graduellement amenées à prendre en charge des pans entiers de la régulation sociale, dans des secteurs comme l’environnement, la protection des consommateurs, ou la santé publique. Cependant, les évolutions récentes du système européen semblent remettre en cause cet équilibre au profit de nouveaux modes de gouvernance, plus souples et moins contraignants. Faut-il y voir l’indice d’une crise en profondeur du système européen ?

Les visages de la nouvelle gouvernance

  • 6 Une section du dernier chapitre s’intitule d’ailleurs « une méthode communautaire rénovée en tant (...)

17Dès le début de l’année 2000, la Commission a placé la réforme de la gouvernance européenne au rang de ses objectifs stratégiques, rendant visible le tournant qui s’opère à ce moment-là en matière de gouvernance de l’UE. Si le Livre blanc publié à la fin du mois de juillet 2001 réaffirme l’importance de la méthode communautaire6, il propose « d’ouvrir davantage le processus d’élaboration des politiques de l’Union européenne, afin d’assurer une participation plus large des citoyens et des organisations à leur conception et à leur application » (Commission européenne, 2001, 3). Il préconise pour cela une approche non plus top-down mais bottom-up et un élargissement de l’éventail des instruments en matière de politique publique européenne afin d’y intégrer des outils non législatifs. Ce document reflète la réflexion en cours, au niveau communautaire, sur les nouveaux modes de gouvernance (NMG). Quelles sont les caractéristiques de ces derniers ? Trois éléments sont généralement évoqués (Kohler-Koch et Rittberger, 2006, 36-37). Le premier concerne le degré de contrainte des politiques ; si la méthode communautaire faisait de la régulation et produisait des directives, les NMG reposent sur ce que le vocabulaire anglo-saxon appelle soft law (le « droit mou »), qui n’est pas juridiquement contraignant, fonctionne sur la base du volontarisme et ne prévoit pas de mécanismes de sanction en cas de non-application. Deuxièmement, ces nouveaux modes de gouvernance sont négociés entre des acteurs publics et privés mais, suivant en cela le principe de subsidiarité, une grande latitude est laissée aux États membres en matière de mise en œuvre. Enfin, le processus de définition des objectifs et des instruments de politiques publiques implique l’ensemble des acteurs concernés, contribuant ainsi à brouiller la frontière entre objets et sujets des politiques. En somme, les nouveaux modes de gouvernance mettent l’accent sur la participation, la transparence, les processus d’apprentissage et l’émulation entre États :

[...] new modes of governance depart from the Community Method of legislating through the use of regulations and directives. They build on the participation of private actors in policy formulation, relying on broad consultation and substantive input. Policy-making follows a procedural logic in which there is joint target-setting and peer assessment of national performances under broad and unsanctioned European guidance. (Eberlein et Kerwer, 2002)

18En somme, ces « nouveaux » modes de gouvernance accentuent les caractéristiques de la gouvernance mises en évidence précédemment. On s’éloigne par là-même encore un peu plus du « gouvernement » tel qu’il s’illustre, se pratique et s’incarne au niveau national.

Le déplacement de la frontière public/privé

19Les nouveaux modes de gouvernance tendent tout d’abord à renforcer la place des acteurs privés dans les politiques publiques. On assiste ainsi à la multiplication des ouvertures en direction de la société civile afin qu’elle soit davantage associée au processus de décision européen, qu’il s’agisse des ONG « spécialisées » déjà présentes à Bruxelles, ou de la société civile dans son ensemble, grâce au développement de la consultation et du recours à la délibération (Sanchez Salgado, 2004, 85-110 ; Commission européenne, 2002).

20Dans la pratique, en effet, on constate une évolution vers toujours plus de pluralisme dans les relations que la Commission entretient avec les groupes d’intérêts ou ce que l’on appelle aussi la « société civile spécialisée ». Alors que dans la phase fondatrice des politiques européennes, des formes de cogestion structurées avaient été mises en place, impliquant la Commission et les intérêts des secteurs concernés, depuis le début des années 1990, la tendance est à l’assouplissement et à la diversification, la Commission cherchant à accroître et à multiplier ses contacts. L’évolution du secteur agricole est à ce titre plus qu’éclairant (Magnette, 2003, 210-212). Les premières années ont vu se constituer une forme de corporatisme agricole sur le modèle des mécanismes de concertation entre producteurs et pouvoirs publics qui étaient en cours dans les États membres à cette époque. C’est ainsi que la formation d’un comité transnational unique (la COPA), composé d’organisations de représentation des agriculteurs, a été fortement encouragée, afin de devenir l’interlocuteur privilégié de la Commission en matière agricole. Ce comité, en soutenant la PAC, obtenait en échange une position de quasi-monopole de consultation. Cependant, ce type de fonctionnement a été progressivement remis en cause à partir du milieu des années 1980, moment où la Commission commence à étendre ses consultations en direction de nouveaux interlocuteurs (industrie agro-alimentaire, autres confédérations d’agriculteurs, secteurs commerciaux, etc.). À cela s’ajoutent également des formes de concertation plus souples, telles que des rencontres plus informelles et occasionnelles (séminaires, auditions, consultations, etc.), qui viennent compléter et/ou concurrencer les traditionnels comités consultatifs. En somme, le schéma plus ou moins corporatiste du début, fondé sur l’association étroite d’un petit nombre d’acteurs organisés, a été remplacé par une logique de consultation beaucoup plus fluide et souple de groupes toujours plus nombreux (Streeck et Schmitter, 1991, 133-152).

  • 7 Un large processus de consultation de profanes sur la politique agricole commune est d’ailleurs en (...)

21Par ailleurs, cette ouverture du processus de décision européen concerne la société civile dans son ensemble, et pas seulement les groupes d’intérêt, comme le souligne le Livre blanc sur la gouvernance de juillet 2001, dont l’un des changements proposés s’intitule justement « accroître la participation des acteurs » (Commission européenne, 2001, 14-22). Il y est question de renforcer l’interaction avec les collectivités régionales et locales, mais surtout de chercher à impliquer davantage la société civile, par le biais d’importantes consultations, telles celles qui ont été menées à propos du « paquet télécoms » (Commission européenne, 2001,19) entre 1998 et 2000 : « ce dont nous avons besoin, c’est d’une culture renforcée de consultation et de dialogue » (Commission européenne, 2001, 20). Plus récemment, l’UE a marqué son intérêt pour la formule des « conférences citoyennes », par lesquelles des profanes sont consultés sur les décisions à prendre. Des rencontres portant sur les sciences neuronales (projet Meeting of minds, janvier 2006) ou le développement durable dans les politiques urbaines (projet RAISE, décembre 2005) ont ainsi été organisées au niveau communautaire, et le nombre de ces conférences citoyennes est appelé à augmenter7. Même si leur impact sur le processus décisionnel est discutable (Boussaguet et Dehousse, 2006), elles témoignent indéniablement de cette nouvelle attitude des institutions européennes, désireuses de s’ouvrir à la délibération publique et à la consultation de « profanes ». De nombreux projets de recherche, financés par la Commission, portent d’ailleurs explicitement sur ces thématiques (Banthien, Jaspers et Renner, 2003).

Une accentuation du « polycentrisme institutionnel »

  • 8 Pour une réflexion plus générale sur le développement des agences indépendantes, y compris hors du (...)

22La seconde caractéristique principale de la gouvernance concerne la complexité institutionnelle : les lieux de pouvoir, de décision et d’exécution sont multiples. Il n’y a pas à proprement parler de centre de pouvoir, mais une multiplicité de mécanismes de cogestion permettant d’impliquer l’ensemble des acteurs bureaucratiques en présence dans un secteur concerné. C’est déjà le cas dans le cadre de la méthode communautaire : le poids du Conseil des ministres dans les procédures législatives, sa fragmentation en formations spécialisées et la gouvernance par comités (la « comitologie ») en offrent de clairs exemples. Le morcellement du pouvoir est ultérieurement accentué par les nouveaux modes de gouvernance, qui ajoutent de nouveaux acteurs institutionnels appelés à jouer un rôle important dans les politiques européennes. C’est le cas notamment des agences indépendantes de régulation qui ont éclos dans un grand nombre de domaines, qu’il s’agisse de la lutte contre les toxicomanies, de sécurité alimentaire, ou de la santé et la sécurité sur les lieux de travail, et dont les pouvoirs sont éminemment variables8.

23Cet accroissement du polycentrisme semble constituer une tendance de long terme si l’on en croit le Livre blanc de la Commission de juillet 2001 ; une section est en effet entièrement consacrée à la question des agences de régulation (Commission, 2001, 28-29). Il y est affirmé que « la création de nouvelles agences de régulation européennes autonomes dans des domaines clairement délimités améliorera la façon dont les règles sont mises en œuvre et appliquées dans toute l’Union » et qu’il « faudrait conférer à ces agences le pouvoir de prendre des décisions individuelles en application de mesures réglementaires ». Ces agences présentent un certain nombre d’avantages non négligeables aux yeux de la Commission, tels que l’expertise sectorielle, les économies de coûts ou une plus grande visibilité dans un secteur particulier. Mais elles contribuent incontestablement à accroître la complexité du système européen.

Atténuer les contraintes : le recours à de nouveaux instruments

24Enfin, la troisième caractéristique de la gouvernance est relative à la forme d’autorité et au degré de la contrainte : alors que le gouvernement se distingue par un mode de définition de l’autorité hiérarchique et centralisé, la gouvernance s’appuie en effet davantage sur des mécanismes horizontaux et une pratique de l’autorité plus coopérative. Or, les NMG vont encore plus loin dans cette logique de « souplesse », en imaginant de nouveaux types d’instruments de politique publique, moins contraignants pour les États que ne le sont les instruments classiques de la méthode communautaire (régulation, directives). Il s’agit en effet de sortir d’une logique d’imposition (absence de contrainte formelle, pas de sanction en cas de non-application) et de viser davantage la diffusion d’objectifs politiques et de principes cognitifs communs, plutôt qu’une mise en œuvre directe et uniforme de politiques identiques.

  • 9 Les lignes directrices pour l’emploi, par exemple, ne se limitent pas aux politiques actives de l’ (...)

25Cette nouvelle tendance se décline de deux façons différentes. Dans certains cas, l’assouplissement prendra la forme de l’adoption d’instruments de coordination transversale ; c’est ainsi qu’en matière d’égalité entre les femmes et les hommes, le gender mainstreaming est venu s’ajouter au dispositif contraignant qui avait marqué les premières phases de l’action communautaire en la matière : toutes les politiques communautaires sont désormais appelées à prendre en compte la dimension égalité homme-femme. Dans d’autres cas, on assiste au développement, hors cadre communautaire, de nouveaux instruments politiques. L’exemple-type est ici fourni par la méthode ouverte de coordination (MOC), ébauchée en 1997 dans la stratégie européenne pour l’emploi et développée à la faveur du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000. Appliquée notamment dans des domaines comme la lutte contre l’exclusion, la réforme des retraites ou les retraites, cette méthode originale « offre un moyen d’encourager la coopération, d’échanger de bonnes pratiques et de convenir d’objectifs communs et d’orientations communes aux États membres. [...] Elle se fonde [en outre] sur la mesure régulière des progrès réalisés sur la voie de ces objectifs afin que les États membres puissent comparer leurs efforts et s’enrichir de leurs expériences mutuelles » (Commission européenne, 2001, 26). Nous sommes bien dans le domaine de la soft law non contraignante, où le changement repose sur l’émulation entre États. Cinq principes guident d’ailleurs ce nouvel instrument de politique publique : la subsidiarité (objectifs définis en commun au niveau européen, mais action nationale) ; la recherche de la convergence entre les politiques nationales ; la gestion par objectifs (comme par exemple atteindre 60 % de femmes actives d’ici 2010) ; la surveillance multilatérale ou la pression « par les pairs » ; et une approche intégrée qui oblige à prendre en compte toutes les dimensions du problème traité9.

26En somme, la gouvernance européenne telle qu’elle se développe et se pratique depuis une quinzaine d’années offre un visage relativement éloigné de la méthode communautaire classique. Accentuant les caractéristiques de la gouvernance (partenariat public/privé, polycentrisme institutionnel et faible degré de contrainte), ces NMG, dont l’émergence est largement souhaitée par la Commission elle-même, nous forcent à nous interroger sur le fonctionnement actuel du système politique européen : quelles sont les vraies raisons permettant de comprendre le passage à la nouvelle gouvernance ? Quel est le vrai sens de ces mutations dans la façon de « gouverner » l’Europe ?

Comprendre les mutations : l’Europe en crise ?

27Deux grandes raisons peuvent être invoquées pour éclairer les modifications de la gouvernance européenne : elles tiennent à la crise de légitimité que connaît l’Union européenne depuis le début de la décennie 1990 ; et à la méfiance qu’entretiennent les gouvernements nationaux à l’égard de l’UE.

Une crise de légitimité

28L’Union européenne traverse tout d’abord, depuis le début des années 1990, une crise de légitimité sans précédent. Le traité de Maastricht a fait office de révélateur, ce qui explique les difficultés qui ont entouré sa ratification. Les enquêtes consacrées à l’opinion publique européenne ont unanimement confirmé le constat suivant : le « consensus permissif » qui avait permis le lancement de l’aventure européenne n’est plus qu’un souvenir (Cautre et Reynié, 2000). Même s’ils restent globalement demandeurs d’Europe, les citoyens font aujourd’hui preuve d’une grande méfiance à l’égard d’un système politique qu’ils comprennent mal, et qui leur semble parfois menacer des modes de vie auxquels ils sont attachés. D’où notamment leur tendance à bouder les urnes au moment des élections européennes. Ce phénomène de désaffection a été fort marqué au cours des années 1990, lorsque l’opinion publique a commencé à s’émouvoir de l’emprise grandissante de l’Europe dans une série de domaines, dans le même temps qu’elle manifestait ses craintes à l’égard de la récession économique et de la montée du chômage. On peut bien sûr se réconforter en soulignant que l’Europe est victime de ses propres succès, et que c’est parce qu’ils ont appris que les décisions prises à ce niveau pouvaient avoir un impact sur leur vie quotidienne que les citoyens européens ont commencé à s’intéresser à ce qui se décidait à Bruxelles ou à Strasbourg. Reste cependant que ce contexte de méfiance est porteur de difficultés pour les institutions européennes, qui ne peuvent s’appuyer que sur un capital de légitimité relativement faible, au moment même où elles sont appelées à intervenir dans des domaines de plus en plus délicats.

29Consciente de cette méfiance, la Commission justifie d’ailleurs la réforme de la gouvernance européenne dans son Livre blanc par la nécessité de renouer avec les citoyens européens : « malgré ces réussites, de nombreux Européens se sentent coupés de l’action de l’Union. [...] Le taux décroissant de participation aux élections du Parlement européen et le NON irlandais montrent que le fossé entre l’Union européenne et ceux qu’elle sert est en train de s’élargir » (Commission européenne, 2001, 8). Et les NON français et hollandais aux référendums sur la ratification du traité de projet constitutionnel en 2005 n’ont fait que confirmer ce déficit de légitimité. Le développement de nouveaux modes de gouvernance peut en partie s’expliquer par la recherche de nouvelles formes de légitimation de l’action des institutions européennes. Mais ce n’est pas là la seule motivation de cette évolution.

Des gouvernements nationaux plus méfiants

30À partir des années 1990, en effet, les gouvernements nationaux ont commencé à montrer des signes d’impatience face à ce qui leur apparaissait comme une croissance illimitée des pouvoirs de la Communauté – donc de la Commission. De là découle notamment la multiplication de contre-pouvoirs qui a marqué ces dernières années.

  • 10 Dans le troisième pilier, les prérogatives de la Cour ont partiellement été étendues par les trait (...)

31La « structure en piliers » du traité de Maastricht est sans doute la première manifestation de cette nouvelle tendance. Les États membres ont marqué leur volonté d’action commune dans des domaines comme la politique étrangère, la sécurité et la justice, apanage traditionnel de l’État. Mais ce pas vers l’unité n’a été accepté qu’au prix d’un changement radical des règles du jeu. Le rôle des institutions supranationales a été délibérément réduit dans ce que l’on a appelé les deuxième (politique étrangère) et troisième piliers (justice et affaires intérieures) : la Commission n’y jouit ni du monopole d’initiative législative ni des pouvoirs de surveillance qui sont les bases de son autorité dans le modèle communautaire ; le Parlement est dépourvu de toute possibilité effective de contrôle ; quant à la Cour de justice, elle a dans un premier temps purement et simplement été exclue10. En d’autres termes, dans ces domaines, les seules formes d’action envisagées sont à l’enseigne du plus classique des intergouvernementalismes, le leadership étant en principe exercé par le Conseil européen, qui réunit les chefs d’État et de gouvernement.

32Même dans des domaines classiques d’intervention communautaire, comme la gestion du marché intérieur, on relève à partir de la même époque un décalage croissant entre l’ampleur des tâches assignées à l’Europe et la faiblesse des moyens administratifs et financiers que l’on était disposé à concéder à la Commission. Là aussi, les gouvernements semblent avoir souscrit à l’idée d’interventions européennes plus régulières, sans pour autant accepter que celles-ci passent par un renforcement de la structure communautaire. A plusieurs reprises, cette tension n’a pu être surmontée que grâce à la mise en place d’agences administratives autonomes, justement considérées comme des acteurs de la nouvelle gouvernance.

33De façon symptomatique, quand des besoins fonctionnels semblables à ceux qui ont présidé à la création de la Commission se sont fait sentir, on a mis un point d’honneur à y répondre par la mise en place de structures ad hoc. Ainsi, lorsqu’il s’est avéré que la politique étrangère européenne souffrait d’un manque cruel de structures d’analyse et de prévision capables d’inspirer une vision commune des problèmes internationaux, de définir des possibilités d’action conjointe et de piloter leur mise en œuvre, on a choisi de mettre en place une cellule spéciale, placée sous l’autorité d’une personnalité autonome, le Haut représentant pour la PESC. Et pour assurer que l’ancien secrétaire général de l’OTAN, M. Javier Solana, auquel a été confié ce poste, ne fasse pas trop d’ombre aux ministres des Affaires étrangères nationaux, les moyens d’agir lui ont été comptés chichement : il ne dispose que d’une administration et d’un budget réduits, et aucun droit d’initiative ne lui a été reconnu.

34Si l’on passe des structures institutionnelles aux formes d’intervention, le constat n’est guère différent. L’air du temps est à la décentralisation. À la vague d’harmonisation qui a marqué l’achèvement du marché intérieur a succédé une phase à l’enseigne de méthodes moins contraignantes pour les responsables politiques nationaux, comme nous l’avons vu plus haut : étalonnage (benchmarking), contrôle par les pairs et surveillance mutuelle sont les nouvelles règles. À nouveau, on a délibérément évité tout transfert de pouvoirs supplémentaires au niveau européen : pour assurer le succès de la nouvelle stratégie, on compte sur l’émulation entre les États membres plutôt que sur les mécanismes communautaires de contrôle. La Commission y est réduite à un rôle secondaire, les chefs d’État et de gouvernement revendiquant un rôle général d’orientation et de contrôle (Rodrigues, 2002; Porte et Pochet, 2002; Dehousse, 2004). Pris ensemble, ces éléments sont autant d’indicateurs d’une volonté de rupture avec les délégations de pouvoir qui caractérisent le modèle communautaire (Schaffer, 2006, 70-88).

Conclusion

  • 11 Helen Wallace parle à ce propos d’« intensive transgovernmentalism » (2005, 51-63).

35L’apparition des nouveaux modes de gouvernance est donc clairement en rapport avec les résistances et la méfiance des gouvernements nationaux. Jusqu’à présent, les observateurs se sont concentrés sur une question principale : faut-il voir dans ces NMG une innovation durable dans les techniques d’intégration, comme le laissent entendre certains, ou s’agit-il plutôt d’une tentative de retour à des formes ordinaires d’intergouvernementalisme11 ? Pour notre part, il nous paraît insuffisant de se limiter au seul cadre communautaire pour tenter d’expliquer le recours à ces nouveaux instruments. D’autres éléments entrent également en ligne de compte.

36Le recours aux NMG ne semble pas en effet être l’apanage exclusif de l’Union européenne. Des mécanismes analogues se sont développés au niveau national dans l’ensemble des pays industrialisés, et ce, même dans des domaines qui ne sont pas directement touchés par l’intégration européenne. La souplesse, préférée aux approches « dirigistes » traditionnelles ; l’ouverture à la société civile ; la recherche de solutions – de préférence d’ordre technique – aux problèmes contemporains, figurent en bonne place dans la panoplie du « nouveau management public » (Peters, 2006, 306-312), elle-même relayée dans les recommandations sur la bonne gouvernance du FMI, de la Banque mondiale ou de l’OCDE. Il est donc vraisemblable que les facteurs systémiques que nous venons de mentionner ne suffisent pas à expliquer ces mutations : le mouvement en cours au niveau européen s’inscrit dans une évolution plus générale. Vues de la sorte, la crise de légitimité dont souffre l’UE et la méfiance affichée des gouvernements nationaux à son égard ne seraient ainsi que de simples facteurs aggravants d’une tendance de fond favorable aux NMG.

37En définitive, le mouvement de la nouvelle gouvernance, en rupture avec la traditionnelle méthode communautaire à l’œuvre depuis les origines de l’intégration européenne, ne doit pas être considérée seulement comme une réponse conjoncturelle à des problèmes eux-mêmes contingents. Il s’agit bien plutôt d’un phénomène durable, appelé à modifier en profondeur le visage du système européen. Car même si les facteurs d’ordre systémique que nous avons évoqués venaient à disparaître, il y a fort à parier que des éléments de la nouvelle gouvernance subsisteraient.

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Notes

1 Pour plus d’informations sur la genèse du processus, voir notamment Ravinet, 2005.

2 http://ec.europa.eu/education/policies/educ/bologna/bologna_fr.html

3 L’article 149, paragraphe 4, du TCE exclut explicitement toute harmonisation législative en matière d’enseignement supérieur.

4 Séance académique de rentrée à l’ULB, Bruxelles, le 14 octobre 2002.

5 Adopté par les Six en 1966, lors d’une réunion du Conseil à Luxembourg, cet accord a permis de mettre fin à la « crise de la chaise vide » provoquée par la France en raison notamment de son hostilité au vote à la majorité qualifiée.

6 Une section du dernier chapitre s’intitule d’ailleurs « une méthode communautaire rénovée en tant que modèle pour l’avenir » et il y est affirmé que « tant les propositions du livre blanc que la perspective de l’élargissement débouchent sur une même nécessité : revenir à l’essence même de la méthode communautaire. [...] La méthode communautaire a efficacement servi l’Union pendant près d’un demi-siècle. Elle peut continuer à le faire, mais elle a besoin d’une mise à jour » (Commission européenne, 2001, 39).

7 Un large processus de consultation de profanes sur la politique agricole commune est d’ailleurs en train de se mettre en place au niveau local ; un processus transnational devrait prochainement le compléter.

8 Pour une réflexion plus générale sur le développement des agences indépendantes, y compris hors du cadre communautaire, voir notamment Majone (1996).

9 Les lignes directrices pour l’emploi, par exemple, ne se limitent pas aux politiques actives de l’emploi, mais couvrent également des domaines tels que les politiques sociales, l’éducation, le système fiscal, la politique d’entreprise ou le développement régional.

10 Dans le troisième pilier, les prérogatives de la Cour ont partiellement été étendues par les traités d’Amsterdam et de Nice, sans toutefois être alignées sur celles dont elle dispose dans le « pilier » communautaire.

11 Helen Wallace parle à ce propos d’« intensive transgovernmentalism » (2005, 51-63).

Auteurs

Laurie BOUSSAGUET est chargée de conférence en science politique (sociologie politique et institutions politiques) à l’Institut d’études politiques de Paris. Ses recherches portent notamment sur la gouvernance européenne. Elle a récemment publié, avec Renaud Dehousse, « L’Europe des profanes : l’expérience des conférences citoyennes », dans O. Costa et P. Magnette (dir.), Une Europe des élites ? (Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2007).

Renaud DEHOUSSE est professeur Jean-Monnet à l’Institut d’études politiques de Paris où il dirige le Centre européen. Ses recherches portent sur l’évolution des institutions européennes et les transformations de la gouvernance européenne. Il est l’auteur de nombreux ouvrages dont La fin de l’Europe (Paris, Flammarion, 2005) et L’Europe sans Bruxelles ? Une analyse de la méthode ouverte de coordination (Paris, L’Harmattan, 2004).

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2008

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